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- la brigade de recherche et d'intervention.
· Le site de la rue de Lutèce (4ème arrondissement) qui regroupe :
- la brigade de répression du banditisme ;
- la brigade de répression du proxénétisme ;
- la brigade de protection des mineurs ;
- la brigade d'exécution des décisions de justice.
· Le site de la rue du Château des rentiers (13ème arrondissement) où se trouve la sous-direction des affaires économiques et financières.
Le coût initial de l'opération avait été estimé à 137 millions d'euros35(*). Le choix de l'opérateur (le groupement CBC et Valode et Pistre, désigné en avril 2013) a permis de confirmer cette évaluation initiale.
La livraison des locaux est prévue pour la fin de l'année 2016 ou le début de l'année 2017.
2. ...ne doit pas masquer l'état très dégradé d'une partie du parc immobilier
En dépit de quelques grandes réalisations emblématiques, l'immobilier reste le « parent pauvre » de l'investissement en sécurité intérieure. Les deux forces sont concernées, même si la gendarmerie l'est peut-être encore davantage que la police.
Le parc immobilier de la gendarmerie est composé à 49,7 % de surfaces domaniales (685 casernes).
L'âge moyen des 31 692 logements est de 40 ans. Celui des locaux de service et techniques (LST) est de 51 ans.
Le parc locatif représente pour sa part 50,3 % des surfaces immobilières de la gendarmerie. Il est plus récent avec un âge moyen de 25 ans pour les logements (au nombre de 43 381) et de 37 ans pour les LST.
Au 22 mai 2013, l'état technique des bâtiments domaniaux enregistrait une moyenne nationale de 3,182. Il variait de 2,778 en région Bourgogne à 3,873 dans le département de Mayotte (Pamandzi). Un tableau de synthèse est fourni en annexe 2 du présent rapport.
Ce diagnostic technique permet à la gendarmerie de mettre en oeuvre une politique immobilière volontariste visant à éliminer la totalité des « points noirs » dans le cadre de sa programmation pluriannuelle. Un « point noir » correspond à une caserne avec au moins un immeuble présentant une ou plusieurs cotation(s) à 1 (mauvais) parmi six composants (élément porteur, plancher, charpente, façade, toiture, menuiseries extérieures).
Au 22 mai 2013, le parc immobilier de la gendarmerie compte 158 casernes domaniales et 61 casernes locatives identifiées comme « points noirs » (au sens de la définition donnée supra).
Une telle évaluation ne présente toutefois qu'un aspect du phénomène de dégradation du parc qui tend à s'accentuer, les situations très dégradées n'étant pas toujours liées à une mauvaise note.
Au cours de sa mission, votre rapporteur spécial a par exemple pu visiter la caserne Renaudin à La Rochelle. Il a ainsi constaté la vétusté d'une partie des logements de gendarmes qu'elle abrite.
Dans cette caserne, plusieurs logements ont d'ailleurs été déclarés insalubres et vidés de leurs occupants.
L'inventaire des bâtiments de police en fonction de leur état général fait apparaître une proportion d'équipements vétustes ou dégradés plus particulièrement élevée en Ile-de-France.
L'état du parc immobilier de la police
Il ressort de cette analyse que 41,5 % des bâtiments de police souffrent d'un état « vétuste » ou « dégradé ». Parmi eux, 36,2 % présentent un état préoccupant puisque classé dans la catégorie « dégradé ».
A cet égard, lors de son déplacement à La Rochelle, votre rapporteur spécial a visité l'Hôtel de police.
Les services situés dans cet Hôtel de police sont coupés de la sous-direction de l'information générale (SDIG), localisé dans un autre bâtiment à quelques rues de là (rue Léonce Vieljeux). Surtout, certaines parties de l'immeuble se prêtent mal à une organisation efficace du travail et à la circulation dans les couloirs. Un Algéco (cf. photo supra) a dû être installé pour créer un espace (exigu) où les agents peuvent se changer.
Votre rapporteur spécial estime que de telles conditions ne peuvent que nuire à l'efficacité et au moral des forces de sécurité aujourd'hui dans notre pays.
Dans le cas évoqué de l'Hôtel de police de La Rochelle, votre rapporteur spécial se félicite d'ailleurs de la décision annoncée par Manuel Valls, ministre de l'intérieur, du financement du futur commissariat sur le site « Mangin ». Il estime en effet que ce déménagement ne peut plus attendre et suivra avec attention l'avancement de ce projet immobilier.
Face à ce constat, l'urgence à traiter en priorité les situations les plus dégradée s'impose. Cet impératif bute toutefois sur la contrainte budgétaire.
a) Un besoin de financement à hauteur de 300 millions d'euros pour les casernes de gendarmerie
Sur la période allant de 2013 à 2015, la gendarmerie se retrouve ainsi dans l'incapacité financière de procéder à un réel effort investissement dans le domaine immobilier.
Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2013, votre rapporteur spécial s'était inquiété de cette situation « qui signifie, notamment, que certains projets montés depuis plusieurs mois, voire plusieurs années, avec des collectivités territoriales sont donc condamnés à prendre (au moins) un an de retard ». Il ne peut aujourd'hui que réitérer cette observation.
b) Le tarissement des crédits pour le relogement des commissariats de taille intermédiaire
L'effort d'investissement immobilier de la police nationale a pour principal objectif de construire ou de rénover les infrastructures nécessaires aux services, de telle sorte que ces derniers disposent d'équipements modernes et fonctionnels. Il vise également à favoriser le regroupement des services éparpillés sur différentes implantations.
La programmation budgétaire triennale pour la période allant de 2011 à 2013 a marqué un tournant majeur dans l'évolution de cet effort d'investissement. En effet, le budget triennal induisait une réduction forte des crédits hors dépenses de personnel, ce qui a eu un effet important sur les crédits d'investissement immobilier.
L'effort d'investissement immobilier de la police
Toutefois ce ressaut ne doit pas faire illusion. Le poids des investissements consacrés à la construction du nouveau siège de la DRPJ sur le site de Batignolles et au relogement des laboratoires parisiens de l'INPS masque une stagnation du reste des crédits d'investissement immobilier à un niveau historiquement bas.
Ce niveau ne permet pas de maintenir un niveau d'investissement suffisant pour financer les restructurations de services (notamment par le regroupement d'emprises immobilières dispersées) ou pour conduire la réduction de la surface locative grâce à la rationalisation des espaces en propriété domaniale.
La baisse de moitié du volume d'AE disponibles depuis 2010, hors les grands projets évoqués ci-dessus, entraîne le tarissement du financement des projets de taille intermédiaire. Ces projets concernent essentiellement les relogements de commissariats de 50 à 150 personnels, d'un coût compris entre 6 millions d'euros et 8 millions d'euros.
Dans ces conditions, les projets de volume intermédiaire, qui participent essentiellement à l'assurance d'une meilleure couverture de la sécurité dans les territoires, sont en concurrence avec les investissements importants effectués en Ile-de-France et ils prennent du retard. Autrement dit, le segment des projets de taille intermédiaire s'est trouvé pénalisé par un effet d'éviction.
Recommandation n° 14 : traiter en priorité et en urgence les « points noirs » immobiliers de la police et de la gendarmerie, en établissant une programmation stratégique sur cinq ans.
4. Les partenariats publics-privés (PPP) : un chemin non pertinent
La longue durée de ces contrats permet d'amortir l'investissement, ainsi que les frais financiers sur la durée, mais moyennant un loyer souvent supérieur au prix du marché.
En s'appuyant sur les dispositions forgées au cours des années 2000, la police et la gendarmerie ont fait un usage à la fois modéré mais aussi conséquent des PPP.
En 2012, six opérations supplémentaires ont été décidées (dont quatre pour la construction du pôle judiciaire à Pontoise) ainsi qu'une opération de réhabilitation.
Le détail des crédits affectés par opération est précisé ci-dessous.
Au total, les PPP concernant la police portent sur un montant d'investissement de 305,06 millions d'euros, la principale opération ayant eu lieu à Strasbourg (122,76 millions d'euros).
c) Le coût excessif de ce type de montages
Ainsi que le mettent en évidence les éléments précédents, l'impact budgétaire des PPP sur le budget des programmes « Police nationale » et « Gendarmerie nationale » est significatif.
En outre, en reportant la dette sur le futur, les PPP contribuent à la rigidification du budget d'investissement et de fonctionnement de la police et de la gendarmerie.
Pour l'ensemble de ces raisons, aucun nouveau projet de PPP n'est prévu à un horizon de moyen terme pour la police et la gendarmerie.
Recommandation n° 15 : ne pas engager de nouveau projet immobilier en partenariat public - privé (PPP), afin de préserver le peu de marges de manoeuvre restant sur les budgets d'investissement de la police et de la gendarmerie.
5. La mise à contribution des collectivités territoriales
a) Les voies juridiques permettant aux collectivités territoriales de conduire des projets immobiliers au profit de la police et de la gendarmerie
L'engagement des collectivités territoriales dans la construction, l'extension ou la restructuration des bâtiments de la police et de la gendarmerie peut suivre plusieurs modes opératoires.
Tout d'abord, les collectivités territoriales peuvent bénéficier de subventions d'investissement (cf. supra les inquiétudes de votre rapporteur spécial sur le tarissement récent de ces subventions), destinées à alléger la charge qu'elles supportent.
La construction de casernes ouvrant droit à une subvention de l'Etat
Consentie à la collectivité territoriale en application du décret n° 93-130 du 28 janvier 1993, l'aide en capital est déterminée sur la base du coût plafond de l'équivalent unité-logement (EUL) en vigueur. Elle est calculée selon les taux suivants :
- 20 % du montant des coûts plafonds pour les opérations réalisées par les collectivités territoriales dont la population est inférieure ou égale à 10 000 habitants et qui ne bénéficient pas du concours financier d'une ou plusieurs autres collectivités territoriales. Le programme est alors limité à 20 EUL ;
Pour être éligible à cette aide en capital de l'Etat, la construction doit permettre de regrouper l'ensemble des personnels dans un ensemble immobilier homogène et fonctionnel, comportant les logements et les locaux de service et techniques.
Le loyer annuel versé, calculé conformément à la circulaire du Premier ministre du 28 janvier 1993, s'élève à 6 % du coût-plafond. Invariable pendant neuf ans, il est ensuite revalorisé tous les trois ans en fonction de la valeur locative réelle des locaux. Cette valeur est estimée par le service local de France Domaine et ne peut pas excéder la variation de l'indice du coût de la construction publié par l'INSEE intervenue sur cette période.
Par ailleurs, institué par la LOPSI 1, le dispositif du BEA a été prorogé jusqu'au 31 décembre 2013 par l'article 96 de la LOPPSI 2.
La collectivité territoriale peut conclure un BEA avec un maître d'ouvrage privé, (l'emphytéote) afin qu'il réalise, sur un terrain qu'elle aura mis à disposition, un ensemble immobilier couvrant les besoins de la gendarmerie.
Durant toute la durée du BEA (en moyenne 30 ans, mais la loi prévoit qu'il peut durer jusqu'à 99 ans), la collectivité territoriale verse un loyer financier à l'emphytéote.
A l'issue du contrat, elle acquiert le bien immobilier en pleine propriété. En contrepartie, elle n'est éligible à aucune subvention de l'Etat.
De même, la collectivité territoriale peut décider de mettre à disposition gracieusement un bâtiment ou un local. C'est le cas du commissariat de secteur de la commune de Villenave d'Ornon, implanté depuis 1977 dans un immeuble administratif prêté gracieusement par la municipalité.
6. Les efforts encore à accomplir pour assurer le respect des droits fondamentaux et de la dignité de la personne humaine dans les lieux de privation de liberté
La contrainte financière pesant sur l'investissement immobilier ne doit cependant pas occulter l'impératif de respect des droits fondamentaux liés à la personne humaine dans les locaux de police et gendarmerie.
Dans le cadre de sa mission de contrôle, votre rapporteur spécial a entendu Jean-Marie Delarue, Contrôleur général des lieux de privation de liberté40(*). Les observations et les conclusions suivantes résultent de cet échange ainsi que des visites sur le terrain effectuées au cours du contrôle.
a) La vétusté et l'exiguïté des locaux de garde à vue
Dans bien des cas, les locaux de garde à vue ne permettent pas d'assurer un traitement des personnes conforme au respect de leurs droits fondamentaux.
Les observations du Contrôleur général des lieux de privation de liberté entrent largement en résonnance avec celles de votre rapporteur spécial lors de ses visites.
Les locaux de garde à vue et les cellules de sûreté
Au surplus, aucun local n'est réellement prévu à la PJ de La Rochelle pour garantir la confidentialité de l'entretien du gardé à vue avec son avocat. En conséquence, cet entretien a lieu dans un « couloir de WC » !
La vétusté et l'exiguïté des locaux sont d'autant plus problématiques que le nombre de gardes à vue a considérablement cru. Il s'agit d'ailleurs là d'une tendance de long terme, déconnectée de l'entrée en application de la loi n° 2011-392 du 14 avril 2011 réformant la garde à vue41(*).
L'évolution des personnes mises en cause, mesures de garde à vue et écroués
Champ : crimes et délits signalés par les services de police et de gendarmerie au parquet (hors circulation routière). Les chèques sans provision sont également exclus par souci d'homogénéité. Métropole.
Source : état 4001, ministère de l'intérieur
Ainsi que l'a souligné Jean-Marie Delarue auprès de votre rapporteur spécial, « le nombre de gardes à vue a été multiplié par deux en trente ans, alors que l'offre de locaux n'a pas pratiquement pas évolué ».
Il en résulte un surencombrement des cellules, la capacité d'accueil n'ayant pas suivi le nombre de gardes à vue prononcées. Ce phénomène est parfois aggravé par certaines pratiques. Ainsi, par exemple selon Jean-Marie Delarue, « dans les grandes villes, on concentre la nuit tout le monde dans le commissariat central » avec pour conséquence une surpopulation difficile à gérer.
Recommandation n° 16 : dégager les crédits nécessaires à l'aménagement de locaux de garde à vue conformes au respect des droits fondamentaux et de la dignité humaine.
b) L'usage de la vidéosurveillance à encadrer strictement
Le Contrôleur général ajoute qu'« aucun texte, semble-t-il, ne règle les conditions dans lesquelles [les dispositifs de vidéosurveillance de garde à vue] sont implantés et régis ». Il recommande à cet égard que l'on sorte du silence des textes.
Recommandation n° 17 : encadrer strictement le recours à la vidéosurveillance dans les locaux de police et de gendarmerie.
En conclusion, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté rappelle une évidence : « dans des situations toujours difficiles à gérer, la présence humaine est la plus sûre des garanties de garde à vue sans tensions excessives ; a fortiori lorsqu'il existe un risque de danger ».
Il en appelle donc à la mise en place obligatoire d'un système d'interphonie dans toutes les cellules. Afin d'éviter qu'une personne en garde à vue ne soit laissée seule.
Recommandation n° 18 : mettre en place un système d'interphonie dans toutes les cellules (des locaux de police et de gendarmerie) pour mieux garantir la sécurité des personnes détenues.
7. L'amélioration en cours de l'accessibilité au public
a) L'objectif à atteindre d'ici 2015 pour les établissements recevant du public (ERP)
Il précise notamment que les ERP existants « devront répondre à ces exigences dans un délai, fixé par décret en Conseil d'Etat, qui pourra varier par type et catégorie d'établissement, sans excéder dix ans à compter de la publication de la loi (...) ».
Dans cette perspective, il convient de relever que toutes les nouvelles constructions de la police et de la gendarmerie respectent les obligations fixées.
Pour ce qui est des locaux existants, le bilan est plus nuancé et l'effort devra être maintenu en vue de la satisfaction des objectifs en 2015.
Pour la gendarmerie, 3 571 locaux toutes catégories confondues (casernes, bâtiments, locaux spécifiques...) sont concernés. Parmi eux, 1 908 sont aujourd'hui accessibles aux personnes à mobilité réduite. En 2013, 220 de ces locaux feront l'objet de travaux pour un montant total de 1,6 million d'euros. Si les contraintes budgétaires le permettent, 259 locaux supplémentaires pourront être aménagés. Ainsi, au début de l'année 2014, 68 % des locaux de la gendarmerie seront aux normes. Concernant plus spécifiquement les ERP, le graphique ci-dessous présente un état des lieux détaillé.
Nombre d'unités pour lesquelles il a été engagé des crédits spécifiques pour l'aménagement de l'accessibilité de l'accueil (hors construction ou restructuration/extension ou réhabilitation).
Pourcentage des unités pour lesquelles des travaux sont envisagés [(F/A) x 100]
Pourcentage d'unités qui restera à rendre accessible [(H/A) x 100]
Alors que 40 % des ERP de catégorie 5 (c'est-à-dire les plus importants) de gendarmerie restent à mettre aux normes, il faut souligner qu'en raison de la contraction de son budget immobilier en 2013 et 2014, la gendarmerie a été amenée à reporter de deux ans la poursuite de ses actions de mise en conformité.
Recommandation n° 19 : maintenir l'effort d'investissement afin de parvenir à l'accessibilité au public des locaux de police et de gendarmerie dans les meilleurs délais.
* 38 Réponse à la question 20 du questionnaire adressé par votre rapporteur spécial au ministère de l'intérieur.
* 39 Prévue également par l'article 3 de la LOPSI 1, le dispositif en faveur du BEA a été prorogé jusqu'en 2013 par l'article 96 de la LOPPSI 2.
* 41 L'incidence de l'entrée en application de cette loi a été moindre que prévu sur l'évolution du nombre de gardes à vue. Votre rapporteur spécial renvoie pour davantage de développements sur ce point au rapport spécial d'Edmond Hervé : Sénat, rapport spécial n° 148 (2012-2013), Tome III - Annexe n° 17, « Justice ».

- la brigade de recherche et d'intervention.

· Le site de la rue de Lutèce (4ème arrondissement) qui regroupe :

- la brigade de répression du banditisme ;

- la brigade de répression du proxénétisme ;

- la brigade de protection des mineurs ;

- la brigade d'exécution des décisions de justice.

· Le site de la rue du Château des rentiers (13ème arrondissement) où se trouve la sous-direction des affaires économiques et financières.

Le coût initial de l'opération avait été estimé à 137 millions d'euros35(*). Le choix de l'opérateur (le groupement CBC et Valode et Pistre, désigné en avril 2013) a permis de confirmer cette évaluation initiale.

La livraison des locaux est prévue pour la fin de l'année 2016 ou le début de l'année 2017.

2. ...ne doit pas masquer l'état très dégradé d'une partie du parc immobilier

En dépit de quelques grandes réalisations emblématiques, l'immobilier reste le « parent pauvre » de l'investissement en sécurité intérieure. Les deux forces sont concernées, même si la gendarmerie l'est peut-être encore davantage que la police.

Le parc immobilier de la gendarmerie est composé à 49,7 % de surfaces domaniales (685 casernes).

L'âge moyen des 31 692 logements est de 40 ans. Celui des locaux de service et techniques (LST) est de 51 ans.

Le parc locatif représente pour sa part 50,3 % des surfaces immobilières de la gendarmerie. Il est plus récent avec un âge moyen de 25 ans pour les logements (au nombre de 43 381) et de 37 ans pour les LST.

Au 22 mai 2013, l'état technique des bâtiments domaniaux enregistrait une moyenne nationale de 3,182. Il variait de 2,778 en région Bourgogne à 3,873 dans le département de Mayotte (Pamandzi). Un tableau de synthèse est fourni en annexe 2 du présent rapport.

Ce diagnostic technique permet à la gendarmerie de mettre en oeuvre une politique immobilière volontariste visant à éliminer la totalité des « points noirs » dans le cadre de sa programmation pluriannuelle. Un « point noir » correspond à une caserne avec au moins un immeuble présentant une ou plusieurs cotation(s) à 1 (mauvais) parmi six composants (élément porteur, plancher, charpente, façade, toiture, menuiseries extérieures).

Au 22 mai 2013, le parc immobilier de la gendarmerie compte 158 casernes domaniales et 61 casernes locatives identifiées comme « points noirs » (au sens de la définition donnée supra).

Une telle évaluation ne présente toutefois qu'un aspect du phénomène de dégradation du parc qui tend à s'accentuer, les situations très dégradées n'étant pas toujours liées à une mauvaise note.

Au cours de sa mission, votre rapporteur spécial a par exemple pu visiter la caserne Renaudin à La Rochelle. Il a ainsi constaté la vétusté d'une partie des logements de gendarmes qu'elle abrite.

Dans cette caserne, plusieurs logements ont d'ailleurs été déclarés insalubres et vidés de leurs occupants.

L'inventaire des bâtiments de police en fonction de leur état général fait apparaître une proportion d'équipements vétustes ou dégradés plus particulièrement élevée en Ile-de-France.

L'état du parc immobilier de la police

Il ressort de cette analyse que 41,5 % des bâtiments de police souffrent d'un état « vétuste » ou « dégradé ». Parmi eux, 36,2 % présentent un état préoccupant puisque classé dans la catégorie « dégradé ».

A cet égard, lors de son déplacement à La Rochelle, votre rapporteur spécial a visité l'Hôtel de police.

Les services situés dans cet Hôtel de police sont coupés de la sous-direction de l'information générale (SDIG), localisé dans un autre bâtiment à quelques rues de là (rue Léonce Vieljeux). Surtout, certaines parties de l'immeuble se prêtent mal à une organisation efficace du travail et à la circulation dans les couloirs. Un Algéco (cf. photo supra) a dû être installé pour créer un espace (exigu) où les agents peuvent se changer.

Votre rapporteur spécial estime que de telles conditions ne peuvent que nuire à l'efficacité et au moral des forces de sécurité aujourd'hui dans notre pays.

Dans le cas évoqué de l'Hôtel de police de La Rochelle, votre rapporteur spécial se félicite d'ailleurs de la décision annoncée par Manuel Valls, ministre de l'intérieur, du financement du futur commissariat sur le site « Mangin ». Il estime en effet que ce déménagement ne peut plus attendre et suivra avec attention l'avancement de ce projet immobilier.

Face à ce constat, l'urgence à traiter en priorité les situations les plus dégradée s'impose. Cet impératif bute toutefois sur la contrainte budgétaire.

a) Un besoin de financement à hauteur de 300 millions d'euros pour les casernes de gendarmerie

Sur la période allant de 2013 à 2015, la gendarmerie se retrouve ainsi dans l'incapacité financière de procéder à un réel effort investissement dans le domaine immobilier.

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2013, votre rapporteur spécial s'était inquiété de cette situation « qui signifie, notamment, que certains projets montés depuis plusieurs mois, voire plusieurs années, avec des collectivités territoriales sont donc condamnés à prendre (au moins) un an de retard ». Il ne peut aujourd'hui que réitérer cette observation.

b) Le tarissement des crédits pour le relogement des commissariats de taille intermédiaire

L'effort d'investissement immobilier de la police nationale a pour principal objectif de construire ou de rénover les infrastructures nécessaires aux services, de telle sorte que ces derniers disposent d'équipements modernes et fonctionnels. Il vise également à favoriser le regroupement des services éparpillés sur différentes implantations.

La programmation budgétaire triennale pour la période allant de 2011 à 2013 a marqué un tournant majeur dans l'évolution de cet effort d'investissement. En effet, le budget triennal induisait une réduction forte des crédits hors dépenses de personnel, ce qui a eu un effet important sur les crédits d'investissement immobilier.

L'effort d'investissement immobilier de la police

Toutefois ce ressaut ne doit pas faire illusion. Le poids des investissements consacrés à la construction du nouveau siège de la DRPJ sur le site de Batignolles et au relogement des laboratoires parisiens de l'INPS masque une stagnation du reste des crédits d'investissement immobilier à un niveau historiquement bas.

Ce niveau ne permet pas de maintenir un niveau d'investissement suffisant pour financer les restructurations de services (notamment par le regroupement d'emprises immobilières dispersées) ou pour conduire la réduction de la surface locative grâce à la rationalisation des espaces en propriété domaniale.

La baisse de moitié du volume d'AE disponibles depuis 2010, hors les grands projets évoqués ci-dessus, entraîne le tarissement du financement des projets de taille intermédiaire. Ces projets concernent essentiellement les relogements de commissariats de 50 à 150 personnels, d'un coût compris entre 6 millions d'euros et 8 millions d'euros.

Dans ces conditions, les projets de volume intermédiaire, qui participent essentiellement à l'assurance d'une meilleure couverture de la sécurité dans les territoires, sont en concurrence avec les investissements importants effectués en Ile-de-France et ils prennent du retard. Autrement dit, le segment des projets de taille intermédiaire s'est trouvé pénalisé par un effet d'éviction.

Recommandation n° 14 : traiter en priorité et en urgence les « points noirs » immobiliers de la police et de la gendarmerie, en établissant une programmation stratégique sur cinq ans.

4. Les partenariats publics-privés (PPP) : un chemin non pertinent

La longue durée de ces contrats permet d'amortir l'investissement, ainsi que les frais financiers sur la durée, mais moyennant un loyer souvent supérieur au prix du marché.

En s'appuyant sur les dispositions forgées au cours des années 2000, la police et la gendarmerie ont fait un usage à la fois modéré mais aussi conséquent des PPP.

En 2012, six opérations supplémentaires ont été décidées (dont quatre pour la construction du pôle judiciaire à Pontoise) ainsi qu'une opération de réhabilitation.

Le détail des crédits affectés par opération est précisé ci-dessous.

Au total, les PPP concernant la police portent sur un montant d'investissement de 305,06 millions d'euros, la principale opération ayant eu lieu à Strasbourg (122,76 millions d'euros).

c) Le coût excessif de ce type de montages

Ainsi que le mettent en évidence les éléments précédents, l'impact budgétaire des PPP sur le budget des programmes « Police nationale » et « Gendarmerie nationale » est significatif.

En outre, en reportant la dette sur le futur, les PPP contribuent à la rigidification du budget d'investissement et de fonctionnement de la police et de la gendarmerie.

Pour l'ensemble de ces raisons, aucun nouveau projet de PPP n'est prévu à un horizon de moyen terme pour la police et la gendarmerie.

Recommandation n° 15 : ne pas engager de nouveau projet immobilier en partenariat public - privé (PPP), afin de préserver le peu de marges de manoeuvre restant sur les budgets d'investissement de la police et de la gendarmerie.

5. La mise à contribution des collectivités territoriales

a) Les voies juridiques permettant aux collectivités territoriales de conduire des projets immobiliers au profit de la police et de la gendarmerie

L'engagement des collectivités territoriales dans la construction, l'extension ou la restructuration des bâtiments de la police et de la gendarmerie peut suivre plusieurs modes opératoires.

Tout d'abord, les collectivités territoriales peuvent bénéficier de subventions d'investissement (cf. supra les inquiétudes de votre rapporteur spécial sur le tarissement récent de ces subventions), destinées à alléger la charge qu'elles supportent.

La construction de casernes ouvrant droit à une subvention de l'Etat

Consentie à la collectivité territoriale en application du décret n° 93-130 du 28 janvier 1993, l'aide en capital est déterminée sur la base du coût plafond de l'équivalent unité-logement (EUL) en vigueur. Elle est calculée selon les taux suivants :

- 20 % du montant des coûts plafonds pour les opérations réalisées par les collectivités territoriales dont la population est inférieure ou égale à 10 000 habitants et qui ne bénéficient pas du concours financier d'une ou plusieurs autres collectivités territoriales. Le programme est alors limité à 20 EUL ;

Pour être éligible à cette aide en capital de l'Etat, la construction doit permettre de regrouper l'ensemble des personnels dans un ensemble immobilier homogène et fonctionnel, comportant les logements et les locaux de service et techniques.

Le loyer annuel versé, calculé conformément à la circulaire du Premier ministre du 28 janvier 1993, s'élève à 6 % du coût-plafond. Invariable pendant neuf ans, il est ensuite revalorisé tous les trois ans en fonction de la valeur locative réelle des locaux. Cette valeur est estimée par le service local de France Domaine et ne peut pas excéder la variation de l'indice du coût de la construction publié par l'INSEE intervenue sur cette période.

Par ailleurs, institué par la LOPSI 1, le dispositif du BEA a été prorogé jusqu'au 31 décembre 2013 par l'article 96 de la LOPPSI 2.

La collectivité territoriale peut conclure un BEA avec un maître d'ouvrage privé, (l'emphytéote) afin qu'il réalise, sur un terrain qu'elle aura mis à disposition, un ensemble immobilier couvrant les besoins de la gendarmerie.

Durant toute la durée du BEA (en moyenne 30 ans, mais la loi prévoit qu'il peut durer jusqu'à 99 ans), la collectivité territoriale verse un loyer financier à l'emphytéote.

A l'issue du contrat, elle acquiert le bien immobilier en pleine propriété. En contrepartie, elle n'est éligible à aucune subvention de l'Etat.

De même, la collectivité territoriale peut décider de mettre à disposition gracieusement un bâtiment ou un local. C'est le cas du commissariat de secteur de la commune de Villenave d'Ornon, implanté depuis 1977 dans un immeuble administratif prêté gracieusement par la municipalité.

6. Les efforts encore à accomplir pour assurer le respect des droits fondamentaux et de la dignité de la personne humaine dans les lieux de privation de liberté

La contrainte financière pesant sur l'investissement immobilier ne doit cependant pas occulter l'impératif de respect des droits fondamentaux liés à la personne humaine dans les locaux de police et gendarmerie.

Dans le cadre de sa mission de contrôle, votre rapporteur spécial a entendu Jean-Marie Delarue, Contrôleur général des lieux de privation de liberté40(*). Les observations et les conclusions suivantes résultent de cet échange ainsi que des visites sur le terrain effectuées au cours du contrôle.

a) La vétusté et l'exiguïté des locaux de garde à vue

Dans bien des cas, les locaux de garde à vue ne permettent pas d'assurer un traitement des personnes conforme au respect de leurs droits fondamentaux.

Les observations du Contrôleur général des lieux de privation de liberté entrent largement en résonnance avec celles de votre rapporteur spécial lors de ses visites.

Les locaux de garde à vue et les cellules de sûreté

Au surplus, aucun local n'est réellement prévu à la PJ de La Rochelle pour garantir la confidentialité de l'entretien du gardé à vue avec son avocat. En conséquence, cet entretien a lieu dans un « couloir de WC » !

La vétusté et l'exiguïté des locaux sont d'autant plus problématiques que le nombre de gardes à vue a considérablement cru. Il s'agit d'ailleurs là d'une tendance de long terme, déconnectée de l'entrée en application de la loi n° 2011-392 du 14 avril 2011 réformant la garde à vue41(*).

L'évolution des personnes mises en cause, mesures de garde à vue et écroués

Champ : crimes et délits signalés par les services de police et de gendarmerie au parquet (hors circulation routière). Les chèques sans provision sont également exclus par souci d'homogénéité. Métropole.

Source : état 4001, ministère de l'intérieur

Ainsi que l'a souligné Jean-Marie Delarue auprès de votre rapporteur spécial, « le nombre de gardes à vue a été multiplié par deux en trente ans, alors que l'offre de locaux n'a pas pratiquement pas évolué ».

Il en résulte un surencombrement des cellules, la capacité d'accueil n'ayant pas suivi le nombre de gardes à vue prononcées. Ce phénomène est parfois aggravé par certaines pratiques. Ainsi, par exemple selon Jean-Marie Delarue, « dans les grandes villes, on concentre la nuit tout le monde dans le commissariat central » avec pour conséquence une surpopulation difficile à gérer.

Recommandation n° 16 : dégager les crédits nécessaires à l'aménagement de locaux de garde à vue conformes au respect des droits fondamentaux et de la dignité humaine.

b) L'usage de la vidéosurveillance à encadrer strictement

Le Contrôleur général ajoute qu'« aucun texte, semble-t-il, ne règle les conditions dans lesquelles [les dispositifs de vidéosurveillance de garde à vue] sont implantés et régis ». Il recommande à cet égard que l'on sorte du silence des textes.

Recommandation n° 17 : encadrer strictement le recours à la vidéosurveillance dans les locaux de police et de gendarmerie.

En conclusion, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté rappelle une évidence : « dans des situations toujours difficiles à gérer, la présence humaine est la plus sûre des garanties de garde à vue sans tensions excessives ; a fortiori lorsqu'il existe un risque de danger ».

Il en appelle donc à la mise en place obligatoire d'un système d'interphonie dans toutes les cellules. Afin d'éviter qu'une personne en garde à vue ne soit laissée seule.

Recommandation n° 18 : mettre en place un système d'interphonie dans toutes les cellules (des locaux de police et de gendarmerie) pour mieux garantir la sécurité des personnes détenues.

7. L'amélioration en cours de l'accessibilité au public

a) L'objectif à atteindre d'ici 2015 pour les établissements recevant du public (ERP)

Il précise notamment que les ERP existants « devront répondre à ces exigences dans un délai, fixé par décret en Conseil d'Etat, qui pourra varier par type et catégorie d'établissement, sans excéder dix ans à compter de la publication de la loi (...) ».

Dans cette perspective, il convient de relever que toutes les nouvelles constructions de la police et de la gendarmerie respectent les obligations fixées.

Pour ce qui est des locaux existants, le bilan est plus nuancé et l'effort devra être maintenu en vue de la satisfaction des objectifs en 2015.

Pour la gendarmerie, 3 571 locaux toutes catégories confondues (casernes, bâtiments, locaux spécifiques...) sont concernés. Parmi eux, 1 908 sont aujourd'hui accessibles aux personnes à mobilité réduite. En 2013, 220 de ces locaux feront l'objet de travaux pour un montant total de 1,6 million d'euros. Si les contraintes budgétaires le permettent, 259 locaux supplémentaires pourront être aménagés. Ainsi, au début de l'année 2014, 68 % des locaux de la gendarmerie seront aux normes. Concernant plus spécifiquement les ERP, le graphique ci-dessous présente un état des lieux détaillé.

Nombre d'unités pour lesquelles il a été engagé des crédits spécifiques pour l'aménagement de l'accessibilité de l'accueil (hors construction ou restructuration/extension ou réhabilitation).

Pourcentage des unités pour lesquelles des travaux sont envisagés [(F/A) x 100]

Pourcentage d'unités qui restera à rendre accessible [(H/A) x 100]

Alors que 40 % des ERP de catégorie 5 (c'est-à-dire les plus importants) de gendarmerie restent à mettre aux normes, il faut souligner qu'en raison de la contraction de son budget immobilier en 2013 et 2014, la gendarmerie a été amenée à reporter de deux ans la poursuite de ses actions de mise en conformité.

Recommandation n° 19 : maintenir l'effort d'investissement afin de parvenir à l'accessibilité au public des locaux de police et de gendarmerie dans les meilleurs délais.

* 38 Réponse à la question 20 du questionnaire adressé par votre rapporteur spécial au ministère de l'intérieur.

* 39 Prévue également par l'article 3 de la LOPSI 1, le dispositif en faveur du BEA a été prorogé jusqu'en 2013 par l'article 96 de la LOPPSI 2.

* 41 L'incidence de l'entrée en application de cette loi a été moindre que prévu sur l'évolution du nombre de gardes à vue. Votre rapporteur spécial renvoie pour davantage de développements sur ce point au rapport spécial d'Edmond Hervé : Sénat, rapport spécial n° 148 (2012-2013), Tome III - Annexe n° 17, « Justice ».