tree stringlengths 23 107k ⌀ | conc stringlengths 71 2.77k ⌀ | doc_id int64 0 1.11k |
|---|---|---|
מטלות רוחב . אי-מיצוי של זכויות חברתיות בביקורת נמצא כי עד סוף שנת 2013 "יישם בט"ל את "מודל דלפק קדמי משופר ב-11 מתוך23 סניפים ראשיים בלבד. עודנמצא כי כמה מהסניפים שהחלו ליישם את המודל האמור חדלו מכך בשנת 2014 . מן האמור לעיל עולה כי אף על פי שבעשור האחרון השקיעבט"ל משאבים רבים בניסיון לשפר את מודל השירות בסניפים ובחן באמצעות כמה צוותים ויועצים חיצוניים מהו מודל השירות המיטבי לסניפים , עד ספטמבר 2014 הוא לא עמד ביעדו - הטמעת מודל שירות מוסכם ואחיד שיאפשר טיפול מיטבי בפונים, בין השאר לשם מיצוי זכויות יהם. בפועל כיום לא נית ן לכל האזרחים הפוקדים את הסניפים מענה ראוי לשם מיצוי זכויותיהם. בביקורת נמצא כי משנת 2009 ועד שנת 2014 גדל מספר הפניות שהעביר המוקד בצפת לבירור מקצועי במוקדי התמיכה בכ - 11% , ומספר הפניות שביררו מוקדי התמיכה מול סניפי בט"ל גדל בכ- 39% . אולם למרות התרחבות הפעילות לכאורה של מוקדי התמיכה, תקני כוח האדם למוקדים אלו גדלו ב- 6% .בלבד בביקורת עלה כי לפקידי השירות בסניפים ובמוקד הטלפוני אין כלים ממוחשבים כגון מחשבונים ושאלונים מובנים, החיוניים להגדלת שיעור מיצוי הזכויות של הפונים, וכי כלי העזר העומדים לרשות ם אינם נותנים מידע מספק לשם מיצוי הזכויות. לדעת משרד מבקר המדינה, חשיבות הידע המקצועי והמדויק ומורכבותו מחייבת את בט"ל לספק לפקידי השירות, כלים מקצועיים שיאפשרו להם לתת לפונים לבט"ל מענה מלא, לרבות בעניין מיצוי זכויותיהם. בביקורת עלה כי עד כה לא פעל בט"ל ליזום מיצוי זכויות לקבלת קצבת הבטחת הכנסה, אלא רק באוכלוסיות ייחודיות ומצומצמות85 ,. אשר לקצבת השלמת הכנסה רק לקראת אמצע 2014 החל בט"ל לראשונה לאתר זכאים לכאורה לקצבת השלמת הכנסה86 באמצעות הצלבת מידע לגבימקבלי קצבאות נכות כללית ומזונות . לאחר בחינה ראשונית איתר בט"ל במאגרי המידע שברשותו כ- 4,000 מקבלי קצבת נכות שייתכן כי הם זכאים לקצבת השלמת הכנסה וכ- 5,000 נשים שייתכן כי הן זכאיות לקצבת השלמת הכנסה נוסף על קצבת ה מזונות שהן מקבלות . בסך הכול נמצאו בבדיקה כ - 9,000 זכאים לקצבת נכות או מזונות שייתכן כי לא מיצו את זכותם לקבלת קצבת השלמת הכנסה. בביקורת עלה כי אף על פי שלבט"ל יש נתונים המאפשרים לו לכאורה לשלם למשפחות החוזרות את קצבאות הילדים באופן אוטומטי, בט"ל דורש מן המשפחות הללו להגיש תביעה לקצבה עם חזרתן ארצה. תקופת השיהוי לעניין זה היא 12 .חודשיםנמצא כי בשנת 2012 הוגשו449 תביעות לחידוש קצבת ילדים לאחר יותר משנה ממועד החזרה ארצה, ולכן המשפחות שהגישו את התביעות הללו לא קיבלו את מלוא הסכום שהיו זכאיות לו. נמצא כי משנת 2005 פעלבט"ל לגיבוש מודל שירות מוסכם ואחיד לפעולת הסניפים לשם שיפור השירות לאזרח, וכי הוא בחן זאת במרוצת השנים באמצעות כמה צוותים. אולם במועד סיום הביקורת עדיין הייתה שונות רבה בין הסניפים בכל הנוגע למודל השירות שעל פיו הם פועלים. בביקורת עלה כי הנגשת המידע באמצעות עו"סים במחלקות הרווחה ובמערכת הבריאות אינה מספקת את צורכיהן של האוכלוסיות שאמורות לקבל מהם את המידע. עוד עלה כי אין אתר אינטרנט ממשלתי שמציג את הזכויות לאזרח במרוכז113, וכל גוף שמעניק זכות 114 מפרסם אותה בדרכיו ובאמצעים העומדים לרשותו. כתוצאה מכך, אנשים הזכאים להטבות ולזכויות אינם מודעים לזכויותיהם או לתנאים לקבלתן, והם נדרשים לבצע "מחקר אינטרנטי" לשם בירור פרטי הזכויות. להלן הפירוט: בביקורת עלה כי אף על פי שבט"ל יכול לאתר את השכירים האמורים באמצעות מאגרי המידע שברשותו, הוא אינו מצליב בין הנתונים כדי לאתר את השכירים שלכאורה זכאים להחזר דמי ביטוח ולפנות אליהם בבקשה שיגישו תביעה. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שבט"ל ימצה את כל הכלים והאמצעים העומדים לרשותו כדי לאתר באופן שוטף את אלו שנגבתה מהם גביית יתר לכאורה ולהשיב להם את הכספים. בביקורת עלה כי רק ב -65 מתוך257 רשויות מקומיות פעלו במועד כתיבת הדוח תחנות שי"ל או מרכזי עוצמה: ב-57 רשויות125 פעלו תחנות שי"ל, וב-17 רשויות פעלו מרכזי עוצמה126 .)(בתשע רשויות פעלו גם תחנת שי"ל וגם מרכז עוצמה זאת ועוד, אף שתחולת העוני127 של משפחות ערביות גבוהה מתחולת העוני של משפחות בכלל האוכלוסייה (בשנת 2012 - %54.3 ו-%19.4 ), בהתאמה128 , רק3 מתוך65 הרשויות המקומיות שפעלו בהן מרכזים למיצוי זכויות היו רשויות ערביות (אום אל-פאחם, כפר קאסם וטייבה). לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי כי משרד הרווחה יבחן עם הרשויות המקומיות את הדרכים לרכז את התקציבים ואת כלל הפעילות בנושא ולפרוש ביעילות ברחבי הארץ מרכזים למיצוי זכויות, כדוגמת תחנות שי"ל ומרכזי עוצמה. מוצע כי בשלב הראשון יופעלו המרכזים לכל הפחות ברשויות מקומיות שחלק ניכר מאוכלוסייתן חי בעוני, ובהן רשויות מקומיות ערביות. לעניין זה יצוין כי אחת מהמלצות ועדת אלאלוף מיוני 2014 הייתה להקים 110 מרכזים למיצוי זכויות שיפעלו צמוד למחלקות הרווחה וישלימו את השירותים הניתנים בהן129 . בביקורת נמצא כי בכל אחת מן השנים 2012 -2009 כ- 13,000 שכירים בממוצע שקיבלו קצבת זקנה לא מיצו את זכותם לפטור מתשלום דמי ביטוח 47 . על אף הפטור, בשנים האמורות גבה בט"ל משכירים אלו, על פי אומדנו, דמי ביטוח בשווי של כ-84.6 מיליון ש"ח48 . | להערכת בט"ל, אם מביאים בחשבון את השיעור המזערי של הזכאים לכאורה לקצבת אבטלה שלא מיצו את זכותם לקבלה - 6% - בשנת 2013 היה החוב של בט"ל לזכאים הללו כ-100 מיליון ש"ח לכל הפחות. | 219 |
משרד החקלאות ופיתוח הכפר_ . ענף הלול - היבטים באסדרה, בטיפול ובפיקוח_ משרד מבקר המדינה מעיר כי על המועצה לענף הלול בשיתוף משרד החקלאות לקבוע נוהל לניודם של הווטרינרים המועסקים במשחטות, ובו קריטריונים וכללים לביצועו. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי כדי לצמצם את ניגוד העניינים, מן הראוי שאת הניוד ינהלו השו"ט, ולא מועצת הלול. משרד מבקר המדינה מעיר כי מממצאי דוח החשכ"ל עולים ליקויים מהותיים בתחומים רבים. לפיכך על משרד החקלאות לסיים בדחיפות את כלל הפעולות שהתחייב לבצע בעקבות הדוח, ובהן הכנת נהלים, שיפור התהליכים, צמצום התשלומים באמצעות המעבר לשיטת חלף סובסידיות וניסוח הסכם בין המשרד למועצת הלול. עולה אפוא כי זה כעשרים שנה יושבים הגופים המעורבים על המדוכה בסוגיית ניגוד העניינים הקיים בפיקוח הווטרינרי על המשחטות, הנובע מעצם כפיפותם למועצת הלול של הווטרינרים המועסקים בפיקוח על המשחטות. אף שכבר ב-1995 התחייב משרד החקלאות ליישם המלצות ועדה שבחנה את נושא העברת הפיקוח לשו"ט, ועל אף דוחות, ועדות, חוות דעת והחלטת ממשלה בעניין, לא השתנה המצב עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2014. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות כי עליו לעשות בדחיפות את הפעולות הנדרשות להפסקת ניגוד העניינים הקיים בהעסקת הווטרינרים בכפיפות למועצת הלול. משרד מבקר המדינה מעיר כי תשובת ראש המועצה, ולפיה לא הנחה שום גורם במועצה לפעול בניגוד לדין, אינה עולה בקנה אחד עם המסמכים ששלחה המועצה למשרד מבקר המדינה לעניין הוצאת רישיון עסק זמני ללול המצוי בבעלות אחיינו. משרד מבקר המדינה מעיר כי על השו"ט, על משרד החקלאות ועל רשויות הרישוי למפות את כל הלולים בארץ הפועלים ללא רישיון עסק או שרישיונם ניתן שלא כדין, ולפעול לכך שיעמדו בדרישות החוק והתקנות, שאם לא כן יישלל רישיונם, זאת כדי להבטיח שהביצים המשווקות לציבור לא יפגעו בבריאותו. משרד מבקר המדינה מעיר כי על משרד החקלאות לבחון לאלתר אם ההחלטה על מתן סובסידיית חלף פטם נשענת על בסיס נורמטיבי מספק, ולהחליט בהתאם לממצאים אם להמשיך במתן סובסידיה זו. על המשרד לבחון גם: אם בהתאם להוראות הדין, מגדלים חדשים הנכנסים בנעלי מגדלים יוצאים זכאים לקבל סובסידיית חלף פטם, ואם מגדלים שאינם מתגוררים בפועל ברציפות ובקביעות במרום הגליל זכאים לקבל סובסידיה זו. על המשרד לפעול בהתאם לממצאיו. מלבד כל האמור לעיל, כדי להבטיח שהסובסידיות יינתנו רק לזכאים להן, על המשרד לדרוש מהמגדלים הצהרת מגורים על בסיס שנתי. משרד מבקר המדינה מעיר כי הטופס החדש, הממוחשב, הקיים במערכת המידע של מועצת הלול למעקב אחר תנועת עופות, שונה מהטופס המקורי המופיע בתקנה 9 )(בבכל הנוגע לבריאות בעלי כנף ולמידע הנדרש לאישור משלוח לשחיטה. כך למשל: בטופס הממוחשב אין הצהרה של מגדל העופות, הקיימת בטופס שבתקנה; בטופס הממוחשב נדרשים פרטי הלהקה המלאים, הכוללים תאריך בקיעה וגיל - דבר שאינו קיים בטופס שבתקנה. משרד מבקר המדינה העלה כי אף שחלפו יותר משבע שנים מאז החלטתה הראשונה של הממשלה לשדרג את ענף ההטלה ולמעלה מארבע שנים מאז החלטתה השנייה בעניין זה, נעשה מעט מאוד ליישום ההחלטות. טרם החלה אכיפה בתחומי בריאות הציבור, איכות הסביבה ובריאות בעלי החיים; טרם אושרו תקנות לרווחת בעלי החיים; טרם פורסמו נהלים למתן המענקים להקמת לולים חדשים, ולכן גם לא ניתנו מענקים כאלה; משרד האוצר טרם שב ותקצב (בשנת 2014 ) את תכנית השדרוג כמתחייב מהחלטת הממשלה; ניתן סיוע להקמת תשתיות ללולים חדשים במתחם אחד בלבד, אך גם במתחם זה טרם נבנו לולים על התשתית שהוקמה. משרד מבקר המדינה מעירכי על משרד החקלאות לפעול במרץ לקידום תכנית השדרוג וליישום החלטות הממשלה בעניין זה. כמו כן, היות שהממשלה התחייבה לפני בג"ץ7 שלא תקדם את תכנית השדרוג עד להתקנת תקנות לרווחת בעלי החיים, מן הראוי שהמשרד יקדם בדחיפות גם את הנושא הזה. במאי 2014 פוזרה מליאת המועצה, לפי הוראות החוק, בטרם מונתה מליאת מועצה אחרת תחתיה. משרד מבקר המדינה העלה כי מאז ועד למועד סיום הביקורת, אוגוסט 2014 ,לא מונתה מליאת מועצה חדשה, וכי הייעוץ המשפטי של משרד החקלאות טרם הגיש את חוות דעתו לוועדה לבדיקת מינויים בדבר כשירות המועמדים החדשים, וזאת בגלל התעכבות כמה מן המועמדים בהגשת בקשתם על כל פרטיה כנדרש. בהיעדר מליאת מועצה, הממנה את הוועד הפועל ואת ועדות המועצה, אין פעילות בתחום ועדת המכסות, ואין יכולת לאשר תקציב, הנתון לסמכותה הבלעדית של מליאת המועצה. רק בדצמבר 2014 , כשבעה חודשים לאחר פיזור מליאת המועצה אחרי שהושלמה בדיקת כשירותם של המועמדים, מונתה מליאת מועצה חדשה. לדעת משרד מבקר המדינה על המשרד והמועצה לבחון פתרון למצב שבו אינה פועלת מליאת מועצה עקב הימשכות הליכי הבדיקה של מועמדיה. בין היתר יש לבחון קידום הצעת חוק מועצת הלול האמורה. .משרד מבקר המדינה העלה כי המועצה לא הקפידה על קיום חלק מן ההוראות שבחוק מועצת הלול ובתקנות שהותקנו על פיו. | נמצא כי בשנת 2011 מינתה המועצה ועדת ביקורת ללא אישור השרים, שלא כנדרש בחוק (ראו להלן). | 220 |
משרד הפנים . הפיקוח על חופי הרחצה בישראל_ משרד מבקר המדינה מעיר כי על המועצות האזוריות האלה להקפיד ל תקן לאלתר ליקויים שעולים בבקרה שעורך משרד הפנים בחופים שבתחום שיפוטן, כדי למנוע חשיפה של מתרחצים לסיכונים העלולים לפגוע בשלומם ובבריאותם . על מנכ"ל משרד הפנים לוודא שהפיקוח על הרשויות המקומיות יהיה סדור ושיטתי, וייעשה בקפדנות על פי לוח הזמנים שנקבע לתיקון הליקויים, באופן שיבטיח את שלומם של המתרחצים בחופים. נמצא שכ - 42% (47 מ-112 החופים) מחופי הרחצה המותרים לרחצה שלא היו פתוחים בעונת החורף, נבדקו לאחר שחלף יותר מחודש ממועד פתיחת עונת הרחצה 2013 . בשישה מהם נמצאו ליקויים חמורים שאף עלולים לסכן חיים; כמו למשל חוף שפעל עם מספר מצילים קטן מהנדרש או חוף שפעל עם ציוד הצלה חסר. על מנכ"ל משרד הפנים לוודא שייערך פיקוח אפקטיבי על חופי הרחצה שבהם מותרת הרחצה גם מחוץ לעונת הרחצה הרשמית. היעדרן של פעולו ת פיקוח אפקטיביות חושף מתרחצים בחופים אלה לסכנות לחייהם ולבריאותם. במקרים אלה המדינה גם עלולה להיחשף לתביעות של נפגעים, לאור פסיקת בתי המשפט בנושא. יוצא אפוא כי בשניים מהחופים שבאחריות המועצה האזורית עמק חפר , בשני חופים שבאחריות המועצה האזורית חוף אשקלון ובחמישה מהחופים שבאחריות המועצה האזורית תמר מצא משרד הפנים ליקויים חמורים. על פי ממצאי משרד הפנים, הרשויות האלה לא פעל ו נמרצות לתיקונם של הליקויים בעונת הרחצה בחלק מחודשי הקיץ, ובים המלח - במשך כל השנה . זאת אף על פי שליקויים כאלה עלולים להביא לידי סיכון מתרחצים. משרד הפנים היה ער לכך, אולם בשל מועדי הבקרה המאוחרים, וכיוון שהמשרד לא קבע מועד לתיקון הליקויים, פעולותיו בנושא היו בלתי אפקטיביות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים על שלא עמד על תיקון הליקויים החמורים בחופים שבתחום שיפוטן של שלוש המועצות האזוריות, וכל זמן שלא תוקנו הליקויים היה עלול להיגרם נזק לציבור. על פי המידע שהיה בידי משרד הפנים, הפעולות שנקטו שלוש המועצות לטיפול בחופים שבאחריותן לא היו מספקות לשם שמירה על בטיחות המתרחצים בהם. לוודא שתיעשה בקרה ראשונה בכל חופי הרחצה, כקבוע בנוהליו, מיד עם תחילת עונת הרחצה. בעקבות הבקרה הראשונה כתב המפקח המחוזי ביוני 2013 למועצה האזורית עמק חפר על הליקויים שהועלו רק באחד משני החופים; הוא לא קבע במכתבו לוח זמנים להשלמת התיקונים. כמה ימים לאחר קבלת מכתבו של המפקח המחוזי דיווחה לו המועצה האזורית כי תגברה את הצוות בחוף בשני מצילים נמצא כי בעונת הרחצה 2013 נעשתה בקרה כנדרש רק ב -18 %(12 ) מהחופים האסורים לרחצה. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הפנים ל השלים את מיפוי החופים שלא הוכרזו הנחזים להיות מותרים לרחצה, ולקבוע נוהלי פיקוח מפורטים שיבטיחו את מילוי תפקידה של המדינה ואת קיום אחריותה בנוגע לחופים אלה, גם בהתאם לנאמר בפסיקה המנחה של בית המשפט המחוזי בחיפה. עד מועד סיום הביקורת, בחודש יולי 2014, לא נדון נושא זה בידי הנהלת משרד הפנים. משרד מבקר המדינה מעיר כי על מנהל המינהל לשלטון מקומי לבחון את טענתו של מנהל האגף, ואם ימצא שיש בה ממש - עליו להתריע על כך לפני מנכ"ל המשרד, כדי שיטפל בנושא. הרשות המקומית או עם מפעיל החוף - חיוני כי הן ילובנו במהירות. אם ייעשו כל הפעולות האלו - אפשר יהיה להבטיח כי חוף הרחצה בטוח למתרחצים בו. נמצא כי האגף לא עשה מעקב אחר ביצוע תכניות העבודה של הפקחים בנוגע לעונת הרחצה 2013 , ולכן הוא לא יכול היה לדעת בוודאות האם בוצעו הבקרות הנדרשות. | משרד מבקר המדינה מעיר כיעל מנהל המינהל לשלטון מקומי לוודא שאגף אתרי רחצה אוסף באופן שיטתי מידע על מקרי טביעה, הן לגבי אנשים שניצלו והן לגבי אנשים שנפטרו כתוצאה מהטביעה. אם המשרד זקוק לצורך זה למידע מגופים אחרים כגון מד"א, עליו לפעול להסדיר זאת, כנדרש בהוראות הדין. את המידע הזה יש לנתח, להסיק ממנו מסקנות לגבי הפעולות הנדרשות לשם שמירה על בטיחות הרוחצים בים, ולפעול בהתאם למסקנות אלה. | 221 |
רשות מקרקעי ישראל . רישום זכויות במקרקעין שבניהול רשות מקרקעי ישראל_ משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי מגוון הפעולות שמנתה לא הצליח, בסופו של דבר, לצמצם בצורה משמעותית את מצאי יחידות הדיור שבהן רישום הזכויות לא הושלם. יתרה מזו, בשנים 2013 -2007 חל גידול במספר יחידות הדיור שהזכויות בהן לא נרשמו, מכ- 245,000 לכ- 330,000 ,, דבר שמלמד על אפקטיביות מוגבלת אם בכלל, של אותן פעולות שנקטה רמ"י במסגרת קידום רישום הזכויות. אין די בפעולות שנוקטת רמ"י לצמצום מספר הדירות שבהן רישום הזכויות לא הושלם; נדרש כי הנהלת רמ"י תגבש תכנית אסטרטגית ומתכללת לקידום רישום הזכויות, שתתבסס על המלצות הוועדות המקצועיות, לרבות ההמלצות הנוגעות להטמעת תהליך רישום הזכויות בתהליך התכנון ול שיווק קרקע למגורים לאחר רישום הפרצלציה. על התכנית גם לכלול כלים לייעול תהליכי ה ארגון והניהול של רישום הזכויות ולהגברת אכיפתו. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבינוי, המנחה את החברה בפעילותה, כי מאחר שמדובר במידע חשוב מהמעלה הראשונה שמשמש בסיס לפעילות ן של ועדת ההיגוי ו של ועדת המשנה, היה עליו לוודא שהחברה תעמיק את בדיקתה ללא דיחוי. ממצאי המיפוי היו ידועים לחברה ולמשרד הבינוי עוד במאי 2011 , אולם החברה החלה לפעול בעניין העמקת הבדיקה רק בפברואר 2014. עלמשרד הבינ וי היה להבטיח כי החברה תפעל על פי לוח זמנים סביר כדי לסיים את איתור החסמים מוקדם ככל שניתן ולהביא את המידע המלא עליהם לידיעת הוועדות, כדי שניתן יהיה לגבש דרכי פעולה להסרתם. בביקורת עלה כי בפועל אין אפשרות טכנית ליישם את הוראת הנוהל: בין מערכת הפרצלציות לבין המערכת לניהול פרויקטים אין מישק ( interface ) מקוון המאפשר פתיחת תיק פרצלציה בעת פתיחת הרשאה לתכנון. לכן מידע על תהליך הפרצלציה עבור תכניות מפורטות שתוכננו בידי גורמי חוץ מגיע למערכת הפרצלציות ברמ"י בשלבים מאוחרים של התכנון, או אפילו בשלב אישור התכנית המפורטת במוסדות התכנון. לעתים מידע זה אינו מגיע כלל. הדבר מונע מרמ"י לבצע פיקוח ומעקב אחר רישום הפרצלציה שנעשה בידי גורמי חוץ, לזהות חסמים ועיכובים בתהליך ולזרז אותו אם נדרש לעשות כן, ופוגע בתהליך רישום הזכויות כולו. המרכז לא הזין למערכת הפרצלציות 19 מבין 60 התכניות; בסך הכול היו בהן .5,657 יחידות דיור, והן ממילא לא הופיעו כלל במערכת. .יוצא אפוא כי מבין 654,000 הנכסים רמ"י יכולה, על פי הרפורמה, להקנות מיד את הבעלות על כ - 93,000 , שהם רק כ - 14% מן הנכסים. לגבי יתר הנכסים, כ - 561,000 , עומדים לפני רמ"י חסמים המעכבים את העברת הבעלות עליהם. להלן הפרטים: לדעת משרד מבקר המדינה, נדרש כי הנהלת רמ"י תגבש תכנית אסטרטגית שתקבע את מכלול הצעדים להשלמת רישום הזכויות ביחידות דיור על קרקעות שבניהולה, וגם תבטיח רישום הזכויות בעוד מועד ביחידות דיור על מקרקעין שתשווק בעתיד. הדבר עשוי לתרום ליישום הרפורמה כמתוכנן. הבדיקה העלתה כי בשתיים מבין עשר התכניות שלחה רמ"י הודעה לחברה המשכנת שלפיה אפשר לעבור לשלב הבא, אך עשתה זאת רק שמונה חודשים לפחות לאחר רישום הפרצלציה. לגבי אחת מעשר התכניות רמ"י כלל לא הזינה את הפרטים למערכת רישום הבתים המשותפים ולכן הטיפול בה כלל לא החל. לגבי10 תכניות אחרות, הכוללות 8,880 יחידות דיור, המרכז אמנם הזין את .פרטיהן הראשוניים למערכת הפרצלציות אך לא עדכן מידע על שלב .הפרצלציה שבו הן נמצאות, ובחלקן אף לא הזין מידע זה כלל. .מהנתונים שלעיל עולה כי לרמ"י אין מידע על התקדמות תהליך רישום הפרצלציה ב-29 מבין60 ( תכניות 48% ) אשר תכנונן אושר בשנת 2013 , הכוללות 14,537 ( יחידות דיור 32% ). יצוין כי28 מ-29 תכניות אלו תוכננו בידי גורמי חוץ, ומאחר שלרמ"י אין שליטה על תהליכי העבודה בגופים אלו, חיוני שהיא תפקח על התקדמות הפרצלציה בצורה הדוקה יותר. לדעת משרד מבקר המדינה, אמנם יש חשיבות לפרסום באמצעי התקשורת לשם העלאת מודעות הציבורי לחשיבות הרישום, אולם אין בכך די. ראוי שרמ"י תשקול לפתח מנגנון אפקטיבי שיאפשר לחייב את היזמים להשלים את רישום זכויות הרוכשים בזמן קצוב. זאת ועוד, אף שרמ"י אחראית לתהליך של קידום רישום הזכויות כולו, אין לה מערכת מידע המאפשרת לה לנהל את פעולות הרישום בכל השלבים ולפקח על אמינותן ושלמותן; זו הסיבה לכך שאין לה גם תמונת מצב כוללת ומהימנה המאפשרת מעקב ובקרה על תהליכי הרישום, בכל אחד משלבי הרישום. במצב זה אין באפשרות רמ"י לזהות "צווארי בקבוק " בתהליך, תכניות אשר תהליך רישומן נעצר ובעיות מיוחדות העלולות להשפיע על המשך התהליך. בהקשר להיעדר מ ישקי מידע עם הגופים המעורבים בתהליך רישום הזכויות, ראוי שרמ"י תשקול את הדרכים העומדות לפניה לשיתוף מידע עם הגופים הללו, ובהם לשכת רישום המקרקעין ומשרד הפנים - מידע הנדרש לה לאימות הנתונים שעל בסיסם היא פועלת, לעדכונם באופן שוטף ולזירוז הטיפול בשלבים השונים של רישום הזכויות. ואולם בביקורת עלה כי משנת 2007 לא הגישה רמ"י ולו ת לונה אחת לרשם הקבלנים, ובפועל שיתוף הפעולה בין שני הגופים הופסק. | נמצא כי אי-אפשר להזין למערכת רישום הבתים המשותפים את השלב שבו נמצא תהליך רישום הבית ה משותף, וגם לא מידע מפורט על חסמים המעכבים את הרישום. לכן רמ "י אינה יכולה להפיק מהמערכת דוחות מנהלים שישקפו את תמונת המצב לאשורה; אין באפשרותה להתעדכן בדבר חסמים בתהליך ולגבש להם פתרון, וגם לא להפיק מידע ניהולי על כלל התכניות שבתהליך, על הזמן שאורך כל שלב ו כדומה. מידע זה חשוב כדי לבחון את מידת עמידתה של רמ"י בתכניות העבודה שלה ואת מידת יכולתה ליישם את החלטות הממשלה בתחום זה. | 222 |
משרד ראש הממשלה_ . תכנון עבודה במשרד ראש הממשלה_ תכניות עבודה שנתיות הן כאמור כלי לתכנון עבודת יחידות הממשלה. גם בשנת בחירות ובשנה שבה תקציב המדינה אינו מאושר במועד המתוכנן, נדרשים משרדי הממשלה לפעול בתחומים השונים - חינוך, בריאות, רווחה וכיוצא בזה , ובכלל זה להמשיך בפרויקטים שהוחל בביצועם, לתת שירותים לאזרחים ולבצע מהלכים שאינם תלויי מדיניות אלא קבועים ושגרתיים. לפיכך נדרשים משרדי הממשלה, ובהם משרד רה"ם, לתכנן את פעולותיהם הקבועות והשגרתיות גם בשנת בחירות , ללא תלות באישור התקציב, בד בבד עם התחשבות באילוצים הקיימים בש נה זו . דרישה זו אף עולה בקנה אחד עם החלטת הממשלה מדצמבר 2011 , שבה נכתב כי משרדי הממשלה יעדכנו באופן שוטף את תכניות העבודה המשרדיות בהתאם להחלטות ממשלה ביצועיות שיתקבלו במהלך שנת העבודה. על אגף ממשל וחברה, שהוא בעל תפקיד מרכזי בהטמעת תפיסת התכנון הממשלתית ובריכוז תכניות העבודה של הממשלה, לגבש תכנית עבודה מפורטת על כלל מרכיביה, בהתאם למתווה המפורט במדריך התכנון הממשלתי. נמצא כי משרד רה"ם לא גיבש תכניות עבודה משרדיות מפורטות לשנים 2012 ו- 2014 בהתאם למתווה המפורט במדריך התכנון הממשלתי: התכניות שגובשו ונכללו בספר תכניו ת העבודה הממשלתי לא פירטו את שלבי ההתארגנות לביצוע המשימות ולעתים לא פירטו את הגורמים השותפים לביצוען. למשל, בתכנית העבודה המשרדית לשנת 2014 נכללו72 ;משימות לגבי 66 ( 92% .) מהן לא צוין בתכנית מי מיחידות המשרד אחראית לביצוען כמו כן נמצא כי בתכנית לשנת 2014 .לא פורטו חלק מהמשימות השוטפות לדוגמה, בתכנית צוינה רק משימה אחת של אגף כלכלה ותשתיות במטה הכלכלי-חברתי , אולם לא צוינו משימות אחרות - בין משימות שוטפות, כגון טיפול במחלוקות בין משרדי ממשלה בנושאים כלכליים, ובין משימות מיוחדות, כגון בחינת חלופות תשתיתיות ליצוא גז טבעי. משרד מבקר המדינה מעיר כי הכנת תכניות שחסרים בהן מרכיבים יסודיים כאמור עלולה לפגוע ביכולת של המשרד לקדם ביעילות את השגת מטרותיו ויעדיו ואת ביצוע משימות יו. על משרד רה"ם, שיש לו תפקיד מרכזי בהטמעת תפיסת התכנון הממשלתית , להקפיד על קיום המתווה להכנת התכניות שנקבע במדריך התכנון הממשלתי. אגף ממשל וחברה לא הכין תכניות עבודה יחידתיות לשנים 2014 -2012 . מכיוון שכך נבדקו מרכיבי תכנית העבודה המשרדית שנגעו לאגף זה, מול רשימת המשימות של האגף שהוא המציא16 . נמצא כי בשנים שנבדקו, 2014 -2012 , לא הכין אגף כלכלה ותשתיות תכניות עבודה יחידתיות. מכיוון שכך נבדקו מרכיבי תכניות העבודה המשרדיות שנגעו לאגף זה, מול רשימת המשימות שהוא המציא. בתכנית העבודה המשרדית לשנת 2012 נכללו ארבע משימות של האגף, בלי שצוינו שלבי ההתארגנות הנדרשים לביצוע כל אחת מהן והשותפים לביצוע. בתכנית העבודה המשרדית לשנת 2014 נכללה רק משימה אחת מבין 33 .המשימות שהוטל על האגף לבצע בשנה זו32 המשימות האחרות לא נכללו בשום תכנית עבודה, ובהן משימות חשובות, כמו ליווי יישומן של החלטות ועדת טרכטנברג בנושא הדיור; וליווי קידומה של התכנית "נתיבי ישראל", ובכלל זה בחינת החלופות המימוניות להקמת קו הרכבת לאילת. יוצא שרוב המשימות של אגף כלכלה ותשתיות לשנת 2014 לא נכללו בשום תכנית עבודה לשנה זו, וממילא לא נקבעו שלבי ההתארגנות ולוחות הזמנים לביצוען, היעדים שהן נועדו להשיג והמדדים לבחינת מידת ביצוען. נמצא שמשרד רה"ם הכין תכני ות עבודה משרדי ות לשנים 2012 ו- 2014 , אך .לא לשנת 2013. נמצא כי האגף לא הכין תכניות עבודה יחידתיות לשנים 2014 -2012 . מכיוון שכך נבדקו מרכיבי תכניות העבודה המשרדיות שנגעו לאגף זה, מול רשימת המשימות שהוא המציא19 . תכנית העבודה המשרדית לשנת 2012 כללה 13 מ-21 המשימות שבהן טיפל האגף, בלי שנקבעו בה שלבי ההתארגנות לביצוען, ו-8 משימות לא נכללו בשום תכנית עבודה, לדוגמה הקמת הפקולטה לרפואה בצפת ותכנית הצמיחה הכלכלית לירושלים. בתכנית העבודה המשרדית לשנת 2014 נכללו רק6 מ-19 המשימות שבהן טיפל האגף, בלי שנקבעו שלבי ההתארגנות לביצוען. אשר ל שאר 13 המשימות, לא גובשו לגביהן מרכיבי תכנית העבודה, כנדרש. להלן דוגמאות למשימות שלא נכללו בתכנית המשרדית : הטיפול בתופעת ההסתננות; הוועדה המתמדת לסיוע לניצולי השואה; הקמת יישוב דרוזי חדש; גיבוש הצעה לשינוי במפת אזורי העדיפות הלאומית. בהחלטת הממשלה מדצמבר 2011 לא צוין, במפורש או במשתמע, כי הדרישה שמשרדי הממשלה יפעלו לפי הנקבע במדריך התכנון הממשלתי מסמנת רק את היעד הסופי. כמו כן, בהחלטת הממשלה, וגם בדברי ההסבר להצעת ההחלטה, אמנם צוינה הקמת מערכת ממוחשבת, אולם ביצוע התכנון בהתאם למתווה סדור לא הותנה בהקמתה של מערכת כזאת. לדעת משרד מבקר המדינה, לפעולתו של משרד רה"ם בהטמעת תהליכי תכנון סדורים במערכת הממשלתית נודעת חשיבות רבה. ראוי שמשרד רה"ם, שפרסם את מדריך התכנון עוד בשנת 2007 , ינחיל ליחידותיו את עקרונות התכנון, כדי שאלה יתכננו את עבודתן לפיהם. בכל מקרה, נוכח תשובת משרד רה"ם, שעל פיה הטמעת תכנון העבודה לפי מדריך התכנון הממשלתי היא תהליך מתמשך הטעון הבשלה פנימית של התרבות הארגונית - ראוי לעקוב אחר יישום המתווה הנכלל במדריך התכנון בכלל משרדי הממשלה, גם באמצעות לוח זמנים ואבני דרך. על הנהלת משרד רה"ם להקפיד שיחידות המטה הכלכלי -חברתי יכינ ו תכניות עבודה, על פי המתכונת שנקבעה במדריך התכנון הממשלתי. תכניות העבודה השנתיות נועדו לשמש נדבך מרכזי בתכנ ון פעילות משרדי הממשלה ובייעול פעילותם. כן נועדו תכניות אלה לשמש כלי ניהולי שיסייע להשגת מטרות הממשלה ויעדיה וכלי עבודה מקיף לבקרה על פעילות היחידות השונות, כדי להבטיח שהן עומדות במשימותיהן. כמו כן, התכניות חיוניות להגברת השקיפות של עבודת הממשלה כלפי הציבור. עוד בשנת 2007 הפיץ משרד רה"ם לכלל משרדי הממשלה את המדריך לתכנון ממשלתי, לשם קביעת מנגנון תכנון אחיד ושיטתי בגופים הממשלתיים. ממצאיו של דוח זה מלמדים שאגפי המטה הכלכלי-חברתי, וכן המועצה הלאומית לכלכלה, לא הקפידו על יישום המתווה המפורט במדריך התכנון הממשלתי, גם לאחר שהממשלה החליטה כי על כל יחידותיה לתכנן את פעולותיהן על פי מדריך זה. עקב כך, בשנים שבהן גיבש משרד רה"ם תכניות עבודה משרדיות, לא נכללו בהן משימות מרכזיות וחשובות של המטה הכלכלי-חברתי ושל המועצה. על מנכ"ל משרד רה"ם לוודא שמשרדו מקיים את תהליכ י התכנון הנדרשים ומגבש תכניות עבודה משרדיות ויחידתיות בהתאם למתווה המפורט במדריך התכנון הממשלתי, המחייב את כלל משרדי הממשלה. על המועצה הלאומית לכלכלה לגבש תכנית עבודה שנתית בהתאם לנדרש במדריך התכנון, וכן לגבש תכנית עבודה רב-שנתית ארוכת טווח בהתאם להחלטת המ משלה בעניין. | .לפעולתו של משרד רה"ם בהטמעת הליכי תכנון סדורים במערכת הממשלתית נודעת חשיבות רבה. יש לברך על יזמתו בתחום זה ועל הפעולות שהוא עושה להטמעת תהליכי תכנון כאלה בקרב משרדי הממשלה בשנים האחרונות. המשרד ביצע בשנים האחרונות גם פעולות להטמעת תהליכי התכנון בתוכו. עם זאת, חשוב שבמקביל למאמץ להטמעת הליכי התכנון במשרדי הממשלה, יפעל המשרד ליישום סדור ומלא של מתווה התכנון שהתווה לפני כמה שנים. יישום כזה יתרום גם למעמדו כמוביל של תהליכי ההטמעה הכלל ממשלתיים. | 223 |
משרד ראש הממשלה_ . סדרי עבודתה של המועצה הלאומית לכלכלה משרד מבקר המדינה מעיר כי הממצאים שהועלו בפרק זה בנוגע לעבודת הוועדה המייעצת מעוררים חשש כי טרם הושגה תכלית הקמתה: פעילותה בשנים האחרונות הייתה מצומצמת ביותר; לא מונה לה יו"ר; דיוניה ומסקנותיה אינם מתועדים, כנדרש מעבודת מטה יעילה וסדורה, מה שפוגע אף בעקרון שקיפות המינהל. על ראש המועצה ועל מי שיתמנה לתפקיד יו"ר הוועדה המייעצת לפעול לקיום עבודה סדירה ומלאה של הוועדה, לרבות תיעוד הולם, כדי שתוכל למלא את תפקידיה החשובים. משרד מבקר המדינה מעיר כי סדרי המינהל התקין מחייבים את הוועדה המייעצת לתעד את פגישותיה ואת דיוניה, המשמשים בסיס להבניה של שיקול הדעת של המועצה ושל ראש הממשלה24 . כדי להבטיח שחברי הוועדה יביעו את דעותיהם באופן חו פשי, אפשר לנקוט בישיבותיה את האמצעים המתאימים לתיעוד נושאים רגישים, למשל לתמצת את הדברים הנאמרים ולהשמיט את שמות הדוברים25. עולה אפוא כי המועצה ממלאת את תפקידה בהכנת חוות דעת על הצעת תקציב המדינה באופן חלקי בלבד, והדבר נובע לטענתה גם מפרק הזמן שעומד לרשותה לצורך זה, על פי לוח הזמנים שנקבע להכנת התקציב. מילוי התפקיד באופן חלקי פוגע ב יכולת המועצה להשיג באופן מיטבי תכלית מרכזית שעמדה ביסוד הקמתה: יצירת מערכת של איזונים ובלמים בתחום הכלכלי, והבעת דעות בלתי תלויות בתחום מרכזי של הכלכלה והחברה - תקציב המדינה. לדעת משרד מבקר המדינה, יש מקום כי חוות דעת של המועצה בנוגע להצעת תקציב המדינה תגובשנה במסמכים כתובים שיוגשו גם לחברי הממשלה. על ראש המועצה להעלות בכתב לפני ראש הממשלה את הקשיים שציינה המועצה ולעמוד על הצורך להסדיר מתכונת עבודה שתאפשר לה למלא את ייעודה בתחום תקציב המדינה. לדעת משרד מבקר המדינה התפיסה ולפיה ייעודה של המועצה, שעובדיה הם עובדים מקצועיים השייכים לסגל הקבוע של שירות המדינה, הוא לייעץ לראש הממשלה בלבד מעוררת קושי ועלולה לפגוע בעקרון אי -התלות המקצועית של הדרג המקצועי, שנדרש למלא את תפקידיו במישור המקצועי ללא תלות בדרג הפוליטי. אימוץ תפיסה זו ויישומה במשך זמן ביחידה מקצועית שלמה עלולים ליצור הבחנה שאינה רצויה בין עובדי משרד רה"ם (שאינם במשרות אמון), שכל עיסוקם מכוון לייעוץ לראש הממשלה בלבד, ובין העובדים העומדים לרשות משרד רה"ם (ובראשו ראש הממשלה), אשר פועל לקידום מכלול נושאים כלכליים, ובכלל זה גיבוש המדיניות הכלכלית, בין היתר עבור עבודת הממשלה כולה. בהמלצות הוועדה ובהחלטת הממשלה שהתקבלה על בסיסן גלומה תפיסה של שני מערכים מקצועיים העוסקים בתחום הכלכלי ובתחום החברתי - המועצה והמטה הכלכלי -חברתי - אשר נדרש תיאום ביניהם. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי וחיוני כי תוצרי עבודתם המקצועית של שני המערכים המקצועיים הללו, הנדרשים לעבוד בתיאום, ישמשו לא רק את ראש הממשלה, אלא גם את הממשלה. הממשלה, אחד משריה או נציגי משרדי הממשלה יזמו את מרבית עבוד תה של המועצה כשותפה לוועדות. לדעת משרד מבקר המדינה, מתכונת זו של עבודת המועצה אינה מתיישבת עם תפיסה לפיה ייעוד המועצה הוא לייעץ לראש הממשלה בלבד, ולא לממשלה. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי תפיסת ייעוד ולפיה על המועצה לייעץ לראש הממשלה בלבד, טעונה בחינה גם מ ההיבט של הקצאת משאבי כוח האדם, שכן בסגל העובדים שפועל בתחום הייעוץ הכלכלי עבור ראש הממשלה בלבד יש שבעה כלכלנים (סגל ע ובדי המועצה), ואילו בסגל העובדים המקצועיים במטה הכלכלי -חברתי כולו, שהוא הסגל המקצועי של משרד רה"ם בתחום הכלכלי, פועלים חמישה כלכלנים בלבד. לדעת משרד מבקר המדינה, התפקיד האמור שהטילה הממשלה על המועצה בהחלטתה משנת 2012 צריך לקבל ביטוי בהגדרת הייעוד של המועצה במכלול תפקידיה. דברים אלו מלמדים כי המועצה ראתה בעצמה גוף מקצועי, חזק ובלתי תלוי שעומד גם לרשות הממשלה ושנועד להציג דעות נוספות על אלה של משרד האוצר. המל"ל משמש גוף מטה הן לראש הממשלה והן לממשלה כולה. העובדה כי בה בעת ראש המל"ל כפוף לראש הממשלה ומשמש יועצו, אין בה כדי לפגוע בתפיסת התפקיד הכוללת של המל"ל כגוף המייעץ לממשלה. הממשלה היא הגוף המרכזי בממשל העוסק בעיצוב מדיניות. תפקודה המיטבי מותנה ביכולת של כל אחד מחבריה להיחשף למידע ולידע; לבצע ניתוח מעמיק של תהליכים ושל שיקולים על פי ראייה כוללת של צורכי המשק, הכלכלה והחברה; לקיים תהליכים המבטיחים עבודת מטה איכותית. משרד מבקר המדינה מעיר כי ייעוד המועצה כגוף המייעץ לראש הממשלה בלבד אינו מתיישב עם הצרכים היסודיים בחיזוק עבודת המטה שכבר הוכרו בעבר. | משרד מבקר המדינה מעיר למשרד רה"ם, כי משהוחלט לעגן את פעילות המועצה בחקיקה, ראוי לעשות זאת. מקומה של המועצה בהליך קבלת ההחלטות של הממשלה ושל ראש הממשלה בתחומי החברה והכלכלה עשוי להתבסס בעקבות הסדרת מעמדה החוקי, ובכלל זה הסדרת סדרי עבודתה, סמכויותיה וקשרי הגומלין שלה עם יתר גופי הממשל (ובייחוד עם משרד האוצר). הצורך בהסדרה זו עולה גם מממצאי הביקורת, כפי שיפורט להלן. על כן ראוי כי משרד רה" ם יפעל על פי החלטת הממשלה - יעגן בהקדם את פעילות המועצה בחקיקה ויטפל בהצעת החוק, ובכלל זה יסדיר את מעמדה של המועצה, סמכויותיה ותפקידיה . במסגרת הליכי הטיפול בהצעת החוק מוצע לקיים בחינה אשר לשאלת ייעודה של המועצה לאור הממצאים המפורטים בדוח זה. | 224 |
משרד התיירות . מורי דרך בישראל_ הועלה כי רק ביולי 2014 , במהלך הביקורת בנושא, הגיש משרד התיירות לנוגעים בדבר במשרד המשפטים הצעה לתיקון תקנות מורי דרך. את ההצעה לתיקון חוק שירותי תיירות טרם הגיש המשרד למשרד המשפטים. הצורך בתיקון החקיקה והתקנות עלה בין היתר משום שההסדרים החוקיים והמינהליים שהמשרד פועל לפיהם בכמה תחומים אינם ברורים או מפורטים דיים, והתעוררו ספקות לגבי הפרשנות הנכונה שלהם. הועלה כי רק בספטמבר 2012 , כשנתיים וחצי לאחר הדיון האמור, העבירה הלשכה המשפטית של משרד התיירות למנכ"ל המשרד דאז מסמך שנושאו "סיכום הדרישות לחוק או לתקנות לשם הסדרת תחום מורי הדרך", שכלל גם את רשימת הפטורים מרישוי ובה כל סוגי המדריכים שהומלץ שלא יחויבו להחזיק ברישיון מורה דרך. לדעת משרד מבקר המדינה, הגדרת המונח "שירותי מורה דרך" היא מהותית ויסודית וחשוב שתהיה ברורה, על מנת שכל סוגי התיירים יקבלו הדרכה על ידי מורי דרך מורשים ולצורך הפיקוח על תחום זה. ספקות בנושא עלו כאמור במהלך השנים במשרד התיירות וב - 2008 אף החל המשרד בתהליך לתיקון חוק שירותי תיירות ותקנות מורי דרך לצורך הסדרת הנושא. הגם שעמדת הלשכה המשפטית של המשרד כיום היא שהנושא מוסדר בחוק באופן ברור, מוצע כי נוכח הספק שהתעורר בעבר, ועלול להתעורר שנית, ישקול המשרד להבהיר בתיקון לחוק את ההגדרה של המונח "שירותי מורה דרך". הביקורת העלתה כי ההדרכה בטיולים ובסיורים מסוגים מסוימים נעשית על ידי מדריכים שאינם מורשים; וכי הם פועלים בהתאם לפטור שאינו מעוגן לא בחוק שירותי תיירות, לא בתקנות מורי דרך ולא בנהלים של משרד התיירות. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרדי התיירות והתחבורה ועל רשות המסים להסדיר ללא דיחוי את הנושא כפי שנקבע ולהחזיר לפעולה את ועדת אשכול כדי שתוכל לקיים פיקוח בתחום זה. בדיקת דיווחי המבקרים בעניין 13 ,המדריכים שסירבו להזדהות העלתה כי המבקרים לא ציינו בדיווחיהם אם פעלו לפי הנחיית המנכ"ל האמורה ואם ביצעו פעולות כלשהן בעניין זה, ואם כן - אילו פעולות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התיירות, כי עליו לוודא שהמבקרים מקפידים לפעול לפי הנחיית המנכ"ל האמורה. על משרד התיירות גם לפעול, בתיאום עם המשרד לביטחון הפנים, להסדרה ולהגברה של שיתוף הפעולה עם משטרת ישראל במהלך הביקורות בנושא מניעת ההדרכה הלא חוקית. זאת כדי שמבקרי המשרד יוכלו להיעזר במשטרה, במקרים הדרושים, לשם הגברת האפקטיביות של פעולות האכיפה ולמניעת עברות על הוראות החוקים והתקנות הנוגעים למורי דרך. הועלה כי מבין שבעת הקנסות שניתנו כאמור בשנת 2013 למי שנחשדו .בהדרכה לא חוקית, עד אוגוסט 2014 שולם רק קנס אחד. ארבעה קנסות בוטלו .בידי היועץ המשפטי של המשרד 29 , והליכי הגבייה של שני קנסות טרם .הסתיימו. .הטלת קנסות משמעותיים בסמוך למקרים של הפרת הוראות הקבועות בחוק שירותי תיירות ובתקנות מורי דרך והקפדה על גבייתם עשויה להרתיע מדריכים שאין להם רישיון מורה דרך תקף מלהפר את החוק. ממצאי פרק זה מצביעים על קשיים בביצוע פעולות אכיפה הפוגעים באפקטיביות האכיפה. על משרד התיירות לבחון בהקדם את השינויים הנדרשים כדי שפעולות האכיפה יהיו אפקטיביות יותר. על המשרד להנחות את המבקרים בדבר נסיבות שבהן ניתן להטיל קנסות, על מנת לצמצם את שיעור הקנסות המבוטלים מטעמים משפטיים. לא נמצאו מסמכים המלמדים שהסוכנויות השיבו למשרד התיירות. הועלה כי המשרד לא המשיך את טיפולו בנושא וממילא לא ק נס אף אחת מארבע הסוכנויות האמורות. מנתוני המשרד עולה כי מדצמבר 2012 ועד אוגוסט 2014 ניתנו הודעות קנס רק לשתי סוכנויות, וכי עד אוגוסט 2014 לא שולם אף אחד מהקנסות, ומסתמן כי אין בכוונת המשרד לגבות אותם. נמצא כי בעת פעילותה לא דיווחה ועדת אשכול לרשות המסים על בעלי רכבי אשכול שלא מסרו לה דיווח שנתי כנדרש או על אלה שלא עמדו במכסה, ויו"ר הוועדה שלח את מכתביו האמורים לבעלי רכבי אשכול (שעליהם לשלם את המס על הרכב) בלי לכתב את רשות המסים להודעתו זו. כתוצאה מכך רשות המסים, שהסתמכה על פיקוחו של משרד התחבורה על השימוש ברכבים, לא ידעה על בעלי רכבי אשכול שלא מילאו את הדרישה של הדיווח כדי להיות זכאים להטבת המס, ואפשר שההטבה ניתנה למי שלא היו זכאים לה. לדעת משרד מבקר המדינה, לכשיחודש הפיקוח בנושא, על רשות המסים לקבוע עם משרד התחבורה הסדרי דיווח שנתיים שוטפים בעניין מהותי זה. בדיקת אתר האינטרנט של משרד התיירות בשפות אנגלית וצרפתית העלתה כי אין בו מידע על רכבי אשכול. באתר יש רק הפניה לסוכנויות נסיעות המציעות לתייר החוץ טיול "תפור על פי מידותיו", וברשימת מורי הדרך יש סימון לאיזה מורה דרך יש רכב אשכול. בדיקה שביצע משרד מבקר המדינה בעניין פרטיהם של 4,187 מורי הדרך שהופיעו באתר האינטרנט של המשרד במאי 2014, העלתה כי ל -286 מהם (כ - 7% .) לא היה באותו מועד רישיון תקף | לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התיירות לבחון את האופן שבו הוא משתמש בכלי ם העומדים לרשותו כדי לאכוף על סוכנויות הנסיעות את החוקים והתקנות העוסקים בהדרכת קבוצות באמצעות מורי דרך. | 225 |
משרד התיירות . פיתוח תשתיות ציבוריות לתיירות_ בבדיקת משרד מבקר המדינה נמצאו גם כמה הזמנות עבודה בהן אין פירוט ברור מהן עבודות הפיתוח המבוקשות. בעקבות ליקויים שהעלה משרד רוה"ח החיצוני לגבי הפרויקטים האמורים, התברר למשרד התיירות בסוף שנת 2012 כי ככלל, בניגוד לחובתה על פי הסכם המסגרת, חמ"ת לא קיימה בקרה הנדסית ותקציבית על פרויקטים בביצוע צדדים שלישיים אלא הסתמכה בנושא זה על המפקחים מטעם הצדדים השלישיים; החמ"ת הניחה כי בהיות הצדדים השלישיים גופים ציבוריים הכפופים לכל דין הם לבדם נושאים באחריות לביצוע הפרויקט. לטענת חמ"ת, היקף הפיקוח הנדרש ממנה בפרויקטים בביצוע צדדים שלישיים הוא לא סביר במסגרת התקציבים שקיבלה ממשרד התיירות. בבדיקת משרד מבקר המדינה נמצא כי בשנים 2012 -2010 לא התייחס צת"פ במסגרת הבחינה של פרויקטים שהובאו לאישורו לזהות הגורם שיבצע כל פרויקט, כפי שהיה ראוי שיעשה. לפני צת"פ גם לא הוצגו נתונים לגבי היקפי הפרויקטים המבוצעים בידי צדדים שלישיים, והוא לא דרש לקבלם. הועלה כי בשנים 2012 -2010 לא העבירה חמ"ת למשרד התיירות באופן שוטף דיווחים על חתימת הסכמים עם רשויות מקומיות, ומשרד התיירות לא דרש לקבל אותם. חמ"ת גם לא נהגה להעביר למשרד התיירות את העתקי ההסכמים שעליהם חתמה לשם ביצוע פרויקט מיד לאחר חתימתם, אלא רק במסגרת דרישות לתשלום לאחר ביצוע הפרויקט. משרד מבקר המדינה העיר למשרד התיירות כי חתימה על הסכם עם הרשויות היא שלב חשוב בהתקדמות הפרויקט; היא מניעה את הפרויקט, מחייבת את הרשות לתחזק אותו, ובמרבית המקרים כוללת התחייבות של הרשות להשתתפות במימונו. לפיכך, גם אם יחליט משרד התיירות לוותר על הדרישה להעביר לו העתקי הסכמים שעליהם חמ"ת חותמת לשם ביצוע הפרויקט, עליו להקפיד לקבל דיווח על חתימתם ולשנות את נוסח הזמנות העבודה בהתאם. עיכוב בהעברת הזמנת עבודה לחמ"ת משמעו עיכוב בהתחלת ביצ וע הפרויקט. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד התיירות יוודא שאגף הפיתוח ואגף החשבות ערוכים למילוי המשימות שהם נדרשים למלא בתחום הזמנות העבודה. לעניין זה יש לבחון ולנקוט את הצעדים הנדרשים - הארגוניים והאחרים - כדי להבטיח את צמצום הפער בין מועד ההחלטה על ביצוע פרויקט ובין מועד העברתו לחמ"ת. הקמתה של מערכת לניהול פרויקטים, שתרכז מידע מדויק ואמין לגבי ניהול כל פרויקט ואופן ביצועו, עשויה לסייע גם בעניין זה. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי אין במשרד התיירות מידע מרוכז ונגיש לגבי אופן ניהולם של כל הפרויקטים שהוחלט לפתחם, ובכלל זה ההגדלות התקציב יות שנעשו בכל פרויקט, וכי משרד התיירות אינו ערוך לספק נתונים אלה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התיירות כי ריכוז המידע לגבי ניהול כל הפרויקטים שהמשרד החליט לפתח, הוא חיוני למשרד ולצת"פ לשם קיום בקרה ומעקב בנושא ולקבלת החלטות מיטביות בדבר ניהול הפרויקטים. זאת ועוד, היעדר מידע סדור ומלא בתחום זה אינו עולה בקנה אחד עם עקרון השקיפות ועם הצורך לאפשר לציבור לקבל מידע שלם ואמין על המשאבים שהעמידו המדינה וגופים ציבוריים אחרים לביצוע פרויקטים תיירותיים ועל אופן השימוש במשאבים אלה. בבדיקת משרד מבקר המדינה עלה כי לשם קבלת תמונה מלאה ומפורטת באשר לכל פרויקט, לרבות ההגדלות התקציביות שנעשו בו, נדרשים מחקר ובדיקה מעמיקים ומסובכים בפרוטוקולים של ישיבות צת"פ, במסמכים של אגף הפיתוח ושל החמ"ת ובמערכת מרכב"ה19 . עוד עלה כי חלק מהמידע הוא בעל-פה ומצוי בידיעת מרכזת צת"פ, בידיעת הסמנכ"ל לפיתוח20 או בידיעת כמה עובדים בחמ"ת. בהזמנות עבודה של כמה פרויקטים שמשרד מבקר המדינה בדק לא ניתן ביטוי להזמנות קודמות השייכות לאותם פרויקטים או חלקים אחרים שלהם, כפי שכללי מינהל תקין מחייבים. בביקורת גם נמצא פרויקט שבהזמנת עבודה שהוצאה עבורו ניתן ביטוי להזמנות עבודה קודמות, אך הדבר לא שיקף נכונה את כל ההיקף התקציבי שעמד לטובת הפרויקט מאחר ששנים קודם לכן הוקצה חלק ניכר מתקציבי ההזמנות הקודמות (כ-6 מיליון ש"ח מתוך כ-9 )מיליון ש"ח לעבודות פיתוח אחרות במתחם שבו תוכנן לבצע את הפרויקט. כלומר, לטובת אותו פרויקט עמד תקציב של כ -3 מיליון ש"ח בלבד מהזמנות קודמות, ולא כ -9 מיליון ש"ח. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התיירות כי אין בפעולות שמבצעת חמ"ת כדי להסיר את האחריות המוטלת על משרד התיירות, אשר משלם על הזמנות העבודה, לבדוק את כל הזמנות העבודה השייכות לפרויקט שאליו מיוחסת כל דרישת תשלום ולברר מאיזו הזמנת עבודה יש לשלם אותה. גבייה מתקציבי הזמנות עבודה מאוחרות לפני גבייה מתקציבי הזמנות עבודה קודמות השייכות לאותו פרויקט מעלה חשש לבקרה לקויה של משרד התיירות אחר ניהול הפרויקטים ואחר ה תקציבים המשויכים לכל פרויקט ולאי -ניצול מיטבי של תקציבי הפיתוח21 . בהיעדר אסמכתאות כמפורט לעיל, אי -אפשר לוודא כי עשרות הפרויקטים ההמשכיים שאגף הפיתוח אישר בשנת 2011 בהתבסס על פרויקטים שאושרו בצת"פ בשנת 2007 הם המשך של פרויקטים שצת"פ קבע שהם תיירותיים והתכוון לתקצב אותם. כמו כן, אי -אפשר לדעת מה ההפרש בין התקציב שנקבע לפרויקטים ההמשכיים ובין התקציב שנקבע לפרויקטים המקוריים בשנת 2007 . לדעת משרד מבקר המדינה, נסיבות אלה כשלעצמן חייבו את אגף הפיתוח להביא פרויקטים המשכיים אלה לדיון חוזר בצת"פ. הועלה כי פרויקטים שהם פועל יוצא של החלטות ממשלה, השתתפויות, פרויקטים של תכנון תשתית תיירות ופרויקטים לא צפויים, ש אגף הפיתוח אישר נכללו בתכניות העבודה בלי שקודם לכן דורגו לפי אמות המידה וקיבלו ציון כלשהו, וכי לעתים צת"פ גם אישר פרויקטים כאלה שהובאו לפניו בלי לדרג אותם. ב אגף הפיתוח לא נמצאו אסמכתאות המתעדות את תהליכי קבלת ההחלטות לביצוע הפרויקטים מהסוגים האמורים והמבהירות מדוע רק חלק מפרויקטים מהסוגים האמורים הובאו לבחינה ולאישור של צת"פ18. כאמור, תכניות העבודה הכוללות את החלטות הממשלה, ההשתתפויות ופרויקטים של תכנון וכן פרויקטים שלא היו צפויים, שלא אושרו בצת"פ, אף לא הוצגו בצת"פ. משרד מבקר המדינה מעיר כי משמעות הכללת פרויקט בתכנית העבודה ללא דירוג לפי אמות המידה שבחוזר היא העדפה פסולה של אותו פרויקט. בהיעדר אסמכתאות לתהליכי קבלת ההחלטות בנושא, אי -אפשר לדעת אילו פרויקטים שהם החלטות ממשלה, השתתפויות, תכנון ופרויקטים לא צפויים נדונו באגף הפיתוח, מה היו הנימוקים לאישור כל פרויקט מהסוגים האמורים ולתקציב שהוחלט להקצות לו, והאם היו יזמות לפרויקטים שהאגף דחה ומה היו הסיבות לכך. נוסף על כך בהיעדר דירוג אי -אפשר לוודא שהחלטות הממשלה, ההשתתפויות, פרויקטים של תכנון ופרויקטים לא צפויים שנכללו בתכנית העבודה ללא אישור צת"פ, הם אכן פרויקטים שיש בהם כדי לתרום לפיתוח ולקידום התיירות באופן מיטבי בהתאם לעקרונות שנקבעו ב חוזר המנכ"ל, וכי הקצא ת המשאבים להם הייתה עדיפה מאשר הקצאתם לפרויקטים אחרים. | לדעת משרד מבקר המדינה, כדי לוודא שמשרד התיירות לא ישמשצינור להזרמת תקציבים - שלו ושל גופים אחרים - למימון פרויקטים שאינם מקדמים באופן מיטבי את היעדים בתחום פיתוח התשתיות הציבוריות לתיירות בישראל, חשוב שגם החלטות ממשלה, השתתפויות, פרויקטים שעניינם תכנון ופרויקטים לא צפויים יובאו לדיון בצת"פ וייבחנו בהתאם לעקרונות ו לאמות המידה שבחוזר המנכ"ל. יודגש כי סדר היום הפוליטי-חברתי הנקבע ב החלטות ממשלה, כדוגמת רצון הממשלה לפתח את הנגב והגליל ולעודד תעסוקה באזורים הפחות מפותחים במדינה, אינו בהכרח תואם את צורכי השוק התיירותי ותורם לפיתוחו. לפיכך כאשר החלטת ממשלה מחייבת את משרד התיירות לתקצב פרויקט, ובבחינה של צת"פ נמצא שהפרויקט אינו בעל פוטנציאל תיירותי ודירוגו נמוך מ-6 , על משרד התיירות לבקש מהממשלה שתעיין מחדש בהחלטתה לאור המלצת צת"פ. ככל שיש עניין לאפשר ל אגף הפיתוח גמישות להחליט לגבי פרויקטים של תכנון תשתיות תיירות ופרויקטים לא צפויים, שהם קטנים בהיקפם הכספי, יש לקבוע זאת ב חוזר המנכ"ל במפורש תוך תיחום ברור של היקפי הפרויקטים האמורים והטלת חובת דיווח לצת"פ לגביהם. | 226 |
המועצה להשכלה גבוהה . תכנון ופיקוח אקדמי של מל_ג ות_ת על המוסדות להשכלה גבוהה_ משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את פעולותיהם של המוסדות לתיקון הליקויים שצוינו בדוח הערכת האיכות. ואולם משרד מבקר המדינה מעיר כי המל"ג קיימה מעקב אחר תיקון הליקויים רק כשמונה שנים לאחר קבלת הדוח. על פי לוח הזמנים שקבעה המל"ג, הסבב השני של בדיקות האיכות בתחום המשפטים היה אמור להתבצע בשנים 2013 -2012 . ואולם עד מועד סיום הביקורת הוא לא התבצע. נמצא כי אף שבידי המל"ג לא הייתה חוות דעת מאושרת של הוועדה לבדיקת האיכות בתחום המשפטים, היא אישרה בשנים 2012 -2010 לשני מוסדות שאינם מתוקצבים לפתוח תכניות חדשות במשפטים. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שהמל"ג תאשר פתיחת תכניות חדשות במשפטים רק לאחר שיהיה בידיה מלוא המידע בנוגע לאיכותן. כמו כן, על המל"ג לפעול להחשת הקמתה של תשתית המידע הנדרשת. לדעת משרד מבקר המדינה, המלצות ה וועדות להערכת איכות הלימודים הן המלצות מקצועיות המבטיחות שמירה על איכות ההשכלה הגבוהה, ולכן הן ראויות ליישום במוסדות המתוקצבים ובמוסדות שאינם מתוקצבים. למרות זאת אישרה המל"ג למוסדות שאינם מתוקצבים לפתוח תכניות לתואר ראשון ושני בכלכלה. לעומת זאת, לא אישרה המל"ג למוסדות מתוקצבים לפתוח תכניות כאלה בטענה שעל פי הוועדה להערכת איכות הלימודים בכלכלה, מצבו של תחום הכלכלה במערכת ההשכלה בישראל חמור ביותר בעיקר עקב מחסור במשאב האנושי- היינו סגל. בדיקה שנעשתה לגבי סגל המרצים לכלכלה במוסדות שאינם מתוקצבים העלתה כי רובם של מרצים אלה נמנו בעבר עם אנשי הסגל במוסדות המתוקצבים, אולם עברו ללמד במוסדות שאינם מתוקצבים בשל יכולתם של מוסדות אלה לשלם להם שכר .גבוה יותרמצב דברים זה פוגע במוסדות המתוקצבים, הטוענים כי זוהי תחרות לא הוגנת. לדעת משרד מבקר המדינה, על המל"ג לבחון את כל המקצועות שיש בהם מצוקת סגל ולהביא זאת במניין שיקוליו כשיקול משמעותי בעת קבלת ההחלטה אם לאשר תכניות לימודים חדשות במקצועות אלה. בשנת 2009 , לאחר הקמת ועדת פיינרו בשנת 2007 בהשתתפות נציגי המל"ג ולאחר פרסום דוח משרד הבריאות משנת 2008 , אישרה המל"ג למכללה מתוקצבת לפתוח תכנית לימודים לתואר ראשון בפיזיותרפיה, דבר שהביא לתוספת של כ-50 תלמידים לשנה. ביולי 2012 , לאחר שהוגשו המלצות הוועדה, אישרה המל"ג למוסד מתוקצב אחר לפתוח תכנית לימודים לתואר ראשון בפיזיותרפיה למגזר החרדי, ועקב כך שוב גדל מספר הבוגרים שלא הובטח להם מקום להכשרה מעשית. בנובמבר 2012 אישרההמל"ג למוסד נוסף שאינו מתוקצב (להלן - המוסד הנוסף) לפתוח תכנית לימודים לתואר ראשון בפיזיותרפיה, שילמדו בה 50 תלמידים בשנה. באוקטובר 2013 הקפיאההמל"ג את האישור, בטענה שהמצג של המוסד הנוסף בעניין מקומות ההכשרה המעשית היה מצג שווא. ואולם עלה שבינתיים נוספו ללימודי הפיזיותרפיה עוד 50 תלמידים, ומספר הסטודנטים שלמדו תחום זה הגיע לכ-400 (לא כולל הסטודנטים מירדן). ביוני 2014 מינתההמל"ג ועדת מומחים לבדיקת תכנית מתוקנת של המוסד הנוסף לתואר ראשון בפיזיותרפיה. לדעת משרד מבקר המדינה, אם מצאה המל"ג כ י קיים צורך מהותי בפיזיותרפיסטים במגזר החרדי, היה עליה לבחון את המענה לכך בראייה כוללת: להתנות את האישור לפתיחת תכנית לימודים למגזר זה בהצגת תכנית להכשרה מעשית של הסטודנטים החדשים ו כן לצמצם בהדרגה את מספר התלמידים החדשים בתכניות הלימודים הקיימות. דבר שהיא לא עשתה. הועלה כי על אף ההשפעות שיש למחסור כאמור על החברה בישראל, לא המריצה המל"ג את המוסדות המתוקצבים לפתוח תכניות לימודים בתחומים אלה ולהכשיר פסיכולוגים למגזר הערבי. .המל"ג קבעה כי פתיחת תכניות לימודים חדשות מותנית בין היתר בהמלצות הוועדות להערכת איכות הלימודים לעשות כן. ואולם הועלה כי המל"ג אישרה פתיחת תכניות לימודים למוסדות שאינם מתוקצבים אף שלעיתים היה הדבר בניגוד להמלצות הוועדות האמורות. להלן דוגמאות בעניין זה: לדעת משרד מבקר המדינה, שאלת התאמתו של מסלול דו-חוגי ללימודים לתואר מלא רלוונטית לגבי כל המוסדות, ולכן ראוי שהמל"ג תנהג בעניין זה מנהג שווה הן לגבי המוסדות המתוקצבים והן לגבי המוסדות שאינם מתוקצבים. יוצא אפוא כי אף שהותר למל "ג בשנים האחרונות להחיל שיקולים של תכנון לאומי לגבי פתיחת תכניות לימודים במוסדות שאינם מתוקצבים , היא לא עשתה כן, גם כאשר פתיחת התכניות הייתה כרוכה בשימוש במשאבים ציבוריים מוגבלים . לדעת משרד מבקר המדינה, בנסיבות בהן יש בפתיחת תכנית לימודים נוספת או חדשה השלכה משמעותית על שימוש במקורות ובמשאבים ציבוריים מוגבלים, על המל"ג לתת לשיקולים אלה משקל ראוי גם ב יחס לבקשות של מוסדות שאינם מתוקצבים. .על פי ישראל 2028 ,לא נקבעה מדיניות לאומית ברורה בנוגע למוסדות שאינם מתוקצבים ולשלוחות הזרות במערכת ההשכלה הגבוהה. ועדת המשילות ציינה ב- 22.5.14 כי במצב כיום מסתמן חוסר תיאום בין המערכת המתוקצבת ובין המערכת שאינה מתוקצבת, וכי נוכח המורכבות של נושא זה והצורך הדוחק להסדירו, יהיה נכון להעביר את הטיפול והדיון העקרוני בעניין לוועדה נפרדת. | נמצא כי עד מועד סיום הביקורת עשתה המל"ג ביק ורות בנוגע לשניים מבין 14 תחומים ייחודיים בלבד. יצוין כי תחומים אלו לא נכללו בתכנית הבדיקה ממאי 2010 .יתר על כן, הביקורת העלתה כי המל"ג לא הכינה נוהל חדש לביצוע ביקורת בתחומים הייחודיים. | 227 |
המועצה להשכלה גבוהה . פיקוח ות_ת על העסקת הסגל האקדמי הבכיר ומורים מן החוץ_ משרד מבקר המדינה מעיר לוות"ת שמצב שבו חלק מהסגל הבכיר אינו ממלא את מכסת שעות ההוראה המחייבת פוגם בחישוב היחס סגל-סטודנט במודל התקצוב החדש (ראו להלן - דיווח המוסדות לוות"ת על מספר חברי הסגל האקדמי הבכיר), שבאמצעותו מקבל המוסד תקציב עבור מרכיב ההוראה, והמשמעות היא תקצוב יתר של המוסדות. משרד מבקר המדינה מעיר לאוניברסיטאות, ובמיוחד לאוניברסיטת בן גוריון ולאוניברסיטה העברית שנבדקו - כי הצורך בשמירה על החופש האקדמי ועל האיזון בין הכמות והאיכות המחקרית לבין כמות שעות העבודה, אינו מייתר את חובתן להקפיד על כללי מינהל תקין. מאחר שמדובר גם בשיקול כלכלי כבד משקל, אשר לו השלכות על איתנותן הכספית של האוניברסיטאות, היה על הוועד המנהל של כל מוסד לדון ולאשר הוצאות אלה. משקבעה המל"ג כי עניינים אלה יידונו בוועד המנהל, חובה לקיים את הנחיותיה ואין מקום לטענה בדבר התערבות בחופש האקדמי. משרד מבקר המדינה מעיר למל"ג כי היעדרן של הנחיות העסקה ברורות לחברי הסגל הבכיר באוניברסיטאות מחד גיסא, ומתן חופש ניהולי מאידך גיסא, הביאו לכך שהאוניברסיטאות פעלו ללא מסגרת שעות הוראה מינימלית מחייבת. מן הראוי שהמל"ג תקבע הנחיות העסקה ברורות וחד -משמעיות לאוניברסיטאות, בכל הקשור לחובת ההוראה של הסגל הבכיר תוך שמירה על האיזון הראוי בין קידום המחקר במוסד ות ובין צ ורכי ההוראה של הם. ראוי גם ש וות"ת תדרוש מהאוניברסיטאות לקבוע את ההנחיות בתקנון שלהן או בנוהל מתאים, וכי תקיים בקרה על קיומן. נמצא כי בדוחות מאגר נתוני הסגל שהגישו כלל המוסדות לוות"ת בשנת הלימודים התשע"ג, הועסקו 20 איש במעמד של חבר סגל בכיר ביותר ממוסד אקדמי אחד, בהיקף העסקה כולל החורג מ - 100% , וזאת בניגוד להנחיות ההעסקה של המל"ג, שלפיהן מעבר ל- 100% משרה יש להעסיקםכמורים מן החוץ. יודגש כי העסק ה כזו משמעותה דיווח של שני המוסדות לוות"ת על אותו חבר סגל כחלק מהסגל האקדמי של כל אחד מהם, והיא מגדילה, בסופו של דבר, את תקציבם של שני המוסדות. נמצא כי ות"ת אמנם העירה למוסדות על החריגה מההנחיות, אולם היא לא מנעה מצב זה ותקצבה את שני המוסדות כאילו היה מדובר בשני אנשי סגל שונים. משרד מבקר המדינה מעיר לאוניברסיטת בן גוריון, כי מאחר שצומצמו היקפי המשרות של הסגל הבכיר נדרש להעסיק במקומם אנשי סגל אחרים למילוי השעות, דבר שבהכרח מוביל לגידול במיליוני שקלים בשנה בהוצאות האוניברסיטה, ולכן היה עליה להביא את הנושא לאישור הוועד המנהל. כמו כן, על אוניברסיטת בן גוריון, כמו גם יתר המוסדות, להקפיד כי בעלי התפקידים במוסד לא יקבלו החלטות אשר נוגעות להם באופן אישי. משרד מבקר המדינה מעיר לאוניברסיטה העברית כי בהיעדר הנחיות מהמל"ג לגבי שעות ההוראה של חברי הסגל הבכיר, היא אפשרה לכל ד יקן להחליט בעצמו משרד מבקר המדינה מעיר למל"ג כי עליה לתקן את ההנחיות שנקבעו לתנאי העסקת מורים מן החוץ, לוודא שהן ברורות ומלאות ולעמוד על יישומן. ראוי גם כי ות"ת תבדוק באופן מדגמי פירוט של חוזי העסקה, כתבי מינוי ותלושי שכר, על מנת לוודא שההנחיות מיושמות כנדרש. בשנת הלימודים התשע"ד היו במכון לב 106.9 ,משרות של חברי סגל אקדמי בכיר אשר מתוכן 44.8 משרות היו של סגל הוראה במינוי מיוחד וסגל הוראה חדש. אף שחברי סגל אלה לא קיבלו אישור של ועדת המינויים המוסדית, כנדרש בהנחיות ההעסקה של מל"ג, הם הובאו במניין חישוב היס"ס. בשל כך גדל מרכיב ההוראה של מכון לב בצורה משמעותית - בכ- 25% - והמכון תוקצב ביתר של כ-13 מיליון ש"ח בשנה זו26 . משרד מבקר המדינה מעיר לנשיא ולרקטור של מכון לב כי הליך המינוי של חבר סגל הנו מורכב ודורש בחינה מע מיקה של המועמד, פרסומיו האקדמיים ומידת התאמתו לסגל הקיים במוסד. לכן, על הנהלת מכון לב לוודא שקבלה של חברי סגל חדשים נעשית רק לאחר אישור ועדת המינויים המוסדית בהתאם לדרישות המל"ג. מכללת ספיר לא המציאה תיעוד המאשר את טענתה בדבר פעילות ועדת המינויים, לרבות הרכבה ודיוניה, ואף לא נמצא תיעוד לתקנון אקדמי במכללה. משרד מבקר המדינה מעיר למכללת ספיר, כי חשיבות הפרוטוקולים בתהליך רגיש ומשמעותי כמו מינויי ם של חברי סגל בכיר מחייבת אותה להקפיד על תיעוד הדיונים ו על ניהול הפרוטוקולים ושמירתם, כך שימולא עקרון השקיפות בהחלטות ותתאפשר בקרה על יישומן. על ות"ת לוודא כי הסכם ההעסקה בין המכללה למורה הנו הסכם ברור ומפורט. בהקשר זה משרד מבקר המדינה מוצא לנכון לשבח את מכללת תל-חי בכל הנוגע להעסקת המורים מן החוץ - נמצא כי המכללה מקפידה על מילוי הנחיותיה של המל"ג. עוד נמצא כי הסכם ההעסקה אשר נחתם בין המורים למכללה מספק הסבר ברור ביותר לדרך שבה מחושב שכרו של המורה, מפרט את זכויותיו של המורה על פי חוק ומשקף את הנחיות המל"ג בנושאים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שוות"ת תבחן את הפערים בתנאי שכרם של המורים מן החוץ במכללות לעומת האוניברסיטאות, ותבדוק את הדרכים שיבטיחו העסקת מורים איכותיים הן במכללות והן באוניברסיטאות. | נמצאו מקרים רבים נוספים של נתונים חסרים או לא נכונים, אשר פגמו ביכולתה של ות"ת לנהל בקרה נאותה על התנהלות המוסדות. כמו למשל, היכולת להשוות בין הנחיותיה בנוגע להעסקת הסגל הבכיר לבין מספרם של אלו המלמדים בפועל בכל תכנית לימודים. על ות"ת מוטלת החובה לוודא שהנתונים שמעבירים לה המוסדות הם שלמים ואמינים וכי ניתן לשייכם לסמסטר או לשנה הנכונים. | 228 |
משרד האוצר . מאזן המדינה ליום 31.12.13 - דוחות כספיים של משרדי ממשלה לדעת משרד מבקר המדינה, במסגרת האחדת אופן הטיפול החשבונאי, ולנוכח העיכוב באימוץ תקן בין -לאומי מרכזי העוסק בפרויקטי P.P.P כתקן חשבונאות ממשלתית ישראלי, ראוי שהחשכ"ל ישקול להוציא הו ראה בדבר הצגה אחידה במשרדי הממשלה, ובכלל זה יקבע כי הדוחות הכספיים המשרדיים יוכנו בהתאם לתקן הבין -לאומי, כפי שעשו מינהל הדיור הממשלתי וחשבות מטה החשכ"ל בדוחותיהם כאמור. הוראה מעין זו הייתה תורמת לשיפור איכות הנתונים בדוחות. נמצא כי בדוחות הכספיים של הממשל ה ובדוחות הכספיים המשרדי ים אין די פירוט לגבי אופי השליטה בגופים אשר נמצאים בתחום פעילות המשרדים ולמותר לציין כי אין מידע לגבי הסיבות לאיחוד ן או אי -איחוד ן של הישויות הנשלטות בדוחותיהם הכספיים של המשרדים השולטים. משרד מבקר המדינה מציין כי המחסור במידע על מהות השליטה של משרדי הממשלה השונים בגופים הנמצאים בתחום פעילותם אינו מאפשר לקוראי הדוחות לקבל מידע כספי מלא ומפורט על תחומי הפעולה שעליהם הם מופקדים ואינו מאפשר לבחון האם יש צורך לאחד את דוחותיהם הכספיים של הגופים. משרד מבקר המדינה מעיר כי הליקוי טרם תוקן. התופעה שבמסגרתה משרדי הממשלה אינם מדווחים על מלאי הנכסים שבשליטתם וניהולם נמשכת גם במועד הביקורת הנוכחית. אי -המעקב אחר נאותות ספירת המלאי והערכתו אינה תקינה ופוגעת באמינות הדוחות הכספיים. על אגף החשכ"ל לדאוג כי הוראות תכ"ם בנושא מלאי ייושמו במלואן וללא דיחוי ולוודא כי המשרדים ינהלו, ירשמו ויסווגו את המלאי באופן שוטף בהתאם לנהלים ולכללי החשבונאות הממשלתית שאומצו. נמצא כי עד מועד סיום הביקורת טרם הושלמה פריסת מרכב"ה בשניים מארבעת משרדי הממשלה הכלולים בהחלטת הממשלה - משרד החוץ ומשרד הרווחה, וכן בשב"ס. משכך, הניהול הכספי בגופים אלו ממשיך להתבצע על בסיס מזומן. משרד מבקר המדינה מעיר כי אי -איחודם של הדוחות הכספיים של כלל התאגידים הסטטוטוריים שבשליטת הממשלה אינו עולה בקנה אחד עם יישום תקן 6 .. לפיכך הנתונים המוצגים בדוחות הכספיים אינם מלאים נמצא כי המשרד לבט"פ טרם סיים לבצע את הרישומים החשבונאיים על מנת להכליל את כלל הנתונים של איגודי הערים לכבאות והמחלקות העירוניות (שפורקו) בפעילות המשרד, והם אינם נכללים בדוחות הכספיים המאוחדים של המשרד. עוד נמצא שגם פעילות שירות בתי הסוהר (להלן - שב"ס) והמשטרה לא אוחדו בדוחות המשרד. נמצא כי בשנת 2013 איחדה חטיבת החשבונאות את נתוני המלאי לדוחות הכספיים של הממש לה על סמך נתוני המלאי המוצגים בדוחות הכספיים המשרדיים, שאותם שלחו משרדי הממשלה השונים לחטיבה. זאת בלי שמינהל הרכש ביצע בקרה כלשהי על תהליכי ספירת המלאי, הערכתו וסיווגו. נמצא כי בשנת 2012 הציג בדוחותיו הכספיים המשרד לבט"פ מלאי של פריטים כלליים בסך 948,000 ש"ח, ואילו בשנת 2013 לא כלל נתונים על מלאי הפריטים הכלליים. עוד נמצא כי סעיף המלאי שהציג המשרד בשנה זו בדוח ות הכספיים כולל נתונים רק על חומרים מעכבי בְּעֵרה המאוחסנים בשני מחסנים ובשישה מנחתים ברחבי הארץ (המנוהלים על פי שיטת ממוצע משוקלל נע37 .) מלאי דלקים בלתי שוטף: מסקירת הדוחות הכספיים של הגופים המפורטים בלוח 1 עולה שבכל אחד מה ם מלאי הדלקים הבלתי שוטף משוערך לפי מדיניות חשבונאית שונה40. מסקירת הדוחות הכספיים של כמה ממשרדי הממשלה עולה כי בניגוד להוראות תקני החשבונאות הממשלתית והתכ"ם, חלק מהמשרדים - ובהם ואולם סקירת הדוח הכספי של משרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה) מעלה כי המשרד מפרט בביאור תיאורי-מילולי בלבד את מיזמי התחבורה המבוצעים בשיתוף המגזר הפרטי , אך אינו מיישם את תקן בין-לאומי 32 ומפנה לדוחות הכספיים המאוחדים של הממשלה להצגת נתונים כספיים בעבור הפרויקטים הללו. הרשות הממשלתית למים ולביוב (להלן - רשות המים) מציגה את הפרויקטים בתחום המים בביאור מילולי ובמסגרת ביאור הנוגע להתחייבויות תלויות והתקשרויות ואינה מיישמת את תקן בין-לאומי 32. | השב"ס משרד החוץ ומשרד הרווחה ממשיכים לנהל את חשבונותיהם על בסיס מזומן, ובסוף השנה מפיקים דוח ביצוע תקציב המפרט את התקבולים שהתקבלו במזומן ואת התשלומים שביצעו במזומן (דוח זה אינו מהווה תחליף ראוי לדוחות כספיים על בסיס מצטבר). דרך פעולה זו אינה עולה בקנה אחד עם תהליך הרפורמה בחשבונאות הממשלתית של מעבר לדיווח על בסיס מצטבר והיא פוגעת בהשגת מטרותיו של הדיווח הכספי הכולל של הממשלה, ובכלל זה הערכה נכונה של מצבה הפיננסי. | 229 |
המשרד להגנת הסביבה . הטיפול בזיהום אוויר ממקורות נייחים_ מלוחות 11 ו-12 עולהשכ- 33% מתיקי החקירה של המשרד להג"ס מינואר 2012 עד מרץ 2014 נפתחו במחוז חיפה, ואילו שיעור התיקים שנפתחו במחוז דרום היה נמוך מכך בהרבה ( 12.5% בלבד); זאת בשים לב לעובדה ששיעור העסקים המוסדרים סביבתית במחוז חיפה הוא כ - 13.5% מכלל העסקים המוס דרים סביבתית בארץ, ובמחוז דרום - כ- 19% (ראו לוח1 לעיל). בפרק הזמן שנבדק, מחוז דרום טיפל אמנם במקרים רבים שבהם אותרו מפגעים סביבתיים בתחום זיהום האוויר, אך ברובם הגדול בחר לטפל במסגרת הליך מינהלי, ורק שניים מהם החליט להעביר להליך פלילי. לעומת זאת מחוז חיפה טיפל אמנם בפחות מקרים, אך החליט להעביר שיעור ניכר מהם (כ- 46% ) .להליך פלילימאחר שבשני המחוזות קיימים מפעלים הפולטים מזהמים רבים לאוויר, יש בנתונים האמורים כדי להצביע על שונּות לא מוסברת באופן טיפולם של המחוזות האלה בנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להג"ס לבחון ביסודיות את הסיבות לפערי נתוני הטיפול בין שני המחוזות, לוודא שכל אחד מהם פועל בהתאם למדיניות שהתווה המשרד בעניין אופן הטיפול במפגעים סביבתיים בכלל, ובהתאם להנחיה האמורה של השר להג"ס בפרט, וכן להוציא הנחיות ברורות למחוזות בתחום חשוב זה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להג"ס לבחון בהקדם את אופן הצגת המידע והנתונים באתר האינטרנט שלו ואת מידת ביסוסם, ולמצוא דרכים לשיפור הנגשתם לציבור, כך שיהיו ברורים ונהירים גם למשתמשים לא מקצועיים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס כי פרסום מידע באתר האינטרנט שלו, שלא נבדק קודם לכן, אינו ע ולה בקנה אחד עם הנוהל שקבע, ושלפיו נדרשת בקרת נתונים לפני פרסומם באתר. על המשרד להג"ס להקפיד לפעול לפי הנהלים שקבע. הביקורת העלתה כאמור כי בינואר 2014 היו רשומים במערכת 575 מפעלים שבהם הפליטות מוקדיות, אך 188 מהם לא נדגמו, ולכן אין לגביהם נתונים במערכת; כמו כן היו רשומים במועד זה במערכת 165 מפעלים נוספים שבהם הפליטות לא מוקדיות, וגם לגביהם לא היו נתונים. קיימים בארץ מפעלים ועסקים רבים נוספים שבהם הפליטות לא מוקדיות , אך הם כלל אינם רשומים במערכת. הערכת הפליטות ממפעלים ועסקים אלה נעשית על ידי המשרד להג"ס באמצעות חישוב (ולא באמצעות מדידות), והנתונים מוזנים למערכת ממוחשבת אחרת. משרד מבקר המדינה מעיר ל משרד להג"ס כי עקב ממצאים אלה, ספק אם מערכת "פליטות מתעשייה" נותנת מענה ראוי לצורכי טיפולו של אגף איכות אוויר בנושא, וכפועל יוצא מכך לקבלת החלטות על ידי הנהלת המשרד בנושא חשוב זה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להג"ס לפעול ללא דיחוי להשלמת כל הנתונים החסרים במערכת "פליטות מתעשייה", ולבחון את הצורך בשינוי אופן הזנת המידע והצגתו, כך שכל המפעלים והעסקים הפולטים מזהמים לאוויר יהיו רשומים במערכת ממוחשבת אחת. כך יאפשר בסיס הנתונים במערכת לקיים פיקוח ובקרה יעילים על פליטת מזהמים לאוויר ממקורות נייחים. מנתוניהמשרד להג"ס על העברת תיקים לחקירה פלילית ו על עיצומים כספיים שהוטלו בכל אחד ממחוזות המשרד עולה גם כי קיימים הבדלים ניכרים בדרכי טיפולם של המחוזות בבעלי מקורות פליטה נייחים המפרים את החוק (ראו להלן). מכאן כי אין למשרד הנחיות ברורות המחייבות את כל המחוזות בתחום מקורות הפליטה הנייחים , וכל מחוז פועל לפ י שיקוליו. לדעת משרד מבקר המדינה, משהחליטה הנהלת המשרד להג"ס לאשר נוהל ואף קבעה לוח זמנים להטמעתו, המועד שנקבע לכך מחייב, ואי-ביצועו חייב אישור מראש שלה. מכל מקום, על המשרד להג"ס לפעול ללא דיחוי להטמעת נוהל שייתן ביטוי ברור למדיניות המשרד בכל הנוגע להליכי אכיפה שיש לנקוט בהתאם לחומרת העברות והחריגות, וינחה בבירור את המחוזות כיצד לפעול. בד בבד על המשרד להשלים את פעולותיו לאישור נוהל הפיקוח, כך שיינתן מענה ראוי לכל סוגי האכיפה. לדעת משרד מבקר המדינה, עד שיגובשו נהלים כלל-משרדיים בתחום הפיקוח על המחוז לקבוע נהלים מפורטים שיחייבו את כל הצוותים במחוז המקיימים סיורים במפעלים. בנהלים אלה יפורטו כל שלבי העבודה עם המפעלים, ויינתן גם דגש מיוחד לאופן תיעוד המסמכים ולתיוקם, כך שניתן יהיה לקיים מעקב ובקרה ראויים על הטיפול בנושא. הביקורת העלתה כי המחוז לא הכין נהלים מפורטים בעניין זה. אמנם צוות התעשייה גיבש בדצמבר 2013 , לאחר עבודת שטח של חצי שנה, טיוטות של כמה נהלים והן משמשות אותו בעבודתו, אך טיוטות אלה לא גובשו לכדי נהלים ואינן מחייבות את יתר הצוותים. עוד עלה מן הביקורת כי טיוטות הנהלים שהכין צוות התעשייה לא התייחסו בבירור לאופן תיעוד החומר שנאסף ולתיוקו. בהיעדר הנחיה ברורה נמצא כי לא הייתה אחידות בטיפול בעניין זה: חלק מהתכתובות עם המפעלים תויקו בקלסרים, חלקן הוזנו למערכת "מעוף" וחלקן הו זנו למחשבים האישיים של העובדים. לעתים הועברו ממצאי הסיור לרכזים הייעודיים להמשך טיפולם, וגם הם לא פעלו בצורה אחידה. מעיון במכתבים שכתב המחוז למפעלים בעקבות הסיורים שערך אי-אפשר לדעת מתי מדובר במסמך מקורי שנשלח למפעל ומתי מדובר במכתב שהוכן אך לא נשלח. בידי המשרד להג"ס כלים מגוונים להשתמש בהם כלפי מי שהפר את חוק אוויר נקי. מממצאי הביקורת עולים ספקות לגבי יעילות ומועילות השימוש שעושה המשרד בכלים אלה: מספר המקרים המועבר לטיפול פלילי נמוך מאוד, וגם מספר העיצומים הכספיים שהוטלו מועט. נוסף על כך מהנתונים עולה שונּות רבה בין המחוזות התעשייתיים הגדולים (דרום וחיפה) בהפעלת הליכים מינהליים ופליליים כלפי מפרי חוק, עובדה המעלה חשש כי מופעלת מדיניות שונה בנושא ממחוז למחוז. כמו כן, עקב הזנה חלקית של מפגעים למערכת המחשוב של המשרד אי - אפשר לקיים מעקב ופיקוח יעילים על פעולות האכיפה שנוקטים המחוזות. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להג"ס לבחון ביסודיות את הנושא על היבטיו השונים ולנקוט את הפעולות הדרושות כדי שמדיניותו והוראותיו בעניין זה יבוצעו כראוי על ידי המחוזות. המשטרה הירוקה) מלוחות הזמנים שנקבעו כאמור בעניין זה בנוהל34 . בחלק לא קטן מהמקרים היו אף חריגות ניכרות מאוד: המשטרה הירוקה - עד 919 ימים למקרה; מחוז דרום - עד 618 ימים; אגף ים וחופים - עד 445 ;ימים מחוז ירושלים - עד 441 ימים; מחוז חיפה- עד 383 ימים; מחוז מרכז- עד 269 ימים; מחוז תל אביב- עד 258 .ימים על המשרד להג"ס לבחון את הסיבות לחריגות הניכרות הרבות מלוחות הזמנים לטיפול במפגעים שקבע, לנתח אותן ולנקוט צעדים למניעתן. הביקורתהעלתה כי בתכנית הפיתוח של המערכת החדשה בוצעו שינויים רבים עקב שינויים בסדרי העדיפויות של המשרד ובשל הצורך לתת מענה לתחומים נוספים. עד אוקטובר 2014 לא הושלמה המערכת, ובמועד זה היאלא נתנה עדיין מענה לנושא איכות האוויר. יצוין כי על פי תכנית העבודה לשנת 2014 של האגף למערכות מידע שבמשרד להג"ס, האחראי לפיתוח מניפ"ה, לא אמור האגף לעסוק בשנה זו בפיתוח בתחום איכות האוויר. על פי מסמך ללא תאריך בשם "תכנית פיתוח 2016 -2013 " אמור האגף למערכות מידע להתחיל בפיתוח כזה רק במהלך שנת 2016 ., אם לא יהיו שינויים נוספים | מהאמור בפרק זה עולה כי יכולתו של המשרד להג"ס להפיק תועלת ממשית ממערכות המידע "מעוף" ו"פליטות מתעשייה" היא מוגבלת, הן משום בעיות של הזנת נתונים באופן סדור ושוטף והן משום מגבלותיהן של המערכות לשמש כלֵי מעקב שכוללים את כל המידע הרלוונטי ומצביעים על חריגות מתקנים ועל ליקויים אחרים. ואמנם בישיבה של הנהלת המשרד, שנערכה כבר לפני כשנתיים, צוין כי יש צורך מובהק במערכות מידע ]וכי[ "לא נעשה שימוש במערכות הקיימות תומכות הליכי פיקוח ואכיפה". המשרד להג "ס הכיר בצורך לבנות מערכת מחשוב משופרת ולהטמיע בה את מערכת "פליטות מתעשייה"; אולם באוקטובר 2014 לא הייתה עדיין אפשרות להסתייע במערכת המחשוב החדשה שפותחה לשם קיום פיקוח נאות על מפעלים הפולטים מזהמים לאוויר, ולא ברור מתי יתאפשר הדבר. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי לייעל את הפיקוח על המפעלים הפולטים מזהמים לאוויר על המשרד להג"ס לנקוט בהקדם את הצעדים הדרושים כדי שמערכות המחשוב שבהן הוא משתמש יוכלו לתת מענה הולם לפיקוח של המשרד בנושא חשוב זה. | 230 |
מרכז השלטון המקומי בישראל . ההיערכות לבחירות לרשויות המקומיות וניהולן_ לדעת משרד מבקר המדינה , אין מקום להנצחת המצב הקיים ובמסגרתו מתפרסמות תוצאות שגויות של בחירות ברשויות כה רבות ועל כן הוא המליץ למשרד הפנים למצוא מסגרת מתאימה המעוגנת בחוק לתיקון התוצאות השגויות באמצעות פרסום התוצאות הסופיות הנכונות באותן רשויות שפרסמו תוצאות סופיות שגויות. מנתונים שהתקבלו מ-35 מהרשויות המקומיותושנבדקו לגבי תשלום שכרם של הסדרנים ביום הבחירות עולה כי היו פערים ניכרים, של למעלה מפי שניים, בין השכר הנמוך ביותר ששולם ליום עבודה (500 ( ש"ח) לשכר הגבוה ביותר1,213 ש"ח). עם זאת, 13 רשויות מקומיות שילמו לסדרן 1,113 ש"ח (כשכר שהשתכר סדרן בבחירות לכנסת ה-19 ) משרד מבקר המדינה ממליץ למפקח הארצי להנחות להבא את מנהלי הבחירות לציין בפרוטוקול או ברשימות נלוות את שמות המצביעים שלכאורה הצביעו יותר מפעם אחת, ולקבוע הנחיות כיצד להודיע לשלטונות הצבא על החיילים שלכאורה נהגו כך. משרד הפנים מסר בתשובתו הנוספת כי המפקח הארצי ידגיש למנהלי הבחירות בעתיד כיצד יש להעביר אליו את "ההצבעות הכפולות" לצורך ריכוזן טרם העברתן לפקיד בחירות צה"ל. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים ולצה"ל כי הרוב המוחלט של המצביעים במעטפות הכפולות הוא מקרב החיילים, שלרבים מהם זוהי הצבעתם הראשונה ואין הם מיומנים די הצורך בהצבעה בבחירות לרשויות המקומיות המתבצעת באמצעות שני פתקים מצבעים שונים. מוטב אפוא שמשרד הפנים וצה"ל יפיקו לקחים משיעורם הגדול של הקולות הפסולים של החיילים 103 וימצאו עד מועד ההיערכות לבחירות הבאות את הדרך האופטימלית להסדרת מצב עגום זה. יש לתת את הדעת במיוחד על השיעור הגדול של הקולות הפסולים מקרב החיילים לנוכח העובדה שמינהלת הבחירות של צה"ל עושה ככל הניתן כדי לאפשר לכל חייל להצביע ומשקיעה בכך רבות. משרד מבקר המדינה מעיר למפקח הארצי כי עליו להדריך את מנהלי הבחירות לרשום בפרוטוקול את הסיבות לפסילת הקולות ; בשל אי -רישום הסיבות לפסילת קולות כה רבים של המצביעים במעטפות הכפולות, אין בידי המפקח הארצי המידע הנחוץ למציאת הפתרונות הדרושים כדי להפחית ככל האפשר את מספר הקולות הפסולים בבחירות עתידיות וכדי לנתב את מערך פרסומי הבחירות כך שיתאימו בדיוק לסוג הפסילה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי רישום שגוי של תוצאות האמת ברשויות כה רבות, לא זו בלבד שלא ניתן להשלים עמו, אלא שהוא מעיד על אי-המיומנות של חלק ממנהלי הבחירות שמונו ועל הצורך בבדיקה חוזרת של הפרוטוקולים המסכמים שלהם. הפרסום השגוי יש בו כדי לעורר חשש שמכיוון שהתוצאות עוותו, חלוקת המנדטים בין הרשימות באותן רשויות אינה תקינה. משרד מבקר המדינה העיר למפקח הארצי כי העיכוב שחל בפרסום תוצאות הבחירות שלא כחוק - בכמה רשויות עיכוב של ימים מועטים וברשויות אחרות אף עיכוב ניכר - יש בו משום פגיעה במרקם החיים הדמוקרטי. אם משרד הפנים סבור שהתקופה שנסקרה בחוק אינה מספקת, שומה עליו לעשות את הדרוש לשינוי החוק; אך כל עוד החוק חל במתכונתו הקיימת, גם חריגה של יום אחד בפרסום התוצאות היא הפרה של החוק. יודגש כי ליקוי זה הועלה גם בדוח על בחירות 2008 ,והעיכוב שחל במועד פרסום תוצאות בחירות 2013 מעיד כי לא בוצעוהפעולות הנדרשות כדי לתקנו. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי יש חשיבות לאתר לפחות כמה ממבצעי העברה והוא ממליץ להעמידם לדין בעיקר כדי להרתיע בעתיד לעשות שימוש דומה בתעודת זהות של שוהים בחו"ל. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד הפנים לשבת על המדוכה ולמ צוא פתרונות לבעיה כאובה זו, בעיקר ברשויות מקומיות שבהן הועלה כי מדובר בתופעה נרחבת (כגון רהט). משרד מבקר המדינה העירלמשרד הפנים ולמשטרת ישראל כי הנתונים לעיל מלמדים על פגיעה של ממש בטוהר הבחירות. בעניין זה יוער כי בנוגע לפרשת הבחירות בבית שמש, אחד היישובים שבוצעה בו פגיעה כאמור בטוהר הבחירות, קבע בית המשפט92 כי הצבעה על ידי מתחזה המשתמש בתעודת זהות שאינה שלו "היא הצבעה המתנהלת שלא כחוק... לא זו בלבד, אלא שמדובר בליקוי חמור מאין כמוהו, החותר תחת אושיות שיטת הבחירות ומחבל קשות בטוהר הבחירות, בהגינותן ובדרישה הבסיסית לנוכחות אישית של הבוחר בקלפי". במשרדי המפקח הארצי לא נעשה ניסיון לפלח את הסיבות העיקריות לשיעור בלתי מוסבר כזה של קולות פסולים מקרב המצביעים בקלפיות הצבאיות, שהיו הרוב המוחלט של המצביעים במעטפות כפולות שקולותיהם נפסלו, ותופעה זו נשארה לא מוסברת130. משרד מבקר המדינה מציין כי שלטונות הצבא, ובכלל זה מטה בחירות צה"ל, לא חסכו במאמצים כדי לזכות כל חייל וחייל שרצונו בכך להצביע בקלפי צבאית, ובכלל זה הקצו לכך משאבים רבים של כוח אדם, רכב וציוד. עקב שיעורם הלא סביר בעליל של קולות פסולים ומאחר שלא בוצע תחקיר מעמיק הבוחן את הסיבות לפסילתם, למעשה ירד לטמיון חלק ג דול מהתקציב שהקצתה המערכת הצבאית לטובת ההצבעה לרשויות המקומיות. על המפקח הארצי לבחון היטב, בשיתוף המופקדים על הבחירות בצה"ל, את הסיבות לפסילת קולות כה רבים שלא מן הנמנע שהיה בה כדי להשפיע במישרין על תוצאות הבחירות, ובייחוד על הרכב מועצת הרשות, ולמצוא את הדרכים המיטביות להפחית את מספר הקולות הפסולים במעטפות הכפולות במערכת הבחירות הבאה. | משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי ראוי לבחון את האפשרות לאפשר למזכירים ולחברי ועדות קלפי להצביע בקלפי שבה מילאו תפקיד, אפשרות שכאמור יושמה לראשונה בבחירות לכנסת ה -19 , ובכלל זה לבחון את העלות הכרוכה בשינוע כפול של המעטפות ואת העיכוב בזמן קבלת התוצאות הסופיות, ולו כדי לאפשר מתן זכות הצבעה גם לממלאי תפקידים חיוניים במערכת הבחירות. | 231 |
חברת נמל אשדוד בע_מ . היבטים במינהל ובממשל תאגידי - חברת נמל אשדוד בע_מ_ משרד מבקר המדינה מעיר לדירקטוריון כי במהלך 2011 ועד לסוף שנת 2012 , ואף בדיון לקראת התקציב לשנת 2012 , לא עקב אחרביצוע התכניות והתקציבים של החברה ולא התייחס לביצוע הנמוך של תקציב ההשקעות בניגוד למתחייב מחוק החברות הממשלתיות. יתרה מזו, הדירקטוריון לא עמד על חומרת המצב, כלומר לא בחן את הגורמים לביצוע הנמוך של תקציב ההשקעות ואת השלכותיהם על תפקוד החברה ועל יעילותה עד אשר העלה היו"ר עניין זה בסוף 2012 . בדיון שקדם לאישור התקציב לשנת 2012 התייחסה ועדת הכספים של הדירקטוריון לביצוע תקציב ההשקעות, אולם לא הודיעה על כך לדירקטוריון בעת הדיון בנושא אישור תקציב ההשקעות. נוסף על כך, ועדת הכספים לא קיימה דיונים מקדימים לקראת אישור תקציב ההשקעות לשנת 2013 וממילא לא התייחסה לביצוע הנמוך של התקציב. גם כאשר הנושא נדון בישיבות הדירקטוריון, בסוף שנת 2012 , לא התייחס הדירקטוריון לגורמים לביצוע הנמוך של תקציב ההשקעות או להשלכותיהם על תפקוד החברה ועל יעילותה. יצוין כי המסמכים שהחברה הציגה למשרד מבקר המדינה דנים בהמלצה עתידית לשיפור תהליכי רכש ובתקציב ולא באי-ביצועו . משרד מבקר המדינה מעיר כי אף שהדירקטוריון אישר את רכישת הגוררת בסוף שנת 2010 , רק בשנת 2012 החלה החברה בשלב הראשון בתהליך רכישת הגוררת - תהליך התקשרות עם יועץ. משרד מבקר המדינה מעיר כי עמדתו של יו"ר הדירקטוריון תרמה לעצירת תהליך הרכש המשותף עם חברת נמל חיפה ולהפניית הנהלת החברה לתהליך רכש חדש ללא אישור יתר חברי הדירקטוריון. לדעת משרד מבקר המדינה, משגילה מבקר הפנים באפריל 2013 כי אחייניתו נשואה לעו"ד של יו"ר הוועד, סופו של הדבר מעיד על תחילתו. על כן, מן הראוי היה, שמבקר הפנים יודיע על החשש לניגוד העניינים עם מר חסן, ולו למראית עין בלבד, כבר בראשית הביקורת אשר ערך בעניינו (כלומר ביוני 2012.) משרד מבקרהמדינה מעיר כי החברה פעלה באופן שאינו עקבי: הפסיקה את הליך ההתקשרות עם יועץ וממילא את התהליך העצמאי לרכישת הסימולטור, ויצאה מחדש למהלך של רכישה משותפת עם חנ"י ללא נימוקים. החברה פעלה כך אף ששיתוף הפעולה עם חנ"י נבחן בעבר והמנכ"ל דחה אותו, ואף שהחברה לא בחנה את הכדאיות של הפסקת התהליך הממושך לרכש עצמאי ושל המעבר לרכש משותף. זאת ועוד, גם לאחר שהחלה החברה בתהליך רכש משותף היא הפסיקה את התהליך והחלה פעם נוספת בתהליך רכש עצמאי. החברה גילתה חולשה במימוש השקעות דוגמת רכישת הסימולטור. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת החברה כי ניהלה במשך שנים ארוכות תהליך רכש לא ממוקד ומסורבל. לתהליך רכישת הסימולטור חשיבות רבה, שכן הוא אמור לתרום הן לשיפור הבטיחות בעבודה והן להגברת התפוקה. משרד מבקר המדינה מעיר כי תקנות המכרזים אינן פוטרות מפנייה פומבית או מבחינת הצעות מתוך רשימת מציעים מטעמים של דחיפות. כמו כן, לא הייתה כל הצדקה לפטור את החברה מכך בנימוק של דחיפות שכן בקשת רספ"ן לחוות דעת הייתה ידועה לחברה זמן רב. משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל כי אף שכבר ב- 2009 הציגה החברה את הצורך להסב את רציף 21 לרציף מכולות, ועל אף הבקשות של רספ"ן משנת 2010 , התמהמהה החברה בקידום נושא הסבת הרציף מול רספ"ן ולא ערכה בדיקות מקיפות לבחינת הכדאיות הכלכלית וההיתכנות ההנדסית-תפעולית של המהלך. גם כשהגישה החברה חוות דעת הן היו סותרות, קצרות ביותר ולא מבוססות. החברה לא פעלה באופן מקצועי, מהיר ועקבי לקידום הפרויקט ורק לאחר שנים ארוכות הוציאה מסמך מפורט בנושא. משרד מבקר המדינה מעיר כי יו"ר הדירקטוריון הורה לעצור את המכרז ללא סמכות, מבלי שהדירקטוריון דן בעניין. גם המנכ"ל מצדו פעל לפי הוראת היו"ר במקום לפנות לדירקטוריון בעניין זה. סמנכ"ל כספים ויועץ משפטי הם תפקידים מרכזיים בחברה; הם משמשים גם "שומרי סף" ונוטלים תפקיד נכבד בפיקוח ובבקרה יעילים על ענייני החברה ההכרחיים לפעילותה התקינה של חברה. משרד מבקר המדינה מעיר כי על אף האמור, ובניגוד לחוזרי רשות החברות, עצר מנכ"ל החברה הליך למינוי יועץ משפטי וכן השפיע על כך שבמשך כשנתיים לא מונו עובדים קבועים למשרת יועץ משפטי ולמשרת סמנכ"ל כספים. גם הדירקטוריון מצדו לא העלה את נושא איוש התפקידים במשך תקופה ארוכה (מפברואר 2012 ועד פברואר 2013 .) ולא פעל לאיושם משרד מבקר המדינה מעיר גם לרשות החברות על כי במשך תקופה של כשנה, מפברואר 2012 , לא ביררה מדוע טרם החלה החברה בהליכי המכרזים ולא פעלה לקידום המכרזים ולהבהרת דרך הפעולה שעל החברה לנקוט נוכח הליך שינוי חוזרי הרשות שבו הייתה הרשות מצויה. משרד מבקר המדינה מעיר כי אף שמבקר הפנים הגיש את הדוח במועד, ואף שהיו"ר התחייב כי הנושא יידון בתחילת אפריל 2013 , לא הובא הדוח לדיון בדירקטוריון. גם עד למועד סיום ביקורת מבקר המדינה, בדצמבר 2013 , לא דנה ועדת הביקורת עם מבקר הפנים ועם המנכ"ל בממצאי הביקורת, בהמלצות המבקר ובצעדים שננקטו לתיקון הליקויים. משרד מבקר המדינה מעיר כי שינוי התכניות להסבת הרציף לא היה צריך למנוע את ביצוען של בדיקות הנדסיות וכלכליות מעמיקות בהתאם לבקשת רספ"ן. | משרד מבקר המדינה מעיר כי דוח הביקורת לא נדון בוועדת הביקורת כפי שמחייבים נוהלי החברה ולא הועבר לחברי הדירקטוריון. עם זאת, יו"ר הדירקטוריון החליט להפסיק את הטיפול בדוח הביקורת. גם מבקר הפנים נתן ידו לטיפול הלקוי בדוח. חברי הדירקטוריון מצדם הסכימו להפסיק את הטיפול בדוח ללא דיון ענייני בממצאי הדוח ואף מבלי שעיינו בו. | 232 |
משרד הרווחה והביטחון החברתי . היבטים בטיפול בקטינים נפגעי תקיפה מינית או אלימות_ הבדיקה העלתה כי לקטינים נפגעי עברות אלימות לא הוסדר מענה טיפולי מערכתי מותאם, זמין ופטור מתשלום, כפי שהוסדר ל קטינים נפגעי עברות מין, ו הטיפול שמציעות רשויות הרווחה לנפגעי עברות אלימות תלוי בהיצע השירותים הקיים ברשות המקומית שבה מתגורר הקטין ובזמינותו, ואינו בהכרח מותאם לצרכיו. זאת ועוד, נמצא שהטיפולים הקיימים אינם תמיד זמינים, ולכן תיתכן המתנה לקבלת טיפול שעלולה להחריף את הנזק שכבר נגרם. מכלל האמור יוצא שלעומת קטינים נפגעי תקיפה מינית שלהם ניתן מענה ממשלתי מערכתי המאפשר להם לקבל טיפול ארוך טווח, לקטינים נפגעי אלימות לא ניתן מענה כזה, ובפועל הדבר תלוי בזמינות המענה המקומי וביכולת הכספית של משפחת הקטין. יודגש כי היעדרם של מענים מותאמים וזמינים לקטינים נפגעים, משמעו לעתים החרפת הנזק שכבר נגרם להם. משרד מבקר המדינה מעיר לעניין זה כי המענה הפסיכיאטרי שניתן לקבל במרפאות שבאחריות משרד הבריאות, עלול להיות כרוך בהמתנה ממושכת (ראו פירוט להלן בפרק "טיפול באמצעות מרפאות בריאות הנפש"). בהקשר זה יצוין כי בתכנית העבודה של שפ"י לשנת הלימודים התשע"ד נקבע בין היתר כי יש להכשיר אנשי חינוך, ובהם יועצים חינוכיים, הפועלים בכל שכבות הגיל ובכל המגזר ים לאיתור וזיהוי של ילדים בסיכון, אך לא נקבעו בה יעדים כמותיים בנוגע להכשרה זו. מכיוון שחלק מן היועצים טרם עברו הכשרה זו כאמור, היה ניתן לצפות כי משרד החינוך יקבע תכנית הכשרה סדורה, ובה ייכללו פרטי היועצים שעליהם להשתתף בהכשרה ומועד קיומה. ואולם נמצא כי משרד החינוך לא מיפה את היועצים שטרם עברו הכשרה זו, ולא קבע לגביהם תכנית הכשרה. נמצא כי על אף החלטת הממשלה האמורה לא הקצו משרדי הממשלה שצוינו לעיל את המשאבים הנדרשים להפעלה מידית של ארבעה מרכזי הגנה, ובפועל פעלו באותה עת רק שני מרכזים: מרכז הגנה ירושלים ומרכז הגנה תה"ש . הבדיקה העלתה כי המשרד לא עמד אף ביעד זה: עד אפריל 2013 נפתח עוד מרכז אחד בלבד בבאר שבע, בספטמבר שנה זו נפתח מרכז בחיפה, ובאוגוסט 2014 , כלומר באיחור של כ-15 חודשים, נפתח מרכז בנצרת. המשרד טרם הקים את שלושת המרכזים האחרים שהיו אמורים אף הם לקום עד אפריל 2013. יוצא אפוא כי אף שעברו יותר משש שנים מהמועד שבו נחקק חוק הסיוע, הקים משרד הרווחה רק חמישה מבין שמונת מרכזי ההגנה שחייב החוק להקים, ואף זאת רק לאחר התערבות בג"ץ. משמעות הדבר היא שהפריסה הנדרשת של מרכזי ההגנה, המאפשרת לדעת המחוקק יישום מלא של החוק, עדיין אינה קיימת. הבדיקה העלתה כי רק שניים מבין חמשת מרכזי ההגנה הקיימים (מרכז הגנה ירושלים ומרכז הגנה תה"ש) מוצגים באתר האינטרנט של המשרד, וכי הגישה למידע בעניינם אינה מהירה ומצריכה מעבר בין כמה דפים. מידע נוסף בדבר מרכזי ההגנה מצוי בדוחות המתפרסמים על פי הוראות חוק חופש המידע, התשנ"ח- 1998 , אך למידע זה ניתן להגיע רק באמצעות חיפוש ייעודי בדוחות עצמם, ולפיכך נגישותו נמוכה. הלא -יהודית בירושלים : כאמור, פגיעה בקטינים קיימת בכל השכבות החברתיות. מבדיקת נתוני מרכז הגנה ירושלים לשנת 2013 עלה כי מבין הקטינים תושבי העיר ירושלים שטופלו במרכז באותה שנה, שיעור הלא-יהודים היה כ-1% בלבד (3 מ-314), אף ששיעור הקטינים הלא-יהודים בכלל הקטינים בעיר הוא כ-%4022. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח נתונים אלה עולה חשש לחוסר מודעות בקרב האוכלוסייה הלא -יהודית בירושלים בנוגע למרכז ההגנה הפועל בעיר. לכן שומה על משרד הרווחה לנקוט פעולות ממוקדות להגברת מודעות זו, הן בקרב אנשי המקצוע (במסגרות החינוך והבריאות ובמשטרה), הן בקרב הציבור. בדוח שנתי 61 בציין מבקר המדינה כי קיימות מחלוקות בין-משרדיות רבות הנמשכות שנים, שהטיפול בהן חודש רק לאחר התערבות גורם חיצוני כגון בג"ץ. מחלוקות אלו גרמו לנזקים לציבור, בעיקר לאוכלוסיות חלשות, שזכויותיהן נשללו עקב מחלוקות אלה 17 .אי-הקמת מרכזי ההגנה בשל המחלוקות האמורות מחזק את הצורך שצוין באותו דוח לקבוע מתווה ליישוב המחלוקות, שראשיתו בחידוד אחריותם השלטונית -ציבורית של משרדי הממשלה ושריהם שלא להזניח את הטיפול בהן. ראוי כי גם מרכז הגנה ירושלים יעמיק את פעולותיו בעניין זה בקרב האוכלוסייה הלא-יהודית בעיר. | בדיקת הפקודות ונוהלי המשטרה הרלוונטיים העלתה כי המשטרה לא ציינה בהם את האפשרות של הקטין לקבל טיפול במרכז הגנה, ובכלל זה את האפשרות להגיש את התלונה ולבצע הליך של חקירת התלונה שהגיש או שהוגשה בשמו במקרים המתאימים לכך. עוד העלתה הבדיקה כי גורמים במשטרה ה עלו עוד בשנת 2010 את הצורך בהתייחסות למרכזי ההגנה בנוהלי המשטרה, וכי גם מרכזי ההגנה העלו צורך זה בשנת 2013 . ואולם למרות האמור הדבר טרם נעשה, אף שעברו ארבע שנים מאז העלתה המשטרה עצמה את הצורך בכך. | 233 |
משרד הרווחה והביטחון החברתי . היבטים פיזיים של מסגרות רווחה חוץ-ביתיות_ לדעת משרד מבקר המדינה, דוחות פיקוח שנכתבים במתכונות מעין אלה אינם תורמים למידע עדכני ורציף על המצב הפיזי של המסגרות ואינם יכולים לשמש כלי ניהולי. משרד הרווחה השיב למשרד מבקר המדינה, כי השירות לזקן יפעל לחיבור פרוגרמה משלימה להוראות שבתקנות, וכי אגף השיקום והשירות לאוטיסטים נמצאים בתהליך של כתיבת תקנות, ואלה יכללו פרק הנוגע לדרישות הפיזיות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה כי התקנות כדוגמת אלה הקיימות במשרד, אינן מפורטות כנדרש ואינן משמשות חלופה ראויה לפרוגרמה ולמפרטים מקצועיים, ייחודיים בהוראותיהם ומפורטים בהרבה, כפי שהובא לעיל. לדעת משרד מבקר המדינה, בניית המסגרת החדשה עלולה להמשך שנים. על המשרד לפעול לכך שעד סיום הבנייה ייהנו הדיירים במבנים הקיימים משירותים ההולמים את הסטנדרטים שלו. ( כאמור לעיל, מרבית מסגרות הרווחה בארץ 66%) הן באחריותן של הרשויות המקומיות, ואולם למשרד ולמשרד הבריאות אין מידע על מקומן. לפיכך, במועד קבלת החלטות על המיקום של מסגרות חדשות עלולים שני המשרדים לאשר מסגרות בסמיכות יתרה למקומות שבהם כבר קיימות מסגרות יומיות רבות של הרשויות המקומיות. עד מועד סיום הביקורת באוגוסט 2014 , לא הייתה במשרד מערכת מידע גיאוגרפי שבה נמצא מידע על המסגרות שבאחריותם של המשרד, משרד הבריאות והרשות המקומית המתאימה, כך שעדיין לא קיים מידע חיוני ליישום אמות המידה של הוועדה. חסרונה של מערכת מידע גאוגרפי שמכילה את מלוא המידע על מכלול השירותים הרצויים (מרפאות, בתי כנסת, מוסדות חינוך, מתנ"סים) ועל צירי הגישה התחבורתיים עלול גם למנוע מיקומים מיטביים. הועלה, כי המשרד עדיין אינו מצביע על אזורים ספציפיים שבהם הוא מעדיף למקם מסגרות חדשות. בשנים 2013 -2011 , לפני פרסום מסקנות הוועדה ולאחריו, פרסם המשרד מכרזים לאיתור מסגרות חוץ-ביתיות בחבלי ארץ נרחבים ללא כל הכוונה שתאזן את הפריסה בין יישובים ובין שכונות. כמו כן לא צוין במכרזים מהם האזורים צפופי המסגרות שלא ניתן להציע בהם מסגרות חדשות. גם במכרזים שכוונו לפריסת מסגרות בערים הגדולות (כגון ירושלים, באר שבע ותל אביב) לא ציין המשר ד העדפות כלשהן לשכונות מסוימות כדי לחולל שינוי ולאזן את הפריסה בין המרכז והפריפריה החברתיים באותו יישוב. הועלה, כי השמת מסגרות רווחה אינה נעשית בצורה שוויונית ומאוזנת בין יישובים סמוכים. כך למשל אין איזון בין אור עקיבא לקיסריה הסמוכות גאוגרפית - באור עקיבא יש חמש מסגרות ובקיסריה אין מסגרות כלל 14 . בערים חיפה וקריית אתא קיימות עשרות מסגרות חוץ -ביתיות של המשרד ושל משרד הבריאות (42 מסגרות בחיפה, לא כולל עוד עשרות דירות לוויין של הוסטלים) ואילו בטירת הכרמל הסמוכה יש רק מסגרת אחת בלבד, ובערים הסמוכות קרי ית ים, קריית מוצקין, קריית ביאליק ונשר אין מסגרות חוץ - ביתיות כלל. הוגנות פריסת המסגרות היא אחד העיקרים של המלצות הוועדה. על המשרד לפעול למיפוין של ערים ושכונות שיש בהן מסגרות רבות, ולכוון במכרזיו את הפריסה העתידית ליישובים ולשכונות אחרים. פריסה רחבה יכולה, בין היתר, לאפשר לדייר למצוא מסגרת קרובה למשפחתו ולקהילתו. יצוין כי עמותת אקים15 השיבה למשרד מבקר המדינה בעניין זה, כי היא מקפידה לשכור דירות בצפון תל אביב, ברעננה וברמת השרון כדי לקדם את הפריסה השוויונית. הועלה כי המשרד לא גיבש כל אסטרטגיה או תכנית בעניין זה. על פי ספר תכניות העבודה של משרדי הממשלה לשנת 2014 שפרסם משרד ראש הממשלה במרץ 2014 , עד חודש יולי אמור היה המשרד לסיים עבודת מטה בנושא דרכי ההתמודדות עם מקרים של התנגדות תושבים ורשויות למיקומן של מסגרות רווחה. בפועל, עד מועד סיום הביקורת לא נעשתה עבודת מטה כזאת. לפיכך אין למשרד ולמשרד הבריאות מדיניות ואסטרטגיה פרו - אקטיבית לשילוב אנשים עם מוגבלות בקהילה, וטרם נעשתה חבירה כלשהי עם הגופים בעלי הע ניין. המשרד גם לא קבע גורם בהנהלתו שיהיה אחראי לנושא הנמב"י והותיר את הטיפול בו לשירותים השונים שבאגפיו. ,ולשקול את פיזורן בטווח הרחוק בצורה מדורגתתוך בחינה של כל מקרה לגופו. זאת - כדי למנוע היווצרות של מוקדים חלשים בעיר ולצמצם את החיכוך עם האוכלוסייה הקיימת. לדעת משרד מבקר המדינה, המשרד - המופקד על רווחת הציבור וטובתו -לא מילא בצורה מיטבית את תפקידו, הן כלפי הקבוצות החלשות והן כלפי הציבור האמור לסייע בשילובן בקהילה. שומה על המשרד לגבש אסטרטגיה להתמודדות עם סוגיית הנמב"י תוך שיתוף בעלי העניין ואישים מובילים בחינוך. לדעת משרד מבקר המדינה, היעדר תיאום עם הרשויות המקומיות עלול לפגוע בפעילות של מחלקות הרווחה העירוניות, כפי שיובא להלן; חוסר התחשבות בכושר הנשיאה החברתי-כלכלי של יישוב עלול לפגוע בשילוב של הדיירים עצמם; אשר לצפיפות המסגרות בפריפריה החברתית - היא עלולה להיות תוצאה של התמריץ הכלכלי שיש ליזמים להפעיל שם מסגרות17 ; כמו כן, יש דיירים שהרשות המקומית משלבת במערכת החינוך שלה ובמסגרות נוספות, אך משפחותיהם משלמות ארנונה ברשויות מקומיות אחרות - ובכך נגרמת הוצאה מסוימת לרשות המקומית. | לדעת משרד מבקר המדינה, אי -יידוע הרשויות המקומיות בנוגע להצבת מסגרת רווחה חדשה בתחומן אינו מועיל בהכרח להקטנת החיכוך האפשרי עם השלטון המקומי, והוא עלול להוביל דוו קא ל"התנהגות לעומתית" מצד הרשות. על המשרד לבקש בהקדם ממשרד הבריאות ומהרשויות המקומיות את כתובותיהן של כל מסגרותיהם ולשבצן במערכת המידע הגאוגרפית המתגבשת אצלו. בו בזמן על משרדים אלה להעביר את המידע על כל מסגרותיהם הקיימות למחלקות הרווחה העירוניות. על המשרד לשקול יצירת מנגנון של התייעצות וקבלת מידע מהרשויות המקומיות לפני החלטה על השמה של מסגרות חדשות בתחומן (למעט דירות, שנחשבות לכל דבר ועניין כדירות למגורים). יודגש, אין כאן כוונה למתן זכות וטו לרשות המקומית, אלא לחילופי מידע לפני השמה של מסגרת חדשה, ויידוע הרשות על מקומה לאחר מעשה (לרבות על דירות). | 234 |
משרד הכלכלה והתעשייה_ . פעולות המדינה להגנה על זכויותיהם של עובדים בשכר נמוך_ לקבוע לוח זמנים מעודכן לסיום פיתוחה והטמעתה של המערכת הממוחשבת ולוודא כי עומדים בו. נכון למועד סיום הביקורת משרד הכלכלה אמנם מציע באתר האינטרנט שלו מידע על הזכויות, אך כל זכות מוצגת בנפרד, באופן מורכב ובלתי -בהיר, ללא התייחסות להסכמים קיבוציים, ובעברית בלבד, כך שלא מתאפשר לעובד הרוצה לדעת מהן זכויותיו לעשות זאת בצורה קלה וידידותית למשתמש. זאת ועוד, למרות תוספת התקנים וכלי האכיפה שקיבל מינהל הסדרה ואכיפה בשנתיים מאז כניסתו לתוקף של החוק לה גברת האכיפה, הנהלת המינהל טרם מצאה את הדרך לבצע אכיפה יעילה ואפקטיבית של זכויות עובדים: "צווארי בקבוק" באכיפה המינהלית גורמים להימשכות הליכים בטיפול בתיקים - בין היתר ייתכן שהדבר נובע מקשיי התארגנות בהפעלת ההליך המינהלי החדש יחסית - כך ש- 30% מהתיקים מטופלי ם משך שנה ויותר, והזמנים הולכים ומתארכים, עד שעולה חשש שיגיעו למשכי הטיפול שהיו נהוגים בעבר באכיפה הפלילית; ניתוח התיקים המינהליים שהושתו בהם סנקציות מעלה כי בקרוב למחציתם לא הוטלו סנקציות על עברות שכר; והאכיפה אינה מממשת את הפוטנציאל שמגולם בחוק להגברת האכיפה, בין היתר בכך שלא קיימו בדיקות חוזרות ושממעטים באכיפה על מזמיני שירות. אמנם חל שיפור לאורך השנים באופן התנהלותו של המינהל, אך בהיבטים מסוימים עודנו מצוי בשלבי התארגנות. הליקויים המוצגים עשויים לפגום באפקטיביות של פעולת האכיפה ובהרתעה שהיא יוצרת. במצב זה לא רק נפגמת ההגנה על עובדים בשכר נמוך, אלא גם חולשת מערכת האכיפה עלולה כשלעצמה להזין את אי-הציות לחוק, בבחינת "צדיק ורע לו, רשע וטוב לו"56. בביקורת על ה שהמינהל לא קיים הליך הפקת לקחים מובנה ומתועד לגבי מבצעי אכיפה בשנתיים מאז נכנס לתוקפו החוק להגברת האכיפה, אף שכמחצית פעילות המינהל מבוססת על פעילות יזומה הכוללת מבצעי אכיפה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המינהל להטמיע הליך מובנה של הפקת לקחים ממבצעים, כדי לאתר בעיות באופן תפעול המבצעים ולסייע בהערכת עבודת המודיעין והמחקר שהייתה בבסיסם (אם הייתה) ובתכנון מבצעים עתידיים. אמנם המשכ"ל מפעילה כלי בקרה מגוונים לשם שמירה על זכויות העובדים של קבלני השירות שעמם היא מתקשרת, לרבות מנגנון של קנסות חוזיים; אך בביקורת עלה כי המשכ"ל אינה פועלת כחשכ"ל, ואינה דורשת מהקבלן בתום הבדיקה לתקן את ההפרות ולהחזיר כספים גם לעובדים שלא נבדקו במדגם, וממילא אינה דורשת הצהרות לעניין זה ממנהלי החברה ורואי החשבון שלה כפי שדורש החשכ"ל. בביקורת עלה כי מאז הקמתו לפני כעשור, לא ביצע המינהל מחקר בעצמו או באמצעות גופים תומכים (כגון מינהל מחקר וכלכלה במשרד הכלכלה) ולא עיבד נתונים קיימים כדי לזהות את הענפים, משלחי היד ותתי-המגזרים שבהם השיעורים הגבוהים ביותר של עובדים בשכר נמוך ושל הפרות זכויות עובדים. יוצא שתכנית העבודה של המינהל מתבססת ברובה על הניסיון המקצועי וההתרשמות הכללית של הגורמים המקצועיים במינהל, ולא על נתונים מחקריים. הביקורת העלתה כי בהיעדר תכנית המבוססת על נתונים מחקריים למיקוד פעילות המינהל, קיים מתאם חלקי בלבד בין הענפים שבהם ביצע המינהל את מרב פעולות האכיפה המינהלית שלו בשנת 2013 , לבין הענפים שסומנו במחקרים שעשו גופים אחרים כענפים שבהם מתקיימות מרבית ההפרות של זכויות עובדים בשכר נמוך. למשל, על פי נתונים של הבט"ל, שיעור הפרות גבוה מצוי בענפים אלה: שירותים למשק הבית על ידי פרטיים 17; שירותי בריאות, רווחה וסעד; ותעשייה18 - אך מרבית פעילות האכיפה של המינהל ב- 2013 נעשתה בענפים אחרים19. לדעת משרד מבקר המדינה , לא ראוי שמינהל הסדרה ואכיפה , שבין תפקידיו מזעור הפגיעה בעובדים ואכיפת דיני העבודה, ושקיבל תקציבים ו משרות רבות מאז נכנס לתוקף החוק להגברת האכיפה, ימשיך לפעול - יותר מעשור ולמרות הערות חוזרות ונשנות של מבקר המדינה - ללא ניתוח המבוסס על נתונים, שעל פיו ייקבעו תכנית העבודה ופעילות האכיפה בפועל. על משרד הכלכלה להביא ללא דיחוי לכך שהנהלת המינהל תתקן ליקוי יסודי זה. למרות האמור, לאורך השנים כמעט שלא פעלה יחידת מודיעין במינהל: משרת מנהל תחום המודיעין אוישה רק באוגוסט 2013 , ובמועד סיום הביקורת שוב אינה מאוישת; אחת ממשרות מרכזי המודיעין אוישה למשך כ שנתיים בשנים 2012 -2010 ואוישה מחדש בפברואר 2014, ושתי המשרות הנוספות אינן מאוישות; ומשרות הסטודנט ים למודיעין אוישו רק ב- 2014 . משרד מבקר המדינה מעיר כי איסוף מודיעין והנגשתו הם חלק מהותי בכל פעילות של גוף אכיפה , והיעדרם משמעו פגיעה ביעילותו ובאפקטיביות שלו. המבנה הארגוני שהתווה המינהל בעבר היה אמור לתת מענה לצורך במודיעין איכותי לצורכי אכיפה, אך יחידת המודיעין לא אוישה כראוי, ובמועד סיום הביקורת עדיין אין במינהל גוף מודיעין אפקטיבי, זאת אף שהמינהל גייס כוח אדם רב ליחידות אחרות, ולמרות הערות מבקר המדינה עוד מ- 2008 . יוצא אפוא כי המינהל לא עמד בלוחות הזמנים שהותוו בהחלטת הממשלה מ- 2012 וביעד שהציב בתכנית העבודה בנושא זה , ועד מועד סיום הביקורת אין הליך מוסדר של העברת נתונים למינהל מהבט"ל ומרשות המסים - נתונים הדרושים למינהל כדי שיוכל להתמקד באכיפת זכויות עובדים בשכר נמוך בענפים שבהם יש חשש להפרת זכויות אלו ובקרב מעסיקים המועדים להפר אותן. | אף שהתלונות משמשות בסיס לכמחצית פעילות האכיפה, בפועל יותר משליש מפעילויות החקירה שהסתיימו ללא אף ממצא, מקורן בתלונות25 . ,זאת ועוד %31 מהמתלוננים26 משתכריםיותר מ - 6,000 ש"ח לחודש ולכן אין הם מוגדרים על פי רוב כעובדים בשכר נמוך. מן האמור יוצא שמספר התלונות שמגיעות למינהל אינו מאפשר בסיס רחב דיו לאכיפה, והן אינן ממקדות את האכיפה בהכרח במעסיקי עובדים בשכר נמוך, לרבות עובדים מהאוכלוסייה הערבית, ובעברות המשפיעות על השכר. התוצאה היא שפעילות האכיפה המושתתת על תלונות מוסטת לכיוונים מרכזיים פחות, ובכך עלולה להיפגע האפקטיביות שלה. | 235 |
המשרד לביטחון הפנים . העברת הטיפול בבתי המעצר ממשטרת ישראל לשירות בתי הסוהר החלטת השר חייבה את המשטרה ושב"ס להיערכות מחודשת בנושא ולתיאום ביניהם. הטיפול בעצורים כולל היבטים רבים: היבטים מינהליים, שעיקרם הליכי קליטת עצורים המובאים לשב"ס בידי המשטרה; היבטים רפואיים כגון קליטת עצורים חולים או קליטת עצורים פגועי נפש; והיבטים מודיעיניים, ובהם העברת עצורים בין מתקני כליאה בגין סכסוכי עצורים. היבטים אלו חייבו הכנת הסכם מתכלל, שיסדיר את הנושאים הבעייתיים, ושממנו אפשר יהיה לגזור נוהלי עבודה מפורטים. משרד מבקר המדינה העלה כי במשך שש שנים, מאז החלטת השר להעביר את מערך הכליאה והליווי של משטרת ישראל לידי השב"ס והתחלת יישומה של ההחלטה, לא חתמו המשטרה ושב"ס על הסכם מתכלל, המסדיר זאת. בפועל לא נחתם הסכם כזה בין שני הגופים, ותחת זאת כל מחוז במשטרה חתם עם גורמי שב"ס הפועלים בתחומו על הסכם שהסדיר את העברת המערך ברמה המחוזית בלבד. במהלך השנים הללו נעשו ניסיונות לגבש הסכם מתכלל, אולם הם לא צלחו, הוכנו כמה טיוטות בידי המשרד לבט"פ, המשטרה ושב"ס, אולם אף אחת מהן לא הבשילה לכדי הסכם חתום ומחייב. המחלוקות בעניין זה נמשכות מאז החלה העברת האחריות אל שב"ס בשלהי שנת 2007 ., אולם המשטרה ושב"ס לא יישבו אותן נמצא כי המשטרה ושב "ס חלוקים כבר כמה שנים בנוגע לפרשנות של יישום שני הסבבים. לפי גרסת השב"ס, סבב הבוקר מפזר עצורים בין בתי המשפט ותחנות המשטרה, וסבב הערב אוסף את העצורים ומחזירם למתקני הכליאה. לפי גרסת המשטרה כל סבב צריך לכלול גם פיזור וגם איסוף עצורים. חילוקי דעות נוספים התעוררו עקב סירוב שב"ס להביא או להחזיר עצורים ליחידות שאין בהן תאי שהייה15 , דבר שבעטיו שוטרים נאלצו לבצע ליוויים אלו. משרד מבקר המדינה מעיר שמנתוני המשטרה עולה כי המטרה שעמדה ביסוד החלטתו של השר לבט"פ, העברה של העיסוק במשמורת עצורים מהמשטרה, לא הושגה במלואה: המשטרה המשיכה לבצע - באמצעות שוטרים בניידות סיור - כ- 20,000 ליוויים בשנה. כמו כן המשיכה המשטרה להלין במתקניה כ- 23,000 .עצורים בשנה במשך השנים החלו רק ביישום חלקי של השימוש באמצעים חלופיים שישמשו את גורמי אכיפת החוק כחלופה למעצרים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לבט"פ, בשיתוף יתר הגורמים השותפים בשרשרת אכיפת החוק, לבחון את המקרים שבהם נדרש להרחיב את השימוש באמצעים האמורים. שימוש מושכל באמצעים אלה יסייע להתמודד עם עומס הכליאה ולצמצם את השימוש במעצר ככלי לצורכי חקירה במקרים שבהם הוא אינו נדרש. למרות ההבהרות שהוכנסו להסכם 2014 בנושא ההיבטים הרפואיים בקליטת עצורים עדיין נותרו קשיים בחלוקת האחריות בין השב"ס למשטרה בנושא זה. המחלוקות הרבות בנושא חייבו הכנת נהלים מפורטים המסדירים את כל ההיבטים הרפואיים - בהתייחסות לסוגי החבלות, המחלות והתרופות - תוך חלוקה ברורה של האחריות לנושאים אלה בין המשטרה לשב"ס, אולם נהלים כאלה לא הוכנו. המשטרה ושב"ס נדרשים להכין את הנהלים האמורים כד י למנוע את הבעיות שעלו כתוצאה מאי-הבהירות בתחום זה. נמצא כי תלונות רבות הגיעו למשל"ט בנושא ויסות 17 העצורים, לרבות לגבי בתי מעצר שלא קלטו עצורים מהטריטוריה שלהם עקב מגבלת מקום או בגלל סכסוכים בין כנופיות ובין עצורים. הסכם 2014 נועד למנוע הישנות מצבים שבהם נאלצו היחידות המשטרתיות לבצע ליוויים בין בתי מעצר בשב"ס, וגם מקרים שבהם נאלצו השוטרים לחזור בבוקר כדי לקחת את העצורים לבית המשפט. מצבים אלה החמירו אפילו יותר נוכח הסירוב של יחידת נחשון לקלוט עצורים כבר בבתי המשפט, וזאת בשל החשש שבית המעצר לא יסכים לקלוט עצורים אלה. ויסות העצורים הוא נושא המחלוקת העיקרי בין שני הגופים וללא פתרון מוסכם לבעיה זו יימשכו חילוקי הדעות בין הגופים, הפערים ביניהם יעמיקו, יחסיהם יחמירו, עבודתם תיפגע ותביא לפגיעה בעצורים. המשרד לבט"פ נדרש לעגן בכתב, בחתימת שני הצדדים הסדר מפורט המסדיר את מכלול ההיבטים של סוגיה זו, כדי שהמשרד יוכל לעקוב אחרי תהליכי גיבוש ההסכם, לוודא שבסופו של יום אכן יושג פתרון ישים ומוסכם בין הגופים ולעקוב אחרי יישומו. המשטרה לא אספה במהלך השנים נתונים על מספר הפעמים שבהם נעשה שימוש בסמכותו של קצין משטרה כדי לשחרר עצור בתחנה. בידי המשטרה אין נתונים המלמדים אם היא עשתה שימוש מיטבי בהליך זה, והיא אף לא בחנה מה השיעור של שחרורים אלה מתוך כלל המעצרים שבהם אפשר היה לשחרר את העצורים בתחנות המשטרה, ובכך להימנע מפגיעה מיותרת בחירותם וכן להקל על עבודתם של בתי המשפט ושב"ס. לעתיםהפעולות ש נוקט שב"ס לשיפור תנאי החזקת העצורים אינן מיטיבות עמם. לדוגמה , שב"ס מנסה לעמוד בתקנים מינימליים של החזקת עצורים, ולשם כך הוא משפץ את מתקניו, דבר הגורם לצמצום יכולתו לקלוט עצורים. במצב זה קטֵן מספר מקומות הכליאה, ומשטרת ישראל נדרשת להעביר עצורים למתקני כליאה מחוץ למחוזות. פתרון זה, הגורם לבזבוז משאבים ולריבוי ליוויים, מוביל לכך שחלק מן היחידות במשטרה מבכרות ל וותר על ניוד העצורים אל מחוץ למחוזותיהם ומחליטות על שחרור העצור או על כליאתו במתקני משטרת ישראל. הוכן הסכם להסדרה מלאה של חלוקת האחריות בנושא ליווי האסירים והעצורים בין שני הגופים. ההתנהלות של המשטרה ושב"ס מצביעה על כך שנדרשות פעולות יסודיות יותר ליישוב המחלוקות ביניהם וביניהן חתימה על הסכם מתכלל שיסדיר את חלוקת העבודה בין הגופים; לאחר מכן יהיה על כל גוף להכין נהלים מפורטים, לקבוע הסדרים יעילים לליבון מחלוקות שמתעוררות בשטח ולהטמיע ה סדרים אלה בהתנהלותו היומיומית; וכל זאת מתוך היכרות הדדית והתחשבות הדדית באילוצים ובמגבלות של כל צד. המשרד לבט"פ בשיתוף המשטרה ושב"ס נדרשים לפעול בנחישות לביצוע פעולות אלה כדי שהמבצעיות של כל אחד מהגופים לא תיפגע וכדי שזכויות העצורים יישמרו. | המחלוקות סביב נושא הוויסותים העמידו בסימן שאלה את מימושו של סבב ג'. המשטרה חששה שחוסר האמון שנוצר בין שני הגופים והקשיים של שב"ס בוויסות העצורים ימשיכו להתקיים גם בסבב זה. בסופו של דבר הוסכם על דחיית מועד היישום של סבב ג' בכמה חודשים. עוד הוסכם כי בניגוד להסכם המקורי, סבב ג' יחל באופן הדרגתי ב- 2.11.14 , בתחילה כפיילוט בלבד בכמה תחנות שיש בהן תאי מעצר. | 236 |
משרד החינוך . הבקרה על התמיכה במוסדות לימוד תורניים_ הועלה כי ועדת התמיכות האגפית הודיעה לרשם העמותות על החלטות שקיבלה בעקבות ממצאי ביקורות עומק בלבד, ואולם, למעט מקרים מעטים, לא הודיעה על החלטות שקיבלה בעקבות ממצאים שהועלו בביקורות השטח. במצב זה לא היה באפשרות רשם העמותות לפעול באחת מהדרכים שבסמכותו כדי להבטיח את פעילותן התקינה של העמותות. נמצא כי עד למועד סיום הביקורת לא יידע האגף את המוסדות בדבר הכללים לפריסת הקיזוז וגם לא הודיע לעמותות על האפשרות לפרוס חובות - ובכך נהג בחוסר שקיפות. מאחר שאין מישק עדכון אוטומטי בין מערכת ניהול המלגות ובין מערכת תלמו"ד, השינויים המעודכנים בתלמו"ד אינם מתעדכנים במערכת ניהול המלגות. ואכן, בבדיקה השנתית שמבצעת מחלקת מלגת לימודים מול נתוני מערכת תלמו"ד, נמצא כי קיימים אברכים שעזבו את הישיבות אך המשיכו לקבל מלגת לימודים, מכיוון שהם לא דיווחו על כך למחלקה. יצוין כי מחלקת הישיבות באגף אינה מדווחת בכל דרך אחרת ליחידת מלגת לימודים על אברכים שעזבו את הלימודים או על אברכים שהאגף הפסיק להכיר בהם כתלמידים. למשל, בבדיקה שעשה האגף באפריל 2014 נמצא כי178 אברכים הפסיקו את לימודיהם בשנת 2013, .אך המשיכו לקבל מלגותתשלומי היתר ששולמו להם עבור שנה זו הסתכמו ב- 877,000 .ש"ח בתיקון למבחני התמיכה נקבע כי התמיכה מטעם משרד החינוך מותנית באי-זימונו של התלמיד לשירות צבאי. לעתים צה"ל מזמן תלמיד להתייצב למבדקים או להתגייס, אולם התלמיד אינו מתייצב, ועקב כך אינו עומד בתנאים הנדרשים כדי לקבל דחיית שירות52 . במקרים אלה, בשל אי-העברת המידע מצה"ל לאגף, המוסד ממשיך לקבל תמיכה בעבור אותו תלמיד; נמצא כי האגף, ובכלל זה חשבות האגף והלשכה המשפטית שלו, לא טיפלו באופן סדור ו שוטף ב גביית החובות הלכה למעשה, ובהם חובות שנוצרו עקב כספים ששולמו ביתר, למעט ביצוע הפחתה מתמיכה שוטפת ומתמיכה עתידית, כמפורט להלן: הביקורת הנוכחית העלתה כי תופעת כפל התמיכות עדיין נמשכת, כי החלטת הממשלה, שצוינה לעייל, לא יושמה, וכי ההבטחה לתיקון הליקויים שהועלו בעקבות ביקורת קודמת משנת 1998 לא קוימה- לא הוקמה מערכת ממוחשבת לבקרה כוללת על תלמידים שנתמכים על ידי משרדי ממשלה. על מטה התמיכות בחשכ"ל, משרד החינוך ומשרד הרווחה לפעול ליישום החלטת הממשלה ולקדם הקמת מערכת בקרה למניעת כפל תמיכות. ואולם בבדיקה עלה כי יו"ר ועדת התמיכות האגפית של משרד החינוך ויו"ר ועדת התמיכות של משרד הרווחה לא תיאמו ביניהם את מתן התמיכות למוסדות שתומכים בהם יחידות אחרות במשרד הרווחה (למעט מוסדות שתומכת בהם המחלקה למוסדות ציבור), כנדרש בנוהל. במצב זה נמנעה מהם האפשרות לבחינת כפל תמיכה בין האגף לבין כלל יחידות משרד הרווחה. משרד מבקר המדינה מעיר לחשכ"ל שהוא בעצמו קבע הן בנוהל שר האוצר והן בהוראת התכ"ם את היעד הכמותי הנדרש בביצוע ביקורות העומק על המוסדות הנתמכים, ולא הכפיף זאת לשיקולים אחרים. זאת ועוד, לא נמצאו מסמכים שלפיהם קבע מטה התמיכות בחשכ"ל יעד אחר עבור השנים 2013 -2011 , כנדרש בנוהל ובהוראת התכ"ם. הביקורת שהאגף מבצע בישיבות לגבי התלמידים שקיבלו דחיית שירות מצה"ל אינה מבוססת על מידע מעודכן המצוי בידי צה"ל, אלא על דיווחי הישיבות; רשימות התלמידים שלא נכחו בשתי ביקורות רצופות כדי ללמוד מהן על מספר התלמידים שעל פי רשימותיו, בהתאם לדיווח המוסדות, הם דח ויי שירות. בדרך פעולתו זו ויתר למעשה צה"ל על האפשרות לנקוט את הצעדים הנדרשים לאתר ולאמת דיווחים של תלמידים דחויי שירות שלא רשומים במוסדות תורניים נתמכים ובשל כך אינם זכאים לדחיית שירות, ול זמנם לשירות צבאי. לאי-העברת מידע מצה"ל לאגף ומהאגף לצה"ל עלולות להיו ת תוצאות כבדות משקל: משרד מבקר המדינה מציין כי נוהל שר האוצר הוא המסמך המחייב את הגורמים המעורבים בנושא התמיכות, ועליהם לפעול על פיו. בגיבוש נוהל שר האוצר מעורבים גם שומרי סף ממשרדים אחרים, ולפיכך חוות דעתה של היועצת המשפטית של האגף או הסתייגויותיה בעניין זה אינן יכולות לשנות את הקבוע בנוהל, כל עוד לא הוסכם על שינוי כאמור על ידי כל הנוגעים בדבר או שונה הנוהל במפורש. | נמצא כי אף על פי שהאגף יכול לפעול לקיזוז כספי התמיכות שמגיעים למוסד מיחידות אחרות במשרד החינוך או ממשרדי ממשלה אחרים, הוא אינו עושה כן ואף אינו מפעיל אמצעי גבייה אחר, מלבד הפחתה מתמיכה שוטפ ת או עתידית. בכך האגף אינו ממלא את חובתו לאכוף את גביית החובות. | 237 |
משרד החינוך . יישום רפורמות וצמצום פערים בחינוך לגיל הרך_ אף שתהליך היישום המלא של החוק הביא לכךשמשנה"ל התשע"א עד שנה"ל התשע"ד נפתחו כ - 1,747 גנים רשמיים חדשים (לכל שלבי הגיל הרך), מהם כ - 1,339 גנים רשמיים שמשמשים אכסניה לכ - 40,000 ילדים בני 4-3 , הקצה המשרד רק 7 משרות פיקוח נוספות לגיל הרך, שהן פחות משליש מ-17 משרות הפיקוח הנוספות שאישר משרד האוצר עד כה . אשר לבעלי תפקידים נוספים במערך המסייע, לקראת יישום החוק, בתחילת 2012 , ציינה מנהלת האגף שעם פתיחת גנים חדשים יש להוסיף גם ימי הדרכה ושעות ייעוץ חינוכי. אולם המשרד לא דן בהצעותיה ולא הגיע לכלל סיכום על תוספת ימי הדרכה ושעות ייעוץ חינוכי לבני 4-3 . הגננת והסייעת, הצוות החינוכי בגן, עובדות במידה מסוימת של בדידות (למשל בהשוואה למורה בבית ספר), ונדרשות להתמודד עם מספר ילדים גדול מן המספר המיטבי לחינוך ילדים בגיל הרך ועם היקף הולך וגדל של משימות. משרד החינוך הקצה להן לשם כך במסגרת אופק חדש רק 40 דקות נוספות לעבודה בגן. כוונת המשרד במסגרת אופק חדש ותהליכים שנלוו לו הייתה להגדיל את המערך התומך בגנים בהובלת המפקחות ולהבנות את עבודתו מחדש. אולם בפועל שינויים אלה לא בוצעו. ראוי שהנהלת המשרד תקבע תקנים מחייבים למשרות המפקחת והמדריכה, שייתנו ביטוי למיקום תפקידים אלה בסדרי העדיפויות של המשרד; בה בעת על האגף עם כל היחידות הנוגעות בדבר לשקוד על הטמעת דפוסי עבודה חדשים (כמו אשכולות גנים), לפקח ולהעריך את האפקטיביות של תהליכי הפיקוח, הייעוץ וההדרכה ואת השגת יעדיהם. אולם האגף לא גיבש כלים למעקב אחר יישום יעדי התכנית הנוגעים לגיל הרך, לא עקב אחר יישומם ולא העריך את השגתם. לפיכך לא הייתה ברשותו תמונת מצב על היקף היישום, ובכלל זה על צמצום הפערים בתשתיות, בחלוקת משאבי ההוראה והתהליכים הפדגוגיים וכן בשירותים של המערך המסייע. ראוי היה שהמשרד יפעיל מנגנון לפיקוח מובנה אחר ביצוע מרכיבי התכנית ויאתר את הפערים שנוצרו בין יעדיה למצב בפועל, כדי לתת את המענה הנדרש בעוד מועד. ואכן במועד הביקורת נותרו פערים ניכרים במענה של המשרד למגזר המיעוטים במכלול היבטי החינוך לגיל הרך, בהשוואה למענה הניתן למגזר היהודי. להלן פירוט: משרד מבקר המדינה מעיר למינהל הפיתוח כי לנוכח היעד שהציב לעצמו, לצמצם את מספר כיתות הגן השכורות בכלל הרשויות ובפרט ב רשויות המגזר הבדואי, היה עליו לפעול עם הרשויות המקומיות ומשרדי הממשלה האחרים למציאת פתרונות שיהיו מקובלים על כלל הגורמים ויאפשר ו מימושו של יעד זה. מדובר בפער בתשתיות לרעת הרשויות הבדואיות שעליו הצביעו תכניות המשרד והממשלה כבר בעבר. כאמור, חתירה לשוויון הזדמנויות וצמצום פערים חברתיים הם מהיעדים המרכזיים של המשרד. למרות זאת מצביעים הממצאים לעיל על כך שדווקא ילדים ביישובים חלשים במיוחד נהנים פחות מהיתרונות של המדיניות הממשלתית החדשה ונפגעת זכותם לשוויון בחינוך. משאיתר את הסיבות לפערים שבין בקשות היישובים הבדואיים לבין האישור התקציבי, על מינהל הפיתוח, בשיתוף משרדי ממשלה אחרים, לסייע ליישובים אלה ולמצוא להם פתרון בהקדם, כדי למנוע מצב שבו ילדים הזכאים לחינוך חינם ייוותרו מחוץ למערכת החינוך. על המשרד לגבש תכנית עבודה מלווה בתכנית תקציבית מתאימה ובלוח זמנים שתביא למתן מענה שלם לצורכי ילדי הגן במגזר המיעוטים, הן מבחינת מספר הגנים, הן מבחינת התשתיות הפיזיות של הם והציוד החסר בהם. כמו כן ראוי שהמשרד יבחן אם התקצוב הנוסף הניתן במסגרת מענק האיזון נותן מענה הולם ליישום מדיניותו לצמצום הפערים. השונות הרבה בחלוקת הגנים בין המפקחות מעלה חשש לחוסר הלימה בין מערך הפיקוח לבין מספר הגנים הזקוקים לליווי מקצועי, תמיכה ופיקוח. ראוי שהמשרד יעגן במסמך בכתב את התקן להיקף המשרה למפקחת, ובתוך כך יווסת, באופן שוויוני יותר, את עומס העבודה המוטל על כלל המפקחות. מהנתונים המוצגים בתרשים עולה שונות רבה בין המחוזות במספר הגנים שבאחריות כל מדריכה: במחוזות חיפה ומרכז כל מדריכה אחראית ל-78 ו-76 ,גנים בהתאמה, ואילו במחוזות תל אביב וצפון ל-30 ו-28 גנים בלבד, בהתאמה. גם אם מביאים בחשבון את ההבדלים במבנה המחוזות ובפיזור הגנים בהם56 , אין בכך כדי להסביר את גודל הפערים. עוד עולה מהנתונים שונות רבה בין המחוזות בשיעור הגננות שקיבלו הדרכה בשליש האחרון של שאלון המעקב לשנה"ל התשע"ג, שהוא המועד האחרון שבו נאספו נתונים בנושא זה, וכן שההדרכה מוגבלת בהיקפה בכל המחוזות (בין שליש לשני שלישים מהגננות בכל מחוז). ההדרכה היא הכלי המרכזי לליווי הגננת בתחומים הפדגוגיים. רפורמת אופק חדש וכניסתם של בני 3 לגנים עם היישום המלא של חוק לימוד חובה לגיל זה הגבירו את הצורך של הגננות בסיוע מקצועי. על האגף לקבוע תקן של מספר גנים למדריכה המתבסס גם על שיקולים של פי זור גאוגרפי של הגנים ושל צרכים מיוחדים של אוכלוסיית הילדים והגננות, כדי להבטיח את הניצול הנכון של משאב זה ולוודא שכל הגנים מקבלים סיוע והדרכה באופן שווה. חשוב שהמשרד ייצור מנגנון שיעודד גננות מנוסות ובעלות הישגים גבוהים לעסוק במסגרת משרתן גם בהדרכה, ובהקשר זה ראוי לשקול להחיל גם עליהן את ההסכם הקיבוצי של אופק חדש. לפיכך, מתווה הייעוץ אפשר בשנה "ל התשע"ד מתן ייעו ץ רק לחמישית מכלל הגנים שבאחריותן של 105 המפקחות: לכ-150,359 (%19 )מבין 16,507 גנים; או לכשליש ( 28% )מ- 11,423 גנים, אם המכסה מיועדת לגנים רשמיים בלבד. ראוי לציון ההיקף הגדול של רשויות מגזר המיעוטים שעמן מפעיל האגף את תכנית מעגן להתמודדות עם הילדים בעלי הצרכים המיוחדים שאותרו. עם זאת נמצא כי האגף אינו מקצה ימי הדרכה ייחודיים לליווי תכנית מעגן ברשויות מגזר המיעוטים , וכי המדריכות המלוות את התכנית בהן אינן מדריכות ייחודיות למגזר, השולטות בערבית ובקיאות במאפיינים חברתיים ותרבותיים של המגזר. אולם עם השתהות המשרד בהגדרה מחדש של תפקיד המפקחת, האגף גם לא חזר ובחן את תפקידי המפקחות כדי להבטיח שמשאב זה מנוצל באופן מיטבי. בכלל זה האגף לא בחן את זמינות המפקחות לגורמים ולמשימות השונות ולא קבע סדרי עדיפויות במשימותיהן. יתרה מכך, האגף לא קידם ביחידות הרלוונטיות במטה המשרד את הצעותיו מ- 2013 לפעולות שיקלו על המפקחות להתמודד עם העומס המוטל עליהן ויפנו את זמנן למשימותיהן הפדגוגיות החדשות בהערכת הגננות. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף שהקצאת השעות להעשרה אינה תואמת את הנוהג שקבע - להקצות שעות לפי מספר הגנים במחוז. יתר על כן, הקצאה כזו אין בה כדי להבטיח את השגת היעד שקבע - צמצום פערים בין המגזרים; זאת משום שאינה מביאה בחשבון את חוזקן היחסי של הרשויות המקומיות, המתבטא ברמתן הסוציו-אקונומית. ראוי אפוא שהמשרד יעגן בכתב את המפתח להקצאת שעות ההעשרה, ובמסגרת זאת ייכללו בו גם קריטריונים המתבססים גם על הרמה הסוציו-אקונומית של כל רשות ועל המאפיינים הייחודיים לרשו יות המיעוטים (החסרות מרכזי העשרה ותשתיות אחרות לפעילות חינוכית בלתי -פורמלית). כך יבטיח העדפה בהשתתפות בפרויקטים לאותם ילדים שעבורם זהו מקור עיקרי (וייתכן שאף יחיד) להעשרת חינוכם ועולמם. עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2014 , כשנה לאחר המועד שנקבע, האגף עדיין לא קיבל החלטה בסוגיות אלה, שנועדו לחדד את הנהלים ולהנחות את הגננות כיצד להשתמש בכלי המעקב והמשוב. | זאת ועוד, אף כי על פי מסמך היסוד על הגננות היה לתעד, בין היתר, את המפגשים הפרטניים והקבוצתיים עם הילדים, וכן את מפגשיהן עם הוריהם של הילדים והצוות החינוכי32 , בפועל המעקבים33 אחרי יישום הרפורמה הצביעו על ח וסרים ניכרים בביצוע התיעוד. להלן בתרשים 1 ממצאי המעקב של השליש האחרון של שנה"ל התשע"ג: | 238 |
משרד החינוך . יישום רפורמת _עוז לתמורה_ בחינוך העל-יסודי_ בביקורת נמצא כי בידי האגף לחינוך על-יסודי אין מידע עדכני בדבר עמידתם של בתי הספר בהנחיות שפורטו במתנ"ה ובתלקיטים ובדבר יישום התכנון, הבקרה וההערכה של השעות הפרטניות והשעות תומכות ההוראה. לפיכך לא הייתה בידי האגף, שלוש שנים מתחילת יישומה של הרפורמה, תמונת מצב ברורה, מקיפה ומעודכנת על היקף היישום, על אופן היישום ועל תוצאותיו בבתי הספר שהצטרפו לרפורמה. מהבדיקה עולה כי במחוזות משרד החינוך שנבדקו (תל אביב, מרכז וצפון) לא היה בידי הרפרנטים המחוזיים מידע שוטף ומעודכן על היקף הביצוע של הקמת פינות העבודה בבתי הספר שבאחריותם, ובכלל זה פרטים על תהליך ההקמה בכל בית ספר. יצוין כי הרפרנטים המחוזיים, המשמשים בתפקידם זה נוסף על תפקידם כמפקחים כוללים, לא נתנו בעבודתם עדיפות גבוהה לתהליך הקמת פינות העבודה ולא ביצעו חלק מהמשימות שהוטלו עליהם, בין היתר עקב עיסוקיהם במשימות אחרות הכרוכות בתפקידי הפיקוח. ואולם, מהבדיקה ע ולה כי משרד החינוך עשה שימוש מועט ולא יעיל בנתונים שהתקבלו מדוחות המעקב והבקרה. כך, מינהל הפיתוח לא הסתייע בהם להסרת החסמים המאריכים את משכי ההקמה של פינות ה עבודה ולפתרון הקשיים שבפניהם עומדים בתי הספר בתהליך ההקמה. משרד מבקר המדינה מעיר כי למרות הטיפול הנקודתי שזוכים לו בתי הספר עם מצוקת מקום, משכי הזמן להקמת פינות העבודה כמפורט לעיל לא התקצרו, ורבים מבתי הספר שהצטרפו לרפורמה נאלצים ליישם את מרכיביה לאורך זמן ללא פינות עבודה. משרד מבקר המדינה מעיר כי תכליתה של הקמת פינות עבודה לשעות תומכות הוראה היא התאמת סביבת העבודה של המורים לשבוע העבודה החדש. המורים נדרשים לשהייה ממושכת בפינות העבודה, בין היתר לצורך הכנת חומרי למידה ולבדיקת עבודות ומבחנים. אמצעים לייעל את עבודת המורים בשעות תומכות ההוראה ולהגד יל את ניצולן ככל האפשר, ובד בבד לבחון דרכים להכיר בעבודת המורה שנעשית לאחר יום העבודה, כאשר אין כל אפשרות לעשותה במסגרת השעות תומכות ההוראה. משרד מבקר המדינה מעיר כי היעדר פינות עבודה בבתי הספר שהצטרפו לרפורמה במשך תקופה ארוכה פוגע פגיעה קשה ביישום של מרכיבים מרכזיים ברפורמה, בייחוד ההוראה הפרטנית ועבודתם של המורים בשעות תומכות ההוראה. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי ייתכן שמשך הזמן שנקבע מלכתחילה בהרשאת הבינוי אינו מציאותי ואף לא עודכן כך שיתאים לנדרש בפועל. לפיכך ראוי שמשרד החינוך יעדכן את משך הזמן הנדרש להקמת פינות העבודה בבתי הספר כך שישקף משך זמן ריאלי, וכן יאכוף על מקבלי ההרשאות את העמידה בו כדי שסביבת העבודה בבתי הספר תאפשר יישום מיטבי של הרפורמה. מן הראוי שמשרד החינוך יבחן את האמצעים הנדרשים לצמצום הפערים בין מספר פינות העבודה הקיימות בבתי הספר ובין מספרן הנדרש לפי מפתח ההקצאה. משרד מבקר המדינה מציין כי עולים ספקות בדבר איכות הכשרתם המתוכננת של המעריכים שיתחילו לבצע את תפקידם בשנת הלימודים התשע"ה: ראשית, אף שמנהלי בתי הספר קיבלו הדרכה בעבר מהמפקחים, אין למשרד החינוך תמונת מצב ברורה בדבר ההכשרה הנדרשת להם כיום, וספק אם ההכשרה המצומצמת שיעברו מנהלי בתי הספר, המתוכננת לכלול מפגש היכרות והכנה כללי ושני מפגשי למידה והיוועצות עם המפקח, תאפשר להם לנהל היטב את הערכת המורים בבית ספרם ולבצע הערכה בעצמם. שנית, רק שלושה בעלי תפקידים בכל בית ספר יעברו הכשרה מקצועית חיצונית, וכל שאר בעלי התפקידים יסתפקו במפגשי הטמעה - שתוכנם עדיין לא נקבע - ואשר איכותם עלולה להיות נמוכה מזו של ההכשרה המקצועית החיצונית. כמו כן, בשל לוח הזמנים הצפוף, ייתכן שחלק ניכר מהערכות המורים בשנת הלימודים התשע"ה יתבצעו בידי מעריכים שטרם סיימו את ההכשרה או את ההטמעה הנדרש ות. יודגש כי הכשרה לא מספקת מבחינה כמותית ואיכותית למנהלים ולרוב בעלי התפקידים עלולה להביא לפגיעה של ממש בתהליך הערכת המורים ובתוצריו. משרד מבקר המדינה מעיר כי מטה משרד החינוך אמנם התווה בתלקיטים עקרונות לבקרה על יישום השעות תומכות ההוראה ולהערכתן, אולם עקרונות אלו לא יושמו ברמת בתי הספר. על משרד החינוך לסייע לבתי הספר, מתוך הסכמה ושיתוף פעולה עם ארג ון המורים, לגבש את המדיניות והכלים הבית -ספריים הדרושים לצורך זה. בעצם לא מיצתה את כלי הבקרה שהפעילה בהיקף נרחב מהשנה הראשונה ליישום הרפורמה. | משרד מבקר המדינה סבור כי הורדת תנאי הסף לכניסת בית ספר לרפורמה מגדילה את הקושי הניהולי הטמון ביישום הרפורמה במצב של חדר מורים מפוצל. זאת ועוד, מתשובת משרד החינוך עולה כי הוא מניח שנדרשת תקופת מעבר עד להפעלת הרפורמה באופן מלא וזאת בשל קשיי המורים המונעים את הצטרפותם. על משרד החינוך לנתח אפוא את מכלול הסיבות לכך, לאפיין את המורים שלא הצטרפו ולקבוע תכנית עבודה עם יעדים שנתיים להצטרפות המורים המסרבים, וכן לתת מענה ייחודי לכל סיבה עד להשלמת הצטרפותם של כלל המורים. | 239 |
משרד החינוך . העסקת עובדי הוראה בידי גופים מתווכים (_מורי קבלן_)_ הועלה כי 123( 50% ) מהמורים שהועסקו בידי החברה העירונית בבתי ה"ס היסודיים ו-110 ( 77% ) מהמורים שהועסקו בבתי ה"ס העל-יסודיים לימדו מקצועות ליבה, בניגוד למדיניות משרד החינוך. הביקורת העלתה כי יש מגמה של יחס הפוך (רגרסיבי) בין מספר שעות ההוראה הנוספות במקצועות הליבה שניתנו בבתי"ס בידי עובדי הוראה בהעסקה בלתי ישירה לבין מדד הטיפוח של בתי"ס אלה. מהנתונים עולה ש- 36 בתיה"ס שנדגמו (כ - 54% ), לא "זכו" לתוספת של שעות הוראה ולא הועסקו בהם מורים בהעסקה בלתי ישירה, אף שהממוצע של מדד הטיפוח שלהם היה גבוה יותר, והם היו זקוקים לתגבור רב יותר מזה של 25 בתי"ס שנדגמו (כ - 33% ) שזכו לתוספת שעות הוראה בשיעור של יותר מ-5% משעות התקן שבהן הועסקו מורים בהעסקה בלתי ישירה. מכאן שלא זו בלבד שאין הלימה בין חוזקו החברתי -כלכלי של ביה"ס להיקף שעות ההוראה הנוספות שקיבל, אלא קיים יחס הפוך -בתיה"ס החזקים בדרך כלל מקבלים יותר. נתוני המדגם מצביעים, אפוא, על פגיעה בשוויון בין תלמידים הלומדים בבתי"ס שמדורגים במדד טיפוח גבוה וזקוקים לתגבור רב יותר, לאלה הלומדים בבתי"ס המדורגים במדד טיפוח נמוך יותר. האופן שבו מחשבים היום במשרד החינוך את התקצוב הדיפרנציאלי לא יוכל להביא לידי השגה מיטבית של יעדיו. הנתונים ממחישים את ההכרח לקחת בחשבון את כ ל מקורות המימון הנוספים בעת קביעת מדיניות התקצוב של משרד החינוך, שכן למכלול שעות ההוראה יש השפעה ישירה על איכות ההוראה בביה"ס ועל הישגי התלמידים. הבדיקה בעיריית רמת גן העלתה שזה שנים מעסיקה חברת "מפעלי בית עמנואל" מורים שמלמדים מקצועות ליבה במסגרת "שעות תגבור והעשרה" בניגוד למדיניות משרד החינוך. לא נמצא כי עיריית רמת גן ורשויות מקומיות אחרות הגדירו את ההבדל בתוכנן הפדגוגי של שעות אלה משעות הוראה רגילות. משרד מבקר המדינה מעיר, כי העסקה זו נעשית ברמת גן בידיעתו של מחוז תל אביב במשרד החינוך, ויש בה "עצימת עיניים" של הפיקוח המחוזי לחריגה ממדיניות משרד החינוך, נוכח המציאות רבת השנים המתהווה בשטח. בדוח ביקורת זה בחר משרד מבקר המדינה למקד את בדיקתו במורים בבתיה"ס בחינוך הרשמי והמוכש"ר המלמדים מקצועות חובה. הם חלק מהצוות הקבוע של המוסד החינוכי, אך מועסקים באמצעות גוף מתוו ך - תאגידים עירוניים או עמותות (להלן בדוח זה - מורי קבלן). אין בבחירה זו כדי להמעיט מתרומתם של עובדי הוראה שאופן העסקתם אינו מתאים להגדרה זו. ועדת בר גיורא הכינה בדצמבר 2011 דוח ובו נכללו המלצות. במהלך הביקורת מסרה הלשכה המשפטית במשרד החינוך לנציגי משרד מבקר המדינה, כי "תוצר עבודתה של ועדת בר גיורא לא הבשיל לכדי דוח סופי, ואין להתייחס אליו כאל מסמך רשמי". עוד מסרה הלשכה המשפטית של משרד החינוך כי נושא עבודת הוועדה מורכב מבחינה משפטית ועובדתית, וטיוטת הדוח לא נדונה ביחידות המקצועיות של משרד החינוך. יוצא, אפוא, שהנהלת משרד ה חינוך לא דנה בהמלצות הוועדה שהקימה, ולא גיבשה מדיניות כוללנית בנוגע להעסקת עובדים אלה, לתנאי העסקתם ולאופן הפיקוח עליהם. מבקר המדינה העיר אז כי אי-קיום דיונים בהמלצות אינו תקין, מוריד לטמיון את עבודת הוועדות ואת המשאבים שהושקעו בהן, ומונע את קידום הפתרון של הבעיה שבגינה הוקמו הוועדות. כמו כן יש בכך משום יחס לא ראוי כלפי עבודת המומחים שהשקיעו מזמנם וטרחו למלא את תפקידם כחברי ועדות, אך תוצריהם לא זכו להתייחסות ראויה. יש לראות בכך התנהגות לא -תקינה מבחינה מינהלית והתרשלות בטיפול בבעיות שהם עצמם הכירו בחשיבותן ובצורך למצוא להן פתרון. הביקורת העלתה כי משרד החינוך לא הגדיר את המושג עובדי קבלן, וכי בידי מטה המשרד ומחוזותיו אין מידע על אודות מורים אלו המלמדים מקצוע חובה, ועל אודות ממדי התופעה של פיצול כיתות באמצעות העסקת מורי קבלן. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך, כי קיים צורך ממשי לעצב מדיניות עקבית וברת פיקוח בנושא העסקתם של מורי קבלן. על מדיניות זו להתחשב במציאות הקיימת ללא עצימת עיניים והסתרת קיומה של התופעה. על משרד החינוך לשקול קביעת חובת דיווח על כלל עובדי ההוראה בבתיה"ס השונים, לרבות בחינוך הרשמי, ובכלל זה אלה שמועסקים בידי גופים מתווכים, ולהנהיג חובת אישור מראש להעסקתם. כך יוכל להכיר את מאפייניו של כוח האדם שהוראת ילדי המדינה מופקדת בידיו, לפקח עליו ולגבש מדיניות כוללנית להקצאת משאבי חינוך. משרד מבקר המדינה מעיר, כי משנת 2006 ואילך נדון מדי פעם בוועדת החינוך של הכנסת נושא העסקתם של מורי הקבלן, לרבות אלה המלמדים מקצועות חובה בניגוד להנחיות משרד החינוך. במהלך הדיונים הועלה שוב הקושי לקבל מידע בנושא ממשרד החינוך. ועדת החינוך דרשה ממשרד החינוך להמציא לה נתונים על מספרם של מורי הקבלן, על תנאי שכרם, ועל מספרם של המורים המלמדים מקצועות ליבה. כן דרשה הוועדה ממשרד החינוך להגביר את הפיקוח על העסקתם של המורים המלמדים מקצועות חובה בהעסקה בלתי ישירה. במהלך הדיונים בוועדת החינוך הצהירו שר החינוך דאז, מר גדעון סער (בנובמבר 2011 ,) ונציגי משרד החינוך (בהזדמנויות שונות), כי המשרד פועל לגיבוש מדיניות בנושא, והוא עומד לסיים את התהליך של מיפוי התופעה. ואולם, עד מועד סיום הביקורת באוגוסט 2014 , לא מיפה משרד החינוך את התופעה. במשך שמונה שנים ( 2014 -2006 ) לא פעל משרד החינוך להגברת הפיקוח על העסקת מורי קבלן המלמדים מקצועות חובה, כפי שנדרש בסיכום הדיון בוועדת החינוך. רק במהלך הביקורת, בפברואר 2014 , בעקבות פניית הממ"מ להבהרת הנושא, קיימה הנהלת משרד החינוך לראשונה דיון בנושא, ובסיכומו הוחלט להוציא הנחיות ברורות האוסרות העסקה של עובד הוראה שאינו מועסק על ידי משרד החינוך (במוסד רשמי) או הבעלות (במוסד שאינו רשמי) במסגרת תכנית הלימודים הרגילה. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את אי -קיומה של התחייבות המשרד לפני הכנסת ואת ההתעלמות מהחלטותיה של ועדת החינוך של הכנסת. גם הביקורת הנוכחית של משרד מבקר המדינה העלתה, כי עדיין אין בידי משרד החינוך מידע על אודות מורי הקבלן , לרבות אלו הנכללים בהגדרה שבדוח ביקורת זה. הבדיקה העלתה, כי במועד עריכת הביקורת באפריל 2014 , גם למחוזות של משרד החינוך לא היו נתונים על מורי קבלן שמלמדים מקצועות חובה בבתיה"ס שבתחום אחריותם. עד מועד סיום הביקורת באוגוסט 2014 , רק ארבעה מתוך ששת מחוזות המשרד (תל אביב, המרכז, הדרום והצפון) המציאו נתונים שאספו לבקשת משרד מבקר המדינה. הנתונים היו דלילים מאוד, ולא תאמו את הנתונים שאסף משרד מבקר המדינה בעצמו מרשויות מקומיות אחדות. כך למשל, דיווח מחוז תל אביב למשרד מבקר המדינה, כי בשנה "ל התשע"ד הועסקו בתחום המחוז בהעסקה בלתי ישירה 21 עובדי הוראה שלימדו מקצועות חובה. לעומת זאת - מנתוני מינהל החינוך שבעיריית תל אביב-יפו עלה שהעירייה העסיקה 276 מורים שלימדו מקצועות ליבה באמצעות חברת "יובל חינוך"23 ; כמו כן עלה מנתוני מינהל החינוך שבעיריית רמת גן שעירייה זו העסיקה באמצעות חברת "מפעלי בית עמנואל" 24 כ-100 מוריםשלימדו מקצועות ליבה. מחוז חיפה לא המציא למשרד מבקר המדינה נתונים על מורי קבלן שבתחום אחריותו כנדרש. מחוז ירושלים הודיע למשרד מבקר המדינה , כי ידועה לו תופעת ההעסק ה של עובדי הוראה כמורי קבלן כהגדרתם בדוח ביקורת זה על ידי אגודת רנה קאסן בירושלים , אך אין לו מידע על אודות מספרם של מורים אלו, הכשרתם, מקצועות ההוראה שלהם ומידת התאמתם לתפקיד. | הבדיקה במשרד החינוך העלתה , כי עד סיכום הביקורת באוגוסט 2014 , לא השלים המשרד את תהליך ההבנייה המחודשת של כלי הניהול במערכת החינוך כנדרש בהחלטת הממשלה. | 240 |
המוסד לביטוח לאומי . פרויקט _תבל_ לשדרוג מערך המחשוב במוסד לביטוח לאומי_ ועדת ההיגוי אישרה אפוא את רשימת נציגי ה"לקוחות" לצוותי האפיון רק ביוני 2011 , לאחר שהכנתם של ארבעת אפיוני -העל בפר ויקט כבר הסתיימה ובזמן שתהליך האפיון המפורט כבר היה בשלבי ביצוע. מהאמור לעיל עולה כי אף שמנהלת הפרויקט דיווחה לגורמים המפקחים ביוני 2013 כי התקציב המעודכן של הפרויקט הוא 240 מיליון ש"ח, וכי קיים סיכוי בינוני לחריגה נוספת של 30 מיליון ש"ח, הסתכמה תכנית העבודה שהעביר תמ"מ ליועץ ועדת הכספים באותו מועד בכ -260 .מיליון ש"ח לא נמצא כי תמ"מ החליט בהליך מסודר על הגדלת תקציב שלב א' ב -20 מיליון ש"ח, כפי שבא לידי ביטוי בתכנית העבודה שהועברה ליועץ, לרבות ניתוח של הכרחיות השינוי ותיעוד ההחלטה לגביו, כנדרש בנוהלי תמ"מ, וגם לא התבקש אישור להגדלת התקציב מהגורמים המפקחים. משרד מבקר המדינה מעיר כי כדי להקטין את הסיכון של פיתוח תכנה שאינה תואמת את הדרישות המקצועיות של המוסד או את דרישות החוק, על תמ"מ להקפיד על אישור האפיונים בכתב על ידי הלקוח ועל ידי נציגי תמ"מ ועל תיעוד האישורים, כפי שהומלץ בסקר הסיכונים של המוסד משנת 2013 .וכנדרש בנהליו משרד מבקר המדינה מעיר כי ההחלטה לגבי החלופה הנבחרת ליישום פרויקט בהיקף כספי כה נרחב, מחייבת בחינה כלכלית יסודית ומעמיקה של כל החלופות המוצעות. מן הראוי היה שתמ"מ יציג במסמך הייזום אומדן מלא של עלותה של חלופת חבילת המדף (חלופה א'), כדי שלמקבלי ההחלטות (מינהלת המוסד, ועדת הכספים וה מועצה) יהיו כל הנתונים הנדרשים לבצע השוואה כלכלית מהימנה בין החלופות. רק כעשרה חודשים לאחר תחילת הפרויקט, בינואר 2011 , ולאחר שכבר גויסו כ- 30 עובדים והושקעו כ-10 מיליוני ש"ח בתשתיות וברכש לצורכי הפרויקט, הציג המוסד את התכנית הרב-שנתית של הפרויקט לוועדה המרכזית לתקשוב. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שפרויקט בסדר גודל כה נרחב, הן מהבחינה הכספית והן מבחינת ההיקף והמורכבות, יוצג בפני הוועדה המרכזית לתקשוב כבר בעת ייזומו ולא לאחר תחילת הפעלתו. זאת כדי שהוועדה האמורה תוכל לתרום מניסיונה המקצועי בנושאים הקשורים לתכנון הפרויקט ולאופן יישומו. משרד מבקר המדינה מעיר כי יש לתת את הדעת לכך שפרויקט מחשוב גדול מאוד, בהיקף של מאות מיליוני ש"ח, המבוצע על ידי גוף סטטוטורי שמתוקצב על ידי המדינה בעשרות מיליארדי ש"ח בשנה, אינו מחויב להיבחן, על פי ההוראות הקיימות, על ידי הוועדה המרכזית לתקשוב שבמשרד האוצר. הביקורת העלתה כי בשנים 2010 ו- 2011 לא התכנסה ועדת ההיגוי אחת לרבעון כנדרש: בשנת 2010 היא התכנסה שלוש פעמים, ואילו ב - 2011 ,רק פעם אחת בחודש יוני. בשנים 2012 ו- 2013 ,התכנסה הוועדה כנדרש ארבע וחמש פעמים בהתאמה. משרד מבקר המדינה מעיר לוועדת ההיגוי כי אף שהחליטה להתכנס אחת לרבעון, ולמרות היותה הגוף המנחה והמבקר העליון של הפרויקט ומתפקידה לפקח על הפרויקט, לדון במצבו ולעקוב אחר התקדמותו, היא התכנסה בשנת 2011 רק פעם אחת. יודגש כי בשנת 2011 חלו שינויים משמעותיים בפרויקט כגון הגדלת תקציבו ב-137 )מיליון ש"ח (ראו להלן - שינויים שוועדת ההיגוי לא יכלה לתת עליהם את הדעת מאחר שלא קיימה דיונים בתדירות הנדרשת באותה שנה. הביקורת העלתה כי אף שנוהל מפת"ח קובע כי ניתוח חלופות לפרויקט כולל גם ניתוח של כלל עלויות החלופה, ואף שתמ"מ הציג במסמך הייזום אומדן עלות מפורט ומלא לחלופה ב' - פיתוח עצמי של המערכות, היה האומדן שהציג תמ"מ באותו מסמך לחלופה א' - פתרון המבוסס על חבילת תכנה קיימת - אומדן חסר, מאחר שלא כלל את עלות הקמת מערך המטה, את עלות ההקמה וההתאמה של חלק מהתשתיות הטכנולוגיות ואת עלות התחזוקה שתידרש עבור חלופה זו. הביקורת ה עלתה כי מנהל תמ"מ לא הביא לבחינתה של מינהלת המוסד ולאישורה את הגידול בתקציב בסך 33 .מיליון ש"ח . הביקורת העלתה כי אף שכבר בספטמבר 2011 הוציא תמ"מ מסמך ולפיו נדרש עדכון ניכר בתקציב הפרויק ט - בכלל זה גידול של 27% בתקציב הרב- שנתי; גידול של 57% בתקציב שלב א'; וגידו ל של 84% בתקציב השנתי לשנת 2012 - הוצגו על ידו נתוני העדכון לוועדת ההיגוי רק כחצי שנה לאחר מכן - בפברואר 2012 , ולאחר שהוצגו לוועדת הכספים בנובמבר 2011 - .שלושה חודשים קודם לכן משרד מבקר המדינה מעיר לתמ"מ על שלא הביא את פרטי עדכון התקציב לבחינתה של ועדת ההיגוי ולאישורה לפני שהציג אותם לוועדת הכספים, אף שנוהל תמ"מ קובע כי הגדלת תקציב הפרויקט ביותר מ - 10% מותנית בכך שמנהל הפרויקט יקבל את אישור ועדת ההיגוי להגדלתו, ואף שבישיבת ועדת ההיגוי ביוני 2011 הוחלט כיהוועדה תדון ב עדכון התקציב כהכנה לדיון של ועדת הכספים בנושא. | משרד מבקר המדינה מעיר כי אישור להגדלת תקציב בסך 137 ,מיליון ש"ח שניתן לטענת המוסד בעל -פה על ידי מנכ"לית המוסד דאז בדיון שאף לא תועד, אינו יכול להוות אישור שמחליף בחינה ואישור של ועדת ההיגוי, כמתחייב גם מנוהל תמ"מ. זאת ועוד, נוכח הגידול הניכר בתקציב הכולל של הפרויקט, מן הראוי היה שפרטיו יובאו גם לפני מועצת המוסד ולפני משרד האוצר. | 241 |
משרד החוץ . התכנון והניהול של משאבי האנוש במשרד החוץ_ לא נמצא כי אגף מש"א מילא את הנחיות שר החוץ בעניין זה. יתר על כן, הנהלת המשרד לא בדקה אם ההנחיות יושמו, ואם לאו - מדוע לא יושמו. הנהלת המשרד גם לא דיווחה לשר על פעולותיה בעניין זה. הביקורת העלתה כי תכנית העבודה של אגף מש"א לשנת 2014 כוללת פירוט של מטרות אשר להשגתן מכוונת פעילות האגף, לרבות ביחס ליעדים המקצועיים שהגדירה הנהלת המשרד. אולם תכנית העבודה האמורה אינה כוללת מדדים ותפוקות ביצוע באופן הנדרש במדריכי נש"ם. לדעת משרד מבקר המדינה, על אגף מש"א להתאים את תכניות העבודה שלו להנחיות נש"ם כדי שהמשרד יוכל להשתלב במעגל התכנון הממשלתי הרחב - הן במסגרת תהליכי התכנון הפנים-משרדיים והן במסגרת התכנון האסטרטגי לניהול ההון האנושי של נש"ם. יצוין כי מתשובתה של נש"ם עולה כי גם בשנת 2013 לא הייתה למשרד החוץ תכנית עבודה על פי המדריך הממשלתי. הבדיקה העלתה כי עקב אי-עמידה בתנאי הסף שהציגה נש"ם כאמור אגף מש"א עדיין אינו ערוך להטמיע במשרד את כלל רכיבי הרפורמה הכללית ב שירות המדינה. עד מועד תום הביקורת בשנת 2014 לא הו בא הדבר לידי ביטוי בתקינת משרות השליחים בנציגויות. כמו כן, לא נמצאו ברשות המשרד תכניות להתאמת פעילותו למשאבי האנוש המוגבלים שברשותו המשתקפים במחסור הניכר בתקנים בשירות החוץ כאמור. נמצא כי משנת 2012 ואילך מקיים המשרד גם הערכות מצב עתיות בכל רבעון. עם זאת, אגף מש"א אינו שותף לגיבוש הערכות המצב האמורות ואינו עוסק בהטמעת התשומות בתכניות העבודה שלו. על אף הוראות המדריך הממשלתי, אגף מש"א אינו מתכנן את תקינת המשרות בשירות החוץ ואת הסיכויים לאיושן בהתאם ליע דים המדיניים שהוגדרו בהערכות המצב השנתיות של המשרד. נוהל המינויים האמור הוא נוהל חריג במערכת הממשלתית, אשר גובש נוכח אילוצים הנובעים מייחודיותו של משרד החוץ. עקב כך ראוי כי מעמדו של הנוהל לא יהיה מעמד קבוע ותמידי, אלא ייבחן מדי פעם בפעם בהליך דומה להליכי הבחינה וההסדרה שקיים המשרד בשנת 2006 . במסגרת בחינה עתית כזאת יהיה ניתן לבחון בין היתר את האפשרות לקבוע הסדר חלופי לנוהל זה, שיאפשר להחיל מרכיבים נוספים מהוראות התקשי"ר ומהנחיות היועץ המשפטי לממשלה, אגב התחשבות בהיקפי המינויים, בשינויים הטכנולוגיים, בהוראות הדין הנוגעות לעניין וביכולת המעשית של המשרד ליישם הסדרים חלופיים. ממסמכי הנהלת המשרד עולה כי קיים מחסור בצוערים הנובע מפערים בהיקף גיוס הצוערים שהחלו בשנת 2000 עקביישום החלטות ממשלה לקיצוץ כוח אדם בשירות המדינה. בנסיבות אלו אייש המשרד משרות תקניות בשירות החוץ בעובדים שלא נקלטו למשרד במסגרת קורס צוערים, לרבות בעובדים מהשירות המינהלי שאינם כשירים לשרת בחו"ל או למלא תפקידים מדיניים ביחידות המטה (ראו להלן). בשנים 2014 -2010 עמד הפער בין התקן ובין מצבת כוח האדם בשירות החוץ המדיני בארץ ובחו"ל על כ-90 עובדים בממוצע רב-שנתי (ראו להלן). מנתוני הפרישה והקליטה של עובדי שירות החוץ בשנים 2014 -2010 עולה כי המשרד לא קלט צוערים חדשים בהתאם למספר העובדים שפרשו באותה תקופה. בשנים אלו פרשו משירות החוץ 80 עובדים ונקלטו60 עובדים חדשים באמצעות קורסי צוערים. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החוץ ונש"ם לבחון את האפשרות לפתוח קורסי צוערים לא רק בעקבות פינוי ממשי של משרות בתקן אלא גם בהתחשב בתחזית על פרישה או עזיבה עתידית של עובדים, הצבת עובדים בתפקידים בפועל במשרדי ממשלה אחרים או שהייה של עובדים בחופשה ארוכה ללא תשלום. לצורך כך נדרש המשרד בין היתר לנהל תחזית כוח אדם מפורטת לכמה שנים מראש תוך התבססות על תחזיות פרישה. נוהל המעבר קבע מפורשות מכסה מרבית למעבר של 210 עובדים בלבד בשנים 2011 -2008 .מהשירות המינהלי לשירות החוץאולם הביקורת העלתה כי בשנים אלה חרג המשרד בכ- 24% .ממכסה זו נש"ם לא פיקחה על היקף מעבר העובדים כאמור ולא מנעה את החריגה מהמכסה שנקבעה בנוהל. מנתוני אגף מש"א עולה כי רק ל-91 עובדים מתוך261 העובדים האמורים יש השכלה אקדמית. כמו כן, 109 עובדים לא עברו קורס הסמכה ייעודי ואף לא שירתו קודם קליטתם בשירות החוץ בנציגות בחו"ל, ולכן הם אינם עומדים בתנאי הכשירות להתמנות למשרות מדיניות ולמשרות של קונסולים ושל קציני מינהלה בחו"ל. נמצא אפוא כי כ- 42% מ-261 העובדיםשעברו בשנים 2011 -2008 לשירות החוץ אינם כשירים לשרת בחו"ל, ולכ- 65% .מהם אין השכלה אקדמית | משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החוץ כי מצב שבו הרישום בדוח תקן ומצבה של אגף מש"א אינו מתאים לנתוני התקן של נש"ם, הדבר אינו מתיישב עם ניהול תקין של תחום משאבי האנוש ועם השקיפות הנדרשת מהמשרד לפני גורמים המפקחים על פעילותו בתחום זה - נש"ם ומשרד האוצר. לאור זאת, על אגף מש"א להנפיק כתבי מינוי לעובדים שמונו למשרות אך ורק על פי תיאורי התפקיד והדרגים שתאשר נש"ם. | 242 |
משרד הבינוי והשיכון . סיוע בדיור לזכאים_ משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הקליטה כי עליו לעדכן את רשימת הממתינים באופן עקבי כדי שייכללו בה רק זכאים העומדים בכל הקריטריונים שהוא בעצמו קבע. המשרד לא המציא מסמכים ונתונים המבססים דברים אלה, לרבות החוסר בדירות גדולות, וגם לא הציג את עומק מצוקתם של זכאים אחרים הממתינים בתור. בעניין זה יוזכר שבתשוב תו מדצמבר 2014 הדגיש משרד הבינוי שהמחסור קיים בדירות הקטנות. משרדי הקליטה והבינוי עוסקים שניהם במתן פתרונות דיור, האחד לוותיקים והאחר לזכאים עולים. מתכונת הסיוע בדיור אינה מגובשת באופן מערכתי וכל משרד פועל בנפרד על פי קריטריונים משלו. עקב כך יש ליקויים בניהול שתי רשימות הממתינים, ונוסף לחוסר היעילות שבניהול הרשימות, נוצר לעתים עיוות בלתי סביר בשל היעדר כללי זכאות אחידים בין לוותיקים ולעולים. להלן הפרטים: לדעת משרד מבקר המדינה בנסיבות המיוחדות של ההחלטה הנדונה, מן הראוי היה שהשר דאז יוודא שהתבקשה חוות דעת משפטית וזו תוצג בפניו. השר נושא באחריות מיניסטריאלית לכל הנעשה או לכל שהיה צריך להיעשות אך לא נעשה בתחום משרדו, ולכן לא ניתן לקבל את תגובתו המעבירה את האחריות להחלטה לדרג המקצועי במשרדו. עד מועד סיום הביקורת המלצות הוועדה לא נידונו בממשלה וממילא לא אושרו על ידה. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הבינוי לבצע עבודת מטה לאפיון צורכי הדיור של אוכלוסיית הזכאים לדיור ציבורי ולקביעה של מגוון המענים שהמשרד יספק לצרכים אלה. במסגרת זו ראוי שהמשרד יתחשב בהמלצות של הוועדות בנוגע לסיוע בדיור לזכאים. תוצריה של עבודת מטה שכזו צריכ ים להביא לידי גיבוש תכנית עבודה רב -שנתית בעלת סדרי עדיפויות המביאים בחשבון התפתחויות כלכליות ואחרות , קביעה של מספר הדירות הנחוצות בהווה ובעתיד, מקומן הגאוגרפי, גודלן ואפיונן, וקביעה של מגוון פתרונות הדיור ומסגרת התקציב הנדרשת. עליו גם להצביע על מקורות התקציב, אם ממשאביו הפנימיים, לרבות הכנסות ממכר דירות, אם כתוספת תקציבית ייחודית. מאחר שמדובר בתכנית בעלת אספקטים לאומיים ראוי לשקול הבאתה לאישור הממשלה כולה כדי שזו תקבע את הקצאת התקציב ההולמת על פי סדר העדיפות הלאומי. הביקורת העלתה כי עד 2013 לא קייםהמשרד עבודת מטה בנושא זה, וממילא לא גיבש תכנית כוללת מתוך ראייה מערכתית ארוכת טווח הנוגעת בצרכים, בחלופות האפשריות למתן המענים ובתקציב שיוקצה לשם כך. בכך ל א השכיל המשרד לספק מענה ראוי כדי להעניק סיוע הולם לאוכלוסיית חסרי הדיור מעוטי היכולת. לדעת משרד מבקר המדינה, היעדר ראי יה מערכתית והיעדר מענה מלא לצורכי הדיור הציבורי הן בין הסיבות העיקריות להגדלת הפער בין מספר הזכאים הממתינים לדיור כזה ובין מלאי הדירות המוצע להם. אם תימשך המגמה הנוכחית ולא ייעשו פעולות תכליתיות למתן פתרונות דיור לזכאים הממתי נים, יימשכו הגידול במספר הממתינים ו הדלדול במלאי הדיור הציבורי ומשך ההמתנה לדירות יתארך . במצב זה יש פוטנציאל רב לפגיעה בזכותם הבסיסית של הזכאים לסיוע בדיור לחיים בכבוד. לכן, יש לעשות את כל הדרוש כדי לצמצם את הפער האמור, לגבש לאלתר מדיניות ארוכת טווח בנוגע לסיוע בדיור לזכאים, לקבוע בהתאם לכך תכנית עבודה ארוכת טווח ולהבטיח את הקצאת המשאבים הנדרשים לישומה וליישמה. יוצא אפוא שאף שמשרד הבינוי משמש מאסדר של תחום הדיור הציבורי, בפועל הוא אינו מנהל אותו ואינו משפיע על תפוקותיו. פעולותיו להקצאת הדירות לזכאים אינן מתוכננות והוא מגיב לצ ורכי הביקוש על פי היצע הדירות הקיים. מאחר שההיצע הולך וקטן ומספר הזכאים הממתינים הולך וגדל מתארכים גם זמני ההמתנה. במציאות כזאת ניטעת בזכאים תקווה למימוש זכאותם, אך לנוכח היעדר מלאי דירות זמינות אין לתקווה זו כל תוחלת ממשית. אי-מימוש הזכאות לדיור ציבורי וההמתנה הארוכה ללא כל תכלית עלולים לעורר בזכאים, נוסף לפגיעה בכבודם, גם תחושת תסכול ומרמור. צבר הממצאים שלעי ל מראה על היעדר עיקרון מנחה שיביא לידי הלימה בין הביקוש לדיור הציבורי ובין המלאי המוצע. כבר בשנת 2000 רשמה הממשלה את הודעת השר דאז כי התוספת השנתית לדיור הציבורי תהיה 2,200 דירות, אך מאז לא יישם משרד הבינוי החלטה זו. על המשרד לעמוד על היקף הביקוש לסיוע בדיור ולאפיין את הצרכים הייחודיים של הזכאים, ובהתאם לכך להחליט על מגוון הפתרונות שיש ביכולתו להציע להם במסגרת המשאבים העומדים לרשותו. הדעת אינה סובלת את התמשכותו של המצב הקיים המתעתע באוכלוסייה כה חלשה של זכאי הדיור הציבורי ופוגע בזכותה הבסיסית לחיים בכבוד. הביקורת העלתה שנכון למועד סיום הביקורת, מתוך 132 זכאים שהם נכים רתוקים הממתינים לדירת נ"ר נמצאו 73 ( 55% .) הממתינים יותר משנה משרד מבקר המדינה מציין כי ללא הרחבת מקורות התקציב לרכישת דירות, מעבר לתמורה שתתקבל בגין מכר הדירות הישנות, ימשיך להידלדל מלאי הדיור הציבורי ותצומצם האפשרות להקצות פתרונות כאלה לזכאים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבינוי כי שיעור הזכאים לדירת נ"ר שלא מימשו את זכאותם במשך יותר משנה אומר דרשני ומעלה ספקות ניכרים בדבר יעילותו של הפתרון המוצע לאוכלוסיה נזקקת זו. על המשרד לנתח את הסיבות לאי מימוש הזכאות, לבחון אם הפתרון שהוא מציע מתאים לזכאים אלה, אם הזכאים נדרשים לסיוע ביישום הפתרון ואם אין בו חסמים המונעים את יישומו. כמו כן, על המשרד לבחון אם ניתן להרחיב את מגוון הפתרונות במטרה לקצר את משך ההמתנה למימוש הזכאות של נכים רתוקים ולספק להם פיתרון דחוף. | מבדיקתרשימת הממתינים של משרד הבינוי מינואר 2014 עולה כי זמן ההמתנה הממוצע לדירה בקומה נמוכה בשל מגבלת תנועה הוא שנתיים וחצי. עם זאת, נמצאו אף מקרים שזמן ההמתנה ארוך עוד יותר; ב-57 מקרים זמן ההמתנה היה 10-5 שנים, ב-19 מקרים- 15-10 שנים וב-2 מקרים יותר מ-15 .שנים לדעת משרד מבקר המדינה אין להשלים עם המציאות שמשרד הבינוי אינו נותן מענה לזכאים הנזקקים לדירות מיוחדות המתאימות להם. הדבר מכביד במיוחד על זכאי הדיור הציבורי המוגבלים פיזית הנאלצים לגור שנים רבות בדירות שאינן מותאמות לצורכיה ם, וזכויותיהם הבסיסיות נפגעות בשל כך . | 243 |
שירות בתי הסוהר . המערך הרפואי לטיפול בכלואים בשירות בתי הסוהר משרד מבקר המדינה מעיר לשב"ס שעליו לדאוג לתחזוקה פיזית ראויה של מכון הדיאליזה, ובכלל זה התחזוקה והתפעול של מערכות מיזוג האוויר במכון לפי נוהלי משרד הבריאות, והייעוץ שניתן להם על ידי המרכז הרפואי אסף הרופא. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שבמהלך השיפוץ של קומת הקרקע שהחל בתקופת הביקורת ושסיומו נקבע לדצמבר 2015 , ייעזר שב"ס בגורמים מקצועיים כדי שניתן יהיה להימנע מליקויים נוספים במהלך השיפוץ. נמצא כי החובשים במר"ש משמשים זה שנים גם כסוהרים (זקיפים) בניגוד להנחיית הנציב שניתנה עוד בשנת 2005 , ולפיה סגלהמערך הרפואי בבתי הסוהר לא יבצע משימות נוספות. משרד מבקר המדינה מעיר לשב"ס, כי בעקבות ההתפתחויות שחלו מאז 1995 ובהן הגידול במספר הדגימות המבוצעות ובמספר סוגי הסמים הנבדקים בכל דגימה לבדיקת סמים ראשונית, עליו לעדכן את מפתח התקינה שנקבע לפני למעלה משני עשורים. שעות הנוכחות של רופאי המרפאות בבתי המעצר בשב"ס כפי שהיו במועד קיום הביקורת אינן מאפשרות מתן מענה מלא לפקודת הנציבות הדורשת בדיקת עצורים בתוך 48 השעות הראשונות לכ ניסתם לבתי המעצר. העסקה רציפה של רופאים במתחמי הכליאה בשעות הערב והלילה תוכל לסייע בעמידה בפקודה. טוב עשה שב"ס שהרחיב את פרויקט הרופא המתחמי לבתי המעצר האחרים בעקבות תוצאות הפיילוט בבימ"ר ת"א. ואולם הנחיית סגן הנציב ממרץ 2014 המורה להפעיל את פרויקט הרופא המתחמי בתוך שבועיים לא יושמה. נכון לסוף דצמבר 2014 הופעל הפרויקט רק במתחם צלמון ובבית המעצר הדרים, אך בבימ"ר ת"א לא הופעל הפרויקט. משרד מבקר המדינה מעיר כי על שב"ס לספק מענה לצורך בבדיקת עצורים גם בשעות הערב והלילה וגם בסופי שבוע בכל מחוזותיו, ובכללם מחוז דרום. לפיכך עליו לזרז את הליכי הרחבת הפרויקט למחוז דרום או למצוא פתרון אחר לבעיה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי אם סבר שב"ס שיש צורך לאבזר את חדרי האשפוז באביזרים "אנטי וונדליים" - היה עליו לשקול להתקין את כל האביזרים באופן כזה, ובכלל זה גם מוליכי חשמל ושקעים נסתרים. אמצעי הזהירות החלקיים שננקטו אינם נותנים מענה מלא לנושא. בבדיקה שערכו נציגי משרד מבקר המדינה באוגוסט 2014 נמצא, כי בחדר של מכון הדיאליזה אין מערכות להחלפת אויר לפי הנדרש בנוהל. נמצא כי בניגוד להמלצת צוות הבדיקה לא התקיימה הערכה מחודשת של הצרכים במהלך שנת העבודה 2004 , והנושא נבדק מחדש רק בשנת 2010 .כמפורט להלן בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה, כי הגישה למרפאה בבית מעצר קישון צרה, ובכניסה אליה יש מדרגות - כך שהמרפאה אינה נגישה לעצורים עם מוגבלות. לשב"ס אין נתונים בנוגע לכל הכלואים שטופלו על ידי פסיכיאטרים שלא במסגרת מב"ן כגון - מספר המטופלים בפועל, סוגי הטיפולים ותדירותם. יצוין שגם מספרם של מקבלי טיפול תרופתי פסיכיאטרי אינו משקף את מספר המטופלים בפועל, שכן ישנם כלואים המקבלים טיפול תרופתי פסיכיאטרי נקודתי (כמו תרופות לבעיות שינה), אך אינם זקוקים לטיפול פסיכיאטרי. משרד מבקר המדינה מעיר לשב"ס, כי היעדר נתונים על מספר המטופלים הפסיכיאטריים אינו מאפשר לבצע את ניתוח הצרכים באופן מיטבי, שבעקבותיו ניתן יהיה להגיע להקצאה יעילה של צוות מטפלים פסיכיאטריים ולתכנן את התקציב הדרוש למתן מענה הולם לנושא. יודגש כי נכון לדצמבר 2014 טרם סוכמה ואושרה התכנית הרב -שנתית לשיפור המערך הרפואי. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד לבט"פ, כי עליו לפעול ללא דיחוי לקידום הטיפול בהליכי הבחינה והאישור של התכנית ולשיפור המערך הרפואי באופן שייתן מענה מתאים לפערים ולצרכים שהועלו כבר בעבודתן של הוועדות18 .והיועצים השונים | נמצא שעד סוף דצמבר 2014 לא הוחל בביצוע הנחייתסגן הנציב מלבד הכנת רשימת ציוד רפואי שנדרש לשדרוג האגף. במהלך אוגוסט 2014 , ארבעה חודשים לאחר המועד שבו אמורים היו להתחיל בביצוע תכנית השיפוץ, ביקרו נציגי משרד מבקר המדינה בביס"ר מעשיהו. בביקור עלה, שהמבנה זקוק לשיפוץ יסודי ושהתנאים הפיזיים אינם מתאימים לשהייה ממושכת של קשישים וחולים כרוניים קשים. | 244 |
משרד הבריאות . סוגיות בתקציב מערכת הבריאות_ סמנכ"ל כספים במרכזים הרפואיים הכלליים -ממשלתיים : הועלה כי ברוב המרכזים הרפואיים הכלליים-ממשלתיים לא מונה סמנכ"ל כספים האחראי לכלל הפעילות הכספית במרכז הרפואי. בבית החולים יש גזבר הכפוף למנהל האדמ יניסטרטיבי, והוא אינו חבר הנהלה; בתאגיד הבריאות יש מנהל כספים, בדרך כלל בדרגת סמנכ"ל. בכך אין ראייה כוללת של המרכז הרפואי. האוצר בשיתוף עם משרדי הממשלה כאשר אחד הגורמים גורם לעי כוב בטיפול בפנייה. בביקורת נמצא כי כאשר הכנסת מאשרת את התקציב השנתי, משרדי הבריאות והאוצר לא מצרפים להצעת התקציב מידע הנוגע לכל ההתחייבויות והתוספות שאושרו בשנים שעברו, בתקציבים חד פעמיים, ושהן עדיין תקפות. מדובר בנוהג אופייני לכלל תקציב המדינה ולא רק למערכת הבריאות. בביקורת הנוכחית עלה שבשנת 2011 העביר משרד האוצר לוועדת הכספים את פניית סוף השנה של משרד הבריאות רק ב- 26.12.11 ובשנת 2012 - ב- 25.12.12 . הפנייה שנעשתה בסוף שנת 2011 והפנייה שנעשתה בסוף שנת 2012 כוללות שינויים ב-94 וב-53 .תכניות בהתאמה, שחלקן מסתכם בעשרות מיליוני שקלים בביקורת עלה עוד כי משרד הבריאות ומשרד האוצר מעכבים את הגשת הבקשות לשינויי תקציבי עד למחצית השנייה של השנה, גם כשהצורך בשינויים אלה היה ידוע זמן רב קודם לכן. בשנת 2011 , למשל, הגיש אגף התקציבים במשרד האוצר לוועדת הכספים פנייה אחת בלבד לאישור שינויים בתקציב בתי החולים. הפנייה הוגשה ימים ספורים לפני תום השנה, ב- 26.12.11 , וועדת הכספים אישרה אותה למחרת היום. בשנת 2012 אישרה ועדת הכספים שלוש פניות לשינויים בתקציב בתי החולים. את הפנייה הראשונה הגיש אג"ת במשרד האוצ ר רק ביולי 2012 ,אף שבתי החולים אינם פועלים לכל אורך השנה לפי התקציב שאושר להם בספר התקציב (ראו להלן בפרק "תקציב בתי החולים הכלליים -ממשלתיים"). שתי הפניות האחרות הו גשו לאג"ת במשרד האוצר רק בספטמבר ובדצמבר 2012 . הועלה כי משרד הבריאות מתכנן את יעדי ההכנסות, הקניות והשכר של כל אחד מבתי החולים באו פן היסטורי, על בסיס היעדים של השנה הקודמת. משרד הבריאות לא עורך בדיקה פרטנית ומקיפה של צורכי בית החולים בהתאם לאפיונו - למשל יש בתי חולים שבהם פעילות כירורגית רבה, לאחרים פעילות רבה של השתלות איברים וכו'120 . המאפיינים השונים של בית החולים יוצרים שוני בהיקף ההוצאות הנדרשות בכל אחד מהם, דבר המשפיע על תקציבם (בעניין התאמת הפעילות של בתי חולים לתקציב שנקבע להם ראו להלן בפרק "תקציב בתי החולים הכלליים-ממשלתיים - אי-התאמה בין האמור בספר התקציב, בין אישור משרד הבריאות ובין התנהלות בתי החולים"). לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שמשרד הבריאות יאפיין את הצרכים והיכולות של כל אחד מבתי החולים ואת התקציב הנדרש לכולם עוד לפני חתימת הסכם בריאות-אוצר. על משרד הבריאות לבחון, לפחות אחת לתקופה, האם חל שינוי במאפיינים שהוא קבע. בדיקה כזו תאפשר להעריך את היעילות והמועילות של בתי החולים121.. מהאמור יוצא שתקצוב בתי החולים נעשה באופן שאינו תקין ,לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שאג"ת במשרד האוצר ינהג בהתאם להחלטת הממשלה ויאפשר למשרדי הממשלה גמישות רבה ככל הניתן בכל הנוגע לשינויים פנימיים בתק ציביהם, בכפוף לשמירה על מסגרות התקציב ולעמידה בכללים שנקבעו בעניין האמור. במקביל על המשרדים להמשיך לפעול לצמצום התקנות, כפי שהחליטה הממשלה בעקבות המלצת ועדת המשילות. מן הראוי שאג"ת במשרד האוצר יפעל להטמעת מערכת תכנון תקציב בהקדם האפשרי. על משרד האוצר לפעו ל למציאת דרכי מימון להחלטות הממשלה, שיבטאו את שינוי סדרי העדיפויות של הממשלה ושיצמצמו ככל הניתן את "הקיצוצים הרוחביים" ואת הפגיעה בתכניות העבודה של המשרד. מהביקורת עלה כי עד יולי 2014 לא הפיץ משרד הבריאות נהלים להפעלת השר"פ, שימנעו פגיעה בשירות הרפואי במערכת הציבורית. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבריאות כי עליו להאיץ את הפעולות לגיבוש הנהלים שבהם יינתנו הוראות והנחיות הן באשר להיבטים הרפואיים של הפעלת השר"פ והן באשר להיבטים הכלכליים והכמותיים אשר להם השפעה על איתנות בתי החולים המפעילים שר"פ. כמו כן על משרד הבריאות למסד ולהפעיל מערך בקרה ופיקוח על יישומם של נהלים אלה במוסדות שבהם פועל שר"פ. החל משנת 2003 ישנה עלייה עקבית בגירעון המצטבר של המרכז הרפואי, שהגיע בסוף שנת 2012 לכ- 67% .מהמחזור תקציב בתי החולים הכלליים-ממשלתיים , הנקבע בתחילת השנה, נמוך מאוד ביחס לזה המתעדכן במהלך השנה. מדובר בדפוס הידוע לבתי החולים, למשרד הבריאות ולמשרד האוצר - התקציב המקורי שנקבע אינו מ שקף את פעילות בתי החולים ולכן במהלך השנה נדרשים משרד האוצר ו משרד הבריאות להתאים ולעדכן את התקציב. מדובר בשיטה לא ראויה, הגורמת לאי -שקט, לחוסר ודאות, לאי יכולת לעבוד באופן מושכל, לחיים ב"תרבות של מצוקה" והמונעת תכנון רב-שנתי, התייעלות ועבודה שיטתית ונכונה, משום שהגורמים במערכת עסוקים בפתרון בעיות הצפויות להתעורר "מחר בבוקר". על מנת לאפשר למרכזים הרפואיים עצמאות כלכלית, על משרד הבריאות, משרד האוצר והרשות החדשה, בשיתוף בתי החולים, לערוך שידוד מערכות בנוגע לתקציב בתי החולים: יש לתקצב אותם כבר בתחילת השנה באופן שמתאים לפעילות שהממשלה דורשת מהם, וזאת כדי לאפשר להם לפעול בוודאות תקציבית. יש להתאים את תכניות העבודה של בתי החולים לתקציב שנקבע בתחילת השנה. אם יש צורך בשינויים תקציביים, יש לעשותם מיד, ברגע שנודע עליהם, ולא ימים ספורים לפני סוף השנה. יש לקחת בחשבון את מורכבות המערכת ולפעול כך שאם תינתן תוספת משאבים לצד אחד, כדוגמת קופות החולים לא יבוא הדבר על חשבון הצד האחר, כדוגמת בתי החולים. כך למשל מתן הנחות לקופות החולים מגדיל את גירעונות בתי החולים; עלייה במחיר יום אשפוז גורמת לגידול בגירעונות הקופות. על משרד הבריאות להורות לרשות למרכזים רפואיים ממשלתיים לקבוע יעדים בנוגע לדרכי הממשל התאגידי במרכזים הרפואיים שבאחריותה, להנחותה כיצד לקדם יעדים אלה ולעקוב אחר השגתם. סבסוד שנתי בסך 633 מיליון ש "ח, כאשר כבר מנתוני ביצוע התקציב של בתי החולים עד ספטמבר 2013 היה גירעון של 760 מיליון ש "ח. אג"ת שבמשרד האוצר צפה שהסובסידיה השנתית תהיה 720 מיליון ש"ח. הועלה כי גם בשנת 2014 נקלעו בתי החולים הכלליים-ממשלתיים למשבר תקציבי. בחודש יוני בשנה זו העריכו בתי החולים כי כבר בספטמבר הם יסיימו את תקציבם התפעולי, ולכן לא יוכלו לבצע הזמנות רכש ושירותים. המנהלים האדמיניסטרטיביים של בתי החולים התריעו בפני שרת הבריאות גב ' יעל גרמן ובפני מנכ"ל משרד הבריאות פרופ' ארנון אפק, כי תקציבם נשחק מאוד בשנים האחרונות וכי הוא אינו עונה על הצרכים הבסיסיים של בתי החולים. לאחר סיום הביקורת, באוקטובר 2014 , פנו מנהלי הכספים של בתי החולים הכלליים - ממשלתיים להנהלות משרדי הבריאות והאוצר והתריעו על גירעון צפוי של מעל 1 מיליארד ש"ח ועל גירעונות בתקציב הקניות שלהם הנובעים מטיפולים מצילי חיים. ההוצאות של כלל בתי החולים בסוף השנה גבוהות כאמור מהתקציב שאישרה להם המדינה, ולכן נדרשת המדינה לסבסד בקביעות את בתי החולים בסכום גבוה מהסכום שהקצתה לכך מראש. כיוון שבבתי החולים יודעים שבסופו של דבר הם יקבלו סבסוד גבוה מהמתוכנן, הם ממשיכים לפעול על פי התכנון המקורי שלהם ללא גיבוי תקציבי מאושר. הסבסוד בפועל בסוף כל שנה נקבע כאילוץ, מתוך עובדות בשטח ולא מתוך ראייה כוללת ותכנון תקציבי נאות. עקב התנהלות זו נכשלים משרדי הבריאות והאוצר בקביעת תקציב שמתאים לדרישות מבתי החולים ובאכיפת התקציב שמאושר לבתי החולים במסגרת אישור תקציב המדינה , והדבר אף גורם לחוסר הצלחה של משרד הבריאות בניהול הפיקוח על הגופים שבאחריותו - תפקידו כרגולטור. מן הראוי שאג"ת במשרד האוצר יקפיד לשקף, ככל האפשר, בדברי ההסבר של כל בקשה לשינוי תקציבי המוגשת לוועדת הכספיים את המידע הרלוונטי הנחוץ למקבלי החלטות, כדי ליצור בסיס לקבלת החלטות מושכלות. | ,משרד הבריאות לא קבע יעד שנתי ויעד סופי לצמצום מספר התקנות בתקציבו ולכן לא ניתן להעריך האם הירידה היא מספקת. | 245 |
משרד הבריאות . בדיקות דימות מתקדמות - משרד הבריאות_ נמצא כי לבד מהאמירה הכללית בקול קורא שלו מ- 2010 , לא קבע משרד הבריאות תקן לזמן ההמתנה המרבי לבדיקות הדימות מהסוגים השונים, על פי רמת הדחיפות. יתר על כן, אף על פי שתקן כזה יכול לסייע בהחלטה על מתן רישיונות הפעלה למכשירי דימות, המשרד לא נעזר בו ונתן רישיונות ללא שקלול זמן ההמתנה הרצוי לבדיקות. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הבריאות לקיים עבודת מטה לקביעת התקן האמור, על מנת לייעל את השירות הניתן לציבור ולאפשר בקרה ופיקוח על איכות השירות. משרד מבקר המדינה מעיר כ י כפי שציין בדוחות קודמים , בשל ההגדרה המעורפלת של "זמן סביר" אין למשרד הבריאות מדד אמתי שהוא יכול להעריך על פיו את טיב השירות58, ויש בכך פגיעה בנבדקים. משרד מבקר המדינה בדק את זמן ההמתנה בתורים לבדיקות הדימות, ומצא כי בחלק מן המרכזים הרפואיים ולחלק מסוגי הבדיקות זמן ההמתנה של חולים אמבולטוריים (שאינם באשפוז) הוא ארוך, והדבר עלול להוביל לאבחנה בשלב מאוחר ולפגוע באפשרויות הטיפול59 . מבירור טלפוני של זמני המתנה לבדיקות .MRI עלה שבמרכז הרפואי תל אביב ממתינים ל - MRI יותר מחודשיים ובבלינסון - יותר משלושה חודשים; מהדיווחים השנתיים למשרד הבריאות ל- 2013 מתברר כי בהדסה עין כרם עמד זמן ההמתנה ל - MRI ללא הרדמה על כ- 90 יום ול- MRI בהרדמה על70 .יום משרד מבקר המדינה ביצע גם ניתוח ממוחשב של נתונים שהתקבלו ממרכזים רפואיים, ובדק את שיעור החולים האמבולטוריים ש המתינו לבדיקת MRI יותר מ-28 )יום (בחישוב ימי עבודה בלבד; הבד יקה התבססה על התקן שנקבע במחקר בקנדה, דהיינו כשבוע יותר מהזמן שנקבע בקול קורא. להלן הפירוט: ברזילי הוא היחיד שכמעט עמד בתקן (רק כ-1% בבדיקות ללא הרדמה וכ- 17% בבדיקותעם הרדמה חיכו יותר מ -28 .)יום יתר המרכזים הרפואיים שנבדקו חרגו בשיעור ניכר מהתקן: באסף הרו פא - כ- 22% ללא הרדמה וכ- 47% עם הרדמה חרגו ממנו ; בסורוקה - כ-9% ללא הרדמה וכ- 60% עם הרדמה; ברמב"ם- כ- 23% גם ללא הרדמה וגם עם הרדמה; ובשיבא כ- 23% ללא הרדמה וכ- 46% עם הרדמה. יודגש כי הממצאים החריגים ביחס לבדיקות בהרדמה היו בסורוקה, באסף הרופא ובשיבא - שבהם כמחצית מהחולים המתינו יותר מ-28 .יום הביקורת העלתה כי למשרד הבריאות אין תכנית להצטיידות רב -שנתית במכשירי דימות על סוגיהם השונים וכי הוא לא מביא בחשבון את הצרכים העתידיים. היעדר תכנית כזו עלול ליצור מצב שבו לא יסופקו צורכי האוכלוסייה והתורים לבדיקות יתארכו. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הבריאות לגבש תכנית רב-שנתית להצטיידות לכלל מכשירי הדימות, שתהלום את התקנים שקבע ואת צורכי האוכלוסייה על פי פיזורה בארץ, ושתאפשר תכנון והיערכות מוקדמים לרכישתם. עליו גם לגבש בהתאם את צורכי כוח האדם המקצועי הנדרש ולהיערך להכשרתו (בעניין הכשרת כוח האדם ראו להלן, בפרק על סוגיות הנוגעות לכוח האדם בתחום הדימות). הביקורת העלתה כי רק בסמוך למועד סיום הביקורת, בדצמבר 2014 , הושלם הליך האישור של שינוי התקנות, בין היתר בנוגע למדדי מכשירי ה- MRI וה- .PETCT לנפש, לפי טיוטה שהכין משרד הבריאות עוד בפברואר 2014. מבקר המדינה מעיר כי על משרד הבריאות למצוא דרכים שיגרמו לבתי החולים לבצע גם את בדיקות הדימות היקרות במהלך האשפוז, כנדרש על פי מצבו הרפואי של החולה. על משרד הבריאות לבחון את הסיבות לתורים הארוכים לבדיקות MRI ,בהרדמה כן עליו לבחון את מרכיב התמחור של הבדיקה ואת השפעתו על התמשכות התורים. מהביקורת עולה כי בהתאם להחלטת בג"ץ דלעיל, משרד הבריאות מנוע מלקבוע תנאים מקצועיים לרישוי מקצועי כל עוד לא הוסדר המקצוע בחוק. כמו כן, הסדרת העיסוק בתחום הרנטגנאות והדימות בחוק נדחתה על ידי ועדת העבודה, הרווחה והבריאות של הכנסת במסגרת דיונים בהצעת החוק להסדרת העיסוק במקצועות רפואיים, עד להסדרה אקדמית של תחום הרנטגנאות והדימות, שהיא כאמור בסמכות המל"ג. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבריאות כי יש הצדקה להגביל את הפעלת המכשירים ל בעלי מקצוע שרכשו השכלה והכשרה ברנטגן ואשר עומדים ברף שייקבע. הגבלה כזאת היא הכרחית, וכן עולה בקנה אחד עם כל הנימוקים שהביא משרד הבריאות: היא תואמת את הצורך לה בטיח שימוש בטוח ויעיל במכשיר והיא מידתית. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח חומרת המצב הנוכחי, שבו כל אדם ללא כל הכשרה רשאי להפעיל מכשירי דימות מרובי קרינה ולבצע בדיקות לציבור, ראוי אפוא שמשרד הבריאות ישקול להשתמש בסמכותו לפי סעיף 22 לחוק הציוד הרפואי ויתקין תקנות אשר יחייבו את הפעלתם של מכשירי הדימות המתקדמים על ידי בעלי השכלה והכשרה מתאימות; אין מדובר בהכשרות חדשות או סבוכות, אלא במסלול המשולב - מסלול הכשרה שקיים שנים רבות, ועד לשנת 2004 היה בסיס למתן תעודת הכרה במעמד (רישוי) על ידי המשרד עצמו. לעומת זאת, יכולתם של בתי חולים קטנים, המעסיקים צוות מצומצם יחסית של רדיולוגים, לפענח בדיקות על פי תתי-התמחות היא מוגבלת . הרדיולוגים המועסקים בהם מפענחים מגוון בדיקות דימות במגוון תחומים; מצב כזה מאפשר אמנם צבירת מומחיות רב -תחומית, אך מנגד הוא עלול להקשות על התמקצעות בתחומים ייחודיים של הפענוח. טלה-רדיולוגיה היא טכנולוגיה המאפשרת פענוח מרחוק על פי תתי -התמחויות, ושימוש בה יאפשר אפוא גם לבתי חולים קטנים עם מעט רדיולוגים לקיים פענוח על פי תחומי מומחיות, ללא תלות במקום הימצאותם הפיזי של הרדיולו גים. כך יתאפשר פענוח איכותי יותר, יקטן שיעור הטעויות בפענוח, ויגדלו יכולות הפענוח החוזר לשם שיפור בקרת האיכות. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי כי משרד הבריאות, בשיתוף איגוד הרדיולוגים בישראל ובתי החולים, ישקלו איגום משאבים לפענוח בדיקות דימות על ידי רדיולוגים על פי תחומי מומחיותם. | נמצא כי עד למועד סיום הביקורת, לא נערכו קופות החולים ליישום החוזר בנושא הקדמת תורים וחלקן אף חולקות עליו. | 246 |
משרד הבריאות . שירותי בריאות השן_ לדעת משרד מבקר המדינה, הסיוע במתן טיפולי שיניים לנזקקים ובמימונו הוא אחד מהשירותים החיוניים שראוי שמדינת ישראל, כמדינה מודרנית ומתקדמת המכירה בצורך לסייע לאוכלוסייתה החלשה, תשלב במסגרת הסיוע שהיא מעניקה לפלח אוכלוסייה זה, כפי שמשרד הבריאות אף ראה לנכון לקבוע בנוהל. ראוי שמשרד הרווחה יוביל עבודת מטה משותפת עם משרד הבריאות, קופות החולים והרשויות המקומיות לגיבוש מתכונת למתן סיוע בטיפולי שיניים לנזקקים. אין מדובר בבריאות הציבור בלבד, אלא גם בשמירה על כבודו של האדם. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי נוכח הליקויים החמורים שעולים בביקורת של המשרד ושל הקופות על מרפאות הנותנות טיפולי שיניים, עולה חשש לקיומם של ליקויים גם אצל המרפאות הפרטיות שלא התקשרו עם קופות החולים. העובדה שהשוק הפרטי של מרפאות השיניים מתנהל ללא כל בקרה ופיקוח מצד המשרד או מצד כל גורם אחר - עלולה להוות סיכון בריאותי לציבור. ראוי אם כן שמשרד הבריאות יחיל מנגנוני פיקוח וביקורת על רופאי השיניים הפרטיים שלא התקשרו עם קופות החולים, כשלנגד עיניו בריאות הציבור. .אזור הדרום: ביולי 2013 נערך דיון במשרד הבריאות, ובוצוין כי בסורוקה אין מחלקת פה ולסתות אלא יחידה קטנה בלבד85 , ולכן גםאין בה כונן או תורן. כתוצאה מכך כל אזור הדרום נסמך על המחלקה בבית חולים ברזילי ומחלקות בבתי חולים אחרים במרכז; נתונים אלו עלו גם מביקורת שעשה משרד הבריאות בספטמבר 2013 .במרפאת פה ולסתות בבית החולים סורוקה בבאר שבעמביקורת זו עלה, בין השאר, כי אין במרפאה מכשיר רנטגן, מגוון הטיפולים מצומצם ואינו הולם מרכז רפואי גדול, אין תורן פה ולסתות במיון, ומעורבות רופאי פה ולסתות במהלך אשפוז חולי פה ולסתות זניחה. אזורים אחרים: בארבעה מתוך 14 ,המרכזים הרפואייםשבהם קיים שירות כירורגיית פה ולסתות, קיים מחסור במומחים ובחלק ממרכזי הטראומה בארץ אין תורן 24 שעות. נוסףעל כך יש צורך במחלקת פה ולסתות בארבעה בתי חולים נוספים: הלל יפה בחדרה, העמק בעפולה, הסקוטי בנצרת ו בית החולים לגליל בנהריה86. תורנות במחלקות טראומה: בדיון זה צוין עוד כי בחלק ממרכזי הטראומה בארץ אין נוכחות תורן במשך 24 ,שעותולכן ניתוחי פה ולסתות בחירום מועברים למרכזים אחרים תוך טלטול החולים ויצירת עומס באותם מרכזים. הביקורת העלתה כי עד ספטמבר 2014 לא הושלמו תכניות המשרד להקמה ולשיפור מחלקות פה ולסתות בבתי החולים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבריאות כי עליו להשלים בהקדם, בשיתוף בתי החולים, את תכנית הפיתוח של המחלקות לכירורגיית פה ולסתות בבתי החולים, תוך הסדרת המחלוקת מול בית החולים הלל-יפה. אין המדובר במענה מקומי וזמני אלא בתכנית לאומית לשירות הציבור - שכן זהו תפקידו של משרד הבריאות - גיבוש מדיניות בריאות לאומית ותכנון ארוך טווח. הביקורת העלתה שהמשרד הסתפק בהודעה ולא בדק האם המכון ביצע צילומים ללא הפניית רופא, ואף לא ביצע ביקורת המשך לבדוק האם חל שיפור בפעילות המכון. על מנת להבטיח את בריאות הציבור על משרד הבריאות לבחון אמצעי אכיפה שימנעו צילומים מיותרים שכרוכים בקרינה. נציגי הקופות העלו בפני הוועדה טענות בנוגע לספקי השירותים של טיפולי השיניים לילדים וכן למחירון המשרד ביחס למחירון הקופות. בין הטענות שהועלו: על המשרד לסגור מרפאה אם הוא סבור שהיא אינה עובדת בצורה תקינה ולא לדרוש מהקופה להפסיק את ההסדר אתה; קיימים פערים גדולים ביותר בין מחירון המשרד המשמש את בתי החולים ובין מחירוני הקופות, ולפיכך כאשר הקופה נותנת התחייבות לטיפול שנכלל בסל בבית חולים, היא משלמת מחיר גבוה מהמחיר שהייתה אמורה לשלם - מצב המוסיף לגירעון הקופות; חלוקת תקציב הרפורמה בין הקופות לוקה בחסר, והוא אינו מתחשב במספר הילדים בכל קופה. לדעת משרד מבקר המדינה נוכח שכיחות תופעת העששת בישראל ונזקיה החמורים בשל אי טיפול מוקדם, ראוי שמשרד הבריאות בשיתוף משרד החינוך יגבירו את מודעות ההורים, כמו גם הילדים, לצורך בשמירה על בריאות השיניים של הילדים. על משרד הבריאות ומשרד החינוך לייזום פעולות לזימון כל הילדים, שנמצא בבדיקה כי עליהם לקבל טיפול למרפאות שיניים. ראוי גם שמשרד הבריאות ישקול לאמץ תכניות שמנגישות טיפולים מונעים לילדים כמו איטום השיניים. על המשרד גם להשלים את התכנית להכשרת הצוותים הרפואיים בהדרכה למניעה. עליו לשקול בחיוב לקבוע את מניעת מחלות השיניים כמדד איכות בקופה ולפעול להטמעת החובה לבצע בדיקת שיניים בילדים על ידי רופאים . על פי נתוני המועצה המדעית לשנת 2013 רוב המומחים מתרכזים במרכז הארץ, ולכן המענה בפריפריה - בדרום הארץ ובצפונה - לוקה בחסר. לדעת משרד מבקר המדינה, הפעלת מנגנון בקרה ללא מערכת אכיפה אינה יעילה. על משרד הבריאות לוודא שמנגנוני הבקרה המופעלים על המרפאות הם תכליתיים על אף האמור לעיל, ביוני 2014 51 מתוך257 ( רשויות20% ), אינן נותנות את השירות בבתי הספר ובגנים שבתחומן. כתוצאה מכך עשרות אלפי תלמידים אינם מקבלים את השירות המגיע להם על פי חוק ואינם נחשפים לחינוך לבריאות השן. רופאי השיניים המחוזיים מסרו לנציגי משרד מבקר המדינה כי כמה רשויות לא נימקו את סירובן; חלקן טענו כי האוכלוסייה שלהן אינה זקוקה לשירות, שכן היא ממילא מטופלת אצל רופאי שיניים, וכמה מהן טענו כי אין מי שיטפל בכך במסגרת הרשות. | הממצאים החמורים שעלו מבקרות משרד הבריאות על מרפאות שהקופות התקשרו עמן מעלים חשש כבד לכך שגם במרפאות השיניים הפרטיות שלא התקשרו עם קופות החולים יש ליקויים חמורים. | 247 |
משרד הבריאות . השמירה על זכויות החולה המאושפז ועל כבודו_ הביקורת העלתה, כי ב-18 .בתי חולים מונו ועדות אתיקהעם זאת, ועדות האתיקה התכנסו פעמים מעטות בלבד בשנת 2013 : בתשעה בתי חוליםועדות האתיקה לא התכנסו כלל; בשני בתי חולים התכנסה ועדת האתיקה רק פעם אחת; בשישה בתי חולים הוועדה התכנסה בין פעם אחת לשש פעמים; ובבית חולים אחר 12 פעמים. בבתי החולים שבהם התכנסה הוועדה שש עד 12 פעמים היו כמה התכנסויות שלא יועדו למטרות שנקבעו בחוק , כלומר ל דיונים במקרים פרטניים , אלא לדיונים בנושאים אתיים מערכתיים. ממצאי הביקורת מצביעים על כך שלמרות מינוי ועדות האתיקה, לא נעשה בהן שימוש ממשי בפועל. עלה שעל אף מיעוט הפניות לוועדות האתיקה, המשרד ובתי החולים לא ניתחו את הסיבות לכך. יתר על כן - הנושא לא זכה לעלות בקביעות על סדר יומם. מכך עולה לכאורה המסר שהנושא אינו חשוב דיו. יוצא שרופאים שעוסקים תדיר בדילמות אתיות -רפואיות רבות אינם משתמשים כמעט בכלי שמקנה להם חוק זכויות החולה. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד הבריאות, לכללית ולהנהלות בתי החולים הכלליים לנתח את הגורמים שמפחיתים את הפניות לוועדות האתיקה ולהטמיע בקרב הרופאים את הצורך בשיתופן של ועדות האתיקה בבעיות אתיות, להעצים בכך את מעמדן ולהרחיב את פעילותן כפי שמקובל בעולם. כמו כן עליהם לדאוג גם להכשרתם של חברי ועדות האתיקה לטפל בסוגיות שהן מופקדות עליהן ולדרוש מהן דיווח על עבודתן. כמו כן יש לפעול להרחבת זמינותן ונגישותן של ועדות האתיקה לצוותים הרפואיים. התברר כי לרוב נמנעים בתי החולים מהקמת ועדות בדיקה ו מקיימים במקום זה בירורים פנימיים לצורך הפקת לקחים סמוך למועד האירוע. זאת בשל היעדר חיסיון על הממצאים והמסקנות של ועדות בדיקה אלה וחשש משימוש בהם במסגרת תביעת רשלנות. אי -הקמת ועדות בדיקה מובילה לאי -ביצוע תחקירים מעמיקים ומפורטים ולחוסר יכולת לרדת לשורש התלונה או האירוע החריג. באופן זה נפגעים התהליכים של הלמידה, הפקת הלקחים והסקת המסקנות החשובים להתפתחות הרפואה בישראל. יש לציין שממצאים אלה כבר עלו בבדיקת משרד מבקר המדינה בשנת 2011, והם פורסמו בשנת 201226 . משרד מבקר המדינה מעיר שיש לראות בחומרה את העובדה שעד אוקטובר 2014 , כשנתיים לאחר פרסום הממצאים האמורים, עדיין לא הסדיר משרד הבריאות נושא זה. הימנעות מבדיקת תלונות של מטופלים באמצעות ועדות בדיקה פוגעת בזכויותיהם של המטופלים ואינה מאפשרת הפקת לקחים ושיפור תהליכים באופן מיטבי. .בכל תחוםבהתאם לכך עליו להכין תכנית רב -שנתית שתאפשר לספק לחולים את כל השירותים הנדרשים. לאחר מכן עליו להנחות את בתי החולים להעסיק את בעלי התפקידים בהיקף שיאפשר להם לעמוד בכל משימותיהם. ואולם בביקורת עלה שהשירות שניתן לכלל תושבי המדינה נפגע עקב מתן שירותי התיירות הרפואית בבתי החולים הכלליים. הדבר חמור במיוחד בשל העובדה שלצורך מתן שירות במסגרת של התיירות הרפואית משתמשים במשאבים ובתשתיות של בתי החולים שיש בהם מחסור, ונועדו לשמש בראש ובראשונה את כלל תושבי ישראל79. על משרד הבריאות לפרסם בהקדם נוהל שיסדיר את מתן שירותי התיירות הרפואית בכל בתי החולים, כדי לוודא שזכויות החולה וכבודו לא ייפגעו עקב מתן שירותי התיירות הרפואית. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי לשמור על זכויות החולה וכבודו, ראוי שמשרד הבריאות יפעל לקיצור השהייה של קשישים במלר"דים בבתי החולים במרכז הארץ בשל חבלה שמקורה בנפילה. ראוי לבחון גם את אופן הטיפול שיינתן לקבוצות אוכלוסייה אופייניות אחרות ולקבוע את סדרי העדיפות לטיפול בהן במלר"ד לפי סבילותן של אותן קבוצות לשהייה ממושכת במלר"ד. כדי לקצר את שהייתם של חולים במלר"ד יש מקום לבדוק, בתיאום עם הר"י, את האפשרות לאצול לאחיות את הסמכות לבצע חלק מהמשימות המוטלות כיום על רופאים כמו הפניה לבדיקות והדמיות מסוימות, כך שכשהרופא יגיע לבדוק את החולה כבר יהיו בידיו נתונים רלוונטיים על החולה. בביקורת עלה, כי ברוב המחלקות הפנימיות49 מספר האחיות המועסקות בפועל קטן ממספרן על פי התקן, ויש מחלקות פנימיות שבהן מספר האחיות המועסקות קטן ב- 8-4 אחיות מהנדרש בתקן. דוגמה למקרה של מחסור חמור במיוחד - באחת המחלקות הפנימיות אוישו 22.39 משרות של אחיות כשהתקן הוא 35 , כלומר מספר האחיות בפועל קטן ב- 12.61 ( מהתקן 36%). ראוי שהמשרד ימפה את מכלול הפעולות המתבצעות בבתי החולים במהלך הטיפול בחולים, ויבחן אם הן נעשות תוך התחשבות בכבודו של החולה ושמירה על פרטיותו ונוחותו, בלי לפגוע בשיקולים הרפואיים המתבקשים. לאחר שהדבר ייבחן יש להגדיר כללים מפורטים מתאימים שיביאו בסופו של דבר לגיבוש אמנת שירות לחולה המאושפז שהצוות הרפואי יהיה מחויב לפעול לפיה. בביקורת הנוכחית התברר שלא חל שיפור במצב, והדבר פוגע ביכולת לתת לחולה טיפול רפואי נאות ולשמור על זכויותיו וכבודו. להלן הפרטים: בביקורת עלה, כי ב כמה חודשים ב שנת 2013 אושפזו בממוצע 44.1 חולים במחלקה פנימית הכוללת 32 ( מיטות לפי התקן תפוסה של 138% .) לפיכך חולים אושפזו במסדרונות , במעברים ובחדרי האוכל, וגברים ונשים אושפזו לעתים באותו חדר או במסדרונות סמוכים . כמו כן נצפו חולים מאושפזים במחלקות הפנימיות במסדרונות ובמעברים ללא וילון או פרגוד, כשהם חשופים לחולים האחרים ולציבור המבקרים במחלקה. אשפוז בתנאים כאלו אינו | מאפשר לשמור על פרטיות, פוגע בכבוד החולה ומגביר את חשיפת החולה לסיכונים מיותרים ביניהם הידבקות בזיהומים ובהם חיידקים עמידים39 . | 248 |
המכללה האקדמית להנדסה אורט בראודה . היבטים בפעולות המכללה האקדמית להנדסה אורט בראודה_ לדעת משרד מבקר המדינה, אי אפשר להתעלם מהעובדה שההסכם משמר את מעמדה המיוחד של אורט ישראל בקרב חברי המוסדות המנהלים של המכללה, ומשמעות הדבר שהיא אינה עומדת בנורמות הניהוליות של ות"ת החלות על יתר המכללות. משרד מבקר המדינה מעיר למכללה, ובעיקר ליו"ר הוועד המנהל החדש ולנשיא שלה, כי ההחלטה להעסיק משרד עורכי דין שנתן במשך שנים רבות שירותים משפטיים לאורט ישראל, לרבות בנושא המכללה, בניגוד לנוהל הזמנות הרכש שהמכללה עצמה קבעה ובחוסר שקיפות, לרבות באופן קביעת עלות העסקתו, היא חריגה מכללי המינהל ה תקין וראוי היה להימנע מכך. משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר חבר הנאמנים, לנשיא המכללה ולמנכ"ל שלה כי הם חרגו מסמכותם כאשר קבעו את שכרם של נושאי המשרות הבכירות, שכן אחריות זו מוטלת על הוועד המנהל. חריגה זו עלולה לחזק את תלותם של בעלי תפקידים בנושאי משרה מסוימים - נשיא המכללה ומנכ"ל המכללה - במקום בוועד המנהל; הוועד המנהל הוא "חבר של גורמים", ומשום כך מגוון הדעות שבו רחב והוא מאפשר פיקוח הולם על ההחלטות שמתקבלות, בעיקר כשהן אישיות. משרד מבקר המדינה מעיר לוועד המנהל של המכללה, כי קביעת שכר הבכירים היא אחת הפעולות החשובות בניהול השוטף של המכללה, ולכן היה עליו לדרוש לנהל את התהליך. זאת ועוד, ראוי שבעתיד ייקבע שכרם של כל נושאי המשרה הבכירים במכללה על ידי הוועד המנהל בלבד, כנדרש בנורמות הניהוליות של ות"ת. לדעת משרד מבקר המדינה, כפל התפקידים של מורשי החתימה בשני המוסדות - המכללה ואורט ישראל - מנוגד להוראות האמנה ולהנחיות רשם העמותות, ועלול לפגוע בנאמנותם כלפי שני הגופים שהם מייצגים במקביל ולפגוע בעצמאות המכללה. לדעת משרד מבקר המדינה, מצב שבו כל הנציגים החיצוניים בחבר הנאמנים הם נציגי אורט ישראל, ועל אחת כמה וכמה כששיעורם גדול מהשיעור שנקבע בנורמות הניהוליות של ות"ת, משמעו היעדר גיוון דעות בחבר הנאמנים ובכל גופי המכללה שנציגיהם נבחרים מקרב חבר הנאמנים. ראוי שחבר הנאמנים יכלול נציגים של גורמים חיצוניים נוספים, מלבד אורט ישראל והם בעלי עניין של ממש בפיתוחה ובשמירה על ניהולה התקין. לדעת משרד מבקר המדינה, על מל"ג-ות"ת לפעול כדי שההסכם לא ישמש מודל לחיקוי עבור מוסדות אקדמיים אחרים באופן שעלול לפגוע הן בעצמאותם והן באיכות ההחלטות המתקבלות בהם. משרד מבקר המדינה מעיר למר פלג כי היה עליו להימנע מלהשתתף בדיון להסדרת ההתחשבנות בין המכללה לאורט ישראל שהתקיים במרץ 2004 , והיה עליו להימנע מלקבל את ההחלטה המשותפת עם נשיא המכללה באפריל 2004 , שכן הוא נקלע בכך למצב של ניגוד עניינים בין תפקידו כמנכ"ל אורט ישראל ובין תפקידו כיו"ר חבר הנאמנים של המכללה וחבר הוועד המנהל שלה. לדעת משרד מבקר המדינה, לאחר שרואה החשבון השלים את עבודתו, על מל"ג- ות"ת לבחון את משמעויות הדוח הסופי של רו"ח ולפעול בהתאם. ואולם, מהתיעוד של המכללה עולה כי לא התקיים דיון סדור בשכר הבכירים, וכי הוא נקבע בפועל בהחלטות פנימיות על ידי יו"ר חבר הנאמנים (ששימש כאמור גם כמנכ"ל אורט ישראל) והמחלקה לשכר באורט ישראל, ולא על ידי הוועד המנהל של אורט בראודה. להלן הפירוט: באמנה נקבע שמורשי החתימה של המכללה לא יהיו מורשי חתימה גם באורט ישראל, כנדרש בהנחיות רשם הע מותות. משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר חבר הנאמנים כי הוא פעל בחוסר סמכות ובניגוד לנורמות הניהוליות של ות"ת כאשר הביא את אישור מינויו של יו"ר הוועד המנהל החדש כחבר עמותה תחילה בפני חבר הנאמנים, בשעה שהמינוי הוא בסמכות הוועד המנהל, וללא שקיים ועדת איתור עצמאית לשם כך. אין בדברים אלה של הביקורת משום התייחסות לכישוריו, לניסיונו ולאישיותו של יו"ר הוועד המנהל החדש. יודגש כי תכלית הפרדת הסמכויות בין המוסדות המנהלים היא שמירה על איזון, מניעת שליטה בלעדית של גוף אחד על קבלת ההחלטות ואפשור מגוון של דעות, שוויון ושקיפות בהחלטות ובפעולות שנוקטים המוסדות המנהלים. משרד מבקר המדינה מעיר למל"ג ולוות"ת שהנורמות הניהוליות שהן קבעו אינן מתירות למוסד אקדמי להקנות מ עמד מיוחד למוסד שהקים אותו, וקובעות שבמקרים שבהם קם המוסד האקדמי מתוך גוף אחר תהיה הפרדה מלאה, הלכה למעשה, בין העמותה שתקיים אותו לבין אותו גוף חיצוני אחר. | לדעת משרד מבקר המדינה, גם פנייתו זו של מר פלג לנשיא המכללה בכובעו כמנכ"ל אורט ישראל ממחישה באופן חד וברור את ניגוד העניינים שבו היה נתון. | 249 |
רשות האוכלוסין וההגירה . הבאת עובדים זרים ושמירה על זכויותיהם_ מהתרשים עולה כי בשנים 2014 -2010 קטנהמכסת העו"ז בענף החקלאות בשיעור של 4% (מ- 26,000 ל- 25,000 ), לעומת הקיטון הצפוי בשיעור של 25% על פי החלטת הממשלה ממאי 2009. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות האוכלוסין כי חוזה ברור ומפורט בכתב עשוי למנוע או להקטין אי-הבנות , שבעקבותיהן חל עיכוב בהבאת עו"ז לענף הבנייה. עיגון ההתקשרות בהסכם כתוב נדרש אף מטעמי מינהל תקין ושקיפות ולצורך מתן אפשרות לגורמי ביקורת פנימיים וחיצוניים לבדוק את ההתקשרות ואת מתן השירות. על מנכ"ל רשות האוכלוסין להקפיד שהסתייע ות הרשות בגוף חיצוני תיעשה רק לאחר שייקבעו בחוזה התנאים לכך. נמצא כי רשות האוכלוסין לא עיגנה בהסכם כתוב, כנדרש, את שיתוף הפעולה שלה עם ההתאחדות לביצוע מבחנים של מועמדים מבולגריה בשנים 2013 -2012 . נמצא שמשרד החקלאות העביר לרשות האוכלוסין את המידע בדבר ההקצאות לחקלאים רק חמישה ימים לפני תום השנה. הרשות פרסמה זאת ב - 1.1.13 ודרשה מחקלאים לסיים את הליך איזון התיקים תוך חודשיים; בשנת 2014 העביר משרד החקלאות את ההקצאותתשעה ימים לפני תום השנה, והרשות פרסמה זאת כעבור יומיים ודרשה מהחקלאים לפנות אליה לביצוע איזון תיקים רק לאחר סוף ינואר 2014. העברת רשימת ההקצאות לחקלאים על ידי משרד החקלאות רק בימים האחרונים של השנה הקלנדרית גורמת בהכרח למצב שבו החקלאים נדרשים לעשות איזון תיקים רק לאחר שפקעו היתרי ההעסקה שלהם ואשרות העבודה של העו"ז. כתוצאה מכך אולצו אלפי עו"ז להפר את החוק האוסר עליהם לשהות בישראל ללא אשרה בשל עיכוב בפעולותיו של משרד החקלאות, ואלפי חקלאים אולצו להפר את החוק המחייב אותם להעסיק עו"ז תחת היתר בתוקף. משרד מבקר המדינה מעיר כי על משרד החקלאות להעביר את הנתונים על ההקצאות לחקלאים לרשות האוכלוסין במועד מוקדם מספיק, אשר יאפשר את סיום הליך איזון התיקים והנפקת ההיתרים והאשרות לפני תום השנה. הקשיים שהעלו נציגי שני הגופים נדונו שוב באוגוסט 2013 ובאפריל 2014 , אך עד מועד סיום הביקורת, כעבור יותר משנתיים, לא גיבשו שני הגופים נוהל מוסכם לשיתוף פעולה לטיפול בתלונות שהתקבלו במוקד הקו החם. לדעת משרד מבקר המדינה, בשיהוי זה יש כדי להביא לפגיעה בזכויות עו"ז רבים לאורך תקופת זמן ארוכה. משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"לי רשות האוכלוסין ומשרד הכלכלה כי עליהם להבטיח שכללי העבודה המשותפים לשני הגופים יגובשו לכלל מסמך מחייב בהקדם האפשרי, וכי המופקדים על הביצוע יפעלו לפי הוראותיו. נמצא כי מאז תוקן חוק עובדים זרים בשנת 2000 ועד מועד סיום הביקורת לא התקינו שרי הכלכלה תקנות פיקדון לעו"ז (בנוגע לפעולות שנעשו לשם התקנת התקנות והליקויים שהועלו בעניין זה - ראו להלן). חרף תכלית החקיקה וחרף נחיצותן של התקנות, לא מוטלת כיום על מעסיק עו"ז בענפי הסיעוד36 .והחקלאות חובה להפקיד כספים לפיקדון לטובת העו"ז החוק מחייב את כל המעסיקים במשק לבצע הפרשות לפנסיה ולפיצויי פיטורים עבור עובדיהם, ובח וק עובדים זרים נקבע המנגנון להפקדת כספים אלה. כדי להבטיח שכספים אלה יופרשו כסדרם ויגיעו לידי העו"ז וכן כדי להגן על הכספים האלה מפני עיקול ושעבוד, יש צורך להתקין את תקנות הפיקדון האמורות להסדיר את מנגנון הפקדת הכספים. על התקנתן הופקד שר הכלכלה, אולם במשך 14 שנים לא השלימו שרי הכלכלה משימה זו. בכך נפגעה האפשרות להבטיח את הזכויות הסוציאליות של העו"ז, הנמנים עם קבוצת העובדים החלשים ביותר במשק. משרד מבקר המדינה מעיר כי על שר הכלכלה להשלים בהקדם את הליך התקנת התקנות בכל הענפים שבהם מועסקים עו"ז , לרבות ענף החקלאות, זאת בהסכמת שר האוצר, לאחר התייעצות עם שר הפנים ובאישור ועדת העבודה של הכנסת. מאפריל 2010 ועד מוע ד סיום הביקורת לא הובאו לדיון כלל בוועדה הצעות לתקנות הפיקדון. משרד מבקר המדינה מעיר כי על משרד הכלכלה, בשיתוף משרד המשפטים, לקדם את השימוש בדרך פעולה שעולה בקנה אחד עם התיקון לחוק עובדים זרים ותכליתו. עוד עליהם לפעול לכך שייעשה שימוש מיטבי בסמכות שהקנה החוק לממונה על זכויות עו"ז להגיש תביעה אזרחית כנגד מעסיקים שהפרו את זכויות עובדיהם. מהתרשים עולה שעד סוף 2013 לא סיים משרד הכלכלה לטפל ברוב התלונות שהוא קיבל מרשות האוכלוסין שנה ורבע קודם לכן; הוא לא סיים לטפל ב- 90% מהתלונות של עו"ז שהוא קיבל באוקטובר -דצמבר 2012 , וכן ביותר מ - 80% מהתלונות שהתקבלו בתחילת 2013 , עד לסוף מרץ. למותר לציין כי משרד הכלכלה אף לא נקט פעולות כנגד מעסיקים, ככל שתלונות אלה אכן מעידות על הפרות של זכויות העובדים. במשך שנתיים, עד מועד סיום הביקורת, לא גובש נוהל משותף למשרד הכלכלה ולרשות ה אוכלוסין כאמור לעיל הנוגע להעברת מידע ביניהם ולתיאום פעולות אכיפה משותפות. כמו כן לא הוקם מאגר מידע משותף ולא הוקם צוות היגוי. | מסיכומי הדיונים שקיים הצוות הבין -משרדי עולה, שלא עלו בהם הקשיים בהשלמת התכנית הניסיונית. ככל שמתקשים רשות האוכלוסין והצוות הבין- משרדי (שמונה לשם קידום הסכמים בילטרליים) להשלים את המשימות שהוטלו עליהם, מוטל על מנכ"ל הרשות להציג את הקשיים לפני שר הפנים, ועל השר להביאם לפני הממשלה לשם מציאת פתרונות. | 250 |
רשות השירות הלאומי - אזרחי_ . השירות האזרחי-לאומי - ממצאי מעקב_ לפיכך לא עמדה עיריית ירושלים בדרישת תקנה 3()(א3), המחייבת כאמור להפנות לשירות לאומי בכל שנה 250 מתנדבים לפחות. זאת ועוד, סוגיית ניגוד העניינים כפי שהוגדרה בחוות הדעת של משרד הרווחה משנת 2003, נותרה בעינה. משרד מבקר המדינה מעיר כי על רשות השירות לסיים בהקדם את בחינתה בעניין הוצאת נוהל כללי, ובמקביל, לכלול את התנאי מיד במכרזים להשמת מתנדבי שירות לאומי במשרדי הממשלה. המעקב העלה כי הפרסום ברשומות עדיין חלקי, כמעט כפי שהיה בעת הביקורת הקודמת: מ- 15,365 תקני מתנדבים שפורסמו, על 7,000 מהם נכתב: "משרד החינוך", "מינהלת השירות הלאומי" או גופים נוספים, ללא פירוט כלשהו. משרד מבקר המדינה מעיר כי על רשות השירות לפעול לפי הנחיית המנכ"ל שלה, ולא לאשר הפעלת מתנדבים בגופים שלא הגישו לה אישור ניהול תקין עדכני, מה גם שהאישור תקף לשנה אחת בלבד, ולפיכך יש לחזור ולבדוק מדי שנה בשנה אם חודש. משרד מבקר המדינה מעיר כי גם בעניין זה חל פיגור של ארבע שנים לעומת מה שהובטח. עם זאת, בהטמעת תוכנה חדשה לא סגי: לאחר שיהיו בידי הרשות נתונים מהימנים בעניין העלות למדינה בגין קנייתם של שירותי ההתנדבות, כפי שקבע משרד מבקר המדינה בביקורת הקודמת, עליה להציגם לפני השר הממונה עליה. השר יביאם לממשלה כדי שזו תוכל לבחון אותם מן הבחינה הכלכלית ולהחליט, אם ברצונה לחייב את הגופים המפעילים לשאת בהוצאות אלה או בחלקן. במעקב לא נמצא שהדבר נעשה. לפיכך המצב שתואר בביקורת הקודמת - העברה תכופה של מינהלת השירות "מיד ליד", לא השתנה, ואף הוחמר, שכן בחמש השנים האחרונות היו ממונים על תחום השירות הלאומי שלושה משרדים שונים. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי בשנים 2014 -2012 שום משרד ממשרדי הממשלה שהופקדו על תחום השירות הלאומי-אזרחי לא כלל את התחום בתכניות העבודה שלו. משרד מבקר המדינה מציין כי אין בממצאי הביקורת כדי להטיל דופי במקצועיות ובמיומנות של עוב די רשות השירות הלאומי. עם זאת, רשות השירות משמשת "מפקחת על" על תחום השירות הלאומי בכללותו, ובין היתר על פעולות שאר משרדי הממשלה בתחום השירות האזרחי -לאומי, ולכן אין היא דומה בעניין זה למשרד ממשלתי רגיל, המקיים פיקוח צמוד על פעולותיו שלו. לפיכך המצב הבעייתי שבו הרשות מקצה משאבים לפרויקטים מסוימים ואמורה גם לפקח עליהם, נותר בעינו. בתשובה מטעם היועץ המשפטי לממשלה למשרד מבקר המדינה בפברואר 2015 נכתב כי החשש שביטא משרד מבקר המדינה הוא דוגמה למתח אינהרנטי העשוי להימצא בקשר עם אחריותם של משרדי ממשלה שונים על תחומים מסוימים שאותם הם נדרשים לקדם, אך הם נדרשים להפעיל באותו הקשר גם פיקוח ובקרה. עוד נכתב בתשובת היועץ המשפטי כי ראוי להיות מודעים למתח שבין התפקיד של המשרד לבין אחריותו הרגולטורית, שם באה לידי ביטוי המקצועיות של מקבלי ההחלטות, אשר נדרשים לערוך את האיזונים ה מתאימים בין ההיבטים השונים של התפקיד. בה בעת, לדעת היועץ המשפטי לממשלה, במקרים מסוימים יש מקום לנקוט צעדים משלימים על מנת להבטיח ביתר שאת, כי העצמאות המקצועית של גורמי הפיקוח והבקרה תישמר וכן כדי לשקף את קיומו של המתח האמור, את המודעות לו ואת הצעדים שיש לנקוט לצורך שמירת הפעילות התקינה. היועץ הוסיף בתשובתו כי בתקופה הקרובה יבחן, בתיאום עם היועץ המשפטי של הרשות, האם בנסיבות הנוכחיות יש צורך לגבש נוהל לטיפול בפיקוח ובבקרה על תקנים הממומנים על ידי הרשות, אשר יבטיח את העצמאות המקצועית של גורמי הפיקוח והבקרה ברשות השירות. המעקב העלה כי התקנות לא עודכנו כמתבקש משתי החלטות הממשלה, ולפיכך שר המדע והטכנולוגיה כבר אינו השר המוסמך על פי החלטות הממשלה, ובמקביל השר שהסמיכה הממשלה (השר לאזרחים ותיקים) עדיין אינו מוסמך לפעול על פי התקנות. לדעת משרד מבקר המדינה, על ראש הממשלה לתת את הדעת למצב הדברים המתואר לעיל, אשר הוחמר בשנים האחרונות, ולייצב ולקבע את תחום השירות הלאומי במשרד הממשלתי המתאים, לאורך זמן. המעקב העלה כי מאז הביקורת הקודמת עלה פי שניים וחצי מספר התקנים של מתנדבי השירות הלאומי שמממנת רשות השירות , ועל פי נתוני המערכת הממוחשבת של הרשות, נכון לספטמבר 2014 היה מספרם 2,534. רשות השירות מממנת תקנים גם עבור משרדי ממשלה שבמקביל מממנים בעצמם תקני מתנדבים נוספים (משרד הרווחה, משרד המשפטים ומשרד החינוך). | במעקב עלה כי התקציב של מינהלת השירות, שבשנת 2010 הסתכם ב-31 מיליון ש"ח, עלה בשנת 2014 ל-126 מיליון ש"ח. כוח האדם ברשות השירות לשנת 2014 הגיע בשיאו ל-18.5 משרות וכולן מאוישות. הרשות מבצעת פיקוח ובקרה על הגופים המוכרים גם באמצעות חברה המעסיקה בקרים חיצוניים (על פעילותה של חברת הבקרה ראו בהמשך). | 251 |
משרד החקלאות ופיתוח הכפר . סדרי הטיפול ביער בישראל - ממצאי מעקב עד למועד סיום המעקב, יולי 2013, לא הושלמו הפעולותהנדרשות לקידום חקיקת החוק, וטרם הוחל בהליך החקיקה בכנסת. משרד החקלאות מכיר בקיומו של צורך מהותי לחוקק חוק יער , שיסדיר את פעולות הרשויות שנוגעות בדבר ויהיה בסיס לקביעת מדיניות וליישומה. עוד בשנות השישים של המאה העשרים נקבע באמנה כי תוקם מועצה שתעסוק בגיבוש מדיניות בנושא הייעור והאילנות , והדבר מבטא אף הוא את ההכרה בצורך להסדרת הטיפול בנושא. ואולם במועד ביצוע המעקב עדיין לא הושלמו הפעולות לקידום חקיקת החוק , ובכך נשמט הבסיס לקביעת מדיניות ייעור וליישומה. על שר החקלאות לקבוע לגורמי המטה במשרדו לוח זמנים להשלמת המלאכה בנושאים אלו ולוודא כי יוחל בהליך החקיקה בהקדם האפשרי. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החקלאות לבסס את פעולותיו בתחו ם הייעור על תכנון ארוך טווח, שיכלול קביעת יעדים רב-שנתיים מאושרים. תכנון זה אמור להיות בסיס לגיבוש ואישור התכניות השנתיות , אשר אמורות להיעשות בתיאום עם שר החקלאות ומשרד ו. משרד מבקר המדינה מעיר כי משרד החקלאות מאשר לקק"ל תכנית עבודה אשר אינה כוללת נתונים כספיים; כי הגשת תכניות הנטיעה של קק"ל לאישור ועדת המעקב אינה תחליף לפיקוח שוטף ויעיל של משרד החקלאות; וכי במצב דברים זה מערך העבודה הקיים חסר את התשתית שתאפשר לשר החקלאות לממש את אחריותו בכל הנוגע לפיקוח על הייעור. נוסף על כך, יש לבצע שינוי יסודי בנוגע לשני נושאים מרכזיים - אי-פעילות ה של המועצה ו היעדר סדרי דיווח ופיקוח שוטפים. התשתיתשעל פיה מ נהל משרד החקלאות את הפעילות הקשורה ליערות בישראל , היא אפוא חסרה ולקויה. הדבר מחייב את שר החקלאות לנקוט פעולות לקידום חוק היער; להקמת מועצה משותפת למדינת ישראל ולקק"ל; להסדרה וחיזוק של הפיקוח שמבצע משרד החקלאות על עבודת קק"ל בנושא זה ; ולהסדרת נטיעות יער חדשות על פי תכניות מפורטות. יש מקום לקדם גם את שיתוף הפעולה והתיאום בין הרשויות השונות העוסקות בטיפול ביער. עניין זה ראוי שייבחן גם בקשר לאירועי סופת השלג בחודש דצמבר 2013 . .בסיכום דוח הביקורת משנת 2004 צוין בין היתר כי את מדיניות הייעור בישראל הייתה אמורה לקבוע מועצה משותפת לממשלה ולקק"ל, בדומה להסדרה הקיימת בנוגע לשמורות הטבע ולגנים הלאומיים. ואולם המועצה, שבה היה אמור להינתן ביטוי לגישות שונות בנוגע למדיניות הייעור, לא הוקמה, וקק" ל היא שקובעת למעשה את מדיניות הייעור. בדבר יש פגיעה בשקיפותו של תהליך קבלת ההחלטות בנוגע למדיניות הייעור , וממילא ביכולתו של הציבור להשפיע על מדיניות זו. השקיפות בנוגע למדיניות הייעור ויכולתו של הציבור להשפיע בעניין זה נפגעו גם משום שחלק מן הפעילות היערנית עדיין נעשית על פי הוראות מעבר, ולא על פי תכניות מפורטות. במועד סיום המעקב, יולי 2013 , לא תוקנו הליקויים כנדרש בשלושה נושאים עיקריים: 1. הקמת מועצה משותפת לממשלה ולקק"ל לקביעת מדיניות הייעור; 2 . חקיקת חוק יער במתכונת דומה לחוק הגנים הלאומיים ; 3. נטיעות יעראך ורק על פי תכניות מפורטות, כנקבע בתמ"א 22. מן האמור לעיל עולה כי תהליך האכרזה על שטחי יער נוספים כשמורות יער מתקדם באטיות, אף שעוד בנובמבר 2007 סוכם כאמור על אכרזה מחדש של שמורות יער , בעלות של כחצי מיליון ש"ח. משרד מבקר המדינה ממליץ לשר החקלאות לקדם תהליך זה. תקופת המעבר שנקבעה בעקבות פסיקת בג"ץ לשלוש שנים , הוארכה עד ל -15 שנים ממועד פסיקת הבג"ץ ב- 2001 - ובסך הכול עברו 21 שנים ממועד אישור תמ"א 22 . הארכה זו של תקופת המעבר נעשתה אף שבג"ץ ראה אפילו ב -11 שנים ממועד אישור התמ"א - פרק זמן שאינו סביר. לדעת משרד מבקר המדינה , אין מקום לאשר עוד הארכה להשלמת ההכנה של התכניות המפורטות, מכיוון שמתן ההארכה האחרונה משמעותה דחייה של 15 שנים בביצוע החלטת בג"ץ. עולה אפוא כי ועדת המעקב לא הקפידה די הצורך לבצע פיקוח אפקטיבי על הפעילות של קק"ל. אף שמפסק דינו של בג"ץ עולה כינטיעתו של יער טעונה היתר בני יה, לא עמדו הגופים הנוגעים בדבר ובכלל זה משרד הפנים ומשרד החקלאות על המצאת היתר כזה לפני ביצוען של נטיעות יער. ואולםהמועצה , שבאמצעותה היו נציגי הממשלה אמורים לאשר את מדיניות הייעור ולפקח על יישומה, לא הוקמה עד למועד סיום המעקב. | לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החקלאות לפעול לאלתר לכינונה של מועצה אשר על חבריה יימנו כלל הגורמים הנוגעים לתחום עיסוקה ולתפקידיה. | 252 |
משרד החקלאות ופיתוח הכפר . פיקוח על מוצרי מזון מן החי משרד מבקר המדינה מעיר כי הליקויים הניכרים שעלו בבדיקה שנעשתה במשחטה ביולי 2012 , מלמדים בין היתר שדרישות שהעלו השירותים הווטרינריים קודם לביצועה, לא מולאו. נוסף על כך, בירורים שעשו נציגי משרד מבקר המדינה בשנת 2013 עם הווטרינרית המפק חת מטעם השירותים הווטרינריים על המשחטה, העלו כי גם בשנה זו חרגה המשחטה מהמכסה לשחיטה שאושרה לה. המשחטה פעלה אפוא בניגוד לדרישה המקצועית של השירותים הווטרינריים. משרד מבקר המדינה מעיר כי מן הראוי היה שהשירותים הווטרינריים יוודאו שמשחטה ב' תקבל מהם אישור מראש, ולא בדיעבד, להגדלת מכסת השחיטה. על השירותים הווטרינריים לעקוב אחר עבודת המשחטה ולוודא כי היא פועלת על פי הכללים המחייבים. אם במעקב מתגלים ליקויים, יש לפעול לתיקונם לאלתר. מן האמור לעיל עולה שמשרד החקלאות סבר שהווטרינר אינו ממלא את תפקידו כראוי, דבר העלול לסכן את בריאות הציבור ולגרום לצער בעלי חיים, ועל כן החליט לבטל את ההסמכה של הווטרינר לפקח על המשחטה. לעומת זאת, ראתה העירייה, המשלמת את שכרו של הווטרינר, בביטול הסמכתו זו פעולה הגורמת לכאורה לפיטוריו, וטענה שאין למשרד החקלאות סמכות לעשות זאת. משרד החקלאות אמנם סתר טענה זו, אולם עם זאת הסכים לעשות לווטרינר שימוע, שבעקבותיו נתן לו הזדמנות נוספת לשמש בתפקיד המפקח על המשחטה. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שבמסגרת הפיקוח והאכיפה יש לעתים לקבל הכרעות כבדות משקל בדבר סגירת עסק או הפסקת העסקתו של וטרינר מפקח - יש לקבוע נוהל פיקוח ואכיפה שיגדיר את ההליכים הנדרשים לכך, כגון ביצוע ביקורת ראשונה; ביצוע ביקורת חוזרת; מתן התראת סגירה; ביצוע שימוע; וקבלת החלטות בנוגע לאכיפה. נוהל כזה גם יכול לסייע לקבוע את אמות המידה לקבלת ההחלטות השונות, ובעיקר למנוע דחייה או הימנעות מביצוע פעולות מחויבות. כמו כן, יש לקבוע לוחות זמני ם לתיקון על ידי המשחטות של הליקויים שעולים בביקורות שמבצעים השירותים הווטרינרים בהן. נוסף על כך, על הנהלת השירותים הווטרינריים להשלים בהקדם את הטיפול בטיוטת הנוהל, שגובש רק לאחרונה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות כי הגם שמדובר בפחות מ-1% של ראשי בקר שהועברו לשחיטה ואין דיווח שנשחטו, מדובר במספר רב של ראשי בקר - כ- 1,400 , שמהם עלולה להתפתח מחלה מידבקת. כמו כן, על המשרד לבצע בקרה על ראשי הצאן ועל החזירים שמועברים לשחיטה. מהשתלשלות העניינים שתוארה לעיל עולה כי למרות הליקויים הבולטים שהתגלו במשחטה בביקורות שעשו בה השירותים הווטרינריים במשך השנים, לא נקטו השירותים הווטרינריים כלפיה פעולות אכיפה אפקטיביות. במקום לעשות כן החליטו השירותים הווטרינריים פעם אחר פעם לדחות את הסרת היתר ההפעלה של המשחטה, דבר שהיה מפסיק את פעילותה, והאריכו שוב ושוב את פרק הזמן שניתן להנהלתה לתקן את הליקויים. גם כאשר הודיעו השירותים הווטרינריים לבסוף, באוקטובר 2012 , להנהלת המשחטה כי הוחלט שלא להאריך את היתר ההפעלה שלה, לא בוצע הדבר אלא חצי שנה לאחר מכן. משרד מבקר המדינה מעיר לשירותים הווטרינריים כי בשל תקופות החסד החוזרות והנשנות שהעניקו למשחטה, היא הוסיפה למכור את תוצרתה לציבור, אף שפעלה בתנאים לקויים. משרד מבקר המדינה מעיר לשירותים הווטרינריים כי ביטול היתר ההפעלה של משחטה הוא כלי אכיפה שיש להפעילו כאשר יש צורך בכך. במקרה זה התריעו השירותים הווטרינריים על ליקוי ים בולטים שהתגלו במשחטה והזהירו את הנהלתה שיסירו את היתר ההפעלה שלה, אך דחו פעולה זו במשך שנים. בבירורים שנעשו במשרד החקלאות ובמשרד הבריאות הועלה כי למעט שתי בדיקות - האחת בשנת 2008 והאחרת בשנת 2012 (תוצאותיה פורסמו בשנת 2013 , ראו להל ן) - לא נעשו בישראל בדיקות לאיתור ולמדידת הרמה של דיאוקסינים במזון. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות כי ראוי לבחון אם קיימים טעמים מהותיים שבשלהם יש שוני בין הדרישות המקצועיות והתברואתיות המוטלות על המשחטות המייצאות לאלה המוטלות על המשחטות המקומיות. על פי מסקנותיה של בחינה זו, יש לבדוק אם יש צורך לעדכן את הדרישות החלות מכוח התקנות על המשחטות המקומיות. כעולה מן האמור לעיל, ניטור רמות של חומרים רעילים במזון הניתן לחיות המשק הוא חוליה חשובה בפיקוח על בטיחות המזון מן החי המסופק לציבור. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על משרדי הממשלה העוסקים בנושא להרחיב את פעולות הניטור האמורות עוד בשנים קודמות, ועליהם להתמיד בצעדים שהחלו בהם בשנת 2013 . ניטור כזה חשוב בעיקר בנוגע לייצור של מזון בסיסי כביצי מאכל, שנצרכות באופן שוטף על ידי האוכלוסייה, לרבות בגילאים הצעירים. ראוי לזכור כי מוצר מזון יכול להיות איכותי ומומלץ על ידי תזונאים בכל הנוגע למרכיביו הבסיסיים, אולם בעל רמה בטיחותית ירודה בגלל תכולת מזהמים רבה שנמצאת בו. לפיכך על משרדי החקלאות והבריאות להמשיך בפעולותיהם לניטור מזהמים מסוגים שונים שעלולים להימצא במזון. כמו כן חשוב שהמשרדים האמורים יפעלו להנגיש את תוצאות הבדיקות של מוצרי המזון לציבור הרחב, כדי שבידי הציבור יהיה מידע עדכני, מלא ובהיר על איכות המזון ועל בטיחותו. מידע כזה יסייע לציבור להחליט החלטות מושכלות בנוגע לצריכה של סוגי מזון שונים ולתדירות הצריכה של כל אחד מהם. משרדי החקלאות והפנים לא הסדירו את תקני המשרות של הווטרינרים הרשותיים זה עשרות שנים. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרדים אלו לקבוע הוראות מחייבות בעניין זה, בין היתר על פי מספר התושבים ביישוב והיקף המסחר במזון מן החי שנעשה בו; לקבוע לוחות זמנים לאיוש המשרות על פי התקנים שנקבעו; ולפעול לאכיפתן של ההוראות. | 1. כמה מהרשויות שנבדקו לא עשו בדיקות משנה כלל. בכמה רשויות אחרות עשה לעתים את הבדיקות, בניגוד לנדרש, עובד של הרשות המקומית שאינו וטרינר. להלן חמש דוגמאות: | 253 |
רשות מקרקעי ישראל . בחינת יישום הרפורמה ברשות מקרקעי ישראל יוצא אפוא כי ניתן להקנות בעלות על 139,000 נכסים מ - 700,000 הנכסים: על 81,000 נכסים ללא עיכובים נראים לעין, ועל כ- 58,000 .בתמורה הביקורת לא מצאה מסמכים המוכיחים כי רמ"י אכן בדקה את העלות שהוצגה על ידי החברות החיצוניות. יתר על כן, מבקר המדינה מעיר כי שילוב של פעולות רישום זכויות בלשכת הרישום עם ארבע פעולות השירות יוצר ניגוד עניינים מובנה שכן ככל שהרישום יתבצע ביעילות, מספר המשתכנים ה זכאים לקבלת ארבע פעולות השירות יצטמצם, וממילא יתייתר הצורך במתן פעולות שירות לנכסים אלה. ניגוד עניינים זה לא נבחן על ידי הייעוץ המשפטי או על ידי ההנהלה החדשה ברמ"י. החישוב שבוצע על ידי מבקר המדינה בדבר הגידול שחל בשכר הממוצע ברמ"י, התבסס על נתונים שהתקבלו מהחשבות של רמ"י. הנתונים אמנם כוללים את שכרם של העובדים בחוזים מיוחדים, אולם אלה מהווים רק 7% מכלל העובדים. בחישוב האמור לא נכללו מענקים ותוספות שנתיות שלהם זכאים העובדים, נתונים שנכללו בחישוב של הממונה על השכר באוצר. לפיכך, ההפרש בין שני החישובים, אף שהוא בגדר אומד ן בלבד, מבטא נאמנה לדעת הביקורת את התוספת שקיבלו העובדים בעת השיבוץ לתפקיד החדש (ראו הפרק על הרובדים), שבו קודמו רובם בדרגה או בשתי דרגות. משרד מבקר המדינה מעיר כי שכר עידוד נועד להעלאת פריון העבודה ולשיפור השירות לציבור, והוא אינו אמור להיות חלק משכר העבודה10 . כאמור, על פי ההסכם 95% מהעובדים יקבלו תוספת שכר ייחודית לפי ההישגים האישיים בסך 1.9% מהשכר הכולל; כל העובדים יקבלו מענק על בסיס עמידה ביעדים שנתיים של היחידות שהם משתייכים אליהן, בסך 2% מבסיס השכר באותה שנה, 95% מהעובדים יקבלו מענק על בסיס אישי, בהתאם להערכות אישיות ועמידה ביעדים בעלות של 2% מבסיס השכר באותה שנה. תוספות אלו אמורות לשמש תחליף לשכר העידוד שקיבלו עובדי רמ"י לפני הרפור מה, אלא שבפועל מענקים אלו יינתנו על בסיס שכר היסוד שכבר כולל את שכר העידוד. משרד מבקר המדינה מעיר כי מרשימת העובדים ששובצו לתפקידי רוטציה עולה כי נכללים בה עובדים שאין להם קשר ישיר לקהל הלקוחות של רמ"י, ובהם סגן מנהל אגף בכיר שירותי מיקור חוץ, ראש תחום נהלים ותהליכי עבודה, מרכז בכיר תכנון פרויקטים, מנהל אגף א' כלכלה, מנהל אגף בכיר מידע מקרקעין ועוד, שקיבלו גם הם תוספת שכר. המענקים בגין הישגים אישיים, שאמורים היו להוות תגמול על מצוינות בעבודה שולמו על תקופה שבה הרשות טרם החלה לפעול כלומר על עבודה שטרם בוצעה. מן הראוי לציין כי המנהל הנוכחי ביקש להגדיל את כוח האדם על מנת לבצע את פעולות חטיבת השירות באמצעות עובדי רמ"י ולהקים לשם כך מרחבים לחטיבת השירות. עוד התברר כי מנהל רמ"י הנוכחי יזם שינויים ארגוניים מהותיים, תפקודיים וכלכליים שהתבטאו בתוספת של יותר ממאתיים משרות מעבר למשרות המוסכמות, עובדה שחייבה פתיחת משא ומתן מחודש עם העובדים. מהלך זה הביא לדחיית ביצוע הרפורמה בשנה וחצי ולהתייקרותה בכ-12.5 .מיליון ש"ח נוספים משרד מבקר המדינה מעיר כי בסופו של דבר אישר אגף התקציבים באוצר 83 תקנים נוספים ובהם 55 תקנים לחטיבת השירות ו -21 ,למטות הרשות והחטיבות ובסך הכול גדל מספר העובדים ברשות ל-676 . בפועל אישר האוצר מתווה מעודכן שלא הוצג לממשלה. אמנם האוצר מייצג את הממשלה בהליכי יישום הרפורמה, אולם נוכח השינויים המשמעותיים שבוצעו במתווה המקורי של הרפורמה ראוי היה להביא אותם להחלטת הממשלה או לפחות להביאם לידיעתה תוך בדיקת עלותם וכדאיותם למשק (ראו הפרק על עלות הרפורמה בהמשך). לדעת משרד מבקר המדינה, המתווה המעודכן לא השיג את מטרתה העיקרית של הרפורמה - התייעלות, חיסכון וריכוז של משאבי רמ"י במטלות הליבה שהן שיווק הקרקע ושמירה על הקרקע. יתר על כן מתווה זה קרוב יותר במהותו למבנה רמ"י לפני הרפורמה - שכן חטיבת השירות ש בו פועלת ככל החטיבות האחרות ולא כמטה בלבד. משרד מבקר המדינה מעיר כי כאמור, בתקופת כהונתו של מנהל רמ"י הנוכחי נעשתה רביזיה בשיבוץ העובדים שהייתה אחד הגורמים לחריגה בשכר (ראו בהמשך את הפרק על מינוי עובדים לרמ"י). מכתב זה סתר סעיף בהסכם הפרישה שאפשר פרישה רק מגיל חמישים ומעלה. בפועל פרשו 18 עובדים מתחת לגיל50 , בתנאי פרישה משופרים, כמפורט במכתב הנלווה - מצב שמשמעותו תוספת עלות למדינה. הביקורת לא מצאה במסמכים של הממונה על השכר ושל אגף התקציבים באוצר כל עדות לכך שנעשה תחשיב של עלות הפרישה. ראוי היה שתחשיב כגון זה ישמש גורם עיקרי וכבד משקל בשקלול הנתונים הרלוונטיים במסגרת אישור ההסכמים שנחתמו עם העובדים. רמ"י החלה להכין טבלאות שומה בתחילת 2010 , אולם רק במאי 2012 סיימה להכין את רובן. עד מועד זה לא ניתן היה להקנות בעלות לחוכר מקרקעין החייב בתשלום. | בבדיקה של82 שיבוצים של עובדים לתפקידים שונים ברמ"י העלתה הביקורת כי ב-11 מקרים שובצו עובדים ללא השכלה פורמאלית לתפקיד שונה במהותו מזה שמילאו לפני הרפורמה. כך למשל שובץ עובד ששימש מרכז בכיר רכש נכסים ולוגיסטיקה, ללא השכלה גבוהה, לתפקיד ראש תחום כספים, מינהל ומשאבי אנוש המחייב תואר ראשון באחד מהתחומים האלה: כלכלה, מנהל עסקים או חשבונאות; שתי עובדות ותיקות ששימשו כמזכירות, ללא השכלה גבוהה, שובצו לתפקיד מרכז בכיר עסקות מיוחדות, המחייב תואר ראשון באחד מן התחומים: מדעי החברה, כלכלה, מנהל עסקים או גיאוגרפיה; ולתפקיד מרכז ב כיר תכנון המחייב תואר ראשון באדריכלות, גיאוגרפיה, הנדסה אזרחית או תכנון עיר. | 254 |
משרד המשפטים . הפיקוח על הקדשות יהודיים דתיים - משרד המשפטים איושן של שתי המשרות שאושרו לאחרונה אמור להניע תהליך לתיקון המצב ולשיפורו. לדעת משרד מבקר המדינה על ההנהלה ועל המשרד לפעול לאלתר ליישום הפיילוט שעליו הוסכם, ולפעול לכך שכבר בזמן הקרוב יוחל בביצוע הפיקוח הנדרש על ההקדשות הדתיים. על שרת המשפטים ועל הרב הראשי, יחד עם ההנהלה, לוודא את תיקון הליקויים שהועלו בתחום חשוב זה. משרד מבקר המדינה העלה כי זה כעשר שנים ההנהלה אינה נוקטת פעולות יזומות נוספות לאיתור נכסים לא ידועים של הקדשות. להלן דוגמה: בשנת 2001 נמסר לבית הדין הרבני האזורי בטבריה כי קיימת אפשרות שנכסים רבים של הקדשות שונים, שהיו בעיר, נמכרו והופקעו וכי אף נבנו על קרקעות ההקדש בתי מלון. למרות המידע האמור לא נעשו על ידי ההנהלה פעולות לבדיקתו. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלה כי עליה לבחון את נושא איתור הקדשות שאינם ידועים, ובכלל זה עליה לבדוק מהן הדרכים היעילות והממצות לאתרם, ובהתאם לכך ליזום פעולות לאיתורם. במהלך הביקורת, באפריל 2013 , אישרה נש"ם את שתי המשרות לתקופת ניסיון בת שנתיים והודעה בגינן פורסמה לציבור. ואולם עד ינואר 2014 טרם אוישו המשרות. העובדה שקיימת מחלוקת בין משרד המשפטים להנהלת בתי הדין הרבניים הביאה לפגיעה כוללת במנגנוני הניהול והפי קוח על תחום ההקדשות הדתיים. אף שהקשיים בהסדרת הפיקוח על ההקדשות היו ידועים כבר שנים רבות, חל עיכוב ניכר בהתמודדות עמם. כך, במשך שנים רבות, לא היה מפקח שיבטיח את מימוש מטרות ההקדשות ואת ניהולם התקין של הנכסים. לדעת משרד מבקר המדינה מדובר בחסר מהותי הפוגע קשות במילוי משימות הפיקוח והבקרה על ההקדשות הדתיים. )(ב משרד מבקר המדינה שב ובדק את טיבו של מאגר הנתונים של ההקדשות הדתיים ואת רמת עדכונו והעלה כי גם שמונה שנים לאחר הקמת המאגר, לא עודכן כלל המידע הנמצא בו, אף שבמהלך השנים התקיימו דיונים בבתי הדין והתקבלו החלטות בדבר הקדשות הרשומים בו. להלן הממצאים: (1) במאגר הממוחשב רשומים נכסים רבים שאי-אפשר לאתרם, כיוון שכתובתם שגויה או שאינה מלאה או מפני שלא צוינו מספרי הגוש והחלקה של הנכסים. בחלק מהמקרים נמצא בתיקי בית הדין מידע מלא על הנכס, אולם הוא לא עודכן במאגר. (2) במאגר חסרים עדיין שמות רבים של נאמנים להקדשות, ולגבי עשרות הקדשות עדיין רשומים נאמנים שהם חברה פרטית, שכבר לפני יותר מעשור חדלה מלפעול כנאמן. כמו כן נמצאו במאגר שמות נאמנים שנפטרו. נמצא כי כל המידע שבמאגר אינו נגיש לציבור, אף שהאינטרס הציבורי מחייב לחשוף את חלקו לפחות, ובעיקר את כתובות נכסי ההקדשות, את רשימת הנאמנים ואת רשימת המטרות הציבוריות שלשמן הוקדשו הנכסים. לדעת משרד מבקר המדינה כלי חיוני לפיקוח ראוי על נכסי ההקדשות הוא מאגר מידע מלא ומעודכן אשר יובא גם לידיעת הציבור. מאגר כזה אינו קיים כיום, ולהנהלה אין מידע מלא על כלל נכסי ההקדשות. משרד מבקר המדינה מעיר כי על ההנהלה לפעול כדי להשלים את הנתונים הרשומים במאגר באמצעות פעילות יזומה של מיפוי כלל נכסי ההקדשות ותיעוד הממצאים באופן מלא במאגר המידע; כמו כן עליה לעדכן את המידע המובא בו בהתאם להחלטות בית הדין. על ההנהלה לפעול גם כדי להנגיש לציבו ר את המידע הרלוונטי לו. בכך ניתן יהיה לתרום לתועלת הציבור ולהבטיח את השימוש בנכסי ההקדשות למטרות שאותן הועידו המקדישים. ההנהלה לא אכפה על נאמני ההקדשות להגיש לה דוחות שנתיים כנדרש ואף לא הכינה טפסים ייעודיים לדיווח על פעולות ההקדשות לבית הדין. במצב זה הרוב המוחלט של נאמני ההקדשות שנבדקו לא הגישו בעשר השנים האחרונות דוח שנתי; לדוחות המעטים שהוגשו לא צורפו מסמכים תומכים כלשהם, ורק לדוחות ספורים צורפו דוחות מבוקרים על ידי רואה חשבון. עוד העלתה הביקורת כי במקרים שבהם הוגשו לבית הדין דוחות כאמור, בדרך כלל אישר בית הדין את קבלת הדוחות בחתימתו והורה לתייק אותם בתיק ההקדש בלי שהם נבחנו על ידי גורם מקצועי כמו רואה חשבון. במצב זה הדוחות הכספיים לא שימשו כלי בקרה על ניהול הנכסים. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלה כי עליה למפות את כל תיקי ההקדשות המתנהלים בבתי הדין הרבניים. בתיקים שבהם חסרים שטרי הקדש, עליה לבחון את הנסיבות, ובמקרים המתאימים לפע ול כדי לקיים כינון רשמי של ההקדש כהקדש דתי. כך יובטח שפעולות בית הדין בתחום ההקדשות ייעשו בסמכות. משרד מבקר המדינה העלה כי הנחיות עוז ר היועץ מ - 1999 לא יושמו, וכי לא נקבעו נהלים כנדרש. להלן הפרטים: 1. ,ההנהלה לא קבעה את דרישות התפקיד של נאמן ואת תנאי הכשירות ההשכלה וההכשרה הנדרשים מנאמני ההקדשות, כדי להבטיח את התאמתם ואת יכולתם למלא את התפקיד. 2. ההנהלה לא ריכזה מידע חיוני הכולל את שמות הנאמנים, את ההקדשות שלהם מונו ואת כתובותיהם של ההקדשות. לפיכך אין בידי בית הדין, בבואו למנות נאמן, מידע חיוני שעליו לשקול טרם המינוי. כך לדוגמה, המידע בדבר מספר ההקדשות שבהם מכהן נאמן חיוני כדי שבית הדין יוכל להתחשב בעומס המוטל על הנאמן, וכדי לבחון את הקשרים שבין ההקדש שבו הוא מועמד לכהן כנאמן לבין הקדשות נוספים הנתונים כבר בנאמנותו. גם בידי הציבור אין שום מידע בדבר זהות הנאמנים, כך שנמנעת ממנו האפשרות להשיג על מינויים של גורמים לא ראויים. 4. עוד נמצא כי ההנהלה אינה בודקת ביוזמתה אם בכל ההקדשות מכהנים נאמנים. לפיכך נותרים הקדשות שאין בהם נאמנים פעילים. כך למשל באחד ההקדשות בטבריה נפטרו הנאמנים לפני שנים רבות, ורק בשנת 2013 , בעקבות פניית הנהנים לבית הדין, מונו שלושה נאמנים להקדש. משרד מבקר המד ינה מעיר להנהלה כי עליה ליישם את הנחיות עוזר היועץ מ - 1999 ולפעול לאלתר לקביעת נהלים למינוי נאמנים ותנאי כשירותם, להכין מאגר נאמנים פוטנציאליים ולהעמיד לעיון הציבור רשימה של הנאמנים המכהנים שתעודכן באופן שוטף. כמו כן עליה לפעול באופן יזום כדי להבטיח שבכל ההקדשות יכהנו נאמנים פעילים, שיפעלו באופן מיטבי לקידום מטרות ההקדש ולשימוש הולם בנכסיו. | עד מועד סיום הביקורת, יולי 2013 , טרם הסתיימה סריקת התיקים בירושלים. כמו כן התברר כי חלק מהמסמכים שנסרקו נשמרו לפי מספר התיק בבית הדין, אך לא צוין בהם שם ההקדש, ולכן קשה לאתר את התיקים המתאימים כדי לתייק בהם מסמכים אלה. | 255 |
משרד המשפטים . רישום מאגרי מידע בישראל - משרד המשפטים לדעת משרד מבקר המדינה על משרד המשפטים לבחון כיצד ניתן להביא לידיעת הציבור את המצב הקיים, שלפיו רישום מאגר מידע אצל הרשם אינו מהווה אסמכתה לכך שהוא ממלא אחר כל הוראות החוק המהותיות. מהאמור לעיל עולה שהצורך בשינוי משטר חובת רישום מאגרי המידע על ידי צמצומו הועלה על ידי גורמי המקצוע העוסקים בנושא כבר בתחילת שנות האלפיים וגובש להמלצות צוות בראשות המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (חקיקה) עוד בתחילת שנת 2007. רמו"ט פעלה לקידום שינוי זה, והתקיימו דיונים רבים בנושא במחלקת ייעוץ וחקיקה (חקיקה), אך עד למועד סיום הביקורת באוגוסט 2013 לא הובא הטיפול בתיקון החוק לידי גמר, כפי שיפורט להלן: בשנת 2009 ניסחה רמו"ט תזכיר חוק מקיף להסדרת סמכויות האכיפה של רמו "ט, ובמקביל צמצום חובת הרישום והמרתה בכללים שנועדו להבטיח הגנה על פרטיות המידע האגור במאגרי המידע (להלן - התזכיר המשולב). בתזכיר נקבע שחובת הרישום תוסיף לחול על מאגרים מסוימים בלבד. התזכיר המשולב הועבר לטיפול מחלקת ייעוץ וחקיקה (חקיקה) במאי אותה שנה. הצורך בצמצום חובת רישום מאגרי מידע עלה כבר בתחילת שנות האלפיים. משנת 2009 מצוי בשלבי גיבוש תזכיר חוק בנושא צמצום חובת הרישום והמרתה במנגנון אחר, שיקדם את השמירה על הפרטיות במאגרי מידע. תזכיר החוק פורסם להערות הציבור באוגוסט 2012 , אולם עד למועד סיום הביקורת, באוגוסט 2013 , טיוטת החוק טרם גובשה ולא הועברה לוועדת השרים לענייני חקיקה לצורך קידום הליכי החקיקה. המציאות המתוארת בדוח זה גורמת לכך שההגנה על הפרטיות שבמאגרי המידע הקיימים בישראל לוקה בחסר. רמו"ט משקיעה חלק ממשאביה - זמן וכסף - ברישום מאגרי המידע, שתרומתו להגנת הפרטיות כפי שהוא מבוצע כיום מועטה, אם בכלל. השקעת משאבים ברישום מאגרי המידע גורעת מהמשאבים העומדים לרשות רמו"ט, לרבות אלו המופנים לצורך פיקוח על הוראות החוק המ הותיות ואכיפתן. לאור המפורט בדוח זה, ולאור חובתה של המדינה לפעול להגשמת הזכות החוקתית לפרטיות, על הגורמים הרלוונטיים במשרד המשפטים לפעול ללא דיחוי נוסף לביצוע הפעולות הנדרשות לקידום התיקון לחוק הגנת הפרטיות בנושא רישום מאגרי מידע, באופן שיינתן מענה ראוי לזכות חוקתית חשובה זו. .הזכות לפרטיות היא אחת מזכויות האדם החשובות בישראל. לפי חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו כל רשות מרשויות השלטון חייבת לכבד את הזכויות המעוגנות בחוק היסוד, ומוטלת על המדינה החובה להגשים את הזכויות החוקתיות לכבוד ולפרטיות. מאגרי מידע עלולים לסכן את הפרטיות, ועל כן יש צורך בקביעת מנגנונים ייחודיים להגנה על המידע האגור בהם. על רקע זה נחקק פרק ב' בחוק הגנת הפרטיות, המחייב בין היתר רישום של מאגרי מידע. יחד עם זאת, חוק הגנת הפרטיות נחקק במציאות טכנולוגית הרחוקה שנות דור מהמציאות של ימינו. הסכנות האורבות כיום לפרטיות האדם בעקבות ההתפתחות הטכנולוגית של העשור האחרון דורשות בחינה מדוקדקת של ההסדרים הקבועים כיום. כפי שתואר לעיל, היקף רישום מאגרי המידע בישראל הוא מזערי ועל כן אין משולמת אגרה בגין הרוב המוחלט של מאגרי המידע, מה גם שעבור חלק ממאגרי המידע שכן רשומים אין משולמת אגרה שנתית. יוצא מכך שרק מספר מצומצם של בעלי מאגרי מידע נושא בנטל תשלום האגרה. לדעת משרד מבקר המדינה, מצב זה פוגע בתחושת הצדק וההגינות. משרד מבקר המדינה מעיר כי נוכח האמור מתחזק הצורך להביא לשינוי המצב בהקדם ולתקן את החוק ללא דיחוי נוסף, באופן שתיקבע חובת רישום שתשרת את תכלית החוק, תהיה בת אכיפה ויהיה בצדה מנגנון מתאים לגביית אגרות. 2. בהמשך אותה שנה התגבשה ברמו "ט ההבנה שקידום תיקון לחוק הגנת הפרטיות, העוסק הן בצמצום חובת הרישום והמרתה בחובות אחרות והן בסמכויות אכיפה, יקשה על קידום הליכי החקיקה. על כן, בדצמבר 2009 פוצל התזכיר המשולב לשניים - האחד עוסק בצמצום חובת הרישום והמרתה בחובות אחרות ובנושאים נוספים, והאחר עוסק בסמכויות אכיפה, תוך בקשה כי התיקון הנוגע לסמכויות אכיפה יקודם תחילה16 . מהאמור לעיל עולה כי אף שכבר בתחילת שנת 2007 הומלץ בדוח ועדת שופמן לצמצם את חובת הרישום, ואף על פי שהתזכיר בנוסחו הראשון (התזכיר המשולב) הועבר למחלקת ייעוץ וחקיקה (חקיקה) באמצע שנת 2009 , התזכיר הנוגע לצמצום חובת הרישום פורסם להערות הציבור רק באוגוסט 2012 , יותר משלוש שנים לאחר מכן. לאורך התקופה התקיימו דיונים רבים בהשתתפות נציגי מחלקת ייעוץ וחקיקה (חקיקה) ונציגי רמו"ט, לרבות דיונים פנימיים בכל אחד מהגופים, ונדונו סוגיות רבות הנוגעות לתיקון החוק. עם זאת, עד למועד סיום הביקורת באוגוסט 2013 , תזכיר החוק טרם גובש בנוסחו הסופי, וטרם הועבר לוועדת השרים לענייני חקיקה לצורך בחינתו וקידום הליכי החקיקה. משרד מבקר המדינה מעיר כי חוק הגנת הפרטיות נחקק במציאות טכנולוגית הרחוקה שנות דור מהמציאות של ימינו. הסכנות האורבות כיום לפרטיות האדם בעקבות ההתפתחות הטכנולוגית של העשור האחרון דורשות בחינה מדוקדקת של ההסדרים הקבועים בחוק. הצורך בצמצום חובת הרישום והמרתה במנגנון אחר, שיבטיח את השמירה על הפרטיות במאגרי מידע, עלה כבר בתחילת שנות האלפיים. הגופים המרכזיים העוסקים בתחום הגנת הפרטיות, בהם רמו"ט, מחלקת ייעוץ וחקיקה והמועצה להגנת הפרטיות, כמו גם מומחים בתחום, סבורים זה זמן רב כי יש צורך בשינוי החקיקה בתחום זה. חרף זאת, עד היום לא תוקנה החקיקה, והמשטר הרגולטורי בכל הנוגע להגנת פרטיות המידע שבמאגרי מידע פרוץ במידה רבה: בחלקו אינו רלוונטי למציאות הטכנולוגית הקיימת כיום ובחלקו אינו מספק הגנה טובה דיה. משרד מבקר המדינה מעיר כי נוכח חשיבותה של הזכות לפרטיות וחובתה של המדינה לפעול להגשמ ת זכות חוקתית זו, נוכח הצורך הגובר בהגנה על המידע שבמאגרי מידע ונוכח העיכוב המתמשך בתיקון החוק, על כל העוסקים במלאכה להשלים את ההכנות הדרושות להגשת הצעת החוק לוועדת השרים לענייני חקיקה בתוך פרק זמן קצר ביותר. הדבר נחוץ כדי שיהיה אפשר לקדם את הליכי החקיקה באופן שיינתן סוף סוף מענה ראוי לזכות חוקתית חשובה זו. מן האמור לעיל עולה כי חרף העובדה שהחוק קובע חובה לרשום מאגרי מידע, רק שיעור זניח מכלל מאגרי המידע שבישראל אכן רשומים. משרד מבקר המדינה הצביע על תופעה זו כבר בתחילת שנות התשעים של המאה העשרים, ולמעשה היא קיימת כבר מעת שנחקק החוק (בשנת 1981 ), והיא הולכת ומחר יפה עם ההתפתחות הטכנולוגית, שהביאה להגדלה ניכרת במספר מאגרי המידע הקיימים. | .מפגישות שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה עם נציגי רמו "ט ועובדת דואר ישראל עלה כי הנתונים המוקלדים למערכת המידע מבוססים במרבית המקרים על הפרטים הכלולים בטופס בקשת הרישום בלבד, ולרוב לא נבדקת נכונותם13 . עוד העלתה הביקורת כי בתהליך הרישום לא מבוצעת בדרך כלל בחינה של עמידת המאגר בחובות המהותיות הקבועות בחוק. לדוגמה, לא מבוצע עיון במאגר המידע עצמו (ככל שכבר קיים) - לא בשלב הרישום ואף לא בשלב של טיפול בבקשה לשינוי פרטים ביחס למאגר קיים, על מנת לבחון אם במאגר שצוין לגביו שאינו מכיל מידע רגיש כהגדרתו בחוק אכן נעדר מידע שכזה, האם המאגר עונה על דרישות אבטחת המידע, והאם השימוש במידע שבו הוא למטרות שלשמן הוקם המאגר בלבד. משרד מבקר המדינה מעיר כי על פי המתואר לעיל, אישור הרישום המתקבל הוא במידה רבה אישור לעצם רישום המאגר בפנקס, ולא לעמידה בדרישות החוק המהותיות או אפילו לנכונות המידע הכלול במאגר. על כן, הרישום כשלעצמו כפי שנעשה כיום, ובוודאי בהיקפו הזניח, אינו ממלא אחר התכליות העומדות בבסיס חובת הרישום, ובהן הגנה על פרטיות המידע שאגור במאגרי מידע. יתרה מזאת, לדעת משרד מבקר המדינה, אישור הרישום עלול להטעות את הציבור שמדובר כביכול באישור שהמאגר מקיים את כל הוראות החוק. יצוין כי גם במערכת הרישום החדשה, כפי שהיא מתוכננת עתה, לא יהיה ברישום כשלעצמו כדי להבטיח שבעלי מאגרי מידע בישראל, המחזיקים בהם והמשתמשים בהם, עומדים בהוראות המהותיות הקבועות בחוק. | 256 |
רשות השידור הישראלי (בפירוק) . התקשרויות לרכישת הפקות מקומיות לשידורי הטלוויזיה - רשות השידור משרד מבקר המדינה העלה מקרים שבהם שילמה הרשות תשלום מלא עבור הפקות אף שהיו חריגות מתנאי ההסכם: משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר ועדת ההתקשרויות ולמנהל הטלוויזיה בערבית כי מקרה זה מעיד על החשיבות של בחינת ההצעות בכפוף להמלצות מנהלי התוכן, ובכלל זה השתתפותם בישיבה או לחלופין קיום שיחה עמם לפני בחירת ההפקות. ההתנהלות המתוארת בנוגע לשתי ההצעות שנבחרו הן בטלוויזיה בעברית והן בטלוויזיה בערבית מעוררת תהיות רבות לגבי האופן שבו נבחרות ההפקות לשידור ברשות. התברר כי לפני ועדת ההתקשרויות לא הוצגו מידע מלא והנתונים הרלוונטיים לשם קבלת החלטה מושכלת. על יו"ר הוועדה לחדד ולרענן את ההנחיות בדבר האופן שבו יוגשו הצעות לדיון בוועדה ובדבר המסמכים והפירוט הנדרשים. משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל הרשות כי התעלמות מהמלצות הדרג המקצועי ללא הנמקות פוגמת בתקינות ההליך, ואינה מתיישבת עם עקרון השוויון והשקיפות ועם השאיפה לבחור בהצעה המיטבית. התנהלות זו, שלפיה הועדפה הצעה שהתקבלה בפנייה יזומה על פני הצעות שהתקבלו ממפיקים במסלול של פנייה לציבור מבלי ש ניתנו נימוקים מקצועיים משכנעים להעדפה, מעלה חשש שהשיקולים לכך לא היו ענייניים. יתרה מכך, קיום הליך תחרותי של פנייה לציבור מצד הרשות מחייב אותה לעמוד בתנאיו. אם סברה הרשות כי אף אחת מן ההצעות אינה מתאימה ואינה ממלאת אחר דרישותיה, היה עליה לקבל החלטה מנומקת שלא לבחור באף הצעה ולבחון את הצורך בקיומו של הליך חדש. מפיקים שטרחו להגיש את הצעותיהם על פי הנהלים לא זכו להליך הוגן, אף שהצעותיהם נמצאו ראויות לכאורה, על ידי הגורמים המקצועיים ברשות. מהטבלה עולה כי אף שהרשות פרסמה שש פניות לציבור בתחום הדרמה בשנת 2012 , היא דחתה שתיים מהן לשנת 2014 . לגבי היתר, עד מועד סיכום הביקורת הושלם הטיפול בהצעות שהתקבלו במסגרת פנייה אחת בלבד, זאת לאחר שחלפה יותר משנה מהתאריך האחרון להגשת ההצעות ומבלי שהרשות הודיעה בעת פרסום הפנייה לציבור כי ההפקות יידחו לשנים הבאות. משרד מבקר המדינה מעיר למנהל חטיבת התוכניות ולסמנכ"ל הכספים כי היה עליהם להציג, עוד טרם פרסום הפניות לציבור, באופן שוטף ושיטתי את ערכן המצטבר של ההתחייבויות להפקות שנטלה על עצמה הרשות, כדי להימנע מהישנות חריגות כאמור. נמצא כי הפרוטוקולים של ישיבות ועדת ההתקשרויות שהתקיימו מינואר 2012 ועד יוני 2013 נכתבו באופן מצומצם ביותר וכללו רק סיכומי החלטות שהוועדה קיבלה. הפרוטוקולים לא כוללים כל מידע חשוב אחר על מהלך הדיון, כמו: עמדותיהם השונות של המשתתפים בדיון, הנסיבות שבהן התקבלו ההחלטות, הערות של המשתתפים והסיבות לבחירת הפקות מסוימות ולדחייתן של הפקות אחרות, בעניינן של אילו הפקות לא הגיעו חברי הוועדה לכלל הסכמה והמנכ"ל השתמש לגביהן בזכות ההכרעה שניתנה לו. מספר ימים לאחר מכן העביר מנהל חטיבת התכניות למנכ"ל את אותה טבלה, אולם בלי העמוד ה שבה מפורטת חוות הדעת המקצועית של מנהלי המחלקות כאמור לעיל, וביקש שהוועדה תדון בהצעות האמורות שהתקבלו במסגרת הפנייה לציבור. בנוסף להן הוא הגיש הצעה אחרת בתחום הבידור שלא נכללה בין ההצעות האמורות, כיוון שהוגשה לרשות במסלול של פנייה יזומה. באוגוסט 2012 אישרה ועדת ההתקשרויות את ההתקשרות בתחום הבידור עם המפיק שהגיש את הצעתו בפנייה יזומה, ולא את ההצעה שהומלצה על ידי אנשי התוכן במחלקת הבידור. עוד נמצא כי ההצעה הנוספת לא טופלה באופן זהה להצעות האחרות: היא לא נמסרה לרכז ההתקשרויות לבדיקת עמידתה בתנאי הסף שנקבעו ב פנייה לציבור, וגם לא הובאה לידיעתו ולחוות דעתו של מנהל מחלקת הבידור, שאף לא הוזמן לישיבת ועדת ההתקשרויות. כיוון שחברי הוועדה לא קיבלו את המידע המלא הם סברו שההצעה היזומה היא אחת משש ההצעות שהתקבלו במסגרת הפנייה לציבור. התברר כי הצעה א' לא הובאה לידיעתם ולחוות דעתם של הגורמים המקצועיים בחטיבת התכניות בערבית. עוד התברר כי מנהלת חטיבת התכניות בערבית לא הוזמנה לוועדה אף שהיא חברת ועדה מן המניין בישיבות שבהן דנים בתכניות של הטלוויזיה בערבית, ולכן לא יכלה לחוות את דעתה במסגרת הוועדה. נמצא כי שבעה מההסכמים, בסכום של כ -2.7 מיליון ש"ח, אושרו בוועדת ההתקשרויות בסוף נובמבר ובתחילת דצמבר 2012 , ובתוך זמן קצר נחתם ההסכם עם המפיקים. חתימה על חוזים בהיקף כספי כה רחב בחודש האחרון של השנה מעלה חשש כי הרשות חתמה על חוזים אלה כדי לעמוד בהתחייבויותיה ל רכישת הפקות מקו מיות על פי החוק, וכי חתימה על הסכמים בפרק זמן כה קצר לא מאפשרת לרשות למצות את מרב זכויותיה במשא מתן עם המפיקים. משרד מבקר המדינה בדק במסמכי ועדת ההתקשרויות את תהליך אישורן של 30 ההצעות שהוגשו לרשות בפניות יזומות בשנת 2012 . נמצא כי הליך בחירת ההצעות התנהל בחוסר שקיפות וכי לא ניתן לדעת מהמסמכים פרטים כמו מועד קבלתן ברשות, למי נמסרו, מי אנשי התוכן ברשות שבחנו אותן, האם נבחנו בהשוואה להצעות האחרות ומהי חוות הדעת שניתנה לגביהן . כמו כן ועדת ההתקשרויות לא רשמה את הנימוקים לבחירתן של הצעות אלה. התברר כי מנהל חטיבת התכניות לא דרש מהמפיקים האחראים להגיש לו את הדוחות האמורים, לא הכין טפסים ייעודים לדיווח ולא קבע הנחיות להגשתם. המפיקים האחראים לא הגישו דוחות כאלה, ומנהל החטיבה אישר את תשלום החשבוניות למפיקים החיצוניים מבלי שצורף הדוח כנדרש בנוהל. | משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי לצד השקעת כספים בהפקות עליה לקבוע יעדים מוגדרים על מנת שניתן יהיה לבחון את תרומתה ל השבחתם של שידורי הטלוויזיה. | 257 |
רשות השידור הישראלי (בפירוק) . ניהול פרויקט המעבר לשידור דיגיטלי ברשות השידור נמצא כי ממצאים אלה לא נדונו בוועדת הביקורת. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על ועדת הביקורת לקיים דיון לבחינת הליקויים והסיבות להם ולהפיק לקחים כדי למנוע את הישנותם. הרחבת ההתקשרות עם החברה לצורך המשך החלפתו של הציוד האנלוגי היא בניגוד לחוות הדעת האמורה של הייעוץ המשפטי. על הנהלת הרשות לבחון פתרונות לסוגיה זו בתיאום עם הייעוץ המשפטי. )(א בספטמבר 2012 , טרם ביטול המכרז, הגישה חברה ג לרשות את תכנית עיצוב התפאורה לאולפן עבורה שילמה הרשות כ- 442,000 ש"ח. מאחר שהמכרז לאספקה, להתקנה ולתחזוקה של ציוד התפאורה בוטל וטרם חודש, אי -אפשר להשתמש בתכנית זו. (ב) הנהלת הרשות החליטה לשדר בפורמט HD שני אירועים במהלך השנים 2013 -2012 : האולימפיאדה והבחירות אולם מאחר שאולפן א' לא היה מוכן לשידור היא נאלצה לבצע התאמות בתפאורה 14 ובאמצעים הטכנולוגיים שברשותה, ועלותן הסתכמה בכ-1.4 .מיליון ש"ח התברר כי בחדר הבקרה והשידור, שצוי ד בטכנולוגיות מתקדמות, לא נעשה שימוש במשך כחצי שנה - מאוגוסט 2012 , לאחר שידור האולימפיאדה, ועד שידור הבחירות בינואר 2013 - מכיוון שבאולפן א', המיועד לשמש אולפן שידור בפורמט HD ., לא הותקנה תפאורה קבועה משרד מבקר המדינה מעיר כי כדי למנוע ביטול מכרזים וכן עדכונים ותיקונים הכרוכים בתוספות תקציב, על היחידות הצורכות לבצע תכנון מקצועי ומפורט ככל האפשר, המבוסס על מידע ממוסמך ועל נתונים מפורטים, וכל זאת לפני הגשת בקשות לוועדות המכרזים. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהנהלת הרשות וחברי ועדת המכרזים יקבעו הנחיות המפרטות את אופן הכנת האומדנים של עלויות ההתקשרות, את רמת פירוט המרכיבים הנדרשים ואת המסמכים והנתונים שעליהם יש לבסס את האומדנים. בנוגע להתקשרויות שהיקפן הכספי גדול והן מצריכות ידע והתמחות בתחומים מקצועיים שבהם אין לוועדת המכרזים הידע הנדרש, על הוועדה לשקול למנות יועץ מקצועי שיסייע לה בקבלת ההחלטות. כמו כן ראוי כי סכום ההתקשרות יועלה במקרים חריגים בלבד, ולא כדבר שבשגרה, כדי שהרשות תוכל לנהל את ענייניה הכספיים באופן תקין ויעיל ובהתאם לתקציבה. על הרשות גם למנוע מצבים שבהם תינתן לספק אחד עדיפות על פני ספקים אחרים. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את ההתנהלות הלקויה, הרשלנית והלא מקצועית של היחידות הצורכות בשלבי המכרז השונים, כעולה מממצאי הביקורת הפנימית: היחידות הצורכות הציגו לוועדה אומדנים ראשוניים שאינם מבוססים על בדיקות ונתונים, ובדיעבד התברר כי עלות ההתקשרויות בפועל גבוהה מהאומדנים במידה ניכרת. דרך פעולה זו יש בה כדי להטעות את ועדת המכרזים, והיא מעידה על נורמה פסולה ברשות ועל היעדר זהירות בהוצאת כספי הציבור. הצגת האומדנים הלא מבוססים נגרמה גם בשל כשלי תכנון: אי -הכנת תכנית עבודה מפורטת, היעדר אומדן תקציב ריאלי ואי -מינוי אחראי לפרויקטים. על הרשות לאשר ולתקצב את הפעולות הדרושות להשלמת הפרויקט רק לאחר סיום שלב התכנון. נמצא כי חלק מהליקויים שהועלו בביקורת הפנימית בשנת 2013 דומים לליקויים שכבר הועלו בדוח הביקורת הקודמת משנת 2012 ., שוועדת הביקורת לא דנה בהם עובדה זו מחזקת את חשיבות הדיון והמעקב של ועדת הביקורת על דוחות הביקורת הפנימית למניעת הישנות הליקויים, ובייחוד אם נושא הביקורת הוא מרכזי ברשות ועלויותיו גבוהות. נמצא כי למרות הדיווחים על החריגות מעלות הפרויקט עוד במהלך ביצועו, ל א ביקש הוועד המנהל מסמנכ"ל טכנולוגיות להגיש לו אומדן עדכני ומפורט של יתר העלויות עד להשלמת הפרויקט. הבדיקה העלתה כי הסכם הבינוי נחתם ב- 29.11.11 , ובו נקבע כי הקבלן מתחייב להשלים את המבנה בתוך 90 יום ממועד קבלתו של צו התחלת עבודה; ואילו בהסכם לאספקת הציוד נקבע כי מועד אספקתו יהיה עד 16.10.11 , ומועד התקנתו יהיה לא יאוחר מ- 7.11.11 . יוצא אפוא שההסכם לבניית חדרי הבקרה שבהם יותקן הציוד נחתם אחרי המועד שנקבע להתקנת הציוד. הדבר מעיד על היעדר תכנון של שלבי הפרויקט ועל היעדר תיאום בין יחידות מקצועיות של הרשות. בפועל החלה אספקת הציוד במאי 2012 , ואולם בניית חדרי הבקרה והציוד הושלמה רק בסוף נובמבר 2012 . התברר כי עד מועד סיום הביקורת, כשנה לאחר המועד שקבע הוועד המנהל להשלמת הפרויקט, הפרויקט טרם הושלם. 3. המעבר לטכנולוגיית שידור דיגיטלי מצריך התאמת מערכות ברשות לטכנולוגיה זו וכרוך בעלויות נוספות. התברר כי פעולות אלה לא נכללו בתקציב הפרויקט. להלן דוגמאות: מהנתונים בטבלה עולה כי האומדן הכספי של ההתקשרות שהיחידות הצורכות הציגו לוועדת המכרזים, בכל שלושת המכרזים, היה באופן עקבי נמוך בשיעור ניכר מהסכום שאישרה הוועדה לבסוף להתקשרות עם החברות. ההפרש בין אומדן ההתקשרות במכרזים האמורים לבין ההיקף הכספי שאושר לביצוע היה כ -19 מיליון ש"ח (כ- 190% .) | לדעת משרד מבקר המדינה, בשל היעדר תכנית עבודה ולוח זמנים נפגעה יכולתה של הנהלת הרשות לעקוב אחר התקדמות פרויקט ה -HD ואחר השגת היעדים שנקבעו. על הרשות לבחון אילו שלבים נותרו לסיום הפרויקט ולהכין תכנית עבודה מפורטת, לוחות זמנים ותקציב לביצועם. | 258 |
רשות השידור הישראלי (בפירוק) . הטיפול בארכיונים של רשות השידור ההחלטה שקיבל סמנכ"ל טכנולו גיות חורגת מההסכם עם האוניברסיטה ולכן מצריכה תוספת מימון של הרשות. במועד סיום הביקורת, חמש שנים לאחר חתימת ההסכם עם האוניברסיטה, טרם הושלם המיפוי של יתר הסרטים שיש להמירם. משרד מבקר המדינה מעיר כי למיפוי זה נודעת חשיבות גם מבחינת היערכות הרשות להשלמת השימור של הסרטים שהאוניברסיטה לא תממן. במועד סיום הביקורת, כחמש שנים לאחר שסיכמה הרשות עם האוניברסיטה כי על הרשות להגיש את הרשי מה האמורה, האחראים ברשות להכנתה טרם הכינו רשימה עם פירוט התכנים, אף שהגשתה היא תנאי מקדים להמרת הסרטים. למותר לציין שהרשימה גם לא עודכנה לגבי התכניות ששודרו בשנים 2013 -2009 . במועד סיום הביקורת עדיין לא הוסבו נתוני המערכת לאחזור מידע לשם הטמעתם בתכנת הניהול, למרות חשיבות ההסבה לקידום פרויקט הדיגיטציה, ואף שהדבר יאפשר לחסוך את העלות הכרוכה בהמשך ההתקשרות עם מפעילי המערכת. משרד מבקר המדינה מעיר לוועדת מכרזים כי בשל היקפו הכספי של המכרז לשיקום סרטי הפילם היה ראוי כי היא תדרוש מסמנכ"ל טכנולוגיות להמציא לעיונה אומדן תקציבי מפורט המתבסס על נתונים ותחשיבים רלוונטיים בטרם אישור תקציב המכרז. האומדן חיוני הן לצורך הערכת עלויות הפרויקט והן ככלי למעקב אחר הוצאות הפרויקט על מנת למנוע חריגה ממנו. במועד סיום הביקורת ביולי 2013 עדיין לא חתמה הרשות על נספח הטלוויזיה מול חברה א', ולכן החברה לא יכולה להתחיל בהמרת חומרי הארכיון. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי עליה לפעול בהקדם להסדרת ההתקשרות עם החברה. משרד מבקר המדינה בדק את שעות העבודה על פי הדיווחים שביומני העבודה לחודשים יולי -ספטמבר 2013 , לגבי השיקום של כ-300 סרטים. נמצא כי השיקום של ספלייס בסרט היה 7.6 דקות בממוצע, כלומר בערך פי ארבעה מהממוצע שהושג בפיילוט. מהמסמכים עולה כי ארכיוני הרדיו והטלוויזיה אינם עומדים בדרישות הבטיחות למניעת שרפות, אף על פי שהסרטים המאוחסנים בהם הם דליקים. בארכיונים לא הותקנו מערכות גילוי אש ואף לא מערכות לכיבוי אש, אף על פי שמנהל המדור למניעת דלקות ברשות הכבאות והממונה על תחום הבטיחות והגהות ברשות התריעו לפני הנהלת הרשות על הצורך בכך. לנוכח חשיבות החומרים השמורים בארכיוני הרשות, על הנהלת רשות השידור לפעול לאלתר לביצוע דרישות הבטיחות לגילוי מוקדם ולכיבוי של שרפות. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות הכבאות כי עליה לאכוף את דרישות הבטיחות ברשות השידור בהתאם לקבוע ב חוק הרשות הארצית לכבאות והצלה, התשע"ב - 2012 , ובכלל זה לבחון את האמצעים שיש לנקוט על מנת לזרז את התאמת התנאים השוררים בארכיונים לדרישות הבטיחות למניעת שרפות, לרבות האפשרויות של הגבלתו או הפסקתו של השימוש במבנים עד להתאמתם לדרישות האמורות. נמצא כי בשנת 2008 אירעה תקל ה בדיסק הקשיח שבו נשמרו ההקלטות של שידורי הרדיו באותה שנה, ובגינה נמחקו חומרים ששודרו במשך תשעה חודשים בשנה זו בלא שניתן לשחזרם. הדבר מעיד על החשיבות של גיבוי החומרים. ואולם התברר כי רק בשנת 2012 הקצה סמנכ"ל טכנולוגיות תקציב לגיבוי של כל מערך ההקלטות של שידורי הרדיו. 2. : שידורי הטלוויזיה ממועד הקמת הערוץ הראשון ועד ינואר 2013 , המועד שבו החל הערוץ לשדר בפורמט דיגיטלי13HD , השידור היה אנלוגי ולרוב החומרים ששודרו אין גיבוי. יצוין כי לחלק מהחומרים המוקלטים יש עותק אנלוגי אולם הוא נשמר יחד עם המקור. | החומרים השמורים באולמות הארכיונים של הרשות נתונים בסכנת כליה בשל היעדר התנאים הנדרשים לאחסון נאות, עייפות החומר של הפורמטים השונים, שחיקה של הסרטים מהשימוש התכוף בהם מתוקף כך שהארכיונים הם ארכיונים מפיקים ומשום שלא מתקיימות דרישות הבטיחות להגנה מפני שרפות. על הנהלת הרשות לנקוט את האמצעים הנדרשים לאחזקת חומרים ארכיוניים בהתאם לתנאי השימור והגניזה הנדרשים על ידי גנז המדינה, וכן עליה לפעול לאלתר לעמידה בהוראות הבטיחות למניעת שרפות. | 259 |
מכון טכנולוגי חולון - מ.ט.ח (ע_ר) . היבטים בהתנהלות המכון הטכנולוגי בחולון משרד מבקר המדינה מעיר כי מהאמור עולה כי המנכ"ל הוא היחידי שיכול להחליט על הגדלות ועל העברות לתקציבים במהלך השנה. לפיכך, כל בקשה לממן מהרזרבה פעילות אקדמית או מינהלית שלא תוקצבה מראש צריכה לקבל את אישורו של המנכ"ל. יוצא אפוא שההחלטה נתונה אך ורק בידיו של ה מנכ"ל. משרד מבקר המדינה מעיר כי גם פעולות אלו של המנכ"ל מהוות עקיפה למעשה של סמכויות נשיא המכון. .הביקורת העלתה כי נעשו החלטות והתקשרויות ללא ידיעתו של הנשיא היוצא להלן הפרטים: בביקורת הועלה כי בכל שנה מנפיק המכון לספק הזמנ ת רכש באישורם של המנכ"ל ושל מנהל הכספים, ללא כל מכרז. לדבריו של הנשיא היוצא, הוצאות אלו בוצעו ללא אישורו ובלי שדווח לו על ההתקשרות המתמשכת. דהיינו, היה זה המנכ"ל ולא הנשיא היוצא שהחליט אלו מנהלים מהאקדמיה יקבלו ייעוץ. משרד מבקר המדינה מעיר כי הדעת נותנת שאם המנכ"ל אכן יצר קשר עם גורמים רשמיים במוסדות בחו"ל וקבע עמם מראש מועדים לפגישות, לביקורים ולהשתלמות, בוודאי לא היתה אמורה להיות סטייה של יותר מ -%50 מהתכניות המתוכננות, בייחוד כאשר הנסיעות נעשו בסמוך לאחר הגשת הבקשות עם "התכנית" לאישור הנשיא. על כל פנים, לפי סדרי מינהל תקין, ואף לפי הכללים הקבועים בנוהל הנסיעות, אין לקבל מצב שבו אדם המשמש בתפקיד בכיר יגיש את אותן התכניות לנסיעות לחו"ל ללא לוח זמנים מוגדר ותחום וללא ציון אף לא שם של אדם אחד שהוא מתכוון להיפגש עמו במסגרת השתלמות ממומנת האורכת כמה שבועות. ברור שהכינוי "תכנית משוערת" לתכנית המרוקנת מכל תוכן ממשי, אין בו די כדי לתת מענה כלשהו לעניין ליקוי חמור זה. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שהנשיא הקודם והנשיא היוצא לא קיימו את חובתם מתוקף תפקידם לבדוק את יעדי הנסיעות החוזרים בכל הבקשות ואת לוחות הזמנים שלהן. היה עליהם לסרב לבקשות לנסיעות לחו"ל המרוקנות מכל תוכן ממשי כאמור, ובוודאי שלא הייתה "תכנית מפורטת", כנדרש לפי נוהל הנסיעות. מילוי חובתם זו היה בו די לכאורה כדי לאשר ולממן רק נסיעות בתפקיד המועילות למכון. להלן שתי דוגמאות לפערים בין המועדים שצוינו בבקשה לנסיעה ובין הביצוע בפועל: משרד מבקר המדינה מעיר למכון כי בניגוד לטענותיו אלה, נוהל הרכש נוגע גם לשירות ולביצוע עבודה. זאת ועוד, על פי הנוהל יינתן פטור ממכרז לספק שהוכר כבלעדי לאספקת ס וג השירות או בהתקבל המלצה מקצועית על רכישת שירות מספק מסוים, והמלצה כזאת כאמור לא התקבלה. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי ממסמכי המכון עלה שהנשיא היוצא לא קיבל ייעוץ מהספק בתקופת כהונתו אלא כמה שנים לפני כן, וגם אז בהיקף שולי36. )(ב דוגמה נוספת להתנהלות הזאת ניתן לראות גם בנושא יציאה של עובדים ללימודים במימון המכון. המכון טען כי ההחלטות בנושא זה היו על דעת הנשיא, גם אם בחלק מהמקרים אין לכך עיגון בכתב. אולם בישיבת הוועד המנהל וועדת הביקורת מאוגוסט 2013 ציין הבודק המיוחד כי "נשיא המכון אמור להיות הגורם המאשר את היציאה ללימודים של עובדי המכון במימון תקציבי של המכון... עובדות מינהליות א ו[ לימודיהן של- ]ב מהווים הוצאה כספית שנשיא המכון לא נטל חלק בתהליך קביעתה". יצוין כי לפי חישובי צוות הביקורת סכום ההוצאה, לרבות הגילום, הוא כ- 300,000 ש"ח37 . 2. הדיווחים הידניים המוגשים ליחידת משאביאנוש מועברים כמו שהם למדור שכר, דבר התורם לטעויות ברישום זכויות העובדים, כפי שיפורט להלן. 3. מדור שכר מעדכן את תלוש השכר רק לפי הדיווחים החודשיים שיחידת משאבי אנוש מגישה לו. נמצא כי כל דיווח חודשי ידני שלא הוגש במועדו, לא עודכן באותו החודש לא בתלוש השכר ו לא במערכת השכר, ואף לא בחודשים העוקבים. זאת ועוד, במקרים רבים דיווחים שהועברו למנהל יחידת משאבי אנוש לא עודכנו בתלושי השכר של המנכ"ל ושל עובדים אחרים המדווחים באופן ידני. בבדיקת דיווחי המנכ"ל לתקופה ינואר 2004 - אפריל 2013 נמצא כי נרשם פער של 57 ימי חופשהו-6 ימי מחלה שחלקם לא דווחו למנהל יחידת משאבי אנוש וחלקם דווחו ולא עודכנו לא במערכת השכר של המכון ולא בתלוש השכר של המנכ"ל. עוד נמצא כי ב -14 מהמקרים היו דיווחיו של המנכ"ל הגורם לרישום השגוי או לאי -הרישום בכלל. למשל, בספטמבר 2008 , בתאריכים 17.9.08 - 7.9.08, י צא המנכ"ל לחופשה פרטית בחו"ל שלא במסגרת נסיעותיו שדווחו כנסיעות "השתלמות ועדכון ידע" (ראו לעיל), אך בדיווח החודשי שהגיש למנהל יחידת משאבי אנוש לא רשם המנכ"ל כי נעדר מעבודתו באותו החודש. מבדיקת דיווחיהם של עובדים המדווחים באופן ידני לתקופה ינואר 2009 - דצמבר 2012 נמצא כי גם בדיווחים שלהם נרשמו פערים. בדיווחים של עובד אחד נרשם פער של 6 ימי חופשה ויום מחלה אחד, ובאלה של עובד אחר- 11 ימי חופשה ויום מחלה אחד. בנוגע לשניהם נמצא כי כל ימי ההיעדרות דווחו בטופס הידני, אך לא עודכנו לא במערכת השכר של המכון ולא בתלושי השכר שלהם. משרד מבקר המדינה מעיר כי דיווחי המכון לוות"ת לא היו מדויקים בלשון המעטה. המכון נמנע מלדווח לוות"ת שהוא מעסיק מרצים, שלא עברו ועדת מינויים כנדרש, בתנאי העסקה של סגל אקדמי בכיר ואף העניק להם גמול הצטיינות בניגוד לנוהל. נמצא כי בשנות הלימודים התשס"ט-התשע"ב בחרה הוועדה הפנימית 4-3 מרצים מצטיינים שאינם חברי סגל אקדמי במכון, ומעולם לא עברו את ועדת המינויים של המכון. עוד נמצא כי לשניים מהמרצים האמורים אף אין תקן, והם מועסקים בחוזה אישי; הכול בניגוד לנוהל הצטיינות. בסיום הדיון התקבלה החלטה בוועד המנהל כי תיבחן האפשרות לבנות את רוב החניות בחניון התת-קרקעי, אך לא התקבלה כל החלטה בעניין המימון לבניית 300 מקומות חניה שייצא מתקציב המכון. כמו כן לא התקיים כל דיון בקשר לעלות הבנייה ולא הועלתה השאלה אם בתקציב המכון אכן יימצא מימון לצורך הזה. יו"ר הוועד המנהל דאז הציג בדיון את חוזה ההפעלה וביקש מהוועד המנהל לאשר אותו. לא הנשיא דאז ולא יו"ר הוועד המנהל ציינו בפני הוועד המנהל כי המכון יידרש למימון בנייתם של 300 מקומות חניה. יוצא אפוא כי הוועד המנהל אישר את חוזה ההפעלה בלי שהתבקש במפורש לאשר את המימון הנוסף ולקבוע הוראות או תנאים הנוגעים להיקף המימון האמור ולמקורותיו. .בביקורת נמצא כי באוגוסט 2009 החליטה הוועדה הפנימית במכון על ביטול דירוג קבוצות ההצטיינ ות וקבעה כי תהיה קבוצת מצטיינים אחת הזכאית לגמול הצטיינות שישולם בתשלום חד -פעמי שווה לכל מצטיין; החלטה זו של הוועדה הפנימית עומדת בניגוד לקבוע בנוהל בנוגע לשנים אלו התשס"ט-התשע"א ולשנת הלימודים התשע"ב ואף בניגוד להסכם הקיבוצי שבו הוסכם כי ייקבע תגמול חודשי על פי דירוג ארבע הקבוצות. לדעת משרד מבקר המדינה, כל שינוי מהוראות ההסכם הקיבוצי צריך לקבל אישור מיוחד של הוות"ת שכאמור העבירה למכון תוספת הקצבה לעניין זה; אולם הדבר לא נעשה. כאמור, המכון קיבל מהוות"ת את תוספת ההקצבה שחלק ממנה נועד לתשלום גמול הצטיינות בשנת הלימודים התשע"ב. כמו כן, המנכ"ל התחייב כי המכון ימלא אחר הוראותיו של ההסכם הקיבוצי ואחר הוראות הוות"ת כלשונן. משרד מבקר המדינה מעיר כי למרות האמור לא שולמו בפועל גמולי הצטיינות בשנת הלימודים התשע"ב לא באופן שנקבע בנוהל ההצטיינות ובהסכם הקיבוצי ולא לפי הסכומים שנקבעו. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את התנהלותו של המכון, בייחוד לנוכח התחייבותו של המנכ"ל לוות"ת בעניין זה. | מהדיווח של המנכ"ל למחלקת הכספים נמצא שב- 31.12.08 הוא היה בניו יורק (שלא לפי הבקשה שהגיש עובר לנסיעה), אך הוא לא דיווח למשאבי אנוש על יום זה כיום השתלמות וגם לא כיום חופשה ולכן קיבל עבורו תשלום תמורת יום עבודה. חרף זאת, דרש המנכ"ל החזר בסך 395 ש"ח עבור שכירת רכב באותו יום48 על שמו ועל שם בנו שגר בניו ג'רזי. עוד נמצא כי המנכ"ל הגיש קבלה למחלקת כספים על סך 1,186 ( ש"ח312 )דולר עבור רכב שכור לתקופה 11.1.09 -4.1.09 . הרכב נשכר בנמל התעופה הבין-לאומי של מקסיקו ועל טופס השכרת הרכב חתום המנכ"ל עצמו, אך שם הנהג, כתובתו, מספר רישיון הנהיגה שלו וכרטיס האשראי שבאמצעותו נעשה התשלום הם של בנו. הרכב השכור היה רכב גדול עם שבעה מקומות ישיבה, שלאדם אחד או לזוג אין כל צורך בו. לקבלה בגין שכירת הרכב צורפה חשבונית מ- 10.1.09 על סך247 ש"ח עבור גלישה באינטרנט בשני חדרים במלון49 במקסיקו שבו שהה. יוצא איפה שהמנכ"ל היה בחופשה מ - 31.12.08 עד 11.1.09 , דהיינו12 יום מתוך התקופה ששהה בחו"ל. כאמור תמורת תקופה זאת קיבל המנכ"ל החזר הוצאות, ובעד חלק גדול מהימים קיבל תשלום תמורת ימי עבודה. מן הראוי לציין כי על פי הבקשה לנסיעה שהמנכ"ל הגיש לאישור הנשיא, הוא היה אמור להיות בהשתלמות באוניברסיטה בניוארק במשך כל שבוע העסקים, מ- 5.1.09 עד 9.1.09 . אולם מן הקבלות ניתן לראות כי הוא שהה במקסיקו במשך כל השבוע הזה בחופשה משפחתית. לפי חישובי הביקורת המנכ"ל יכול היה להשתתף בכל התקופה האמורה בארבעה ימי השתלמות לכל היותר. עוד ראוי לציין כי מדור שכר שבמחלקת כספים זיכה אותו בסך של 1,110 דולר בגין אש"ל לעשרה ימי השתלמות כפי שהנשיא אישר בבקשה לנסיעה; וזאת למרות העובדה שבחזרתו לארץ דיווח המנכ"ל, רק ליחידת משאבי אנוש ולא למחלקת כספים, על שמונה ימי השתלמות בלבד. | 260 |
משרד האוצר . פרויקט להקטנת הפערים הדיגיטליים בחברה הישראלית (להב_ה) - מטה התקשוב הממשלתי - ממצאי מעקב במעקב מצא משרד מבקר המדינה כי משרד האוצר לא בחן את סוגיית המדריך החמישי במרכזים החדשים וכי העסקת המדריך החמישי נמשכת. משרד מבקר המדינה מעיר כי התקציב שהועמד לפרויקט להב"ה בשנים 2012 ו- 2013 , שהיה24.9 מיליון ש"ח ו-24 מיליון ש"ח בהתאמה, היה קטן מזה שקבע שר האוצר בהחלטתו מינואר 2010 , שלפיה בגין כל מרכז חדש יתווספו לתקציב 1.2 .מיליון ש"ח משרד מבקר המדינה מעיר כי על פי החלטת שר האוצר, הקמתם של מרכזי להב"ה נוספים חייבה להקצות משאבים מתאימים לכך. אולם הגידול בתקציב הפרויקט היווה רק כמחצית מהסכום הנדרש להפעלת המרכזים החדשים בהתאם לקביעת שר האוצר ב- 2010 . בהקשר זה יצוין כי מספר המרכזים גדל בכ- 140% , מ-13 ל-31 מרכזים, ואילו התקציב להפעלת המרכזים גדל רק בכ- 89%. במאי 2013 , במסגרת המעקב, בדק משרד מבקר המדינה את מצבת כוח האדם במרכזים הוותיקים ומצא שוב מחסור ניכר במדריכים - בשיעור של כ- 32% מתקן כוח האדם (כ -23 מדריכים); בשמונה מרכזים (מבין 13 ) חסרו משרות של שני מדריכים ויותר. בשל כך שוב צומצמה הפעילות במרכזים הוותיקים : קורסים חדשים לא נפתחו; מספר הקורסים פחת; כמה מהמרכזים נסגרו בשעות אחר הצהריים ובימי שישי, וזמני ההמתנה לפתיחת קורסים התארכו. משרד מבקר המדינה מעיר כי על משרד האוצר לקיים בחינה מקיפה של המשאבים המוקצים כיום למרכזי להב"ה תוך מתן הדעת ליכולתם, בתנאים הקיימים, לממש את ייעודם באופן מיטבי. הקמת מרכזים והפעלתם בלא שניתנים בידיהם הכלים למילוי תפקידם באופן ראוי פוגעת בפרויקט בכלל ותו וביכולת להביא להשגת יעדים ממשיים בתחום פעולתו. פרויקט להב"ה פועל זה כ-12 שנים בלי שבוצע מחקר כולל כדי לבחון את השפעת פעילות המרכזים על צמצום הפער הדיגיטלי ועל מידת הטמעת השימוש בטכנולוגיות המידע בקרב מי שהשתתפו בהכשרות. משרד מבקר המדינה מעיר כי בהיעדר הליך סדור למדידה ולהערכה של תוצאות הפרויקט לא ניתן לאמוד את מידת הצלחתו ואת השפעותיו על אוכלוסיית היעד. יוצא אפוא שמטה התקשוב הממשלתי במשרד האוצר פעל לתיקון הליקוי שנמצא בביקורת הקודמת וכי נותני שירותים בתחום המחשוב, לרבות אלו המועסקים בפרויקט להב"ה, נדרשו לחתום על מסמך "הסדר ניגוד עניינים". משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את הנחיית הממונָה על התקשוב הממשלתי בעניין זה. מהמתואר לעיל עולה כי אף שבינואר 2012 פעל משרד האוצר לאיוש התקנים החסרים במרכזים הוותיקים, מיוני 2012 צומצמה שוב פעילותם של מרכזים אלו בשל מחסור בכוח אדם. מן המעקב עלה עוד כי מכרז הצוות שפרסם משרד האוצר כפתרון לטווח ארוך בכל הנוגע לא יוש משרות של נותני שירותים במרכזים הוותיקים לקה בחסר, ולכן לא סיפק מענה למחסור שנוצר בכוח האדם. כמו כן, החלטת ועדת המכרזים להאחיד את התעריפים בכל המרכזים הוותיקים לא יושמה. משרד מבקר המדינה מעיר כי המחסור המתמשך בכוח אדם מחייב את משרד האוצר לבחון ביסודיות מהן הסיבות לו; בכלל זאת עליו לבחון אם החלופה שבחרה בשעתו ועדת המכרזים, היינו לקלוט את נותני השירותים באמצעות מכרז צוות, אכן מספקת את המענה המיטבי. לדעת משרד מבקר המדינה, מצב שבו המרכזים הוותיקים פועלים תקופה כה ממושכת ללא מספר מספק של מדריכים פוגע בהכרח ביכולת להשיג את יעדי הפרויקט. במועד סיום המעקב טרם הושלם ההליך לאיוש משרת מנהל פרויקט להב"ה על ידי עובד מדינה. משרד מבקר המדינה מעיר כי על משרד האוצר ונציבות שירות המדינה לפעול לכך שהליך איוש המשרה יושלם בהקדם. משרד מבקר המדינה בחן את הליכי ההערכה, הבחינה וההחלטה שהתקיימו במשרד האוצר בעניין המשך הפעלתם של מרכזי להב"ה באמצעות מכרז האחריות הכוללת. בעניין זה נמצא כי כשנה לאחר תחילת ההתקשרות גובשו מסקנות והחלטות בנושא, אולם הן לא הובילו לשינוי ולהחלפה של מודל האחריות הכוללת. להלן הפירוט: במשך תשעה חודשים בחן משרד האוצר פתרונות לחולשות הקיימות בהפעלת המרכזים החדשים באמצעות מודל האחריות הכוללת; בתקופה זו התקבלו החלטות בדבר סיום ההתקשרות על פי מודל זה שאף עוגנו בתכנית העבודה של מטה התקשוב הממשלתי במשרד האוצר. משרד מבקר המדינה מעיר כי חרף האמור, לא הושלמו פעולות ההיערכות הדרושות למעבר למודל התקשרות חלופי בתום תקופת ההתקשרות (אוגוסט 2013 ). ואמנם במרץ 2013 הודיעה ראש מטה התקשוב הממשלתי במשרד האוצר לנציגת הלשכה המשפטית כי "לאור לוח הזמנים והעיכוב שנוצר, החלטנו לממש את האופציה עם הספקים עד לשנה הבאה ולצאת לתיחור צוותים בתחילת 2014." | משרד מבקר המדינה העיר למשרד האוצר כי מסקנות הליכי ההערכה והבחינה בעניין הפעלת המרכזים החדשים על פי מודל מכרז האחריות הכוללת חייבו לקיים פעולות היערכות לקראת שינוי מודל ההפעלה של המרכזים. אולם בפועל לא יושמו ההחלטות שהתקבלו בנושא זה, ובשל כך ממשיך משרד האוצר להפעיל את רוב מרכזי להב"ה על פי מודל הפעלה שנמצא על ידו בלתי מתאים. למצב זה עלולות להיות השלכות משמעותיות על היכולת להשיג את יעדי הפרויקט באופן מיטבי. הקושי במצב הקיים מקבל משנה תוקף לאור בקשתה של אחת החברות (כבר בספטמבר 2012 ) להשתחרר מההתקשרות עם משרד האוצר. יוצא אפוא כי חלק ממרכזי להב"ה מופעלים על פי מודל התקשרות שלא רק שנמצא בלת י מתאים, אלא גם אחד מספקי השירות כלל אינו מעוניין לספקו. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי לצמצם את הנזקים העתידיים בתחום זה נדרש משרד האוצר לגבש לוח זמנים לביצוע פעולות ההיערכות הדרושות כדי להבטיח כי כל מרכזי להב"ה יופעלו על פי מודל התקשרות והפעלה מיטבי בהקדם האפשרי. | 261 |
משרד האוצר . מאזן המדינה ליום 31.12.12 - הגירעון החשבונאי הממשלתי חתימת שר האוצר על הדוחות הכספיים מבטאת מחויבות גבוהה יותר שלו לשאת באחריות לניהול כספי המדינה, וכן יש בכך כדי להגביר את מודעות שרי הממשלה למגמות המצוינות בדוחות אלו. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שהממשלה תבחן סוגיה זו. ואולם על אף המאמצים הרבים לשיפור הדוחות, הנתון שמוצג בדוחות הכספיים בדבר הגירעון החשבונאי המצטבר עדיין אינו משקף את הגירעון האמיתי. לדעת משרד מבקר המדינה, על החשכ"ל לפעול ביתר שאת לסיום הטמעת כללי החשבונאות על בסיס מצטבר בק רב כלל משרדי הממשלה וכן להשלמת טיוב הנתונים החסרים הנדרשים, על פי לוח זמנים מוגדר. לדעת משרד מבקר המדינה, הגידול הניכר בהיקף תשלומי הגמלאות של בטל"א ובהיקף תשלומי הפנסיה התקציבית מחייב את משרד האוצר לבצע עבודת מטה מקיפה שתנתח את ההשפעות של מגמה זו על היציבות הפיסקלית של המדינה בעתיד, ולהגיש את מסקנותיה בהקדם למקבלי ההחלטות בממשלה. עניין זה מקבל משנה תוקף נוכח התחזיות הנכללות במאזן האקטוארי שהכין בטל"א. לדעת משרד מבקר המדינה, תפקידו של החשכ"ל אינו מסתכם רק באיסוף טכני של הנתונים מכלל משרדי הממשלה ובעיבודם לדוחות כספיים של ממשלת ישראל. על החשכ"ל, שהוא מנהל הכספים של הממשלה, לאמוד סיכונים, להביא בחשבון שיקולים הנוגעים לקיימות פיסקלית, להציג לממשלה מסמכי מדיניות ולהפנות את תשומת לבם של מקבלי ההחלטות לסכנות פיסקליות שייתכן שיצוצו בעתיד - כל זאת לפי תחזיות כלכליות שיתבססו על הנתונים המצוינים בדוחות הכספיים, מגמות העולות מדוחות אלה ומסקנותיה של עבודת המטה. הצגת הנתונים והמגמות העולות מהם על ידי החשכ"ל מנקודת הראות של הקיימות הפיסקלית היא עניין מהותי, ולא רק טכני. יתר על כן, על הממשלה לקבל החלטות על פי שיקולי קיימות פיסקלית, על מנת שהמדינה תוכל למלא את התחייבויותיה גם בעתיד. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האוצר לבחון במרץ דרכים להתמודדות עם הנטל שייווצר, כעולה מהדוח האמור, נוכח השפעתו של נטל זה על היציבות הפיסקלית בעתיד. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את התופעה החוזרת ונשנית, ולפיה בזמן ביצוע הביקורת מוסרים נציגי אגף התקציבים כי הם מבצעים עבודות מטה ופועלים לקבלת החלטות, אבל כשהם נדרשים לבסס את דבריהם באמצעות מסמכים הם משיבים כי אלה אינם בידם. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד האוצר יצרף לדוחות הכספיים תחזיות בדבר שיעור הגירעון החשבונאי הממשלתי המצטבר כאחוז מכלל התמ"ג, כפי שנהוג במדינות המתקדמות בעולם. כך יתאפשר למקבלי ההחלטות להשתמש בדוחות הכספיים ככלי ניהולי, וכך יינתן לממשלה זמן מספיק להיערך לשינויים הצפויים בעתיד על פי תחזיות אלו ולשפר כבר כיום את איכות קבלת ההחלטות. חתימה של שר האוצר על הדוחות הכספיים וחתימתו של כל שר על הדוחות הכספיים של משרדו, עשויות להגביר את מחויבותם של השרים לשאת באחריות לפעילויות משרדיהם ולתוצאות הכספיות של פעילויות אלה, ולהגביר את המודעות של כל שר בנוגע לכך. בדוחות הכספיים צוין בין היתר כי "בשלב זה, לא קיים מערך מידע אמין לניהול נתוני הטבות אחרות לזמן ארוך לעובדים, ובמרבית משרדי הממשלה לא קיימים נתונים זמינים, כנדרש על פי כללי חשבונאות מקובלים". לדעת משרד מבקר המדינה, הפירוט בדוחות הכספיי ם אינו פוטר את החשכ"ל מלבצע את החישוב האמור, ועליו לעשות את המיטב על מנת שלתוצאותיו של החישוב יינתן ביטוי כבר בדוחות הכספיים הבאים. לדעת משרד מבקר המדינה, על החשכ"ל לוודא את השלמת הרישום של ההתחייבויות לעובדים על פי כללי החשבונאות המקובלים, באמצעות אכיפת סמכויותיו על משרדי הממשלה ובאמצעות העברה מרוכזת ומפוקחת של נתוני כוח האדם של עובדי הממשלה למערכת המרכב"ה. | .סכום הגירעון המצטבר של המדינה בהון אמור להיות תמרור אזהרה לפני מקבלי ההחלטות לגבי דרך פעולתה של המדינה בתחום הכלכלי. הגילוי הנאות בדוחות הכספיים לגבי אי-נכונות הנתון בדבר סכום הגירעון, אינו מבטל את ההכרח לדון בעניין חשוב זה. יתר על כן, לגודל ההפרש בין הגיר עון החשבונאי השנתי נטו לגירעון התקציבי השנתי עלולות להיות השפעות ניכרות על היערכותה של המדינה לעמוד בהתחייבויותיה בעתיד. ראוי שהממשלה תקיים דיון מקיף ויסודי בנוגע לנתוני הגירעון, ובכלל זה בנוגע לנתוני הגירעון החשבונאי השנתי נטו, ותכין תכנית פעולה להתמודדות עם גירעונות אלה, שתביא בחשבון שיקולים של קיימות פיסקלית לטווח ארוך. יש לראות בחומרה את הימנעותם של משרד האוצר ויתר משרדי הממשלה מלתקן ליקויים שעליהם העיר מבקר המדינה כבר לפני כמה שנים. על החשכ"ל לפעול בנחרצות לתיקונם של הליקויים ללא דיחוי, ולוודא כי הריש ום החשבונאי של הנכסים וההתחייבויות נעשה בכל משרדי הממשלה על פי כללי החשבונאות המקובלים. רישום חסר ושלא על פי כללי החשבונאות המקובלים פוגע באמינותם של הנתונים המצוינים בדוחות הכספיים של ממשלת ישראל, ומציג לפני קוראי הדוחות וכלל הציבור תמונה שגויה של סכום הג ירעון החשבונאי הממשלתי המצטבר בהון. זאת ועוד, רישום חסר כזה אינו מאפשר למקבלי ההחלטות להפעיל שיקולי קיימות פיסקלית, וכן לתכנן באופן מיטבי את הפעולות הנדרשות לצמצום השפעות הגירעון על יציבותה הכלכלית של המדינה בעתיד ולצמצום הנטל אשר יהיה על מקבלי ההחלטות בעתיד לשאת בו. יש לבחון בחינה יסודית את המגמות בנושא הגירעון החשבונאי, על מנת לוודא שהפעולות הנעשות בעניין זה בהווה לא יגבירו נטל זה יתר על המידה. | 262 |
משרד האוצר . פיקוח ובקרה על השכר במגזר הציבורי הטיפול של אגף השכר במידע שנכלל בדיווחים על חריגות השכר לכאורה בגופים הציבוריים שקיבל מהגופים טעון שיפור. עליו להגדיל את היקף הבדיקות הפרטניות של חריגות השכר לכאורה, לוודא כי הדוחות המרכזים את החריגות הלכאוריות יכללו את מֵרב החריגות האפשריות, ולדרוש מידע מכ לל החברות העירוניות. כל זאת כדי להבטיח תשתית מיטבית לאכיפה. נמצא שאגף השכר לא הגיש בקשה מפורטת לנש"ם כנדרש בסיכום מתחילת שנת 2010 , ולמותר לציין שנש"ם לא בחנה באופן מקצועי את בקשת האגף כנדרש. במקרה שבו הועלתה חריגת שכר לכאורה ולא נעשית בדיקה פרטנית בעניינה, לא נאכפת למעשה הוראת החוק. על רשות החברות למסור לאגף השכר דיווח מלא על תוצאות בד יקותיה בפרק הזמן שייקבע בהסכמת שני הגופים, כדי לאפשר לאגף להשלים את פעולות האכיפה. 3. נמצא כי לאגף השכר אין מידע כולל על פעולות אכיפה שהוא הוציא אל הפועל, בנוגע לחריגות שכר לכאורה לשנת 2009 במועצות הדתיות ובמרבית הגופים הנתמכים 28 . נתוני האגף לשנת 2010 אינם מספקים תמונת מצב מלאה ומהימנה בדבר שיעור החריגות לכאורה שטופלו במוסדות להשכלה גבוהה, שהם מרבית הגופים הנתמכים, ובחברות הממשלתיות: במשך שנתיים וחצי - מינואר 2011 ועד מועד סיום הביקורת, יולי 2013 - ביקר המשרד לשירותי דת את נושא השכר ותנאי הע בודה ב -33 ( 25% ) מהמועצות הדתיות. המשרד העלה ממצאים בביקורות שעשה, ועל פי מסמכיו חלק מהממצאים תוקנו על ידי המועצות הדתיות. נמצא כי ב-25 מ-33 הבדיקות האלה נמצאו ממצאים שחייבו פעולות אכיפה, על פי הוראות חוק יסודות התקציב, אולם המשרד לא העביר את ממצאיו אלה לטי פול של אגף השכר כנדרש בהחלטת הממשלה מיוני 1997 . יוצא אפוא שלאגף השכר חסרים נתוני יסוד על חברות עירוניות, הוא אינו מקבל דיווחים על כמחצית החברות העירוניות, ועקב כך אין ברשותו נתונים על תנאי ההעסקה הנהוגים בהן ואם הן ממלאות את הוראות הדין. על משרד הפנים למסור לאגף השכר בהקדם את המידע הדרוש להבחנה שבין חברות עירוניות שמחויבות לדווח לו על השכר ובין חברות אחרות שאינן חייבות בדיווח. על אגף השכר לפנות אל כל החברות העירוניות החייבות בדיווח, להנחות אותן בדבר הדיווח הנדרש מהן על פי חוק ולפעול ל אכיפת הוראות חוק יסודות התקציב גם בעניינן. אגף השכר טיפל אפוא בחריגות השכר לכאורה בחברות הממשלתיות ובגופים הנתמכים בשנת 2010 באופן חלקי בלבד. עקב כך אי -אפשר לדעת אם נדרשת אכיפת חוק יסודות התקציב על הגוף הציבורי. טיפול חלקי כזה פוגע ביעילות האכיפה ואף עלול להכשיר חריגות שכר ולמנוע טיפול בהן בעתיד. בידי אגף השכר לא היו רשימות המתעדות את תוצאות הבדיקות הפרטניות ואת פעולות האכיפה שנקט לטיפול בחריגות השכר לכאורה. רק בעקבות כך שמשרד מבקר המדינה ביקש מאגף השכר רשימות כאמור לשנים 2009 ו- 2010 החל אגף השכר להכינן. על מנכ"ל המשרד לשירותי דת לגבש תכנית רב-שנתית לביקורת על השכר ועל תנאי העבודה במועצות הדתיות. עליו גם להעביר לאגף השכר את ממצאי הבדיקות שעדיין לא הועברו, אף על פי שמדובר בממצאים המחייבים פעולות אכיפה. על מנהל רשות החברות לוודא שאכן יבוצעו מדי שנה ביקורות בחברות הממשלתיות בתיאום עם הממונה על השכר. עוד עליו לוודא שיועמדו לרשות הגורם הבודק המסמכים והמידע הנדרשים לשם בדיקה מקצועית, מקיפה ומהימנה. כוח האדם שעמד לרשות יחידת האכיפה במועד סיום הביקורת, יולי 2013 , נותר אפוא כפי שהיה בשנת 2009 . על הממונה על השכר להשלים בהקדם את הפעולות שיאפשרו לו איתור חריגות שכר שונות, ובהן חריגות שכר לכאורה של עובדים חדשים ושל עובדים שמתמנים לתפקידים בכירים, ואיתור עובדים שהגידול בשכרם בין שנה לשנה שיעורו קטן מ-5% אך בטווח הארוך מצטבר לשיעור גדול. | . מהלוח עולה שעל פי נתוני אגף השכר הוא לא טיפל בכמחצית מהחריגות לכאורה ברשויות המקומיות ובתאגידים ולא ביצע פעולות אכיפה בעניינן. | 263 |
משרד האוצר . אבטחה פיזית ושרידות של תשתיות אינטרנט ומחשוב עבור משרדי ממשלה משרד מבקר המדינה מעיר, כי האתר הראשי של ממשל זמין אינו עומד בחלק מהדרישות המרכזיות שנקבעו במכרז להקמת האתר החלופי. משרד מבקר המדינה העלה, כי בכניסה לחדר המחשב לא קיימת רשימת מורשים, וחדר המחשב בממשל זמין אינו מסומן כחדר ממודר. כמו כן, אורחים או גורמים זרים, הנדרשים בתוקף תפקידם לשהות בחדר מחשב, אינם מלווים על ידי גורם מורשה, כעולה מדוח רא "ם השני. עוד נמצא, כי אין תעלות ניקוז ורצפה צפה למיגון בפני הצפות, אין גששי בקרת טמפרטורה. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת ממשל זמין, כי עליה לתקן את הליקויים שהועלו, ולהבטיח קיום הוראות הנוהל, על מנת למנוע מצב שבו ייגרם נזק לתשתית המידע הקריטית, ולעדכן את הנוהל במידת הצורך. בביקורת לא נמצא כי תועדו הצעדים שנעשו בעקבות הליקויים שהועלו בתרגילים מיולי 2011 ומאוקטובר 2012 . במצב זה לא ניתן לדעת אילו צעדים ננקטו לשם תיקון הליקויים, אם בכלל. משרד מבקר המדינה מעיר, כי הליקויים שעלו בתרגילים מצביעים על חולשות ממשיות בתחום האבטחה. ואולם חמורה בעיקר העובדה, כי ליקויים משמעותיים שהועלו בתרגיל הראשון שבו ועלו בתרגיל השני. יש לתת גם את הדעת לכך, שלגבי חלק מהנושאים שעלו כליקויים בתרגילים הוע ר כבר בעבר בביקורות שערכה רא"ם בנושא. תגובת ממשל זמין מצביעה אמנם על נקיטת פעולות לתיקון הליקויים, אולם נדרשות פעולות נוספות בעיקר בכל הנוגע להתקנת אזעקה במתחם התקשורת בין אתרים והכנסת מערכת מבקרים ממוכנת. כמו כן, על הנהלת ממשל זמין ועל קב"ט משרד האוצר להד ריך ולהטמיע בקרב העובדים נושאים בתחום האבטחה הפיזית ומשמעותה, על מנת לבסס את ההיערכות בתחום זה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי על ממשל זמין לטפל בפערים אלה כך שיפחיתו את הסיכונים הנגזרים מהם בהיבטי מערכת הכיבוי האש והביטחוני. הביקורת העלתה, כי ממצאי סקר המערכות לא נדונו בוועדת הה יגוי לאבטחת מידע, כפי שנדרש בנוהל מדיניות אבטחת מידע. משרד מבקר המדינה ביקש מממשל זמין דיווח על הצעדים שננקטו לתיקון המצב בעקבות סקר המערכות, ובתשובה נענה, כי מאחר שהממצאים מתייחסים למיקום חדר השרתים וקיימת תלות בגורמים חיצוניים, ותיקון הליקויים וחולשות הח דר דורשים שינוי תפיסה לגבי תשתיות מן היסוד, ממשל זמין בשיתוף מטה התקשוב הממשלתי22 החל בבחינת חלופות למיקומו של חדר השרתים ולבניית חדר שרתים חדש. לדעת משרד מבקר המדינה, על ממשל זמין לפעול בהקדם לטיפול בליקויים שהועלו ככל שניתן בתקופת הביניים עד למציאת פתרון יסודי. משרד מבקר המדינה העלה, כי עד מועד סיום הביקורת, מאי 2013 , לא תוקנו כל הליקויים שהועלו בסקר המערכות מיולי 2012 בנושא מערכות האל-פסק. משרד מבקר המדינה העלה, כי בחדר השרתים של ממשל זמין קיימים פערים מול המלצות התקן הישראלי, בהם שני פערים יסודיים. משרד מבקר המדינה העלה, כי חדר המחשב של ממשל זמין הוקם במבנה שאינו מבנה ייעודי עמיד אש. עוד העלה משרד מבקר המדינה, כי לא נמצא שנערכו דיונים כלשהם על הסיכונים הגלומים באכלוס ממשל זמין ומערכותיו בבניין האנרגיה הממשלתי. מסיכום ועדת ההיגוי מפברואר 2013 עלה, בין השאר, כי קיים עיכוב משמעותי ביישום נוהלי תמ"ר בממשל זמין; הושגו "ציונים נמוכים מהמצופה" בביקורות שעשתה רא"ם בתהיל"ה; קיימים התעלמות וחוסר הטמעה בקרב העובדים לנהלים, והיעדר נהלים. משרד מבקר המדינה מעיר, כי מן הראוי, שממשל זמין יטפל בליקויים שעלו בסיכום ועדת ההיגוי, כדי לעמוד ברמת האבטחה הנדרשת מארגון ממשלתי האחראי על תשתית חיונית. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שייעשה מאמץ מערכתי לנקוט בצעדים הנדרשים, כדי להקטין את הסיכונים לחיי אדם ולחוות השרתים מהסכנות האורבות להם במיקומם הנוכחי ובתנאים הקיימים בו כיום. | כאמור, כל מערכות המחשב הנמצאות בחדר המחשב מקוררות על ידי מערכת קירור מבוססת מים (צ'ילר) הפרושה בצינורות על קירות חדר המחשב, בתוך ארונות השרתים ועל רצפת החדר. עוד נמצא, כי רצפת החדר אינה מנוקזת כמומלץ בתקן, זאת למרות כל הסיכונים הקיימים ממים. משרד מבקר המדינה מעיר כי, על ממשל זמין לצמצם את הסיכונים ממים וכך שבמקרה של תקלה במערכות המים לא ייגרם נזק לשרתי ממשל זמין. | 264 |
משרד ראש הממשלה . היבטים בעבודת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה על חשיבות קיום מפקד החקלאות אין חולק. מפקד החקלאות נועד לספק "נקודת עוגן" מהימנה לנתונים שוטפים בתחום זה, ועל בסיסו אפשר לאסוף נתונים כוללים על כל המגזרים בענף החקלאות, במטרה לקבל תמונה מקיפ ה על מבנה ענף החקלאות בישראל והיקפו. בחלוף כמעט 30 שנה מהמפקד האחרון שנעשה בישראל, ובעקבות מצב של מחסור במידע מהימן, עדכני ומלא על פעילותו של ענף החקלאות בארץ, הסכימו כל הנוגעים בדבר עוד ב - 2009 שיש להתחיל לאלתר בהתארגנות למפקד, אולם עד יולי 2013 הוא לא נערך. מהאמור לעיל עולה שבכל הנוגע לנתוני מוסדות המדינה בתחום החקלאות לא נשמרו העקרונות הסטטיסטיים המקצועיים: רלוונטיות - המידע לא הותאם לצורכי המשתמשים (בעיקר משרד החקלאות); דיוק - המידע לא שיקף את הערכים האמתיים באוכלוסייה; עקביות - המידע שהתקבל ממקורות שונ ים לא הותאם להגדרות האחידות של הלמ"ס. נושא מפקד החקלאות משקף קושי יסודי ומשמעותי של הלמ"ס ומוסדות המדינה הנוגעים בדבר להתחיל בביצועו של פרויקט סטטיסטי רחב ומקיף בתוך פרק זמן סביר מאז התקבלה החלטה בעניינו ולפתור מחלוקות בין השותפים לו. שני המקרים המובאים לעיל מלמדים על חוסר תיאום בין הלמ"ס למשרד הבריאות, על כפילות בביצוע סקרים, על הימנעות של משרד הבריאות מלהתייעץ עם הסטטיסטיקן הממשלתי, כנדרש בפקודת הסטטיסטיקה, ועל פרסום נתונים רשמיים שונים באותו עניין, אשר עלול לגרום לפגיעה באמינות הנתונ ים שמפרסמת הממשלה. על משרד הבריאות להקפיד להתייעץ עם הסטטיסטיקן הממשלתי בכל הנוגע לסקרים שנעשים בדרך של פנייה לציבור. על שני הגופים מוטל לשתף פעולה כדי למנוע מקרים דומים בעתיד. משרד מבקר המדינה מעיר ללמ"ס כי עליה לרכז את המידע שברשותה בדבר המחקרים הסטטיסטיים ולפרסם אותם במקובץ. אפשר שהפרסום יהיה באתר האינטרנט שלה. על הנהלת הלמ"ס, בהתייעצות עם המועצה הציבורית, ללבן את הסוגיה העקרונית בדבר המחקרים הסטטיסטיים שעליה לפרסם, לגבש החלטה מנומקת ולפעול לפיה. במידת הצורך, עליה ליזום תיקון של הוראת פקודת הסטטיסטיקה בעניין זה. עד מועד סיום הביקורת, יולי 2013 , לא נפתרו המחלוקות שבין אגף התקציבים ללמ"ס. משרד החקלאות, הלמ"ס ואגף התקציבים לא חתמו על הסיכום התקציבי, ולמותר לציין כי הלמ"ס לא החלה בביצוע המפקד. בתיקון פקודת הסטטיסטיקה ב- 1978 הכיר המחוקק בכך שמוסדות המדינה השונים מפיקים מידע סטטיסטי, וקבע כי נדרשים תיאום ושיתוף פעולה בין הלמ"ס ובין אותם מוסדות. ממצאי הביקורת העלו ליקויים יסודיים בנוגע לשיתוף הפעולה בין הלמ"ס לשאר מוסדות המדינה, שבעטיים לא הובטחה א יכות המידע הסטטיסטי הרשמי של המדינה. על הלמ"ס לנקוט פעולות לשיפור שיתוף פעולה עם מוסדות המדינה, שתכליתו להבטיח שהמידע הסטטיסטי שהיא מפרסמת עומד בסטנדרדים המקצועיים הנדרשים בתחום הסטטיסטיקה. על מוסדות המדינה, לרבות אלה שנזכרו לעיל, לשתף פעולה עם הלמ"ס ולאפשר לה למלא את תפקידיה, וכן להביא לפניה מידע ולהתייעץ עמה ככל הנדרש על פי פקודת הסטטיסטיקה. על הנהלת הלמ"ס והמ ועצה לקבוע דרך פעולה להחלת העקרונות הסטטיסטיים המקצועיים המקובלים על מוסדות המדינה. על מוסדות אלה, בסיוע הלמ"ס, לוודא שהמידע הסטטיסטי שהם מייצרים עומד באותם עקרונות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבר יאות כי עליו להקפיד לקיים את חובת ההתייעצות, כנדרש בפקודת הסטטיסטיקה. ככל שסבור משרד הבריאות שיש מקום לקבוע סדרי עבודה בנושא זה, עליו להעלות זאת לפני הלמ"ס. נמצא כי הפסקת הפנייה של הלמ"ס למוסדות המדינה נעשתה בלא שנבחנו כיאות ההשלכות של החלטה זו על יכולתה של הלמ"ס לרכז את מרב המידע על פעולות סטטיסטיות שמבוצעות על ידי מוסדות המדינה. גם הפסקת הדיווח על מחקרים בשלב תכנון, כנדרש בפקודת הסטטיסטיקה, נעשתה ללא קיום בחינה ממשית. פעולות אלה פגמו ביעילות איסוף הנתונים הסטטיסטיים ובאפשרות להשתמש במידע שנאסף. ממצאיו של פרק זה מדגישים את החשיבות שבמילוי הוראות פקודת הסטטיסטיקה שלפיהן נדרשת הלמ"ס להכין - בהתייעצות עם המועצה הציבורית לסטטיסטיקה, שבה חברים נציגי מוסדות המדינה - תכניות כלליות רב -שנתיות לפעולות הסטטיסטיות של מוסדות המדינה. בתכניות אלה יפורטו גם פרויקטים סטטיסטיים מרכזיים שהם חיוניים לבניית תשתית נתונים מהימנה ומלאה של מוסדות המדינה ומקורות המימון הנדרשים לביצועם. על הסטטיסטיקן הממשלתי לוודא שבסקרים ובמחקרים שעושה הלמ"ס יישמרו העקרונות הסטטיסטיים המקצועיים שהיא אימצה. עוד עליו, כמי שמופקד מכוח פקודת הסטטיסטיקה על הנחי ית המערכת הסטטיסטית במדינה, להפיץ למוסדות המדינה את העקרונות האמורים לעיל. על המוסדות הללו לפעול להטמעתם של עקרונות אלו. מפקד חקלאות נעשה בישראל בשנים 1950 -1949 , ב - 1971, ו המפקד האחרון נעשה בשנת 1981 . מכאן שבמשך כמעט 30 שנה לא נעשה מפקד חקלאות בישראל. המועצה לא פעלה לקידום עקרון הרלוונטיות ולא קיבלה החלטות שיבטיחו שיישמר העקרון הזה. הלמ"ס והמועצה לא עשו סקרי צרכנים שמהם תוכל הלמ"ס ללמוד על הצרכים של צרכני המידע הסטטיסטי. על הנהלת הלמ"ס לסקור מפעם לפעם את צורכי הציבור במידע סטטיסטי, לרבות מוסדות המדינה וגופי המחקר, ואם המידע שמפורסם אינו מקיים את עקרון הרלוונטיות - לעשות את השינויים הדרושים. | נמצא כי היו"ר הקודם לא הגיש למליאת המועצה דיווח כזה בשנות כהונתו בתפקיד ( 2012 -2007 .) | 265 |
המשרד להגנת הסביבה . פליטת מזהמים מכלי רכב משרד מבקר המדינה מעיר לעיריית תל אביב-יפו כי תשובה זו אינה מתיישבת עם העובדה שהמשרד להג"ס מצא לנכון לפנות אלי ה בשנת 2009 בדרישה להכין תכנית תחבורה לצמצום זיהום האוויר בתחומה, על פי המתווה שנקבע בפקודת התעבורה, ולא הסתפק בתכנית שקיבלה אישור עקרוני בשנת 2006 . משרד מבקר המדינה מעיר גם למשרד להג"ס כי לנוכח היותו של גוש דן מטרופולין תחבורתית אחת, ספק אם היה מקום לפנו ת רק לכמה מהרשויות המקומיות בו ולחייבן בהכנת תכנית תחבורה, ולפטור למעשה את הרשויות האחרות במטרופולין מהחובות ומהעלויות הכרוכות בכך. עבודת המטה המקצועית שסוכמה לצורך הכנת התכנית הלאומית ע סקה רבות בצורך להרחיב את מערך הניטור של המזהמים. נושא זה נכלל אף בהצעת ההחלטה שהוגשה לממשלה בסוף שנת 2011 . מצב שבו הדגימות המעטות שנעשו אינן יכולות לשמש בסיס לחישוב ממוצעים שנתיים לצורך קביעת הערכים ומעקב אחר העמידה בהם הוא בעייתי ומשקף פער יסודי אל מול הה מלצות המקצועיות שהגישו המומחים בנושא זה. אי-עמידת המשרד להג"ס ביעדים המופחתים שקבע בעצמו משקפת גם כן את הבעייתיות האמורה. נוכח חשיבות הנושא והשפעותיו על בריאות הציבור ורווחתו, על המשרד להג"ס לבחון את הדרכים לייעול תחנות הניטור התחבורתיות ולהרחבת פריסתן, ול נקוט את הצעדים הנדרשים לצורך כך ולצורך ביצוע דגימות בתדירות גבוהה יותר כדי שיהיו בידיו נתונים מהימנים לביצוע תפקידו על פי חוק. 1 . למזהם1,3 בוטדיאן, הנפלט במידה ניכרת מכלי רכב, ולמזהם כספית - המופיעים בתוספת הראשונה לחוק - טרם נקבעו ערכי סביבה 43 . כל עוד מצב זה יימשך, פליטה מוגברת של המזהמים הללו לא תיחשב הפרה של החוק ואי-אפשר להטיל בגינה עונש. 2. לשמונה מזהמים - בנזן, קדמיום, ארסן, כרום, ניקל, בנזו -א-פירן, טטראכלורואתילן ו-2,1 דיכלורואתאן- לא נקבעו בתקנות אוויר נקי ערכי סביבה קצרי טווח אלא רק ערכי סביבה ארוכי טווח. לפיכך ועקב עלותן הגבוהה של הדגימות הנדרשות לבחינת עמידה בערכים ארוכי טווח לא מתאפשרת בדיקת עמידתם של מזהמים אלה בערכי הסביבה. 3. לשמונה מזהמים אחרים- אוזון, טריכלורואתילן, סטירן, פורמלדהיד, פחמן חד-חמצני, תחמוצות חנקן, מלחי גפרה וונדיום - נקבעו בתקנות אוויר נקי ערכי סביבה קצרי טווח בלבד, ולא נקבעו להם ערכי סביבה ארוכי טווח, המ שקפים במדויק יותר את השפעת שישה ממזהמים אלה46 על בריאות הציבור, בשל מיעוטן של המדידות הנעשות. יצוין כי גם מזהמים אלה נכללו בתכנית הלאומית הראשונה ברשימת המזהמים שיש למקד בהם את מרב המאמצים לצמצום הפליטות. מהאמור לעיל עולה כי למרות החשיבות הרבה של קביעת ערכי איכות אוויר לכל המזהמים המצוינים בחוק, עד אוקטובר 2013 , יותר מחמש שנים מאז נחקק החוק וכשלוש שנים מאז מועד תחילתו, לא קבע המשרד להג"ס ערכי סביבה למזהמים לא מעטים, בהם כאלה שריכוזים גבוהים שלהם באוויר נמצאו בבדיקות שונות שעשה המשרד. לדעת משרד מבקר המדינה, בשל ההשפעות השליליות של הימצאות מזהמים אלה באוויר על בריאות הציבור, וכדי למלא את דרישות החוק, על המשרד להג"ס להמשיך לעקוב אחר ההתפתחויות בעולם כדי להביא בהקדם האפשרי, אפילו לפני מרץ 2016 , לאישור ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת ערכי סביבה קצרי טווח וארוכי טווח למזהמים שייקבעו להם ערכים אלה במדינות המפותחות בעולם. הביקורת העלתה כי המשרד להג"ס אינו מבצע רישום מרוכז של ממצאי הבדיקות במכוני ה רישוי ואינו עוקב אחריהם. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להג"ס לבצע מעקב ממוחשב רציף אחר פעולותיהם של מכוני הרישוי כדי שיוכל לעמוד על אופן תפקודם, ולנקוט בהקדם את כל הצעדים המתחייבים לכשיימצאו חריגות בפעולותיהם. משרד מבקר המדינה מעיר כי מאחר שהמשרד להג"ס אינו מבצע מעקב ממוחשב או ידני אחר מספר הביקורות במכוני הרישוי ואינו מנהל תיק נפרד לכל מכון שבו מתויקים דוחות הביקורת שנעשו בו, לא הייתה אפשרות לבחון את עמידתו של המשרד להג"ס במכסה שנקבעה בתכנית העבודה שלו לגבי כל מכון. יתרה מזאת, ביצוען של 103 ביקורות בלבד (כ - 10% מהמכסה השנתית) במשך ארבעה חודשים מלמד שבשנת 2013 יתקשה המשרד להג"ס לעמוד במכסה הכוללת של ביקורות שנקבעה בתכנית העבודה. באחדים מהטפסים צוינו ליקויים שנמצאו במכוני הרישוי השונים, אולם לא נמצאו מסמכים המלמדים שהמשרד להג"ס נקט פעולות כלשהן בעניינם של מכונים אלו. לדעת משרד מבקר המדינה, אי-נקיטת צעדים בעניינם של מכוני רישוי שנמצאו בהם ליקויים פוגעת בהרתעה של המשרד להג"ס כלפי מי שהפרו את התקנות והוראות הנוהל לגבי בדיקת פליטת מזהמים מכלי רכב בעת ביצוע המבחן השנתי. על המשרד לבחון את הנושא ולנקוט את הצעדים המתאימים על פי הסמכויות שהוקנו לו לגבי מכוני רישוי שנמצאו ליקויים בהתנהלותם. הביקורת העלתה כי נוהלי המשרד להג"ס אינם עוסקים כלל בסדרי הדיווחוריכוז המידע על בדיקות כלי הרכב. על כן היה חוסר אחידות בדיווחיהם של המפקחים, וברוב הדיווחים אף חסר מידע חיוני בדבר סוגי כלי הרכב שנבדקו בכלל וסוגי כלי הרכב שנמצאו מזהמים בפרט. כמו כן הועלה שמחלקת זיהום אוויר מכלי רכב ומכוני רישוי אינה מבצעת רישום מרוכז ומסודר של כל הבדיקות שביצעה כל אחת מהניידות, אלא רק של הבדיקות שבעקבותיהן הוטלו קנסות על בעלי הרכב. לפיכך לא יכלה המחלקה למסור למשרד מבקר המדינה מספר מדויק של הבדיקות שנעשו אלא אומדן בלבד, ולא התאפשרה בחינת יעילותה של פעילותה. יצוין כי בעקבות הביקורת החל מנהל המחלקה לבצע מעקב חודשי אחר הבדיקות, אך הוא עדיין אינו ממוחשב. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להג"ס לעגן ללא דיחוי בנהלים הקיימים או בנוהל חדש הליך מפורט של תיעוד הבדיקות ואופן רישומן שיספק למשרד את מרב הנתונים הנחוצים להפקת מידע שעשוי לסייע לו בשיפור הבדיקות. הרישום צריך להיות ממוחשב ומרוכז ולכלול, בין היתר, את מספר הבדיקות שבוצעו, מבצעיהן ומקום ביצוען וכן את סוגי כלי הרכב שנבדקו ואת סוגי כלי הרכב שנמצאו מזהמים. רישום ממוחשב כזה יאפשר ניתוח נתונים והסקת מסקנות לגבי סוגי כלי הרכב והאזורים שאליהם כדאי להפנות בעתיד את משאבי המחלקה. הביקורת העלתה כי בתכנית העבודה של המחלקה ובנוהלי המשרד להג"ס לא נקבעה חובה לתעד את הסיורים האמורים, ונמצא תיעוד של סיור אחד בלבד. מנהל המחלקה הסביר למשרד מבקר המדינה כי מאז ספטמבר 2012 , מועד כניסתן לתוקף של תקנות זיהום אוויר מכלי רכב, ביצעה המחלקה עוד סיור סמוי אחד בלבד. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי ליצור הרתעה שתבטיח כי בדיקות פליטת מזהמים מכלי רכב יבוצעו במכוני הרישוי על פי התקנות החדשות, על המשרד להג"ס לפעול לריבוי הסיורים הסמויים במכוני הרישוי, ולהקפיד שהם יתועדו. | ,מהאמור בפרק זה עולה כי זה שנים ידוע למשרד להג"ס שבאזורים שונים בארץ ובייחוד בגוש דן ובירושלים, שורר זיהום אוויר גבוה, הנובע בעיקר מתחבורה. זיהום אוויר זה מסכן את הציבור ומחייב נקיטת צעדים דחופים. בתשובותיהן של רשויות מקומיות המוזכרות בדוח זה למשרד מבקר המדינה הן ציינו כי איכות האוויר בתחומן השתפרה בשנים האחרונות, בין היתר בעקבות צעדים שנקטו לצמצום זיהום האוויר. ואולם למרות זאת משנת 2009 מנסה המשרד להג"ס להשתמש בכמה מהסמכויות שהוקנו לו בפקודת התעבורה ובחוק אוויר נקי ולחייב את הרשויות המקומיות באזורים אלה להכין תכניות לצמצום זיהום האוויר בתחומן, אך עד אוקטובר 2013 אף לא תכנית אחת עברה את כל הליכי האישור הנדרשים. | 266 |
פארק אריאל שרון בע_מ . היבטים בפעילות חברת פארק אריאל שרון מהאמור לעיל עולה כי אף שלפי חוות הדעת שקיבלה ועדת המכרזים של החברה ניתן היה כאמור לפסול את הצעה א', ואף שלפי חוות דעתה המקצועית של מתכננת מחוז תל אביב -יפו הצעה א' אינה עומדת בתנאי התחרות, לא נבחן שוב נושא הבחירה בהצעה האמורה אלא הוחלט שניתן יהיה לכאורה לבנות בעתיד גשר על פי הצעה א' ללא כל הליך תחרותי. משרד מבקר המדינה העיר כי לא היה מקום לקבל את ההחלטה האמורה בלי שהתקבלה חוות דעת משפטית הקובעת שהדבר אכן אפשרי. כמו כן, לא היה מקום להתחייב כי אם ייבנה בעתיד גשר במקום שתוכנן מלכתחילה, הוא ייבנה על סמך הצעה א' ולא על בסיס הליך תחרותי שבו ייקבעו, בין היתר, התנאים הרלוונטיים הנוגעים להקמת גשר זה, ויתאפשר למתכננים נוספים להגיש את הצעותיהם על סמך תנאים אלה. משרד מבקר המדינה מכיר בתועלת שאפשר להפיק מהסמיכות בין פארק אריאל שרון ובין תחנת המעבר ופארק המחזור ובהיותה של סמיכות זו בגדר ערך מוסף, התורם לחוויית הבי קור בפארק. עם זאת, אין להתעלם מחסרונותיה של סמיכות זאת. לנוכח זאת, ראוי שהגורמים הממשלתיים המעורבים בהקמת הפארק - לרבות החברה, המשרד להג"ס, משרד הפנים ומשרד האוצר והגורמים הקשורים בהפעלת תחנת המעבר ופארק המחזור, ובראשם איגוד ערים דן לתברואה - ייתנו את דעתם לנושא וימשיכו לפעול באופן שוטף למזעור נזקים ומטרדים שמקורם בסמיכות בין האתרים האמורים, בין שמדובר בנזקים ומטרדים שכבר נוצרו ובין שמדובר בנזקים ומטרדים עתידיים, וזאת כדי לאפשר לציבור מיצוי מיטבי של מכלול אפשרויות הבילוי בפארק אריאל שרון. משרד מבקר המדינה מעיר כי יו"ר דירקטוריון של חברה אינו צריך להיות מעורב כלל בהליכי מינוי של עובדים בחברה, גם כאלה הכפ ופים לו, והעדפותיו אינן צריכות לבוא לידי ביטוי בהליך קבלת ההחלטות בנושא. על המנכ"ל היה להימנע אפוא ממתן משקל כלשהו לעמדת יו"ר הדירקטוריון בנושא ולהעדפותיה בבחירת המועמד. לדעת משרד מבקר המדינה, השתלשלות העניינים כמתואר לעיל, בלי שנמצאו מסמכים שניתן ללמוד מהם כיצד התרחשו הדברים בפועל, מלמדת לכאורה על בעיה ואולי אף על ניהול כושל של ההליך. אפשר שקיום קפדני של הכללים בנושא, לרבות תיעוד מדויק של הליך הגיוס, היה מונע את אי-הבהירות האמורה. על החברה להקפיד שאת גיוס העובדים יבצעו גורמים בהנהלת החב רה, ללא התערבות יו"ר הדירקטוריון. הועלה כי מיולי 2010 ועד אוקטובר 2013 לא כיהנו יחד בדירקטוריון יותר משמונה דירקטורים. רק נציג אחד ממש רד האוצר מונה לדירקטוריון; מונו רק שלושה נציגים של הרשויות המקומיות השוכנות בסמוך לפארק, ולא ארבעה כנדרש בהחלטת הממשלה; וממשרד ראש הממשלה וממשרד הפנים לא מונה שום נציג לדירקטוריון החברה. באוקטובר 2013 .כיהנו בדירקטוריון רק ארבעה חברים ממרץ 2013 אין לחברה גם יו"ר דירקטוריון קבוע. לדעת משרד מבקר המדינה, מספר החברים המועט בדירקטוריון ואי -מינוי יו"ר דירקטוריון קבוע גורמים לפגיעה בתפקוד התקין של הדירקטוריון וביכולתו לפקח כראוי על פעילות ההנהלה. כמו כן, בהיעדר נציגות בדירקטוריון של משרדי הממשלה ושל ראשי רשויות כנקבע בהחלטת הממשלה נפגעים מבנה הדירקטוריון והאיזונים השונים בו, אשר נקבעו בהחלטה האמורה. על השרים הנוגעים בדבר ועל רשות החברות לפעול ללא דיחוי למינוי כל מכסת הדירקטורים באופן שהרכב הדירקטוריון יהיה כנקבע בהחלטת הממשלה. יצוין כי הסכם ההרשאה שנחתם שיפר את מצב החברה בנוגע לאחריות שהוטלה עליה לעומת הטיוטות הראשונות של ההסכם, אולם ההסכם לא פטר לגמרי את החברה מאחריות לנזקים סביבת יים בגין הטמנת הפסולת בעבר, שכן גם נזקים שיתגלו לאחר קבלת החזקה אפשר שנוצרו קודם לכן. אולם על אף האמור לעיל, באוקטובר 2013 עדיין לא נחתם הסכם כאמור, ואין ודאות כי הסעיפים האמורים בנוסחם המוצע ייכללו בהסכם שייחתם. על כל פנים, במועד האמור מחד גיסא עדיין נושאת החברה באחריות לסיכונים שמקורם בגז, ומאידך גיסא אין לה את מלוא הסמכויות והזכויות לעניין הגז הנמצא בשטח שהיא מחזיקה. משרד מבקר המדינה מעיר כי בתיקי החברה לא נמצאו מסמכים המעידים כי ליו"ר דירקטוריון החברה נמסרו קורות החיים של המועמדים האחרים לתפקיד, וגם יו"ר הדירקטוריון לא המציאה מסמכים כאלה בתשובתה. הביקורת העלתה כי אף שהמועמד השלישי קיבל את הציון הנמוך ביותר, הוא שנבחר לתפקיד, והוא החל לעבוד בחברה באפריל 2011 ; לא נמצא בתיקי החברה שום מסמך מאותה עת שאפשר ללמוד ממנו מ י החליט למנות דווקא עובד זה לתפקיד ומה היו הנימוקים להחלטה, ובכלל זה מה היו הנימוקים לבחירה במועמד שלא קיבל מחברת ההשמה את הציון הגבוה ביותר. עוד הועלה כי אף שמדובר בתפקיד בכיר כהגדרתו בחוק החברות הממשלתיות, לא התבקש הדירקטוריון לאשר כנדרש בחוק את המינוי לפני שהמועמד שנבחר נכנס לתפקידו. כמו כן, מעיון בתיק המכרז עולה כי בסוף נובמבר 2010 , כשבועיים בלבד לאחר שפורסמה מודעת הדרושים האמורה, ועוד לפני שמנכ"ל החברה ראיין את המועמדים הסופיים, העביר מנכ"ל חברת ההשמה ליו"ר דירקטוריון החברה דאז את קורות החיים של המועמד שנבחר לאחר מכן ואף "קובץ המלצות". לא ברור מדוע נשלחו רק קורות החיים וההמלצות של מועמד זה וביזמת מי נעשה הדבר. הביקורת העלתה כי אף שיו"ר הדירקטור יון לא השתתפה כאמור בישיבתה השנייה של ועדת הבחירה, היא חתמה על פרוטוקול הישיבה האמורה, שנכתב על ידי נציגת החברה החיצונית, לאישור נכונות הכתוב בו. עוד עולה כי הפרוטוקול האמור לא הועבר כלל לעיונם ולאישורם של יתר חברי הוועדה, וכי חלקם אף חולקים על הכתוב בו: על רשות החברות לבחון את הליקויים שהועלו בדוח זה ולתת את דעתה להיבטים העקרוניים הנוגעים לסוגיה של מעורבות יו"ר דירקטוריון בהליכים לגיוס עובדים בחברה ממשלתית, להפיק את הלקחים מכך ולתת להם ביטוי בהוראותיה ובהנחיותיה לחברות ממשלתיות ולגופים אחרים שבאחריותה. | מהממצאים דלעיל עולה כי הליך האיתור לתפקיד של מנהל שיווק, שבמסגרתו הסתייעה החברה בשתי חברות השמה, ארך יותר משנה, ובסופו לא איישו את המשרה שתי מועמדות שנמצאו ונבחרו כמתאימות לתפקיד. הגרסאות הסותרות בדבר עצירת הליך המינוי ומעורבות יו"ר הדירקטוריון בהליך מעידות כי החברה לא ניהלה כראוי את הליך הבחירה. על החברה להפיק בהקדם את הלקחים מאירוע זה. | 267 |
רשות הטבע והגנים . היבטים בפעילות הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים מהאמור עולה כי עד אוקטובר 2013 לא מילאה רט"ג כראוי את אחד מתפקידיה על פי חוק גנים ושמורות, דהיינו להכין תיק אתר לכל גן לאומי ולכל שמורת טבע. לדעת משרד מבקר המדינה, עליה לנקוט בהקדם את הצעדים הנדרשים להשלמתם של תיקי אתר חסרים ולטיפול בליקויים שנמצאו בתיקי אתר קיימים. פעולות אלה הן חלק בלתי נפרד ממילוי תפקידיה על פי חוק, הכוללים ניטור ותיעוד של ערכי הטבע ושל המורשת בגנים ובשמורות. על מליאת הרשות לעקוב אחר התקדמות הנושא ולוודא את השלמתו בהקדם. הועלה כי המליאה לא פעלה על פי נוהל המליאה האמור משנת 2002 . עוד הועלה כי הנוהל לא הומצא לחברי המליאה בעת מינוים, וגם לא הובאו לידיעתם הוראות כלשהן הנוגעות לסדרי עבודתה של המליאה; למשל, נוכחות בישיבות, מניין חוקי לישיבות, העלאת נושאים לדיון המליאה, הגשת חומר רקע לדיון ומצבים של ניגוד עניינים. לדעת משרד מבקר המדינה, בהתחשב בכך שהחוק מורה למליאה לקבוע לעצמה את סדרי עבודתה אך אינו מפרט סדרים אלה, היה עליה לפעול לפי נוהל המליאה האמור או לקבוע לעצמה בהקדם סדרי עבודה אחרים ולהביאם לידיעת חברי המליאה בעת מינוים, כדי לייעל ולשפר את עבודתה. יצוין כי רט"ג מורכבת משש חטיבות שאף לא אחת מהן עוסקת באופן בלעדי בנושא המורשת. הועלה כי הטיפול בנושא זה נעשה בו-זמנית בידי שתי חטיבות שונות: בחטיבת תו"פ, באמצעות אגף ארכיאולוגיה ואגף שימור ופיתוח, ובחטיבת קהל וקהילה האחראית לנושאי שיווק, קליטת מבקרים, חינוך והסברה. לדעת משרד מבקר המדינה, טיפול מבוזר של רט"ג בנושא חשוב ומרכזי כזה בין אגפים וחטיבות עלול לפגוע ביעילות טיפולה ובמועילותו בנושא. הועלה כי מהדיון האמור ועד אוקטובר 2013 לא קיימה המליאה דיון, וגם לא התקבלה כל החלטה בעניין המלצתה של ועדת ה מורשת להקים חטיבה לטיפול בנושאי ארכיאולוגיה ושימור אתרי מורשת ברט"ג. לדעת משרד מבקר המדינה, קיומה של ועדת מורשת הוא צעד ראשון לקראת קידום הטיפול בנושאי המורשת בידי רט"ג, ומן הראוי שהוועדה תמשיך להתכנס ולקדם את הנושא. משרד מבקר המדינה מעי ר כי מאחר שגיבוש מסמך חזון הרשות נמשך זמן רב, התליית יישום המלצות ועדת המורשת בגיבוש מסמך זה מעכבת את יישום ההמלצות. מן הראוי שמנכ"ל הרשות יחיש את פעולותיו לגיבוש מסמך החזון ובד בבד תקיים מליאת הרשות דיון בהמלצתה של ועדת המורשת להקים חטיבה לטיפול בנושאי מורשת לנוכח החזון המתגבש. רט"ג לא קיבלה מענה לאף לא אחת מהפניות האמורות. עם זאת, משנת 2008 לא עשתה די למציאת פתרון כולל לנושא דרישת השיפוי ולא חזרה ופנתה לגורמים המוסמכים האמורים, והמצב נותר כשהיה. גם היועמ"ש לא פעל לפתרון הבעיה שהונחה לפתחו. הוא לא קיים דיון בנוכחות הצדדים הנוגעים בדב ר, ולא ניתנו הנחיות מפורשות למוסדות התכנון כיצד להתמודד עם נושא זה. כאמור, הביקורת הנוכחית העלתה כי מאז הדוח הקודם ועד אוקטובר 2013 לא חל כל שינוי בנושא השיפוי. מוסדות התכנון ממשיכים לדרוש מרט"ג לחתום על כתבי שיפוי או להוציא שטחים פרטיים משטחי שמורות טבע מתוכננות, ללא קריטריונים אחידים, ורט"ג ממשיכה לעמוד בסירובה להתחייב לשיפוי. בעטייה של התנהלות מוסדות התכנון ושל רט"ג מתעכב תהליך אישורן של כמה תכניות לגנים ולשמורות. לעתים אף נגרעים שטחים ניכרים משטחי הגנים והשמורות המתוכננים, תוך כדי פגיעה בערכי הטבע המצויים בהם, רק כדי לאפשר את אישור התכניות. למרות המלצתו של מבקר המדינה בדוח הקודם לא פעלו משרדי הפנים והמשפטים להסדרת הנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרדי הפנים והמשפטים לפעול בהקדם לפתרון הבעיה המתמשכת, בין היתר באמצעות קביעת קריטריונים לדר ישת השיפוי ולאופן יישומה. לצורך כך, מן הראוי שישקלו גם את הצורך להגן ולשמר שטחים טבעיים למען הציבור כולו, בשים לב למטרות רט"ג ותפקידיה, מול הצורך להגן על זכותם של בעלי מקרקעין פרטיים לפיצוי במקרה של ירידת ערך עקב הכרזה על שטחיהם כגנים לאומיים או כשמורות טבע. הועלה כי ממרץ 2011 עד אוקטובר 2013 (כ-30 חודשים) לא מינו השרים להג"ס יו"ר למליאה. לישיבות שקיימה המליאה בתקופה האמורה, בסיומה של כל ישיבה בחרו חברי המליאה מקרבם ממלא מקום ליו"ר בישיבה הבאה. בינואר 2012 דיווח המבקר הפנימי למליאה כי המחצית השנייה של 2011 התאפיינהבכך שרט"ג פעלה ללא מנכ"ל וללא יו"ר מליאה, "דבר שהקשה על פעילות סדירה של הרשות. המצב הגיע עד כדי כך שהרשות ביקשה שהמבקר, כנציג המליאה, יאשר את הדוחות הכספיים של הרשות לשנת 2010 , כי לא היה כל גוף אחר שהיה יכול לאשר דוחות אלה". לדעת משרד מבקר המדינה, יש חשיבות למינוי יו"ר מליאה קבוע לרשות על ידי הממשלה בהמלצת השר להג"ס ולא די במינוי יו"ר זמני, בין היתר בשל האחריות והמחויבות המוגברת החלה על ממלא תפקיד יו"ר המליאה. בנוסף, קשר ישיר בין יו"ר המליאה לשר להג"ס שמינה אותו, יש בו כדי לתרום לקידום נושאים שעל סדר יומה של המליאה. משרד מבקר המדינה מעיר כי על מליאת הרשות להקפיד ולבצע מעקב שוטף אחר יישום החלטותיה, הן על ידי ועדות המשנה הן על ידי הנהלת רט"ג, ועל הרשות מצדה להקפיד וליישם החלטות אלה. | היעדר המידע בעניינים האמורים מהשאלון מנע מהוועדה לבדיקת מינויים לדון בו כשהיא באה לבחון את כשירותו לתפקיד מנכ"ל הרשות, לכן לא קיבלו הדברים האלה, וכל המתחייב מהם, כל ביטוי במסמך "הימנעות מניגוד עניינים" שהכינה הוועדה כאמור. | 268 |
מפעל הפיס . בקרת מפעל הפיס על השימוש במבני ציבור שאת הקמתם מימן מהאמור עולה כי שיפוצם של רוב המבנים האמורים הושלם רק במחצית השנייה של שנת 2013 , כארבע שנים לאחר השלמתו של סקר 2009 . יצוין כי מבדיקת רשימת ההתניות של הפיס בנוגע לשש הרשויות שטרם הושלם בהן השיפוץ עולה כי הפיס התנה, בסוף שנת 2012 ובמהלך שנת 2013 , רק לגבי ארבע מהן32 קבלת מענקים חדשים בהשלמת השיפוץ. להלן דוגמאות למבנים שטרם הושלם בהם השיפוץ: בשנת 2009 אישר הפיס מענק בסך 100,000 ש"ח לתיקון הליקויים, אך במועד הביקורת, יולי 2013 , טרם דיווחה הרשות על ביצוע התיקונים. במועד הביקורת, ביולי 2013 , טרם דיווחה הרשות על ביצוע התיקונים, אף על פי שחלפו כשלוש שנים מאז אישר לה הפיס את המענק. משרד מבקר המדינה מעיר כי מצב שבו כספים בהיקף של מיליוני ש"ח אינם ממומשים לטובת הציבור ונצברים משך שנים בחשבונות הפיס אינו סביר. על הפיס לנקוט גישה אקטיבית ולמצוא את הפתרונות הראויים כדי להבטיח ניצול מיטבי של הכספים שעליהם הוא מופקד. מבדיקת משרד מבקר המדינה עלה כי במועד הביקורת, אפריל 2013 , טרם הושלמו הפרויקטים בדבוריה 46 ובג'וליס47, שהושקעו בהם עד אותו המועד כ -5.7 מיליון ש"ח. מענק שניתן למועצה המקומית דבוריה בשנת 2009 לשיפוץ המבנים לא מומש עד מועד הביקורת. לעניין מבנה הספרייה במועצה המקומית ג'וליס מינה הפיס בשנת 2013 - כחמש שנים לאחר הדיון בוועדה - כונס נכסים שיטפל בהשלמת הבנייה. משרד מבקר המדינה מעיר כי אין חולק על שהאחריות לביצוע התיקונים במבנים שבהם נמצאו ליקויי בטיחות ותחזוקה מוטלת על הרשות המקומית. עם זאת, אין באחריות זו לגרוע ממחויבותו של הפיס לקיים בקרה יעילה ונמרצת על תחזוקתם של המבנים שאת הקמתם מימן. יותר מכך, הפיס קבע בכללים למימוש מענקים כי מפעם לפעם הוא יבחן את מצבם הפיזי של המבנים שהוקמו מכספי המענקים. עוד נקבע בכללים כי אם יימצא שהרשות המקומית לא הקצתה משאבים לתחזוקה שוטפת של המבנה ולהפעלתו באופן תקין, יהיה הפיס רשאי לחייב את הרשות המקומית לייעד לכך תקציבים מן היתרה לניצול העומדת לזכותה בחשבונה בפיס. כללים אלה מחייבים מעקב צמוד אחרי מצב המבנים. זאת ועוד, על הפיס מוטלת חובת אמון מוגברת לנהוג בכספי הציבור המופקדים בידיו במידת הזהירות הנדרשת ולפי אמות המידה המתחייבות מתכלית קיומו ופעילותו38 . השימוש שעושה הפיס בכספי הציבור, מחייבו, כתנאי מקדים, לעשות זאת ביעילות, על יסודם של כללים ברורים ובאורח תקין וניתן לבקרה, וזאת גם בעת מתן מענקים לשיפוץ המבנים. כאמור, הפיס אמנם נקט פעולות שנועדו לסייע לרשויות לתקן את הליקויים שנמצאו במבנים, כמו אישור יעד הסיוע "שיפוץ מבני פיס" בשנת 2009 ,. עם זאת לקראת הטיפול בממצאי סקר 2012 ,וכדי שתיקון הליקויים לא יימשך זמן רב במיוחד בכל הנוגע למבנים שהוגדרו כמסכנים חיי אדם, על הפיס להשתמש לאלתר באמצעי האכיפה העומדים לרשותו כדי להניע את הרשויות לתיקון מהיר של הליקויים. לא נמצאו אסמכתאות לכך שהפיס התריע במרוצת השנים לפני המועצה על אי- הגשת התכנית, והוא אף לא התנה קבלת מענקים עתידיים שאושרו למועצה בהשלמת מימוש מענק השיפוץ. עם זאת, לא נדונו ההמלצות האחרות שאינן כרוכות בתוספת משרות, ובהן ההמלצות הנוגעות לפעולות הנדרשות לקידום תפוקות אגף ההקצאות. משרד מבקר המדינה מעיר כי על הדירקטוריון לדון בהמלצות חברת הייעוץ ולפעול בהתאם להחלטות שיתקבלו. אשר למבנים שלטענת הפיס משמשים לייעודם, משרד מבקר המדינה מעיר לפיס שעל פי הסקרים שהוכנו לפי הנחיותיו שלו עצמו, בפועל מבנים אלה אינם משמשים לייעודם, ואי-אפשר לקבל את טענתו שאין בכך משום חריגה מייעודם. לגבי דרכי המיון, משרד מבקר המדינה מעיר כי בסקר המבנים נכללו פרמטרים נוספים שנבדקו ומהם ניתן ללמוד אם יש חריגה בשימוש במבנה, כמו "השימוש בפועל" לעומת "ייעוד המבנה", וכן קיומן של "פעילויות נוספות" במבנה החורגות מיעדי הסיוע המאושרים של הפיס. לדעת משרד מבקר המדינה, אין די בסינון שעשה הפיס כדי לקבל תמונה מלאה על חריגות בשימוש. זאת ועוד, יש מבנים שהרשויות טרם דיווחו לפיס על השלמת בנייתם, אך הם מאוכלסים ונעשית בהם פעילות. לפיכך, מן הראוי לתת את הדעת על אופן השימוש בהם, גם אם טרם דווח שהגיעו לשלב של גמר הבנייה. אשר לדרכי הטיפול של הפיס במבנים החורגים מייעודם, לדעת משרד מבקר המדינה, במקרים שבהם נמסר המבנה כולו לשימוש גופים פרטיים או ציבוריים, על הפיס לנקוט לאלתר כלפי הרשויות את אמצעי האכיפה העומדים לרשותו, לרבות התניית מימוש מענקים עתידיים שאושרו לרשות עד החזרת המבנה לשימוש על פי ייעודו, או עד הסבתו לשימוש בהתאם ליעדי הסיוע המאושרים של הפיס, או חילוט כספי המענק שניתן לצורך בניית המבנה. אשר למבנים שמתקיימות בהם פעילויות החורגות מיעדי הסיוע המאושרים של הפיס, כגון חדר למזכירות ועד מקומי או מוקד עירוני - על הפיס להגדיר בכללים את סוגי הפעילויות שמותר לקיים במבנ ים המוקמים במימונו ולהקפיד על אכיפתם. לדעת משרד מבקר המדינה, משהתברר לפיס כי קיים קושי בתפעולן השוטף של התחנות, היה ראוי לשקול אם יש מקום להמשיך ולכלול יעד זה ביעדי הסיוע של הפיס. על הפיס לבחון, במציאות שנוצרה, את התחנות לבריאות השן ולהחליט, בשיתוף הרשויות המקומיות, על עתידן - מי לייעודה המקורי ומי לייעוד חדש. מכאן שברוב המבנים לא ביצעו הרשויות המקומיות את התיקונים הנדרשים במימונן כפי שסוכם, ולא נמצאו מסמכים המעידים כי הפיס התריע על כך לפניהן או התנה את תשלומם של מענקים עתידיים בהשלמת השיפוצים. | לדעת משרד מבקר המדינה, על אגף ההקצאות לקבוע כללים לטיפול מיידי במבנים שהוגדרו "מבנה בסיכון חיי אדם", ובכלל זה שקילת האפשרות לדרוש הפסקה מיידית של הפעילות במבנה עד שיוסר הסיכון. על הפיס לטפל במקרים אלה לאלתר על מנת למנוע סיכון חיי אדם. | 269 |
המרכז הישראלי לאפוטרופסות . הקרן לטיפול בחסויים - משרד המשפטים - ממצאי מעקב ,עד מועד סיום ביקורת המעקב לא התקיימו דיונים בהשתתפות השרים הרלוונטיים ובפועל לא הוכרע נושא מקור המימון לטיפול בחסויים חסרי אמצעים. כמו כן לא הוקם צוות יישום כאמור בהמלצות צוות הבדיקה. לדעת משרד מבקר המדינה, בשים לב להתמשכות הדיונים הבין-משרדיים שהחלו עוד בפברואר 2011 בעקבות דוח הביקורת הקודם, על משרד המשפטים, משרד הרווחה והמוסד לביטוח לאומי להשלים ללא עיכובים נוספי ם את בחינת הנושא וליישם בו פתרון מעשי. הדברים מקבלים משנה תוקף שכן מדובר בנושא שהטיפול בו נדרש ביזמתה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת, במסגרת הפיקוח הפרלמנטרי על הרשות המבצעת. על פי מסמכי הקרן, במאי 2013 היא ניהלה909 חשבונות של חסויים ושל זכאים לגמלה שנפטרו: 429 מהם חסויים ו-480 זכאים לגמלה. סך הכספים של חסויים שנפטרו שהחזיקה הקרן ביולי 2013 היה כ -59 מיליון ש"ח. למעלה מ - 90% מהחשבונות היו שייכים לחסויים שנפטרו בשנים 2008 -2013 , והיתר היו שייכים לחסויים שנפטרו בשנים 1989 -2007 ,. אשר לחשבונות של זכאים לגמלה שנפטרו חשבונות שבהם כאמור לעיל מוגבלות סמכויותיה של הקרן לניהולם, כולם שייכים לזכאים לגמלה שנפטרו בשנים 1989 -2013 (בין5 ל-50 חשבונות בכל שנה). נוסף על הכספים, על פי הדוחות הכספיים של הקרן, בסוף שנת 2012 נמצאו בניהול הקרן כ-70 .תיקים של חסויים שנפטרו כשבחזקתם דירות על משרד המשפטים, משרד הרווחה ומשרד האוצר לפעול לאלתר ליישוב המחלוקת באופן שיבטיח את יישום ההסדר שעליו המליץ צוות הבדיקה. משרד מבקר המדינה הביא את הדברים לידיעת שרת המשפטים גב' ציפי לבני, שר הרווחה מר מאיר כהן ושר האוצר מר יאיר לפיד, כדי שיפעלו למציאת הסדר לאלתר. אם לא יימצא הסדר מוסכם, עליהם לפעול במהירות לפתרון המחלוקת בסיוע משרד ראש הממשלה. נמצא כי עד מועד סיום ביקורת המעקב לא נעשתה כל פעולה של משרד המשפטים או של משרד הרווחה, בשיתוף אגף התקציבים במשרד האוצר, למימון של עלויות הטיפול הנדרשות לחסוי ים חסרי אמצעים כאמור בהמלצות צוות הבדיקה. אף שתוספת המימון הדרושה נדונה בדיונים השונים, לא פתרו המשרדים את המחלוקת ביניהם מזה כשנתיים. במועד סיום ביקורת המעקב נמצא שמשרד הרווחה לא נקט צעדים ליישום המלצות צוות השולחן העגול. התוצאה היא כי הלכה למעשה לא נעשה שינוי במעמדה של הקרן כמקבלת גמלה עבור זכאים לגמלה. משרד מבקר המדינה סבור כי הפער שהוצג לעיל בין עלות הטיפול בחסוי על פי צוות הבדיקה לבין עלותו על פי טיוטת התמחיר של הקרן אכן מחייב בירור. על הגורמים האחראים במשרד המשפטים לשקול ביצוע תמחיר מתואם ומבוקר של עלות הטיפול בחסוי בשיתוף עם הקרן. משרד מבקר המדינה מעיר לאפוטרופוס הכללי כי אמנם "סבסוד צולב" הוא הסדר מקובל במערכות גבייה שונות במדינת ישראל, ובבסיסו העיקרון של העלאת מחירו של שירות לפלח אוכלוסייה אחד לצורך הוזלת מחירו לפלח אוכלוסייה אחר, על מנת לסייע לו מטעמים שונים. אולם התוצאה של יישום הסדר זה בקביעת שכר הטרחה של החסויים היא פגיעה בחלק ניכר מן החסויים. מאחר שמדובר בתחום הנוגע לסוגיות ערכיות של מדיניות, ראוי שמודל זה שבבסיס הסדר שכר הטרחה יובא לתשומת לבו של בית המשפט, לכשיידרש לאשר הסדר זה, כפי המוצע על ידי האפוטרופוס הכללי. משרד מבקר המדינה סבור כי לאחר יישום המלצות צוות הבדיקה בנושא מימון הטיפול בחסויים חסרי אמצעים על משרד המשפטים לשקול את צמצום השימוש במודל זה בדרכים שייקבע. העובדות שפורטו בפרק זה מצביעות על כך שהגורמים הממשלתיים שהיו שותפים לצוות הבדיקה מסכימים ביניהם על עצם הצורך להעניק מימון ציבורי להוצאות הטיפול בחסויים חסרי אמצעים, ולו כמימון ביניים. ואולם מחלוקת בין המשרדים בנוגע לזהות הגורם שיישא במימון ההוצאה מונעת את יישום המלצות הצוות. בביקורת המעקב אכן נמצא כי הקרן פעלה להטמיע בעבודת רכזי הטיפול את החובה להכין תכנית טיפול ותכנית כלכלית לחסויים, והדגישה את החש יבות שבתיעודן של התכניות בטפסים אחידים. אולם עד תום ביקורת המעקב האחריות ליישומם של הנהלים וההנחיות הייתה מוטלת רק על כתפיהם של רכזי הטיפול, העמוסים ממילא, והנהלת הקרן טרם השלימה את הקמתה של תשתית ממוחשבת המובנית לבקרה על יישום הנהלים וההנחיות. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הדחייה של כשנה בתחילת השימוש בתכנת המחשב הייעודית - ועד אשר תפותח תשתית מספקת לבקרה על קיומן של הוראות סל הטיפול במלואן, לרבות על מילוי חובות הביקור של נציגים ועל הכנת תכנית טיפול ותכנית כלכלית לחסויים - על הקרן לקבוע וליישם בהקדם דרכים לפיקוח ובקרה, למשל באמצעות שירותי בקרה חיצוניים. מכל מקום, משרד מבקר המדינה מבהיר כי מחובתה של הקרן לקיים בקרה שוטפת על תהליכי ההטמעה והיישום של הנהלים החדשים במחוזותיה, בדרכים שתקבע. ממצאי פרק זה מעלים כי עם פקיעת האפוטרופסות במותו של חסוי, יש מצבים שבהם נותרים בהחזקתה של הקרן סכומי כסף גבוהים, נכסי מקרקעין וחפצי ערך הדורשים שמירה וטיפול. במצבים מסוימים ממתינה הקרן להשלמת הטיפול המשפטי בהוצאת צווי ירושה או צווי קיום צוואה, ועל כן בפועל ממשיכה הקרן להחזיק בנכסים בלי שהיא מתוגמלת עבור פעולותיה, מעבר לתגמול הקיים. אמנם נראה כי התיקון בסעיף 7 לחוק האפוטרופוס הכללי באוגוסט 2013 מסייע לקרן להעביר לאפוטרופוס הכללי בהדרגה ובמקרים המתאימים את ניהול עיזבונותיהם של חסויים וזכאים לגמלה. עם זאת, בידי הקרן נותרים עיזבונות הן של חסויים והן של זכאים לגמלה הכוללים נכסים בסכומים גבוהים שאינם נכנסים לגדרו של סעיף זה. לדעת משרד מבקר המדינה, על האפוטרופוס הכללי בשיתוף הקרן לבחון דרכים לזירוז הטיפול גם במקרים אלה ולפעול לכך שגם בהם יועברו העיזבונות בהקדם האפשרי מן הקרן. | לדעת משרד מבקר המדינה על המוסד לביטוח לאומי לקיים מעקב בראש ובראשונה אחר מקרים שבהם לא מינתה הקרן נציג עבור זכאים לגמלה, כדי לוודא שהקרן עומדת בהתחייבויות שנקבעו בהסכם. הדרישה מהמוסד לביטוח לאומי לקיים בקרה על פעולות הקרן נובעת מן ההסכם שחתם עמה, ואין לעניין זה קשר למקום שהייתו של הזכאי לגמלה. משרד מבקר המדינה סבור כי מעקב ובקרה של המוסד לביטוח לאומי נחוץ גם בעניין הזכאים לגמלה הזוכים לביקור עתי של נציג. על המוסד לביטוח לאומי לבחון את היערכותו בעניין ולקבוע סדרי עדיפויות בקיום פעולות המעקב הכוללות על כלל הזכאים לגמלה. | 270 |
מטלות רוחב ומטלות בין-משרדיות . הטיפול בקטינים חסרי מעמד אזרחי בישראל - ממצאי מעקב מקרה זה מדגים את החשיבות שבהחלת המדיניות החדשה של משרד הרווחה על כלל הקטינים חסרי המעמד בישראל. על פי הכללים המחייבים שקבעה הממשלה בנוהל הבין -משרדי, יש למנות אפוטרופוס לקטין בלתי מלווה, בביקורת הקודמת נמצא כי משרד הרווחה לא קבע הסדר אפוטרופסות לשם כך. אף על פי כן הועלה במעקב, כי משרד הרווחה לא פעל לתיקון ליקוי זה, ואף לא קיים דיון מחודש עם כל הגורמים הנוגעים בדבר, בנוגע לצורך במינוי אפוטרופסים. המעקב העלה כי נכון לדצמבר 2013 , משרד הרווחה עדיין לא פעל לקיום מעקב אחר הקטינים ואחר המשמורנים. במשך כשמונה חודשים מאז פורסם דוח הקטינים, חלה התקדמות מעטה בלבד בטיפול של הנהלות משרד הכלכלה ומשרד הרווחה בנושא. משרד הכלכלה לא יזם פעולות לאיתור מסגרות מסכנות, אלא הסתפק בנקיטת פעולות בעקבות מידע שקיבל בנוגע למסגרות מסכנות חיים וזאת למרות דחיפות הנושא ולמרות המחיר הכבד שמשלמים פעוטות חסרי ישע בשל הותרת המצב על כנו. משרד מבקר המדינה רואה זאת בחומרה רבה. על שר הכלכלה ושר הרווחה לפעול לאלתר לתיקון הליקויים בכל הנוגע למסגרות לפעוטות, כפי שנקבע בדוח הקטינים. .1. )(א בתחילת דצמבר 2013 החליטה הנהלת משרד הרווחה, בראשות שר הרווחה והשירותים החברתיים על שינוי המדיניות בנוגע לקטינים חסרי מעמד, והרחבת האוכלוסייה המטופלת מקטינים במצבי סכנה בלבד גם לקטינים במצבי סיכון וליישמה בעיר תל אביב -יפו. החלטת המדי ניות של משרד הרווחה ראויה לציון כפעולה חשובה ומשמעותית לשם טיפול ראוי בקטינים חסרי מעמד בישראל. בדוח זה הודגמה החשיבות שבהחלת המדיניות החדשה של משרד הרווחה על כלל הקטינים חסרי המעמד בישראל ולא רק בעיר תל אביב-יפו. (ב) על משרד הרווחה לפעול לאיתור כל הקטיני ם שנמצאים באחריות משמורנים בקהילה, לנהל מעקב סדיר אחר מצבם עד הגיעם לגיל 18 , להגדיר את המשאבים הדרושים לשם כך, ולפעול להשגתם. 2. בדוח הקטינים נקבע כי לפעוטות בבייביסיטרים לא ניתנו ההגנה והטיפול הנדרשים לטובתם ולא הובטחו "עד מירב המידה האפשרית" הישרדותם והתפתחותם, כנדרש על פי האמנה בדבר זכויות הילד. על רקע מציאות החיים הקשה של ילדים חסרי מעמד, החושפת אותם למצבי סיכון ולעתים אף לסכנה ממשית לחייהם, נקבע בדוח הקטינים כי על הנהלות משרד הכלכלה ומשרד הרווחה לפעול לאלתר בכלים העומדים לרשותן. טיפול מיטבי בנושא מורכב משני נדבכים מרכזיים: נקיטת יזמה לאיתור מסגרות מסכנות, וכן שימוש במגוון דרכי פעולה, לרבות הדרכת צוותים והשתתפות במימון השמת פעוטות במסגרות מוכרות. המעקב העלה כי משרדי הכלכלה והרווחה לא ביצעו עבודת מטה כאמור. כמו כן הועלה כי מאז הביקורת הקודמת לא חלה התקדמות בגיבוש הנוהל להשמת פעוטות במעון מוכר. מקרה זה ממחיש את התוצאות החמורות העלולות להיגרם כתוצאה מהעדר מעקב אחר מצבו של קטין שבאחריות משמורן. על משרד הרווחה לפעול לאיתור כל הקטינים שנמצאים באחריות משמורנים בקהילה, לנהל מעקב סדיר אחר מצבם עד הגיעם לגיל 18 ., להגדיר את המשאבים הדרושים לשם כך, ולפעול להשגתם .במעקב נמצא כי להערכ ת מסיל"ה שהו בבייביסיטרים בתל אביב -יפו באוקטובר 2013 כ- 1,700 פעוטות, כי התופעות הקשות המאפיינות את פעילותם של הבייביסיטרים נמשכות, ובכלל זה נטישת ילדים בגילים שונים בהם במשך שבועות ואף חודשים. באפריל 2013 דיווח מסיל"ה כי באחד הבייביסיטרים נפטר תינוק בן כחצי שנה, אשר הושאר בו מיד לאחר הלידה וכי בבייביסיטר אחר שוהה ילדה בת שמונה שהייתה קרבן לאונס. עוד דיווח מסיל"ה כי מתנדב (שאינו מטעמו) שפעל באחד הבייביסיטרים, ביצע מעשים מגונים בילדים ששוהים בו. 2. )(א אגף מעונות במשרד הכלכלה הוא כאמור הגוף הממשלתי האמון על האסדרה (רגולציה) הממשלתית בתחום מעונות היום. בדוח הקטינים נכתב כי לשם הבטחת טיפול נאות בפעוטות במסגרות חינוכיות וטיפוליות לגיל הרך החשודות כמסכנות, יכול המשרד לפעול בכמה דרכים: פיקוח, בדיקה וסגירת מסגרות מסכנות; הדרכת הצוות; השתתפות במימון השמת פעוטות ב מסגרות מוכרות . כן הוסבר בדוח כי הגורמים המקצועיים רואים בהדרכת צוותים בבייביסיטרים דרך פעולה יעילה להתמודד עם חלק מהבעיות במסגרות לקויות לקטינים זרים. מאחר שמשרד התמ"ת אינו נוקט דרך זו, עושה זאת ארגון מסיל"ה בעצמו, בחלק מן המסגרות, במימון תורמים. עוד נכתב בדוח, כי על משרד הכלכלה לפעול לאיתור מסגרות מסכנות ולטפל בהן, ככל שנדרש. המעקב העלה כי משרד הכלכלה לא פעל כנדרש: לא קיים עבודת מטה לצורך גיבוש מדיניות כאמור. החלטת המדיניות של משרד הרווחה ראויה לציון כפעולה חשובה ומשמעותית לשם טיפול ראוי בקטינים חסרי מעמד בישראל. מדיניות כזו ראוי שתיושם בעניינם של כלל הקטינים חסרי המעמד בישראל, ולא רק לגבי אלה שגרים בתל אביב-יפו. משרד הרווחה גיבש כאמור תכנית ליישום מדיניותו החדשה בת"א, והיא עשויה להוות נדבך בתכנית משותפת לגופים הממשלתיים השונים. אולם עד ינואר 2014 , שמונה חודשים מאז שלחה יו"ר הוועדה את המכתב, לא הוגשה לוועדה תכנית כנדרש. | המעקב העלה כי משרד הכלכלה לא יזם פעולות לאיתור מסגרות מסכנות, אלא הסתפק בנקיטת פעולות בעקבות מידע שקיבל בנוגע למסגרות מסכנות חיים. פעולת המשרד אפוא, לתיקון הליקויים שהועלו בעניין זה חלקית וחסרה. | 271 |
מטלות רוחב ומטלות בין-משרדיות . נסיעות שרים וסגני שרים לחו_ל במימון שאינו ממשלתי לדעת משרד מבקר המדינה, רא וי להשוות את החובות המוטלים על השרים ועל סגני השרים בכל הקשור לעניינים של טובות הנאה ושל ניגוד עניינים, אף אם סמכויות סגן השר פחותות מאלה של השר. לדעת מבקר המדינה, הגדרה שלפיה כל נסיעה בעניין שבו עוסקת הממשלה בכללותה היא נסיעה במסגרת התפקיד, היא הגדרה רחבה יתר על המידה, שעלולה להכשיר כמעט כל נסיעה במימון שאינו ממשלתי ולאפשר את הגדרתה כ נסיעה במסגרת ה תפקיד. לפיכך יש לבחון בדקדקנות ובזהירות את תפקידי המשרד ותפקידים נוספים שהוטלו על השר כחבר בממשלה למול תכליתה של הנסיעה הצפויה. היעדר מדיניות ברורה, הקש ה על היועצים המשפטיים לסווג את הנסיעה כנדרש. משרד מבקר המדינה סבור כי על היועץ המשפטי לממשלה לקבוע מדיניות אחידה ואמות מידה שיסייעו בהבניית שיקול הדעת המקצועי של היועצים המשפטיים בבואם לבחון אם נסיעתו של שר נעשית במסגרת תפקידו. לדעת משרד מבקר המדינה בקשות ל אישור נסיעות של שרים לחו"ל צריכות להיבחן על פי מכלול שיקולים רלוונטיים, לרבות מטרת הנסיעה, תרומתה לפעילות הממשלה וכלל העלויות המושתות על תקציב המדינה הכרוכות הן בנסיעות במימון ממשלתי והן בנסיעות במימון שאינו ממשלתי. משרד מבקר המדינה מעיר שנסיעה לחו"ל למטרה שמהותה אינה ענייניו הפרטיים-אישיים של השר אינה יכולה להיחשב נסיעה פרטית. על מזכיר הממשלה להביא לפני הממשלה לא חר התייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה, הצעה לתיקון תקנון הממשלה שתבהיר מהי נסיעה פרטית, שכן בהיעדר הגדרה אחידה עלולים השרים למסור למזכירות הממשלה דיווחים מוטעים. על מזכירות הממשלה להבהיר לשרים כי כל נסיעה במימון שאינו ממשלתי , גם אם השרים מגדירים אותה "נסיעה ל צרכים פרטיים", מחייבת חוות דעת של היועצים המשפטיים במשרדים ושל הוועדה למתן היתרים או של ועדת המתנות, לפי הצורך. ככלל, שרים וסגני שרים אינם מוגדרים בחקיקה עובדי מדינה או עובדי ציבור. חוק שירות המדינה (סיוג פעילות מפלגתית ומגבית כספית), התשי"ט - 1959 , .והתקשי"ר בכללותם חלים על עובדי מדינה אך אינם חלים על שרים וסגני שרים נמצא כי אף שהדינים החלים על עובדי מדינה הסדירו את האפשרות לגיוס כספים עבור קרן היסוד וקק"ל, לגבי שרים אין הסדר כזה. לדעת משרד מבקר המדינה נוכח השכיחות הגבוהה של נסיעות מסוג זה, יש מקום שהיועץ המשפטי לממשלה יקבע הנחיה כללית מיוחדת לעניין נסיעותיהם של שרים וסגני שרים לאירו עי גיוס כספים והתרמה שמקיימים הגופים האמורים בחו"ל ובמימונם. זאת כדי להבטיח שהבקשות לנסיעות אלה ייבדקו בידי היועצים המשפטיים במשרדים האמורים על בסיס אחיד , וכי ייבחנו מכלול הזיקות בין פעילותם של גופים אלו לבין תפקידו ותחומי אחריות של השר. למרות האמור , אם יוחלט במקרים מסוימים כי יש מקום שנסיעותיהם של שרי הרווחה לחו"ל יהיו במימון הג'וינט, קודם אישור הנסיעה יש לבחון את הזיקות שבין השר לבין הגו'ינט ואת החשש לניגוד עניינים. לדעת משרד מבקר המדינה כל עוד הדרישה לקבלת אישור לנסיעת שר מהממשלה עומדת בעינה, ראוי שהחלטות הממשלה יתקבלו על בסיס בחינה מהותית של הנסיעות. משכך, על מזכירות הממשלה להביא לפני הממשלה את כל פרטי הנסיעה, ובכללם מטרתה המדויקת. מבדיקה במזכירות הממשלה ואצל חשבי משרדי הממשלה עולה כי הוצאות אלו אינן מרוכזות ואינן מוצגות לגורמים הרלוונטיים לרבות לשר עצמו קודם הנסיעה. משרד מבקר המדינה מעיר כי הנתונים בדבר ההוצאות הנוספות המשולמות מתקציב המדינה חייבים להיות מפורטים ומוצגים בכל שלב של ת הליך הבחינה והאישור של הנסיעה במשרד הממשלתי, בממשלה ובוועדות שיידרשו לנושא. על החשכ"ל לבחון קביעת נהלים המנחים את החשבים במשרדי הממשלה לשקף את כלל ההוצאות הכרוכות בנסיעה במרוכז, כדי שאלה יוצגו לכל הנוגעים בדבר. לדעת משרד מבקר המדינה, אף על פי שהחלטת הממשלה בדבר צמצום הוצאות המגזר הציבורי על נסיעות לחו"ל לא חלה על השרים, ראוי היה כי גם שרי הממשלה יפעלו ברוח זו. הגידול בהיקף נסיעות השרים אינו עולה בקנה אחד עם העקרונות שעמדו בבסיס החלטה זו. עוד מעירמשרד מבקר המדינה כי נוכח הקשרים המתקיימים בין המשרד להגנת הסביבה לבין קק"ל, וכן במקרים דומים במשרדי ממשלה אחרים, ראוי שהיועץ המשפטי לממשלה יקיים דיון עקרוני בסוגיות של ניגוד עניינים העשויות להתעורר בנוגע לגופים שמשולבים בעבודה השוטפת של משרדי ממשלה, וינחה את משרדי הממשלה בהקדם. הוצאות שרים בנסיעותיהם לחו"ל במימון ממשלתי מסתכמות בעשרות עד מאות אלפי ש"ח לנסיעה. היעדר כללים ותקרות למרכיבי ההוצאה השונים מאפשר הוצאות לא סבירות ולא מבוקרות, והדבר עלול לפגוע במימוש עקרון היעילות והחיסכון בשימוש בכספי ציבור. יתרה מזאת, בהי עדר כללים, שר או סגן שר המעוניינים לפעול לפי אמות מידה ברורות אינם מונחים כיצד לעשות זאת. לדעת משרד מבקר המדינה, על החשכ"ל ומזכירות הממשלה להכין בהקדם הצעה לכללים ברורים ותקרות לכלל מרכיבי ההוצאה בנסיעות השרים ופמליותיהם לחו"ל, שתביא בחשבון את מעמדם של השר ים ו את חובת הייצוג הנאות של המדינה. יש להגיש הצעה זו לממשלה לאישור. | 1. חלק מ חוות הדעת האמורות לא עסקו ב שאלה אם נסיעתו של השר נעשית במסגרת תפקידו. משרד מבקר המדינה מעיר כי תנאי מקדמי ליישום נאות של נוהל היועמ"ש הוא קביעה ברורה בחוות הדעת בדבר ה שאלה אם נסיעתו של השר נעשית במסגרת תפקידו . התייחסות זו צריכה להיות מושתתת על בחינת תפקידי המשרד ותפקידים נוספים שהוטלו על השר כחבר בממשלה למול תכליתה של הנסיעה הצפויה. בהיעדר אמירה מפורשת בדבר מסגרת תפקידו של השר, לא ניתן לדעת אם בחנו היועצים המשפטיים את השאלה קודם מתן חוות הדעת. 2. הבדיקה העלתה מקרים שבהם התעוררו אצל היועצים המשפטיים דילמות וקשיים בבואם להכריע אם הנסיעה היא במסגרת תפקידו של השר. במקרים אלו נהגו היועצים המשפטיים להתייעץ במשרד המשפטים. להלן הפירוט: | 272 |
מטלות רוחב ומטלות בין-משרדיות . זרים שאינם בני הרחקה מישראל על שרת הבריאות ומנכ"ל משרדה , על משרד המשפטים, וגם על משרד האוצר אם יידרש, להבטיח שתגובש מדיניות בריאות לזרים שאינם בני הרחקה ולוודא שהיא תעמוד בדרישות הדין ואם נדרש להעמיד לצורך זה משאבים סבירים. על משרד הבריאות לגבש גם תכנית פעולה שנגזרת מהמדיניות. אם יימצ או חסמים בפני ביצוע פעולות אלה , על שרת הבריאות להציגם לפני הממשלה, ובמידת הצורך לשוב ולהעלות את הנושא עד שיגובש פתרון. בהיעדר טיפול רפואי מספק בקהילה, מגיעים לבתי החולים זריםשאינם בני הרחקה שסובלים מסיבוכי מקרים פשוטים שהידרדרו, או לחלופין מקרים שבהם באופן רגיל היה מטופל החולה בעל הביטוח הרפואי בקהילה. בהינתן הטיפול הרפואי החלקי שמקבלים הזרים בקהילה, נתקל ים בתי החולים במגוון קשיים: אין אסמכתאות למצב רפואי קודם של הפונים אליהם; היעדר מעקב לאחר השחרור מסבך ומחריף את המצב הרפואי (למשל בהריונות); הצורך בשירותי תרגום לשם קבלת הפונה, הטיפול בו והנחיות להמשך הטיפול בקהילה; קושי לגבות תשלום עבור האשפוז והטיפול הרפואי עד לכדי צבירת חובות אבודים. המקרים האמורים של זרים שאינם בני הרחקה שהם חולים כרוניים ושל זרים הלוקים בהפרעות נפש מצביעים על מציאות שדורשת תיקון לאלתר: כיוון שהטיפול הרפואי בזרים בקהילה חלקי, חסר ומוגבל בעיקר לאזור המרכז, מוזנחים הצרכים הרפואיים שלהם . בשל ההזנחה, מידרדר לעתים מצבם עד לכדי מצב חירום. ב אחד המקרים נאלץ בית המ שפט להישען על פעולתם של גופים פילנתרופיים כדי להבטיח שהחלטותיו ימומשו. החלטת הממשלה האמורה משקפת מדיניות של עידוד העסקת ישראלים על פני מי שאינם ישראלים. מבחינתם של זרים שאינם בני הרחקה, האפשרות להשיג עבודה ולהתפרנס, מצטמצמת. הבטחת תנאי מחיה בסיסיים של זריםשאינם בני הרחקה השוהים בארץ מותנית, על פי רוב, ביכולתם לעבוד ולהתפרנס משכר עבודתם. תלותם ביכולת לעבוד ולהתפרנס מתעצמת לנוכח זכאותם המצומצמת לשירותים סוציאליים (בנוגע לטיפול בזרים בתחומי הרווחה והבריאות ראו להלן). קיים חשש כי ביישום ההסדר האמור, על מגבלותיו, באופן מתמשך ולאורך שנים, יש כדי להוביל לפגיעה ביכולתם של חלק מהזרים ליהנות מביטחון סוציאלי ומרמת חיים נא ותה, לרבות מזון, לבוש ודיור נאותים, כדרישת האמנה הבין -לאומית בדבר זכויות חברתיות . במצב הקיים נפגעת, במקרים מסוימים , יכולתם של זרים להיות מוגנים מרעב ולהתקיים קיום בסיסי בכבוד. על היועץ המשפטי לממשלה לבחון לאור ממצאיו של פרק זה את המצב הקיים והמתהווה בתחום זה וזאת על מנת להבטיח קיום הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו והדין הבין-לאומי. על שר הפנים ועל שרת המשפטים לגבש יחד בהקדם האפשרי הצעת החלטה עקרונית שיישומה יבטיח קיום מינימלי בכבוד של כלל הזרים שאינם בני הרחקה ולוודא שהיא תעמוד בדרישות הדין . עוד עליהם , להביא את ההצעה לדיון בממשלה לשם גיבוש החלטה ונקיטת הפעולות הנדרשות לביצועה. לנוכח האמור לעיל, יש להשלים בהקדם האפשרי את המשימות האלה. מאז סוף 2008 ועד סוף 2013 חלו שינויים מפליגים בהיקף אוכלוסיית הזרים שאינם בני הרחקה בישראל. בשנים האלה מינה משרד הבריאות צוותים או ועדות שמטרתם לגבש מדיניות בעניין שירותי בריאות לזרים, ואף פעל לאספקה של חלק מהשירותים, אולם קביעת המדיניות לא הושלמה ואף לא ה ייתה בידיו תשתית הנתונים הנדרשת לשם גיבוש מדיניות כזו. קרבנות סחר הם החלשים והפגיעים בקבוצה החלשה והפגיעה של זרים שאינם בני הרחקה, והם הגיעו לישראל דרך גבול מצרים לאחר שעונו. אנשים אלה היו בסכנה קיומית ממשית, וחלקם נחטפו לישראל והגיעו שלא ברצונם. אנשים אלה זכאים לטיפול מסור ותומך ככל שיכולה מדינת ישראל להעניק, לרבות ליווי וטיפול בתחומי הרווחה והבריאות, ולכל הפחות ככל שצריך לקבל קרבן סחר שנכנס למקלט, על פי החלטת ממשלה. אמנם במשך כחצי שנה טופל במסירות עניינם של עשרות זרים שהוכרו כ נפגעי סחר, שהגיעו במהלך תקופה קצרה יחסית לישראל ולא נמצא להם מקום במקלט, אך משרד המשפטים וארגון א.ס.ף הם שטיפלו בה ם, ולא שירותי הרווחה של המדינה, שהם בעלי ההכשרה הנדרשת ובעלי הסמכות לעסוק בכך. בעקבות הצורך שעלה במקומות נוספים במקלט לקרבנות סחר, פתח משרד הרווחה מקלט נוסף. על הנהלת משרד הרווחה לוודא שטיפול וליווי בתחום רווחה שיש להעניק על פי הדין, יינתנו בידי גורמי הרווחה האחראים לכך מטעם המדינה. לנוכח מצבם המיוחד ומידת הפגיעות של קרבנות סחר, והמגבלות הקיימות על יכולתם לכלכל את עצמם מחוץ למקלט, מוטל על שר הפנים, שר הרווחה ומשרד המשפטים לגבש יחד דרך פעולה שתבטיח לזרים שהוכרו כקרבנות סחר קיום בסיסי בכבוד. במצב הקיים חלק מהזרים מחזיק ברישיון שהייה זמני, אך בידי אחרים, ששוחררו בהתאם לסעיף האמור בחוק, אין מסמך רשמי ומוכר שבאפשרותם להציג למעסיק פוטנציאלי. עולה חשש ממשי כיהמענה הניתן לקבוצות חלשות ופגיעות אלו כתוצאה מיישום המדיניות האמורה אינו עומד בהוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, אינו מבטיח שמירה מפגיעה בגופו או בכבודו של הנמנה עם קבוצות אלו, ואינו שומר על זכותו לביטחון סוציאלי בסיסי. כמו כן קיים חשש כי המענה הניתן לקבוצות האלה אינו עומד גם בהוראות האמנה בדבר זכויות חברתיות, שנועדה להבטיח את שמירת זכותו של אדם לביטחון סוציאלי, לרמת חיים נאותה ולהנאה מרמת הבריאות הגופנית והנפשית הגבוהה ביותר שאפשר להשיגה, עד כדי מרב המקורות העומדים לרשות המדינה. מוצע לכן כי היועץ המשפטי לממשלה יבחן נושא זה לאור ממצאיו של פרק זה וינחה את משרד הרווחה בהתאם לתוצאות בחינתו. הבדיקה העלתה כי נושא תשתי ות הגז הפירטיות בשכונות דרום ת"א לא נדון בהנהלת המשרד. החיבורים הפירטיים למתקני גז בשכונות דרום ת"א משקפים נדבך בהשלכות הנובעות מהאכלוס הצפוף של השכונות בזרים. המצב המתואר בפרק זה טומן בחובו סכנה לשלומ ם ולבטיחותם של כלל האנשים המתגוררים בשכונות דרום ת"א. משרד האנרגיה אחראי לפיקוח על השימוש בגפ"ם. למשרד יש מידע על השימוש החריג בחומרתו בגז באמצעות מתקנים או חיבורים פירטיים בשכונות דרום ת"א שבהן מתגוררים זרים. התרעות הובאו לפני המשרד שוב ושוב. אולם המשרד הסתפק בפעולות פיקוח שגרתיות שנעשו מעת לעת, והסביר זאת במחסור בכוח אדם, ולא נקט פעולה ממשית וכוללת לתיקון המצב, כנדרש מהשימוש החריג בחומרתו בגז. על מנכ"לית משרד האנרגיה ל וודא ש תכנית הפעולה שיגבש המשרד, על פי תשובתו, תתמודד עם הצורך הדחוף לתקן את ליקויי הבטיחות החמורים הנוגעים לגפ"ם בשכונות דרום ת"א, ולוודא שהיא תיושם בהקדם האפשרי. אם יתעוררו בעיות, לרבות מחסור במשאבים או בכוח אדם, עליה להעלות את הנושא לפני שר התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים מר סילבן שלום. במידת הצורך, מוטל על השר להציג את הסוגיה לפני הממשלה לשם גיבוש פתרון. | יוצא אפוא כי בידי עיריית ת"א היה מידע חלקי המלמד על בעיות בטיחות בתחום החשמל, לעתים חמורות, בשכונות דרום ת"א, והיא שיתפה בבדיקות שיזמה בכמה מבנים גם את נציגי חח"י. המידע שאספו גורמי השטח לא שימש את משרד האנרגיה וחח"י לצורך בדיקות מקיפות בשטח. כתוצאה מאלה, לא וידאו הגורמים המופקדים על בטיחות משק החשמל גם בשכונות דרום ת"א שאין בהן ליקויי בטיחות חמורים ושהתושבים בהן אינם חשופים לסכנות שכרוכות בליקויים כאלה. לשם טיפול בבעיות בטיחות בתחום החשמל בדרום ת"א, בשים לב להבחנה הנדרשת בין בעיות בטיחות החשמל עד הדקי המונה ובין בעיות שקיימות אחריהם, נדרשת תשתית מידע על בעיות הבטיחות הקיימות. על משרד האנרגיה לרכז מידע כזה מהגורמים העוסקים בתחום החשמל בשטח, לרבות חח"י ועיריית ת"א. | 273 |
מטלות רוחב ומטלות בין-משרדיות . פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה לדעת משרד מבקר המדינה תשובה זו של בט"ל מדגישה את הצורך בקביעתו של גורם מתכלל. בכל מקרה, על מנת למנוע בזבוז משאבים הנובע מכפילות הפעולות של מרכזי המעסיקים ושל הבט"ל, ועד להקמת גורם מתכלל - על גופים אלה לבחון דרכי שיתוף פעולה בעבודתם מול מעסיקים בשוק הפרטי. בהיעדרו של גורם מתכלל, שירותי השיקום לאנשים עם מוגבלות והפעילות הממשלתית לעידוד מעסיקים מאופיינים בחוסר תיאום עד כדי כפילות ואף עד כדי בזבוז משאבים, תוך פגיעה באפקטיביות שלהם. יש לפעול בהקדם לתיקון מצב זה. בביקורת עלה כי אגף השיקום בבט"ל אינו עורך מעקב אחר השמות כדבר שבשגרה. רק לאחרונה החליט אגף זה על ביצוע מעקב אחרי השמות למשוקמים המחפשים עבודה בכוחות עצמם בלבד, וזאת לתקופה של עד תשעה חודשים. מניתוח הקבצים עלה כי מבין כ- 12,000 איש שסיימו תכנית שיקום בבט"ל בהצלחה82 ,בחמש השנים האחרונות רבע לפחות אינם עובדים כיום. נתונים דומים עולים מהבדיקות הספורות שעשה אגף השיקום בבט"ל: בבדיקה המתייחסת לאחת הקבוצות שמקרב אוכלוסיית המשוקמים בשנים 2010 -1999 עלה כי 58% מבין אלה שהשתלבו בעבודה עם סיום השיקום התמידו בה מעל שנתיים; בבדיקת קבוצה אחרת נמצא כי רק 42% התמידו בעבודהמעל לשנתיים; ובבדיקה של קבוצה שלישית נמצא שרק 14% מקרב המשוקמים התמידו בעבודה שמצאו בעצמם יותר משנתיים. עוד עלה בביקורת כי גם המעקב שעושה משרד הרווחה אחר ההשמות מוגבל לפרק זמן של כשנתיים. לדעת משרד מבקר המדינה , על הבט"ל ומשרד הרווחה לבצע מעקב אחר המושמים ב עבודה ולבחון את הסיבות לתופע ת הנשירה מכוח העבודה של רבים מקרב אוכלוסייה זו, וזאת חרף התשומות הגבוהות שהושקעו בשיקומם התעסוקתי. משרד מבקר המדינה מעיר כי על משרד הרווחה לפעול להקמתו של המינהל לשירותי שיקום, שאחד מתפקידיו יהיה לדון באפשרות לחקיקת חוק שיקום אשר יקבע את הקריטריונים, את הנורמות ואת אמות המידה לטיפול בעניינם של אנשים עם מוגבלות, כפי שקבעה ועדת לרון. הבדיקה העלתה כי משרד הרווחה לא יישם את החלטת הממשלה, וממילא לא הכין תכנית מוסדרת שעניינה מעבר מתעסוקה מוגנת לנתמכת, כפי שנדרש. יודגש כי אפשר שיהיה צורך ביותר מטיפול אחד, אולם במצב שבו גוף אחד אינו יודע על שירותי שיקום שהעניק גוף אחר, ונוכח מיעוט האנשים שקיבלו שיקום תעסוקתי כלשהו, עולה חשש לחוסר תיאום בין הגופים. אילו היו הגופים השונים פועלים במתואם, אפשר היה לרוב לתכנן מלכתחילה באופן יעיל את הטיפול המתאים ביותר לאדם עם מוגבלות. הבדיקה העלתה כי למועד סיום הביקורת טרם גובשה שפת עבודה משותפת לכלל הגופים העוסקים בתחום. במועד סיום הביקורת - אוגוסט 2013 - טרם פנה משרד ממשלתי כלשהו לנש"ם בבקשה לייעד משרה בעבור אנשים עם מוגבלות, וממילא גם לא פורסם מכרז למשרה מעין זו. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי היה שמשרד הרווחה יְגַּבה תקציבית את היעדים הכמותיים שקבע לניוד מתעסוקה מוגנת לתעסוקה נתמכת. לו היה קם גורם מתכלל לפעילות הגופים בתחום שילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה, ייתכן כי היה ביכולתו להסדיר את תקצוב הנושא - שכן כאמור כבר כיום מושקעים תקציבים ניכרים בתחום בכללותו (כ-550 )מיליון ש"ח בשנה, ראו לעיל- על פי סדרי עדיפויות שיקבע. כאמור, בשירות המדינה קיים תת -ייצוג לאנשים עם מוגבלות על אף הוראות מחייבות בחוק המינויים. לדעת משרד מבקר המדינה, לאור החשיבות בכך שהמגזר הציבורי ישמש "חלוץ לפני המחנה" בנושא שילובם של אנשים עם מוגבלות, ונוכח העובדה שטרם הותקנו תקנות בעניין סעיף 9 בחוק השוויון בכל הנוגע לחובת דיווח על מימוש החובה לקדם ייצוג הולם של אנשים עם מוגבלות, ראוי כי שר הכלכלה ישקול ל יזום תקנות מסוג זה לגבי רשויות מקומיות, חברות ממשלתיות ותאגידים ציבוריים. על אף האמור לעיל, נמצא כי במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2013 , הביזור הבין- משרדי שעליו הצביעו ועדות כץ ולרון, עדיין קיים; לא קם גורם מתכלל לפעילות הממשלה בתחום זה, והמלצות ועדת לרון בהקשר זה - לרבות ההמלצה לגבי הקמת הוועדה הבין -משרדית - טרם יושמו, וזאת חרף העובדה כי חלפו שמונה שנים ממועד אימוצן על ידי הממשלה. יצוין כי הממשלה יכולה הייתה לקבוע כי ועדת המעקב ליישום דוח לרון שהוקמה על ידה, תהיה גורם מתכלל, במיוחד בשל העובדה שחבריה כוללים את נציגי כל הגורמים הרלוונטיי ם ושהיא מופקדת על יישום כלל המלצות ועדת לרון. אולם הממשלה לא העניקה לה את הסמכויות הנדרשות למילוי התפקיד ולהכרעה במצבים של מחלוקות בין-משרדיות 49 . | יודגש כי חסרונו של גורם מתכלל והצורך בקביעת תכנית לאומית עולים גם מתוך תשובותיהם של הגופים הנדונים, ובהם משרדי הבריאות, המשפטים והרווחה וכן הבט"ל, שהועברו למשרד מבקר המדינה במהלך חודש נובמבר 2013 . | 274 |
מטלות רוחב ומטלות בין-משרדיות . הבאת ילדים לישראל שלא על ידי הוריהם הביקורת העלתה כי אף שתכנית המגמות היא תכנית של משרד החינוך ומתקיימת במוסדות חינוך רשמיים, המשרד אינו מעורב בתכנית הלימודים שלה, והיא מבוססת על תכניות הלימוד של ברזיל וצרפת, ולא על זו הישראלית; הלימודים אינם מתקיימים בעברית, ותעודות הבגרות שמקבלים מסיימי תכנית המגמות הן תעודות בגרות של המדינות הזרות ובשפתן. הועלה כי תכניות המגמות עברו מעליית הנוער של הסוכנות למינהל ללא החלטת ממשלה וללא מעורבות שר החינוך. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החינוך לבחון גם הוא את כל התכניות שהוא מתקצב שבמסגרתן מובאים לארץ בני נוער ללא הוריהם, לרבות את תוכני הלימוד והתאמתם לתכנים הנלמדים בישראל, את סדרי המיון והקבלה לתכניות ואת ליווין והפיקוח עליהן, ובכלל זה את מידת השגת המטרות שהוגדרו להן. משרד מבקר המדינה מעיר כי התנהלות משרד הרווחה הייתה מנוגדת להחלטת הממשלה מ-1992 , שקבעה כי ילדים שיגיעו לישראל ייקלטו במסגרת נעל"ה על ידי האגודה, שהייתה אז זרוע שהפעיל משרד החינוך לקליטת נוער בפנימיות. נמצא כי עמותות המנהלות מוסדות חינוך מביאות ילדים לישראל בלי שתיבדק זכאותם מבעוד מועד על ידי נתיב. משרד מבקר המדינה מעיר כי הבאת ילדים מחבר המדינות ללא קבלת אישור מנתיב על זכאותם על פי חוק השבות מבעוד מועד, ובטרם הגיעו לישראל, נוגדת את הכללים בעניין. נמצא כי תלמיד שהובא לפנימייה מפוקחת בישראל על ידי עמותה כאמור אינו רשום ברישומי התלמידים במינהל, ולכן המינהל אינו יודע את מספרם הכולל של התלמידים שלומדים בפנימיות שבפיקוחו. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך, כמפקח על הפנימיות, כי עליו לדעת כמה תלמידים לומדים בפנימיות שבפיקוחו ומי הם. על המדינה לאתרם ולפקח על הטיפול בהם. הביקורת מצאה כי קיימות עמותות המביאות לפנימיות בישראל ילדים ללא הוריהם בלא לתאם עם משרד החינוך. יובהר כי משרד החינוך משלם שכר לימוד עבור התלמידים האמורים כפי שהוא משלם עבור כל ילד השוהה במדינת ישראל. משהתחייבה המדינה לפעול בהתאם להסכם לשיתוף פעולה עם ממשלות זרות בתחום החינוך, ומשידע משרד החינוך על הימצאותם של ילדים ללא הוריהם במסגרות חינוכיות בארץ מעצם העברת הכספים בגינם, היה על המשרד לדאוג לקיים את התחייבויות המדינה בנושא. משרד מבקר המדינה מעיר כי נכון היה שמשרד הרווחה יעקוב אחר התנהלותה הכספית של העמותה באמצעות דרישה להגשת דוחות כספיים, ובפרט נוכח אי- הסדרים בהתנהלותה כפי שעלה בבדיקת רשם העמותות, ונוכח הישנות המקרים של אי-עמידתה בכללי הניהול התקין. כפועל יוצא מכך היה על משרד הרווחה לבחון את התקשרותו עם העמותה. נמצא כי מועמדים שנפסלו במיוני נעל"ה משיקולים מקצועיים כגון בעיות נפשיות קשות, סכנה אפשרית לקבוצה וסיכויים קלושים להסתגלות, הובאו לישראל על ידי העמותות. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה הבאת ילדים שנפסלו במבחני המיון בניגוד להחלטת הממשלה הקובעת כי הבאת ילדים ללא הוריהם לישראל תיעשה באמצעות תכנית נעל"ה, ובניגוד לכללי המיון החלים על התכנית. במשרד הרווחה לא נמצאו מסמכים המעידים שדרש מהעמותה לבטח את הילדים השוהים בה בביטוח רפואי, או המעידים שיש לילדים ביטוח רפואי כלשהו והם זוכים לטיפול הרפואי שהם זקוקים לו. נמצא כי עד מאי2010 לא חידש משרד הרווחה את ההסכם כנדרש, וזאת אף ששהו בפנימייה ילדים מטעמו ואף שהמשיך להתנהל מול העמותה כרגיל פרט לאי-העברת כספים (ראו להלן). משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה שילדי צ'רנוביל מובאים לארץ במשך שנים בלא שפעל לעצור תופעה זו או למצער להתנות את הסיוע במימון הפרויקט בקבלת הסכמתו מראש, לפני הבאת הילדים לישראל. יש לראות בחומרה את התנהלות המשרד בכך שא פשר את הבאת הילדים, הכרוכה בעזיבת מדינתם, ביתם וחיק הוריהם ומשפחתם - הגם שאלה נעשו בהסכמת ההורים ולעתים אף בהתאם לרצונם ובחירתם; ושאפשר לעמותה לקבל חניכים שלא הופנו אליה על ידיו או על ידי מי שהוא אישר כגורם מפנה, בלי שהחניכים עמדו בכללי המיון, האבחון וההשמה הנהוגים במשרד, ובלי שטובתם והשלכות המעבר שלהם לישראל נבחנו כלל בידי גורם מקצועי בלתי תלוי בעמותה. ההקפדה על טובת הילדים ובדיקת התאמתם לקליטה במסגרת זו בישראל היו הכרחיות גם נוכח העובדה שהמשרד מממן את הפנימייה. | הביקורת העלתה כי משרד הרווחה לא וידא שהעמותה העבירה לנתיב את שמות ילדי צ'רנוביל לבחינת זכאותם על פי חוק השבות כדרוש, לא לפני הבאתם לישראל ואף לא לאחריה. | 275 |
המשרד לביטחון הפנים . רישוי כלי ירייה והפיקוח על החזקתם משרד מבקר המדינה מעיר לאגף, כי ראוי שהוא ומשרד הבריאות יבחנו את הנהוג באנגליה בכל הנוגע ליידוע רופאי המשפחה על מטופל המחזיק ברשותו כלי ירייה. עליו לבדוק אם ניתן להביא לידיעת רופאי המשפחה מידע הנוגע להחזקת כלי ירייה ברשות מטופליהם. הדבר יסייע לרופא י המשפחה במתן הטיפול השוטף ובמילוי חובתם למסירת הודעות מטפל, לרבות מקרים של מתן תרופות פסיכיאטריות או הפניות לטיפול נפשי. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהאגף ירחיב את הסקירה ההשוואתית על הנעשה בגופים המקבילים לו בחוץ לארץ, כדי שיוכל לבחון דרכים ולאמץ שיטות פעולה שיסייעו בידו למלא את תפקידו. האגף לא פיקח על יישומם של תיקון החוק משנת 2008 וההוראות שבחוברת ההדרכה. בפועל שומרים ומאבטחים נהגו לקחת את כלי הירייה שברשותם לביתם, וחברות השמירה לא נערכו למצב שבו יופקדו כלי הירייה בתום כל משמרת. יוצא אפוא שמינואר עד אוגוסט 2013 נעשו מרבית מעשי הר צח וההתאבדויות בכלי ירייה ארגוניים. אף שהשנה עדיין לא הסתיימה, המגמה היא של עלייה חדה באירועים שבהם קיפחו אנשים את חייהם בכלי ירייה מורשים. הגידול במספר מקרי הרצח בכלי ירייה מורשים מצריך את בחינת הנושא כולו. משרד מבקר המדינה מעיר, כי על המשרד לבט"פ לבחון את השתתפותם של נציגי הלשכה המשפטית בהליך השימוע עצמו, כדי לסייע במקרים המתאימים למנהלי המחוז והמפקחים המחוזיים המשתתפים בו. חוק העברות המינהליות נועד להתמודד עם עברות שאין הכרח לטפל בהן בכלים פליליים רגילים ומסורבלים לעתים. לפיכך, מן הראוי שהנהלת המשרד לבט"פ ומשרד המשפטים יבחנו את האפשרות ליזום את הכללת החוק בתוספת הראשונה לחוק העברות המנהליות; השימוש במנגנון של קנס מינהלי יכול להקנות למפקחים אמצעי הרתעה, לסייע ולייעל את עבודתם ולהרתיע את בעלי הרישיונות מלהפר את תנאי הרישיון. משרד מבקר המדינה מעיר, כי גם להליך זה לא נקבע נוהל. עם זאת, במערך ההדרכה שהכין האגף נמצא שיעור בנושא "ערר על החלטת הרשות המוסמכת לעניין כלי ירייה". כמו כן על הנהלת המשרד לשקול את אופן הליווי המ שפטי בהליך. משרד מבקר המדינה מודע לבעייתיות הקיימת בפיקוח על בעלי כלי ירייה פרטיים בשל מספרם הגדול והחשש מפגיעה בפרטיותם. עם זאת, בימים שבהם גואה האלימות בחברה לא ניתן להתעלם מן הצורך לקיים דיון בנוגע לפיקוח על בעלי הרישיונות הפרטיים, כפי שעולה מן הדוגמאות הבאות: משרד מבקר המדינה מעיר, כי באגף אין נתונים שמהם ניתן ללמוד כיצד התקבלה ההחלטה על ביטול ביקורת העומק ועל סמך מה הוחלט שהיא אינה אפקטיבית. אין עדות לכך שבעת קבלת ההחלטה בהנהלת המשרד לבט"פ נשקלה ההשפעה של הפסקת הביקורות על מערך הפיקוח על בעלי הרישיונות המיוחדים. יודגש כי העברת הקובץ למשרד הרווחה נעשתה בספטמבר 2013 , לאחר שחודש קודם לכן כתב מנכ"ל משרד הרווחה למנכ"ל המשרד לבט"פ, שלקובץ מחזיקי הרישיון שהועבר אליו אין שימוש והוא יושמד. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה שקובץ מחזיקי הרישיון יסייע לעובדים הסוציאליים למלא את תפקידם בצורה מיטבית, והשמדתו לא תפתור את הבעיות הקשות הקיימ ות בעבודתו מול האגף. למנהל האגף יוער, שההודעה על השמדת הקובץ צריכה הייתה להוביל אותו לנקוט צעדים מועילים נוספים לקידום הסדרת תהליכי העבודה בין המשרדים, ולא להסתפק בהעברת קובץ מחזיקי הרישיון בלי להסדיר עם משרד הרווחה את אופן הטיפול בו. לדעת משרד מבקר המדינה, האחריות להסדרת הנושא מוטלת על האגף, שיש לו אחריות כוללת לנושא. הנהלת המשרד והאגף נדרשים לפעול במהירות להכנת נוהל מוסכם על משרד הרווחה שיסדיר את תהליכי העבודה ביניהם. כמו כן על האגף להסדיר את מישקי המידע והמחשוב תוך בחינת ההיבטים המשפטיים והמחשוביים, כדי להביא לידי שינוי מהותי בקשרי העבודה שביניהם. עיון בסיכום המפגש מדגיש את אי-הבהירות שבה נתקלים העובדים הסוציאליים בעבודתם בשטח. למרות האחריות הכבדה המוטלת עליהם לא התקיימו השתלמויות והדרכות כדי להנחות אותם כיצד עליהם לפעול. לדעת משרד מבקר המדינה על משרד הרווחה להיערך למתן תדרוך מפורט לעובדים הסוציאליים, שיקל עליהם את ההתמודדות עם נושא רגיש זה. | משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה, כי בהיעדר מישק בינו ובין האגף אין לו מידע על המטופלים המחזיקים בכלי ירייה, כך שבכל מקרה אין ביכולתם של העובדים הסוציאליים במערכת הרווחה למלא את תפקידם בצורה מיטבית בהתאם לחוק. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף, כי בניגוד למשרד הרווחה, במשרד הבריאות נקלטות ונשמרות הודעות המטפל במערכת הממוחשבת, בין אם יש לאדם רישיון ובין אם לאו, למקרה שיבקש רישיון לכלי ירייה בעתיד. החשש שכלי ירייה יוחזק בידי מי שאינו כשיר לכך מחייב את האגף לתת את הדעת על הפער הקיים בטיפול בהודעות מטפל בשני המשרדים. עליו לבחון את הדרכים לשיפור מישק העבודה עם משרד הרווחה בדומה למישק הקיים עם משרד הבריאות. | 276 |
משרד החינוך . הוראת המתמטיקה מהבדיקה עלה כי יותר ממחצית (כ- 55% ) מהמורים למתמטיקה שהם בעלי ותק של יותר משנתיים בכל שכבות החינוך לא השתתפו בשום השתלמות בנושאים הנוגעים למקצוע זה במשך שלוש שנים (התש"ע -התשע"ב); שיעורם של מורים אלה היה גדול במיוחד בקרב המורים למתמטיקה המלמדים בחטיבה העליונה (כ- 61% מהם). עוד עלה מהבדיקה שבמגזר הממ"ד שיעור המורים שלא השתתפו בשום השתלמות גדול מזה שבמגזר היהודי הממלכתי; ובמגזר החרדי בלט שיעורם הגבוה מאוד של המורים שלא השתתפו בהשתלמויות בשנים אלו - כ- 90% מהמורים. יצוין כי במגזר הדרוזי שיעור המורים שלא השתתפו בהשתלמויות היה קטן יחסית ליתר המגזרים. עוד העלתה הבדיקה כי שיעור ניכר מהמורים שלא עברו השתלמות במתמטיקה בשנים האחרונות הם גם חסרי הכשרה מתאימה ללימוד המקצוע. מבין המורים למתמטיקה שלימדו בחטיבת הביניים בשנה"ל התשע"ג ואשר לא השתלמו בשנות הלימודים התש"ע -התשע"ב, שיעורם של המורים שתחום הכשרתם לא התאים להוראת מקצוע המתמטיקה היה כ- 29% (441 מורים מכלל 1,539 המורים שלא השתתפו בהשתלמות בתקופה האמורה). במועד סיכום הביקורת, דצמבר 2013 , עדיין לא הפעילה המל"ג את המערכת להערכת איכות במכללות לחינוך, והיא טרם נערכה להפעלת הערכת איכות להוראת המתמטיקה ב-17 המכללות המקיימות מסלול על-יסודי. 1. השינוי במספר הנבחני ם: הניתוח לפי אשכולות חברתיים-כלכליים העלה כי מספר הנבחנים ברמה של 3 יח"ל גדל משנת 2010 לשנת 2012 בכ- 16% בכלל האשכולות החברתיים -כלכליים (להלן - האשכולות); מספר התלמידים שנבחנו ברמות של 4 ו-5 יח"ל פחת בכל האשכולות (למעט באשכול9 ). בקבוצת האשכולות הנמוכים שיעורי ההתמעטות במספרם של הנבחנים ברמות של 4 ו-5 יח"ל היו גדולים משיעור ההתמעטות בקבוצת האשכולות הגבוהים. הפער בולט בעיקר בבחינות ברמת 5 יח"ל- שיעור ההתמעטות במספר הנבחנים בקבוצת האשכולות הנמוכים היה כפול מאשר בקבוצת האשכולות הגבוהים (ירידה של כ- 22% לעומת ירידה של כ - 11%.) הניתוח לפי קבוצות של מדדי הטיפוח 89 מאשש ממצאים אלו: מהשוואה בין הקבוצות של מדדי הטיפוח הנמוכים (דהיינו קבוצות בתיה"ס החזקים) ובין הקבוצות של מדדי הטיפוח הגבוהים (דהיינו קבוצות בתיה"ס החלשים) עולה כי שיעור הנבחנים ברמה של 5 יח"ל ירד משנת 2010 לשנת 2012 ביותר מ- 25% בקבוצות של מדדי הטיפוח הגבוהים לעומת 10% בקבוצות של מדדי הטיפוח הנמוכים. נתון זה מלמד על התרחבות הפער האיכותי בלימודי המתמטיקה בחטיבה העליונה בין בתיה"ס בקבוצות האמורות לעיל. הפער בשיעורי הנבחנים ברמה מוגברת בין חמשת האשכולות הנמוכים לחמשת האשכולות הגבוהים לא הצטמצם בשנים 2012 -2010 : שיעור הנבחנים בבחינות ב- 4 יח"ל היה גדול בשנים אלו בחמשת האשכולות הגבוהים בכ - 4%-3% יותר מאשר בחמשת האשכולות הנמוכים; ושיעורם בבחינות ב -5 יח"ל היה גדול בחמשת אשכולות הגבוהים בכ-6% .יותר מאשר בחמשת אשכולות הנמוכים גם הניתוח לפי מדדי טיפוח העלה כי ככלל, ככל שמדד הטיפוח של קבוצת בתיה"ס נמוך יותר, הישגי תלמידיהם גבוהים יותר - הן מבחינת הציון הממוצע והן מבחינת שיעור המצטיינים בבחינות. עוד עולה כי פערי ההישגים האמורים לעיל בין קבוצות מדדי הטיפוח הנמוכים לקבוצות מדדי הטיפוח הגבוהים לא הצטמצמו, ככלל, במשך השנים שנבדקו. לסיכום, אלה עיקרי הממצאים העולים מהנתונים שנבדקו בחתך חברתי -כלכלי לפי האשכולות החברתיים-כלכליים ולפי מדדי הטיפוח: (א) ככל שדירוגו החברתי- כלכלי של האשכול גבוה יותר, שיעור הנבחנים ברמה מוגברת מקרב כלל הנבחנים בו גדול יותר ושיעור הירידה במספרי הנבחנים ברמה מוגברת בשנים 2012 -2010 קטן יותר. גם הניתוח לפי מדדי טיפוח העלה ממצאים דומים. מהממצאים הללו עולה שהפער האיכותי בלימודי המתמטיקה בחטיבה העליונה בין השכבות החברתיות-כלכליות התרחב בשנים אלה - דבר המעורר ספק בנוגע למידת האפקטיביות של הסיוע המוגבר בלימודי המתמטיקה הניתן לבתיה"ס בעלי מדדי טיפוח גבוהים. (ב) ככל שדירוגו החברתי-כלכלי של האשכול גבוה יותר, הישגי תלמידיו גבוהים יותר - הן מבחינת הציון הממוצע בבחינות (בכל הרמות) והן מבחינת שיעורי המצטיינים בבחינות. בהתאמה, ככל שמדד הטיפוח של קבוצת בתיה"ס נמוך יותר, הישגי תלמידיה גבוהים יותר. הפערים בהישגי הנבחנים בין קבוצת האשכולות הגבוהים לקבוצת האשכולות הנמוכים והפערים בהישגי הנבחנים בין בתיה"ס בקבוצת מדדי הטיפוח הנמוכים ובין בתיה "ס בקבוצת מדדי הטיפוח הגבוהים לא הצטמצמו בשנים שנבדקו. מנתוני השאלון עולה כי בשנה"ל התשע"ב שעה נוספת זו ניתנה ב-691 חטיבות עליונות בלבד; ובשנה"ל התשע"ג - ב-683 חטיבות עליונות בלבד. משמע- בכ- 15% מהחטיבות העליונות לא ניתנה השעה הנוספת במתמטיקה לתלמידי כיתות י' הניגשים לבגרות בהיקף של 3 יח"ל. המשרד הוסיף משאבים, אך התכנית שקבע לשנים האמורות לעיל לא בוצעה במלואה. 2. בכל שלוש השנים שנבדקו יש פערים ני כרים בין מגזרי החינוך מבחינת שיעור הנבחנים ברמה מוגברת מתוך סך הנבחנים. שיעור הנבחנים במגזר היהודי עצמאי (שרובו כולל בתי"ס חרדיים) ובמגזר הבדואי היה קטן במידה ניכרת לעומת הממוצע הארצי, בייחוד בבחינות ברמת 5 יח"ל; ושיעור הנבחנים בבחינות ב -5 יח"ל במגזר היהודי ממ"ד היה קטן בכ- 4%-3% בכל שנה משיעורם במגזר היהודי ממלכתי. כמו כן, הפער בין המגזר היהודי למגזר המיעוטים, בכל הנוגע לשיעור הנבחנים ברמה מוגברת, לא הצטמצם בין השנים 2010 ו- 2012 , ואף גדל במידה מסוימת: שיעור הנבחנים ברמה מוגברת במגזר היהודי פחת מ- 46% (מהנבחנים בכל הרמות) בשנת 2010 לכ- 40% בשנת 2012 , ואילו במגזר המיעוטים הוא פחת מכ- 45% ל- 37% .בתקופה זו 3. בדרך כלל ההישגים של ת למידי המגזרים היהודיים גבוהים מהישגי התלמידים במגזרי המיעוטים בבחינות הבגרות בכל הרמות - 3 ,4 ו-5 יח"ל- ובכל השנים שנבדקו - הן מבחינת שיעורי המצטיינים בבחינות והן מבחינת הציונים הממוצעים (הישגיו של המגזר הערבי בבחינות הבגרות ברמה של 5 יח"ל באותן שנים דומי ם להישגי המגזרים היהודיים, ולעתים אף גבוהים מהם). זאת ועוד, הפערים האמורים בין ההישגים של התלמידים מהמגזרים היהודיים והתלמידים ממגזרי המיעוטים בבחינות הבגרות בכל הרמות לא צומצמו בשנים 2012 -2010 , .ומכאן שלא הושג היעד של צמצום הפערים שהוגדר בתכנית האסטרטגית בתרשים שלהלן מוצג שיעור המצטיינים בבחינות הבגרות במתמטיקה בשנת 2012 .לפי מגזר .:אלה עיקרי הממצאים העולים מהנתונים שנבדקו בחתך המגזרי (א) שיעור הנבחנים ברמה מוגברת (ובייחוד ב-5 יח"ל) במגזרים הבדואי והחרדי קטן במידה ניכרת משיעורם של שאר המגזרים בכל אחת מ השנים שנבדקו, ובמגזר הממ"ד הוא קטן יותר מאשר במגזר ממלכתי. (ב) בדרך כלל הישגיהם של התלמידים ממגזרי המיעוטים נמוכים מאלו של המגזרים היהודיים: ציוניהם הממוצעים של התלמידים ממגזרי המיעוטים בבחינות הבגרות היו נמוכים מציוני התלמידים במגזרים היהודיים ברוב המקרי ם, ושיעורי המצטיינים ממגזרי המיעוטים היו קטנים בדרך כלל משיעורי המצטיינים במגזרים היהודיים. משרד מבקר המדינה מציין כי אמנם חשוב לרכז את המידע על ההלוואות המותנות שניתנו לסטודנטים, אך לא די בכך; על משרד החינוך לבחון את מידת הצלחתן של התכניות. יוצא אפוא כי משרד החינוך לא הצליח להשיג את היעד שקבע בתכנית האסטרטגית - להגדיל את מספר הניגשים לבחינות בגרות ברמה מוגברת במתמטיקה, והירידה נמשכה ברציפות בין השנים 2012 -2006 - ובכלל זה במשך כל תקופת יישומה של התכנית האסטרטגית. | משרד החינוך הכיר בנחיצות הגדלת האטרקטיביות של מקצוע ההוראה בכלל ושל הוראת המתמטיקה בפרט, ופעל לשם כך בשנים האחרונות. למשל, רפורמות "אופק חדש" ו"עוז לתמורה" נועדו להעלות, נוסף על איכות ההוראה, גם את שכרו של המורה ואת יוקרתו המקצועית של מקצוע ההוראה. התכניות להסבת אקדמאים להוראת מקצועות המתמטיקה והמדעים ותכניות שונות להכשרת מורים וסיוע ללומדים בהן במימון שכר הלימוד באמצעות מתן מלגות והלוואות מותנות נועדו אף הן להעלאת יוקרתו של מקצוע ההוראה ולשיפור איכות ההוראה במערכת החינוך. עם זאת, ממצאי המחקרים דלעיל מלמדים שקהל היעד האיכותי להוראת המתמטיקה טרם שינה את תפיסותיו בעניין האטרקטיביות של מקצוע זה. | 277 |
משרד החינוך . הייעוץ החינוכי בבתי הספר ובגני הילדים משרד מבקר המדינה מעיר כי היות שמשרד החינוך הכיר בחשיבות מתן שירותי הייעוץ במוסדות החינוך, לכל שכבות הגיל, ולנוכח הקשיים במצב הקיים, עליו לבחון תקצוב שירותים אלה באופן שיבטיח הענקה שוויונית של ש ירותי ייעוץ חינוכי ראויים לכל מוסדות החינוך שבאחריותו. מלבד זאת, אין כל הצדקה עניינית או מקצועית לקבוע תקן למתן שירותי ייעוץ לחטיבה העליונה בלבד, בייחוד לנוכח בנייתן של התשתיות הרגשיות-חברתיות לתפקודם של הילדים בגיל הרך דווקא. לדעת משרד מבקר המדינה, שיטת התקנון בחטיבה העליונה המתחשבת אך ורק במספר הכיתות עלולה ליצור אי-שוויון במתן שירותי הייעוץ לכלל מוסדות החינוך במדינה, שכן כאמור צורכי הכיתות אינם שווים ומושפע ים ממיקומן הגאוגרפי, ממעמדם הסוציו -אקונומי של התלמידים, ממספר התלמידים בכיתה ועוד. לפיכך על משרד החינוך לבחון מחדש את מפתח התקנון שקבע כדי לוודא שהקצאת שעות הייעוץ החינוכי ל בתיה"ס בחטיבות העליונות מאפשרת הענקה שוויונית של שירותי ייעוץ נאותים ומקצועיים לכל אוכלוסיית התלמידים והצוותים החינוכיים. מהאמור לעיל עולה כי אף על פי שכבר בתחילת שנת 2009 החל פיתוחו של מאגר נתונים ממוחשב המותאם לצרכיו של שפ"י, במועד הביקורת, כעבור ארבע שנים, לא היה כלי ממוחשב שבו נתונים אמינים ומרוכזים לגבי היועצים החינוכיים ושירותי הייעוץ בכל מחוז, מגזר ומוסד חינוכי, וגם לא נקבעו לוחות זמנים לסיום הטמעת המערכת במחוזות המשרד. לא זו אף זו, בביקורת נמצא כי התקשורת בין הזרועות השונות של המשר ד - שפ"י ומינהל התקשוב - לקויה. במצב זה עולה חשש כי השלמת פיתוחו של מסד הנתונים לשביעות רצונו של שפ"י תתעכב יותר מן הנדרש. תפקידי היועץ החינוכי, הנסמכים על מטרות משרד החינוך ושפ"י, מדיניותם של המחוזות השונים ומדיניותם של בתיה"ס, והציפיות ממנו התרחבו מאוד בעשורים האחרונים. כמפורט לעיל, אין התאמה בין המשימות שהגדיר משרד החינוך ליועצים החינוכיים ובין היקף משרתם. הפער בין דרישות התפקיד להיקף המשרה והבעייתיות הנובעת ממנו לנוכח רגישות תחומי עבודתם של היועצים, הנוגעת לא אחת בדיני נפשות, ידועים למשרד החינוך לפחות משנת 2007 , שבה פרסם המשרד את מחקר היועצים החינוכיים. למרות זאת משרד החינוך לא ביצע עבודת מטה או בחינה מסודרת של הצעדים הנדרשים ליצירת הלימה ואיזון ראוי בין הדברים. משרד מבקר המדינה סבור כי יש בעייתיות בהסתמכותם של שירותי הייעוץ במערכת החינוך על נכונותם של היועצים החינוכיים להשלים את משימותיהם בהתנדבות, עקב המחויבות המקצועית שהם חשים. הפער בין כמות המשימות המוטלות על היועצים החינוכיים להיקף משרתם ידוע למשרד החינוך זה מכבר, ולמרות זאת לא נמצא שהוא פעל באופן כלשהו למציאת פתרון הולם לבעיה זו. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הקשיים הנובעים מחיוב היועצים לעסוק בהוראה, שתוארו לעיל, על המשרד לדון בחלופות לשיטת ההעסקה הקיימת ולגבש מתווה העסקה מיטבי שיקדם את שירות הייעוץ הניתן במערכת החינוך. את המתווה יש לגבש בד בבד עם קידום התקנון, שכאמור מתעכב כבר שנים, ומן הראוי להאיץ אותו. הפתרון שמציע שפ"י, ולפיו היועץ החינוכי ילמד בכיתות את תכנית "כישורי חיי ם" (ולא את מקצוע ההוראה שהוא מוסמך ללמדו) מנוגד למטרת התכנית ולחוזר המנכ"ל בנושא, שלפיהם על מחנכי הכיתות ללמד את תכנית "כישורי חיים" כדי לקדם שיח רגשי בינם ובין התלמידים. יתרה מכך, הפרדת מקצוע הייעוץ ממקצוע ההוראה תשווה את מעמדם של היועצים החינוכיים למעמדם של פסיכולוגים חינוכיים, הפועלים באחריות שפ"י, משמשים בתפקידים טיפוליים בביה"ס ואינם עובדי הוראה. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח חשיבות שירותי הייעוץ החינוכי לקידום אקלים חינוכי מיטבי במוסדות החינוך ולהתפתחותם הרגשית והחברתית של התלמידים, ונוכח השינויים החברתיים שחלו בשנים האחרונות, אשר הביאו לגידול ניכר בדרישות לקבלת שירותי ייעוץ חינוכי בבתיה"ס יש צורך דחוף בבחינה מחודשת של תנאי העסקתם של היועצים. על המשרד לגבש מתווה מתאים למציאות הקיימת, שיבטיח הענקה שוויונית של שירותי ייעוץ חינוכי ראויים לכלל התלמידים וצוותי בתיה"ס. מתווה שכזה צריך לכלול קביעת תקן מינימלי לשעות ייעוץ חינוכי בכלל מוסדות החינוך, על פי אמות מידה הנוגעות לביצוע המשימות. נוסף על כך, על המשרד לבחון מחדש את חיוב היועצים החינוכיים לעסוק בהוראה, לנוכח הקשיים שיוצר חיוב זה. מהאמור לעיל עולה שלשפ"י אין תמונת מצב מלאה לגבי פעילות הייעוץ החינוכי בכל מחוז, לרבות היקף הפעילות השנתית המתוכננת בתחום הייעוץ ומידת התאמתה למדיניות שפ"י, יעדי המחוזות ומידת העמידה בהם. כמו כן שפ"י אינו יכול להשוות בין שירותי הייעוץ החינוכי של המחוזות, מידע הנדרש, בין היתר, כדי ליזום ולתכנן פעילויות לצורך קידום מחוזות "חלשים" וטיפוחם וכדי לקבל החלטות בדבר חלוקת משאבים בין המחוזות. שפ"י גם לא פיתח ערוצים מובנים לכלל מערך הייעוץ לשיתוף ולניהול של ידע מקצועי שנצבר בכל אחד מהמחוזות. מהאמור לעיל עולה כי למרות החשיבות שרואה משרד החינוך במתן שירותי ייעוץ חינוכי למוסדות החינוך שבאחריותו, ולמרות הצורך בתקנון הייעוץ החינוכי, כפי שבא לידי ביטוי בהמלצות ועדת וילנאי, בפניות חוזרות ונשנות מטעם הגורם המקצועי במשרד - שפ"י - להנהלת המשרד ובפניות של מנהלי בתי"ס בנושא, משרד החינוך לא תקנן את הייעוץ החינוכי בגנים, בבתיה"ס היסודיים ובחטיבות הביניים. לא זו אף זו, בהיעדר תיעוד של הדיונים המעטים שהתקיימו בנושא בהשתתפות מנכ"ל המשרד במרוצת השנים, אי -אפשר להתחקות אחר תהליכי קבלת ההחלטות והשיקולים שהניעו את המש רד להימנע מלפתור את הקושי שבתנאי העסקתם של היועצים החינוכיים. מהאמור לעיל עולה כי במועד הביקורת לא היו בידי שפ"י הכלי ם הדרושים להתוויית מדיניות ארצית בתחום הייעוץ, שכן מדיניות כזאת אמורה להתבסס על מיפוי הצרכים של כל מחוז, מגזר ומוסד חינוכי, אך שפ"י אינו אוסף באופן שוטף ושיטתי מידע מעודכן בנושאי כוח אדם ובנוגע לפעילות הייעוץ במחוזות. המידע האמור חיוני לא רק לבקרה ולשיפור תהליכים בתחום הייעוץ החינוכי, אלא גם לתכנון שירותים חדשים, להרחבת שירותים קיימים ולקביעת סדר עדיפויות לחלוקת משאבים ותקציבים. כמו כן שפ"י אינו מרכז ומנהל את הידע המקצועי שנצבר במחוזות ואינו פועל להעבירו לכלל מערך הייעוץ. אמנם נמצא בביקורת כי שפ"י עוסק רבות בבניית תכניות הכשרה והשתלמויות ליועצים החינוכיים ובפיתוח מקצועי שלהם, אולם לדעת משרד מבקר המדינה, פיתוח מקצועי אינו יכול להיעשות במנותק מפעילות הייעוץ בשטח, שלגביה כאמור אין לשפ"י מידע מספק. לנוכח כל האמור לעיל, משרד מבקר המדינה מעיר כי על שפ"י לפעול ללא דיחוי מול מינהל התקשוב להשלמת פיתוח מסד נתונים ממוחשב ליועצים שבו כל המידע הנוגע לפעילות הייעוץ. כמו כן על שפ"י לקבוע מבנה אחיד של תכניות עבודה, לרכז את תכניות העבודה של המחוזות בתחום הייעוץ החינוכי, המפרטות בין היתר מדדי ביצוע והצלחה, כדי לוודא שמדיניותו מבוצעת ולצורך שיפור תהליכים. נוסף על כך, על שפ"י לבנות מנגנונים לשימור הידע שנצבר במחוזות המשרד לשם קידום שירותי הייעוץ החינוכי ושיפורם. איוש משרות פיקוח מקצועי על ידי מדריכים טומן בחובו קושי גדול: ראשית, יש שוני מהותי בין תפקיד המדריך לתפקיד המפקח - המדריך הוא מקור תמיכה, ליווי וסיוע ליועץ, ואילו המפקח הוא גם בעל הסמכות להעריך את היועצים החינוכיים ואף להמליץ על הפסקת עבודתם. הדואליות הזאת עלולה להקשות על המפקח לבסס את מעמדו אל מול היועצים הנתונים בפיקוחו. שנית, המפקח נדרש להיות זמין ליועצים הנתונים בפיקוחו, בייחוד לליווי במצבי חירום. מדריך העובד בימים מסוימים בתפקיד מפקח ובימים אחרים בתפקיד יועץ, מורה או מדריך, נפגעות זמינותו ויכולתו לייחד את תשומת הלב הנדרשת למילוי משימותיו כמפקח. משרד מבקר המדינה כבר העיר בעבר למשרד החינוך53 שיש להימנע ממצב שבו מדריך ממלא תפקיד של מפקח מקצועי, וכי זו גם עמדת הלשכה המשפטית של משרד החינוך. לנוכח האמור לעיל, על המשרד להימנע מהעסקת מדריכים בתפקידי פיקוח, ועליו לפעול להסדרת תקני הפיקוח על הייעוץ בכלל מחוזות המשרד, ולהקפיד כי המפקחים ימונו לתפקיד רק לאחר זכייה במכרזי פיקוח כדין. בשיחות שקיים צוות הביקורת עם מנהלת אגף הייעוץ ועם מפקחים במחוזות שנבדקו הועלה כי אין הלימה בין מערך הפיקוח למספר היועצים הזקוקים למענה מקצועי ולתמיכה. הנושא עלה גם בתכתובות של בעלי תפקידים במחוזות ובמטה המשרד. כך, לדוגמה, ביוני 2012 ,כתב מנהל מחוז ירושלים, מר מאיר שמעוני למשנה למנכ"לית וסמנכ"ל בכיר דאז מר איציק תומר מכתב וזו לשונו: "מערך הפיקוח על הייעוץ במחוז ירושלים אינו בהלימה למספר היועצים. הפיקוח על הייעוץ אינו מסוגל לתת מענה מקצועי רציני למספר כה גדול של יועצים חינוכיים... כדי לאפשר עבודה מקצועית טובה נדרש לפחות עוד חצי תקן פיקוח". | משרד החינוך לא קבע תקן של שעות ייעוץ לגני הילדים, ל בתיה"ס היסודיים ולחטיבות הביניים, ולא דאג לתקצב את פעילותם של היועצים, ולפיכך היקף שירותי הייעוץ האמורים תלוי במשאבים שמקצים לכך מנהלי בתיה"ס ומנהלי המחוזות, לפי שיקול דעתם. עקב כך, לא מתאפשר ליועצים החינוכיים למלא את המשימות שהגדיר להם המשרד. כמו כן, התלות של היועץ החינוכי במנהל ביה"ס עלולה לפגוע בעצמאותו ובשיקול דעתו. נוסף על כך, ליועצים החינוכיים אין ביטחון תעסוקתי בתחומם. יתרה מזאת, היעדר תקן למקצוע הייעוץ מחייב יועצים לשמש מורים כדי להשלים את משרתם, בלי שתהיה לכך הצדקה מקצועית. התקן שקבע המשרד למתן שירותי ייעוץ בחטיבות העליונות אינו מתחשב במאפיינים כגון מקומם של המוסדות, מספר התלמידים במוסד וההרכב הסוציו - אקונומי שלהם, ולפיכך אינו מספק את הצרכים של סגל המוסדות ושל התלמידים. יתר על כן, בשנים האחרונות נוספו משימות חדשות ליועצים החינוכיים, אשר לביצוען נדרש זמן רב, בלי שהמשרד פעל להגדיל את התקן בהתאם. הפיקוח על עבודתם של היועצים אינו מיטבי גם הוא, נוכח היעדר ההתאמה בין מספר המפקחים למספר היועצים שבאחריותם, ונוכח העומס המוטל על המפקחים המחוזיים, הממלאים, נוסף על הפיקוח על היועצים, תפקידים ברמת המחוז והיישוב. מכיוון ששפ"י אינו אוסף מידע מעודכן לגבי פעילות הייעוץ בכל מחוז ולגבי הצלחתה של פעילות זו, אין לו כלים הדרושים להתוויית מדיניות ארצית בתחום הייעוץ, הנסמכת על מיפוי הצרכים של המחוזות, המגזרים והמוסדות החינוכיים. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח חשיבותם של שירותי הייעוץ החינוכי לקידום אקלים חינוכי מיטבי במוסדות החינוך, ולהתפתחותם הרגשית והחברתית של התלמידים, ונוכח השינויים החברתיים שחלו בשנים האחרונות, אשר הביאו לגידול בכמות הדרישות לקבלת שירותי ייעוץ חינוכי - יש צורך דחוף בהסדרה של שירותי הייעוץ החינוכי בכל שכבות הגיל. במסגרת הסדרה זו יש לקבוע תקן מחייב, שיבטיח מתן שירותי ייעוץ חינוכי ראויים לכלל התלמידים וצוותי בתיה"ס, ואת הקצאת המשאבים הנדרשים לכך. נוסף על כך, יש להקפיד על פיקוח נאות של המחוזות על עבודת הייעוץ החינוכי, וכן להשלים את הפעולות הנדרשות ליצירת מאגר נתונים ארצי מעודכן, שעל פי המידע שייכלל בו יהיה אפשר להתוות מדיניות בתחום זה. | 278 |
משרד החינוך . טיולים במערכת החינוך - היבטים פדגוגים ואירגוניים 4. בהגדרת יום סיור בחוזר תשלומי ההורים כלולות פעילויות שיכולות להיעשות בנפרד ולא במסגרת תכנית הטיולים שגובשה על פי תכנית הליבה, כמו צעדה וימי שדה העוסקים בספורט ובמשחקי חברה. מנהל ביה"ס יכול לממן פעילויות אלו בנפרד באמצעות הכספים שגבה במסגרת תשלומ י ההורים לטיולים, אף שהן לא שולבו בפעילויות של תכנית הטיולים הבנויה על פי עקרונות הליבה, המחייבת אישור מקדים של ועדת הטיולים המחוזית. הועלה שלא נקבעו בחוזר תשלומי ההורים סדרי עדיפות לניצול הכספים שהותרו לגבייה. כלומר אין חובה להשתמש בכסף כדי לממן קודם כול טיולים במתכונת שחוזר מנכ"ל קבע על פי עקרונות תכנית הליבה שאושרו בוועדת הטיולים המחוזית. כמו כן, לא נקבע שמימון פעילויות אחרות שלא על פי תכנית הליבה מותנה ביתרה של כספי הגבייה, לאחר ניצול הכספים כאמור. 5. מן הביקורת עלה שאין גורם במחוז המבצע בקרה כדי לוודאכי עלות תכניות הטיולים השנתיות, שאושרו על ידי ועדות הטיולים המחוזיות והמפקחים הכוללים, לא תחרוג מהסכומים המרביים שהותרו לגבייה. תוצאת מגמה זו עולה, כאמור, בתקציר המנהלים המסכם את ממצאי בקרת תשלומי הורים של שנה"ל התש"ע. לפיו, בסעיף הגבייה בנושא טיולים אחוז החריגה מהדרישה הכספית המותרת הוא הגבוה ביותר, וכי במרוצת השנים מסתמנת מגמה של עלייה בסכום הדרישה לתשלום, ה נובעת מהתייקרויות בתחומי העלויות של ההסעות וליווי הטיולים. יוצא אפוא שאין גורם במחוז המצליב בבדיקתו בין הסכומים שביה"ס מבקש לגבות מהורים עבור טיולים ובין עלות תכנית הטיולים שהוגשה לאישור הוועדה המחוזית. יצוין שכאמור, בתיה"ס מתבקשים להגיש לאישור הוועדות המחוזיות תכניות טיולים שנתיות, אך הם לא מתבקשים לפרט בהן את רכיבי ההוצאה ואת דרכי מימונן. כמו כן, בתיה"ס מתבקשים לשלוח באמצעות מערכת "אפיק" את פירוט הסכומים שהם מבקשים לגבות מההורים עבור טיולים לאישור רפרנט התשלומים המחוזי. אולם בתיה"ס אינם מתבקשים לפרט במערכת "אפיק" את הפעילות שתמומן בסכומים שייגבו. עם זאת, יש נושאים שבתיה"ס נדרשים לפרט בהם את רכיבי ההוצאה באמצעות מערכת זו, והרפרנט אמור להתייחס לכך בתהליך אישור הגבייה, למשל גבייה בנושא "רכישת שירותים מרצון". מן הראוי שהמשרד יקבע את מכסת ימי הטיול שבתיה"ס אמורים לבצע על פי הסכומים המרביים המותרים לגבייה. כן ראוי שייקבע גורם במחוז שיהיה אחראי לבחון אם עלות תכנית הטיולים השנתית שביה"ס מגיש לאישור אינה חורגת מהסכומים המרביים שהותרו לגבייה; כמו כן, ראוי שתבוצע בקרה על ההוצאות בפועל עבור טיולים כדי להבטיח שבתיה"ס עומדים במגבלת הגבייה המותרת. 1. הוועדה לקידום הטיול, בדוח שהגישה בפברואר 2011 ,למנכ"ל דאז, העירה בין השאר, על התלות הרבה של בתיה"ס בגופים חיצוניים לצורך ביצוע הטיולים, וציינה כי בחלק לא מבוטל ממערכת החינוך נחשב הטיול למשימה שיש לבצעה באמצעות רכישת "סוכני חוץ" ולא באמצעות המערך החינוכי והביצועי של ביה"ס. תמונה דומה עולה, כאמור, גם בממצאי הערכה ראשונית של ראמ"ה מאוגוסט 2012, שם הוזכרה, בין היתר, המעורבות העמוקה של חברות מסחריות בכל שלבי התכנון והביצוע של הטיולים. המעריכים של ראמ"ה העירו שבמצב זה לא ברור עד כמה הטיולים קשורים למטרות הערכיות והפדגוגיות של ביה"ס, ועד כמה הידע וההתנסויות בטיול הופכים ל"ידע חי" בביה"ס. אף כי הנתונים עוסקים בבקרה שנעשתה בנוגע למדגם קטן מכלל הטיולים שיצאו לפועל, אפשר ללמוד מהם כי על הוועדות המחוזיות להוסיף ולהתמיד בפעולות יזומות מול בתיה"ס כדי לעודדם לטייל על פי תכנית הליבה. ראוי שהמשרד יקבע הליך מובנה ואחיד לבדיקת תכנית הטיולים השנתית ויפעל להגדלת שיעור התכניות המוגשות לאישור בכל המחוזות. כן, ראוי שהמשרד יקבע את חלוקת האחריות להליך אישור התכניות בין הוועדה המחוזית לבין המפקח הכולל, וגם יסדיר דרכי עבודה אחידות לוועדות המחוזיות. כמו כן ראוי שהמשרד יפעל לאפשר לוועדות גישה למערכות ממוחשבות זהות אשר, בין השאר, יספקו תקשורת בין המחוזות ובין מטה המשרד, ואף יקלו את הליך הפיקוח של המחוז ושל מטה אגף של"ח. זאת ועוד, ראוי שהמשרד יבחן יזמֹות מועילות שפותחו בכל אחת מהוועדות וישקול ליישם אותן בכלל הוועדות המחוזיות כדי לייעל ולשפר את עבודתן ולקדם את נושא הטיולים במערכת החינוך. (1) מרכז התכנית "נעלה לירושלים" הסביר למשרד מבקר המדינה ביוני 2013 .כי הפערים נובעים מכך ששיעור ההשתתפות מותנה בתקציב שהקצה לכך המשרד לפיכך, משרד מבקר המדינה ביקש מסגן מנהל מינהל ח"ן והאחראי לתחום הכספי במינהל ביולי 2013 נתונים על תקצוב התכנית בשנה"ל התשע"ב והתשע"ג. ואולם, עד מועד סיום הביקורת לא עלה בידי המשרד להמציא למשרד מבקר המדינה נתונים מלאים בנושא; והמשרד אף לא המציא נתונים כאמור בתשובתו בנובמבר 2013. בביקורת עלה כי בשנה"ל התשע"ג במחוז חיפה בכל בתיה"ס העי"ס בוצעה הוראה של של"ח, ולפיכך פעלו במחוז במתכונת האמורה בכל בתיה"ס העי"ס שבו. אולם במחוז ת"א נעשתה הוראה של של"ח בכ-80 ( 53% ) מ-151 בתיה"ס העי"ס ולגביהם נהג המחוז במתכונת זו. על פי הנחיית אגף של"ח ומנהלת המחוז, בשנה"ל התשע"ג הוטלה על כל בתיה"ס חובה להגיש תכנית טיולים על פי עקרונות תכנית הליבה. למרות זאת, הוועדה המחוזית בת"א לא אכפה את ההנחיה להגיש תכניות טיולים לאישורה על בתיה"ס העי"ס שבהם לא בוצעה הוראת של"ח, ובפועל רק 60% מבתיה"ס העי"ס במחוז הגישו תכניות שאושרו על ידי הוועדה. יו"ר הוועדה המחוזית ומרכז הוועדה הסבירו למשרד מבקר המדינה כי הוועדה סיכמה עם כל רשות מקומית על "תבנית טיול רשותית" המפרטת את אזור הטיול לכל שכבת גיל (להלן - מודל רשותי), ובבתיה"ס העי"ס שלא הופעלה בהם הוראת של"ח חויבו לטייל על פי מודל זה. אולם הביקורת העלתה שיישום המודל הרשותי בבתיה"ס העי"ס האמורים לא נבדק על ידי הוועדה המחוזית באופן שיטתי. יוצא אפוא שבבתיה"ס שבהם הופעלה הוראת של"ח, מנחה של"ח ליווה באופן הדוק יותר את הכנת הטיול ואת סיכומו. בבתי"ס אלה גם תהליך בדיקת תכנית הטיולים היה הדוק יותר וכלל רכיבים פדגוגיים נוספים על אלו שנבחנו בנוגע לטיולים בבתיה"ס האחרים - היסודיים והעי"ס. יוער שעל פי נתוני אגף של"ח, רק בכ- 13% (כ-560 ) בלבד מ- 4,179 .בתי"ס הרשומים באגף יש הוראת של"ח 1. בדוח שהגישה הוועדה לקידום הטיול למנכ"ל דאז בפברואר 2011 , היא ציינה, בין השאר, כי בבתי"ס שבהם מופעלת הוראת של"ח נסמכים על הידע המקצועי של מורי של"ח לשם עריכת טיולים, אולם בשונה מהם, במרבית בתיה"ס שלא מתקיימת בהם הוראת של"ח, הצוות החינוכי חסר ידע מקצועי לתכנון הטיולים, ארגונם וניהולם. רכז הטיולים הוא הסמכות המקצועית בנושא הטיולים בביה"ס, ועליו מוטלת האחריות לתחומים הפדגוגיים הארגוניים והבטיחותיים הכר וכים ביציאה לטיול. מכאן החשיבות הרבה באיוש תפקיד הרכז בביה"ס, הכשרתו המקצועית והתמדתו בתפקיד לצורך צבירת ידע וניסיון. על המשרד לפעול ביתר שאת להגדיל את מניין הרכזים שהוכשרו והוסמכו, עליו לאתר בהקדם את הרכזים המשמשים בתפקיד וטרם הוכשרו כנדרש ולדאוג להכשרתם המקצועית, וכן עליו ליצור תנאים שיעודדו את הרכזים להתמיד בתפקידם. (1) הביקורת העלתה שאין במשרד נוהל המנחה את רפרנט התשלומים המחוזי במילוי תפקידו וכדי למלא את תפקידם, הרפרנטים מקבלים הדרכה מהאחראית לתשלומי הורים באמצעות הנחיות כתובות או באמצעות מפגשים שהיא מקיימת אתם. | משרד מבקר המדינה מעיר כי מן הראוי שבקרה זו, שנועדה לבחון את מידת הטמעת עקרונות תכנית הליבה בטיולים, תיעשה גם במחוז ההתיישבותי ובמחוז מוכש"ר שאינם משתייכים למחוז גאוגרפי של המשרד. | 279 |
משרד החינוך . קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים ממכלול הדברים עולה כי על אף חשיבות הנושא ו אף שלמערכת החינוך יש אחריות מלאה למתרחש אחרי שעות הלימודים, עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2013 , לא הגדיר מש רד החינוך כללים להתנהגות ראויה של תלמידים בהסעות. על המשרד להשלים הסדרת נוהל הסעות לתלמידים שייתן מענה, בין היתר, לצורך בנוכחות של מבוגר אחראי בהסעה לביה"ס ובחזרה ממנו ואת רשימת ההתנהגויות של תלמידים במהלך הסעה המחייבות דיווח. מכל האמור לעיל עולה שמטה על"א לא השלים את היישום הניסיוני של המודל, שנועד לגבש מתכ ונת ייחודית לתכנית ב רשויות קטנות של החברה הערבית, לא החל לבנות מודל שיתאים ליישום תכנית על"א ברשויות ערביות גדולות ולא הציג תכניות המותאמות לצורכי החברה הערבית בתחום החינוך. מטה על"א לא השלים את היישום הניסיוני בטמרה, ולכן לא היה אפשר להפיק ממנו לקחים ולהסיק מסקנות לגבי התאמת המודל לרשויות אחרות של החברה הערבית. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את מאמציו של מטה על"א לקדם את הטיפול באלימות של תלמידים ברשויות החברה הערבית ולהתאים מענים לצרכים הייחודיים לחברה זו בתחומי החינוך של התכנית, שאיתר עם משרד החינוך . אולם כדי שתכנית על"א תתרום לרשויות החברה הערבית, שהן כ- 39% מהרשויות המשתתפות בתכנית, על כל המשרדים השותפים לה, כל אחד בתחום אחריותו, להכין תכניות פעולה לצמצום אלימות של תלמידים ב רשויות החברה הערבית ולצמצום מצבי הסיכון שלהם, בין היתר באמצעות הסתייעות בתכניות הליבה של תכנית על"א ובמנגנונים לשיתוף פעולה שהיא מציעה. עם זאת משרד מבקר המדינה מעיר כי גם מתשובותהמדריכים לשאלה המתוקנת עלה שעדיין קיים שיעור ניכר של צוותי אקלים בבתיה"ס שאינם נעזרים במדריך המוגנות, שהוא הגורם המרכזי שמציעה תכנית על"א להגברת הנוכחות הבוגרת בביה"ס לשם צמצום האלימות ושיפור האקלים בו. לפיכך אין די בהכרתם של מדריכי המוגנות את תפקיד מדריכי האח"מ ולהפך, יש להגדיר - במתווה המשותף ובנהלים של כל גוף - את דרכי התיאום בין מדריכי המוגנות ומדריכי האח"מ ולהקפיד על יישומן. הסדרה זו תסייע, בין היתר, למדריך האח"מ להשתמש במשאבי תכנית על"א לאיתור בעיות בביה"ס ולגיבוש פתרונות מתאימים בשיתוף הצוות החינוכי. ואולם משרד החינוך לא הגדיר את אופן יישומן של תכניות אלה ולא קבע אילו תכניות ייתנו מענה לרשויות שונות ולגנים בעלי צרכים שונים. מלבד זאת, הוא לא קבע עם מטה על"א מנגנונים לפיקוח ולבקרה על יישום תכניות ההתערבות של על"א לגיל הרך ואת המדדים להערכתן. למרות האמור, המשרד לא הסדיר את חלוקת התכנים בין שתי התכניות, כישורי חיים ומפתח הל"ב, ולא תיאם ביניהן. בכך נמנעו מהתלמידים, מהצוותים החינוכיים ומבתיה"ס היתרונות של איגום משאבי הדרכה, בקרה ופיקוח. משרד מבקר המדינה מעיר כי לאחר יותר מארבע שנים שבהן מופעלת תכנית כישורי חיים לצד תכניות התפתחות אחר ות כמפתח הל"ב, ראוי ששפ"י והאגף לחינוך יסודי ישקלו לבצע מחקר הערכה נוסף שיבדוק, בין היתר, את מידת הטמעת התכניות ואת תרומתן לתלמידים ויעמוד על איכות ההוראה וההדרכה בנושא מורכב זה. אף שהמנהלים מקפידים לדווח על אירועי אלימות חריגים, כפי שעולה מהשאלון האינטרנטי, מבדיקת משרד מבקר המדינה בשלושה מחוזות - מרכז, ירושלים וצפון - נמצא כי שניים מהם - מרכז וירושלים - לא ריכזו נתונים בדבר אירועי אלימות חריגים ולא עקבו אחר אופן הטיפול בהם, ולכן לא היה ביכולתם ללמוד מהם ולהסיק מסקנות. מכאן שמחוזות אלה אינם מבצעים בקרה על אופן הטיפול באירועי אלימות אלה ואינם לומדים פרטים חיוניים בעניינם, כגון סוגי האירועים, שכיחותם ואופן הטיפול בהם. ,המתווה, שגיבשו מטה על"א ושפ"י, לא עסק כלל בתחום החינוך הבלתי פורמלי ומינהל חברה ונוער לא שותף בגיבושו (ראו להלן). מטה על"א ושפ"י גם לא שיתפו בגיבוש המתווה את המינהל למד"ט, האחראי כאמור לחינוך לגלישה בטוחה במוסדות החינוך, ולא שולבו בו נושאים שבאחריותו בעלי זיקה להתנהגות אלימה או אנטי-חברתית של תלמידים באינטרנט. למרות זאת שפ"י לא ביצע מחקר הערכה לבדיקת תרומת תכניות ההתערבות למניעת אלימות וירטואלית ואף לא יזם את ביצועו על ידי גורמים אחרים - בהם ראמ"ה. על המשרד לבצע - תוך שיתוף פעולה של שפ"י, המינהל למד"ט ומינהל חברה ונוער - מחקר מקיף שיבחן את הדפוסים של אלימות תלמידים באינטרנט על כלל המשתתפים בה, התוקפים, הקרבנות והעדים. מן הראוי כי בבדיקה תיוחד תשומת לב ליכולתם של המורים וההורים לסייע לתלמידים הנפגעים מאלימות זו. כן ראוי שהמשרד יבדוק אם תכניות ההתערבות שהוא מפעיל בתחום זה אכן אפקטיביות לטווח ארוך. | ישנה חשיבות להיעזרות בכל בעלי התפקידים שיש להם אינטראקציה עם בני הנוער להגברת חשיפתם לתכנית והשתתפותם בה. לפיכך על מטה על"א להכין תכנית הכשרה למדריכי הנוער בשיתוף מינהל חברה ונוער כדי להגביר את חשיפת התלמידים לתכנית על"א. | 280 |
משרד החוץ . השירות הקונסולרי במשרד החוץ 1. משרד החוץ אינו מקיים בשגרה בקרה שו טפת על הפעולות הנוטריוניות שעושים הנציגים הקונסולריים והדיפלומטיים בחו"ל, כפי שעושה משרד המשפטים בדבר הפעילות הנוטריונית בישראל. האפשרות להיוועץ בנתיב כדי לבחון את מהימנות המסמכים שהגיש וכדי לבדוק אם המבקש מוכר לנתיב לא נידונה בתכתובת האמורה, אף שיש ברשות נתיב אמצעים וידע מקצועי לבחינת זכאותו של המבקש מכוח הוראות חוק השבות. הביקורת העלתה כי טרם הוקם ממשק מתוקשב בין מערכות המידע הממוחשבות של הרשות ושל המשרד ובין אלו של נתיב. במצב זה משרד החוץ אינו מקבל מידע מקוון ושוטף מנתיב, הדרוש לנציגיו לצורך הכרעה בבקשות לניפוק אשרות כניסה לישראל. לדעת משרד מבקר המדינה שיתוף פעולה סדיר בין נתיב ובין המשרד עשוי להועיל לעבודת המדורים הקונסולריים בנציגויות במדינות שבהן פועל נתיב ואף למנוע הכרעות שגויות של הקונסולים בבקשות לאשרות כניסה לישראל. ראוי אפוא שהמשרד ונתיב יגדירו מתכונת עבודה משותפת, ויפעלו ליצור קשר ישיר וסדור בין מערכות המידע של שני הגופים ובין שליחי הגופים המכהנים בנציגויות. עד הקמת הממשק המקוון על משרד החוץ ונתיב לסכם ביניהם כיצד להעביר למשרד בא ופן שוטף את רשימת ההחלטות שקיבל נתיב בבקשות לקבלת אשרת עולה, ואת המניעים להן. 2. )(א במהלך הביקורת שקיים משרד מבקר המדינה בנציגויות בקייב ובמוסקבה עלה כי נציגויות אלה אכן לא דרשו לקבל מהעובדים הזרים את המסמכים האמורים שאינם נכללים בתקנון, אף על פי שהם נדרשים בנוהל הרשות. בביקורת שהייתה בנציגות בטביליסי עלה כי היא דרשה אמנם לקבל חוזה עבודה המתורגם לשפה שאותה מבין העובד, אולם ללא אישור נוטריוני על התרגום. הביקורת העלתה כי המידע שמקבלות הנציגויות מהרשות אינו שלם ובהעדרו עלול הנציג לשגות בהחלטתו להעניק אשרת כניסה לישראל (ראו להלן). בשגרירויות בקייב ובמוסקבה אין שיתוף פעולה מלא ושוטף בין המדורים ובין נתיב. יש מקרים שבהם כבר הגישו בעבר המבקשים בנציגויות לקבל אשרת כניסה לישראל (שאינן כלולות בהסכם הפטור של ישראל עם מדינות אלה) גם בקשות לקבלת אשרת עולה בנתיב, אך לא תמיד מקבל הקונסול מידע רלוונטי מנתיב בנושא. על אף שנציגי נתיב מו סרים לקונסולים בקביעות פרטים על החלטות סירוב לבקשות האמורות מחמת עבר פלילי, הם אינם מוסרים לקונסולים פרטים על החלטות סירוב מנימוקים אחרים. משרד מבקר המדינה בדק מדגם אקראי של 53 תיקים מתוך175 התיקים, ומצא ליקויים. בדיקת משרד מבקר המדינה שנעשתה בנציגויות בקייב, במוסקבה ובטביליסי העלתה כי העמ"י מאריכים תוקף של דרכונים ומשנים בהם פרטים, כגון מחיקת הגבלות על תוקף הדרכון, בלא שהק ונסול מעורב בכך. יש לציין שהסמכויות לנציגים בחו"ל מכוח חוק הדרכונים לא הואצלו לעמ"י. גם התקנון אינו מסדיר את סמכויותיהם של העמ"י בעניין הפעולות הללו, שאינן מצריכות אישור וחתימה של הקונסול. נוהלי הרשות והתקנון הקונסולרי בדבר מתן אשרות כניסה נועדו לקיים את החובות ואת התנאים שנקבעו לכך בחוק הכניסה לישראל, ולמנוע כניסת גורמים לא רצויים לארץ ואת שהייתם בה. אולם ממצאי הבדיקה העלו ליקויים בתחום זה. השירות הקונסולרי נמנה עם הגופים הביצועיים מכוח חוק הכניסה, והוא מנפק אשרות כניסה רבות מאוד. לפיכך על משרד החוץ ועל הרשות לוודא שכל המידע הרלוונטי שברשותם יעמוד גם לרשות כ ל הנציגויות בחו"ל והגופים בישראל העוסקים בנושא. 5. הבדיקה העלתה כי בשנת 2013 הפנו23 מתוך24 לשכות הרשות בישראל למעלה מ- 1,000 מבקשי אשרות עבודה ממולדובה לקבלתן בשגרירות בקייב, אף על פי שכבר בדצמבר 2009 נפתחה קונסוליה בקישינב, בירת מולדובה. יצוין כי השפות הרשמיות והמדוברות באוקראינה ובמולדובה אינן דומות, ולכן מתקשים העובדים המקומיים במדורים בקייב לטפל בבקשות ובמסמכים הכתובים בשפה המולדובנית, שמקורה לטיני. מפאת חשיב ותה של הפעילות הנוטריונית בנציגויות בחו"ל ומפאת ההשלכות המשפטיות האפשריות על הצדדים הנוגעים בדבר ועל צדדים שלישיים, ראוי שאגף משפט יבחן את הצורך להגדיל את היקף ההכשרה הנוטריונית של עובדי המשרד ולקיים הדרכות עתיות, בייחוד בנציגויות שבהן מתבצעת פעילות זו בהיקף נרחב. | על אף שהאגף מסכם מדי שנה את נתוני הפעולות שתועדו במערכת ה קונסולרית במהלך הטיפול בבקשות הפונים, הוא לא קבע קריטריונים הניתנים למדידה באמצעות המערכת לצורך הערכת תפקודם של הקונסולים ושל העובדים. ממילא האגף אינו משתמש בנתוני המערכת הקונסולרי ת לשם מתן משוב מקצועי ואישי לעובדי המדורים על אופן מילוי תפקידם. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי כי האגף יקבע מדדים כמותיים ואיכותיים לצורך בקרה על כלל הפעילות הקונסולרית בנציגויות בחו"ל באמצעות המערכת הקונסולרי ת. מן הראוי גם שהאגף ישקול לקבוע קריטריונים לשימוש במערכת לצורך הערכה מקצועית של העובדים ומתן משוב על איכות עבודתם. | 281 |
משרד העלייה והקליטה . היבטים בפעולות הממשלה לעידוד העלייה בבדיקה לא נמצא שהמשרד עקב אחר יישום הדרישות בדבר הבקיאות בשפות ובדבר העסקת הפרויקטור בתפקיד נוסף, כפי שנקבע בהסכמי ההתקשרות האמורים בינו לבין הרשויות המקומיות. הבדיקה העלתה כי בשנת 2013 הועסקו בשלוש מהרשויות (אריאל, מועצה אזורית רמת הנגב, ראשון לציון), לשביעות רצונן, פרויקטורים שהעסקתם נמשכה משנים קודמות, אולם עקב שינוי בדרישת השפה שקבע המשרד בהסכמים עם אותן רשויות לשנת 2013 , לא ענו עוד על דרישה זו, שעליה ענו בעבר. יוצא אפוא כי הלכה למעשה עובדי מדינה נוסעים לחו"ל בקביעות על חשבון ארגון חוץ-ממשלתי פרטי (הנתמך, כאמור, על ידי המדינה), לשם מילוי תפקידם המובהק והפעלת סמכות שניתנה להם בדין. לדעת משרד מבקר המדינה, אם סבורה רשות האוכלוסין שיש להטיס את עובדיה לארצות המוצא של העולים לשם מילוי תפקידם כאמור כדי להקל על העולים, עליה להקצות תקציבים לכך ולממן זאת במישרין במשאביה שלה; אין זה ראוי שהדבר ייעשה במימון, ולו חלקי, של ארגון חוץ-ממשלתי פרט י. הביקורת ברשות האוכלוסין העלתה כי לגבי נסיעות אלה לא ניתנה - מאז שנת 2010 לפחות- חוות דעת מפורטת ומנומקת של היועץ המשפטי כנדרש. במסמכי האישור הופיעה רק חתימת היועץ המשפטי או חתימת נציגו. במקרה הנידון, למתן חוות הדעת כנדרש היה משנה חשיבות, שכן מדובר בגוף המקבל תמיכה מהמדינה ונתון בקשרי עבודה שוטפים עם רשות האוכלוסין. נמצא כי אחרי שהוטסו עובדי רשות האוכלוסין עם עולים באמצעות ארגון א', קרה שנוצרו יחסי עבודה קרובים בין נציגי הארגון לבין עובדים של רשות האוכלוסין שהשתתפו בטיסות, שבאו לידי ביטוי במענה אישי (בטלפון הנייד) לפניות מצד נציגי הארגון, שעניינן בירורים ו סיוע נקודתי לגבי העולים שבטיפול הארגון 61 . אמנם פניות אלה היו לתכלית ראויה, אך היות שעובדי הרשות אינם מטפלים באותו האופן בעולים ובארגונים אחרים, נוצרה הלכה למעשה העדפה שאין לה מקום. נמצאכי לגבי השנים 2010 , 2011 ו- 2013 פרסם המשרד את ההודעות בדבר האפשרות לקבלת תמיכה ר ק בחודש יולי של אותה שנה, אחרי שפנה לחשכ"ל בבקשה לקבל אישור לפרסום המאוחר, ואישור כאמור ניתן. לדעת משרד מבקר המדינה , על המשרד לבחון בתיאום עם הנציגים מטעם הממשלה בוועדת ההיגוי של פרויקט תגלית, את האפשרות לפנות לתגלית בבקשה לאפשר לו ליצור קשר עם בוגרי הפרויקט לצורך עידוד העלייה בדרכים שייקבעו. נמצא כי הצוות האמור לא גיבש מתווה כאמור, וכי המשרד לא הכין תכנית אסטרטגית לעידוד העלייה. על המשרד להכין, בשיתוף הגורמים הרלוונטיים, תכנית אסטרטגית לעידוד העלייה שתוגש לאישור הממשלה. מן הראוי שתכנית כזו תתבסס, בין שאר רכיביה, על מיפוי של אוכלוסיית היעד במדינות השונות ושל האמצעים והמשאבים הקיימים וכי ישולבו בה מדדי ביצוע שיאפשרו לעקוב אחר האפקטיביות שלה; והכול במטרה לנצל טוב יותר את פוטנציאל העלייה למדינת ישראל. רשות האוכלוסין נדרשת, כמו כל גוף שלטוני אחר, להעניק באופן שוויוני שירותים בעלי אופי אוניברסלי או תוך כדי התאמת השירות לשונות הייחודית הנוגעת בדבר, ולממן אותם מתקציבה. מימון שירותים באמצעות ארגון חוץ - ממשלתי פרטי עלול ליצור חשש, ולו למראית עין, שהפקידים הנהנים מההטבה הגלומה במימון לא ימצו את סמכויותיהם השלטוניות כנדרש. מצב זה עלול להוביל לניגוד עניינים ולפגיעה בשוויון. לדעת משרד מבקר המדינה, אם סבורה רשות האוכלוסין שיש להקל את הנטל הבירוקרטי המושת על העולים באמצעות הטסת פקי דיה לארצות המוצא של העולים לשם טיפול בעלייתם לישראל, ראוי שתממן זאת בעצמה במישרין. אין זה ראוי שהדבר ייעשה באמצעות ארגון חוץ -ממשלתי, פרטי, או בעקיפין, על ידי ארגון נתמך. מכל האמור לעיל מתעורר ספק בדבר האפקטיביות של הפעולות לעידוד העלייה רק באמצעות מתן תמיכות לארגונים, ובדבר יכולתה של שיטה זו למצות את פוטנציאל העלייה. ראוי על כן כי המשרד יבחן את הנושא, ובד בבד ישקול לפעול בדרכים אחרות לעידוד העלייה. אם יחליט בסופו של עניין להמשיך בשיטת התמיכות, עליו לעשות כל מאמץ כדי לעמוד בלוחות הזמנים ולפעול כנדרש, מבעוד מועד. | מהבדיקה עולה כי באף לא אחת מהמודעות שנבדקו ציינו הרשויות המקומיות כי רצוי שהמתמודד יהיה מי שהשתתף בקורסים והשתלמויות כאמור. זאת ועוד, המשרד מצדו לא בדק את תנאי הסף שקבעו הרשויות לתפקיד הפרויקטור וממילא לא וידא כי הם תואמים את הוראותיו. משרד מבקר המדינה מעי ר כי ככלל, כל עוד המשרד לא שינה את הוראותיו בעניין, על הרשויות המקומיות לקבוע את התנאים לתפקיד לפי הוראות המשרד, ועל המשרד מצדו לוודא שהדבר אכן נעשה. | 282 |
שירות בתי הסוהר . היבטים בשיקום אסירים משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המשפטים ולהנהלת בתי המשפט כי עליהם לפעול בצורה נמרצת ליישום התכנית לשיפור המע רכת המינהלית של ועדות השחרורים, זאת כדי להגיע למצב שבו הדיונים בעניין שחרורם על תנאי של אסירים יתקיימו במועד שהם זכאים לכך על פי הדין. משרד מבקר המדינה מעיר לשב"ס כי למרות חשיבותם של תהליכי החינוך בכל הנוגע לשיקום אסירים, לא שולבו פעולות ענף החינוך ביעדי התר"ש של הארגון, ומערך החינוך קבע יעדים ומטרות לפעולותיו באופן עצמאי. למרות העשייה בתחום החינוך, מספר האסירים המשתתפים בפעולות החינוך הפורמלי הוא נמוך, ושיעור לא מבוטל של אסירים אף נושר ממסגרות אלה. משרד מבקר המדינה מעיר לשב"ס כי עליו לפעול להגברת המודעות אצל אסירים להשתתפות במסגרות החינוך הפורמלי תוך יצירת תמריצים עבורם. תשומת לב מיוחדת יש להפנות לאסירים בני מיעוטים, יוצאי חבר העמים ויוצאי אתיופיה בהקניית השכלה בסיסית, תוך שימוש במורים הדוברים את אותן שפות. אף על פי ששב"ס קבע עוד ב - 2009 כי אחד מיעדיו לחמש השנים הבאות הוא מיצוי פוטנציאל הטיפול באסירים, הוא לא קבע אבני דרך להשגתו ולא הגדיר כיצד ניתן למדדו. מהממצאים שפורטו לעיל עולה כי בשנים 2013 -2009 אלפי אסירים פליליים לא שולבו במסגרות התקון; אסירים רבים לא שולבו בתכניות החינוך הפורמלי, הטיפול באסירים מכורים ובעברייני מין לא מוצה, ואגפי השיקום לא אוכלסו במלואם. עובדה זו קשורה, בין היתר, גם לתנאים הביטחוניים, המינהליים והטיפוליים ששב"ס קבע כתנאים מקדמיים לכניסה למסגרות טיפוליות. על שב"ס לבחון דרכים להרחבת מסגרות התקון בקרב האסירים שמנועים כיום מלהשתלב בהן. . מחקר המועדות העלה כי הסיכוי של אסיר ששוחרר בשחרור מוקדם לחזור לבית הסוהר נמוך פי 1.5 מזה של אסיר ששוחרר לאחר ריצוי מאסר מלא. לדעת מלומדים, עבריין שחוזר לחברה ללא תכנית שיקום מובנית הוא בעל מסוכנות רבה 59 . גם המחוקק אימץ עמדה זו לגבי אסירים המשתחררים בשחרור מוקדם, בקובעו שאחד הנתונים שוועדת שחרורים תביא בחשבון הוא חוות דעת של רש"א60 .הכוללת תכנית לשיקומו של האסיר כאמור, מדי שנה בשנה משתחררים מבתי הסוהר כ- 7,300 אסירים פליליים. בחמש השנים האחרונות השתחררו מבתי הסוהר 30%-25% .מהאסירים בשחרור מוקדם יוצא אפוא שרק עבור כרבע מהם, אלה שעמדו בפני ועדת שחרורים, נבנתה תכנית להמשך השיקום ושמירה על הרצף הטיפולי, ואילו כ- 5,500 מהאסירים השתחררו ללא תכנית המשך לשיקום בקהילה. עובדה זו עלולה להוריד לטמיון את המאמצים שנעשו לשיקומם בבית הסוהר. שב"ס קבע אמנם יעד לגיבוש גישת "רצף הטיפול", אך בפועל אין הוא אחראי לטיפול באסירים לאחר שחרורם, ומימוש יעד זה כרוך בשיתוף פעולה לאומי עם יתר הגורמים המעורבים: המשרד לביטחון הפנים, משרד הרווחה ורש"א, על מנת להעלות את מספר האסירים המשוחררים שתיבנה עבורם תכנית שיקום. משרד מבקר המדינה מעיר לשב"ס כי יש לתת את הדעת לצ ורך הציבורי לתת מענה שיקומי לאסירים באמצעות תעסוקה יצרנית גם אם יש תלות בין צורך זה לבין ההתנהלות העסקית הנובעת מהביקוש למוצרים. היות ונושא התעסוקה היצרנית מהווה מרכיב מהותי בשיקום, על שב"ס לפעול להרחבת המפעלים ככל הניתן על מנת להגיע ליעד של הרחבת היקף העסקת האסירים. מהנתונים עולה שמשנת 1990 לא חלו שינויים של ממש ביחס תקינת העו"סים בשב"ס, זאת על אף שהיקף העבודה הנדרש מעו"ס גדל בצורה משמעותית מאז. משרד מבקר המדינה מעיר כי על שר הרווחה לפעול בשיתוף הגורמים המתאימים לכך כדי שלכלל האסירים אשר זכאים לפנות לוועדת שחרורים תהיה אפשרות שתיבחן הכנת תכנית שיקום מפוקחת עבורם, באמצעות גוף ציבורי. בד בבד עליו להסדיר את מכלול ההיבטים של הכנת תכניות שיקום על ידי מטפלים פרטיים, לרבות הפיקוח והבקרה על התכניות ועל המטפלים. הביקורת העלתה כי בשנת 2012 היו14 משרות ליועצים. היועצים נפגשו עם כ- 4,100 אסירים והכינו כ- 1,500 .תכניות שיקום בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי בשנת 2012 עמד מספר המשרות של יועצי התעסוקה ברש"א על 7.5 והם טיפלו ב -885 אסירים משוחררים. עוד העלתה הבדיקה כי יועצי התעסוקה של רש"א אינם מטפלים באוכלוסיית האסירים המשוחררים הערבים, המתגוררים ביישובי הפריפריה בצפון ובדרום. | עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2013 , לא החל שב"ס בבחינת מפתחות התקינה של העו"סים בבתי הסוהר. משרד מבקר המדינה מעיר לשב"ס כי עליו לעמוד ביעדים שהציב בתכניות העבודה, לבצע בחינה סדורה של תקני העו"סים הנחוצים בבתי הסוהר בהתאם למשימות המוטלות עליהם, ולפי תוצאות בחינה זו לתגבר על פי הצורך את מערך העו"סים בשב"ס. על שב"ס להציב לעצמו בתחום זה יעדים ברורים, מוגדרים ומדידים, ולהכין תכנית עבודה מסודרת אשר תגדיר את אבני הדרך להשגתם. | 283 |
משטרת ישראל . היבטים בטיפול המשטרה בקטינים המעורבים לכאורה בפלילים לדעת משרד מבקר המדינה, שיעור החקירות של קטיני ם שנעשה בהן שימוש בחריגים הוא משמעותי. על המשטרה לבחון בצורה פרטנית את המקרים הללו, ובפרט את המקרים שבהם נעשה שימוש ביותר מחריג אחד. באמצעות בחינה כזאת היא תוכל לבדוק אם אין ידה קלה במתן אישורים לשימוש בחריגים הקבועים בחוק הנוער, ולוודא באמצעות נתונים כי החריג אינו הופך להיות הכלל. תיקון החוק מדגיש את התפיסה הגורסת שעל הטיפול בנוער החשוד שעבר על החוק להיות בעל אופי שיקומי, וכי נקיטת הליכים נגד קטין תיעשה תוך שמירה על כבודו ותוך מתן משקל לשיקומו ולשילובו בחברה. בתיקון נקבע שיש לתת לקטין הזדמנות להביע את עמדתו, את רצונו ואת רגשותיו בדרך המותאמת לגילו ולצרכיו. עם זאת, עדיין אין בחקיקה הישראלית הסדרה כוללת ושיטתית של השתתפות ילדים בהחלטות הנוגעות אליהם, כפי שמחייבת האמנה וכפי שהודיעה המדינה שתעשה כבר בדוח הראשון. מאז חתמה ישראל על האמנה ואשררה אותה חלפו יותר מ-20 שנה, אך טרם ננקטו כמה מן הצעדים המשמעותיים שהומלצו בה. אמנם אין חובה לאמץ את כל האמצעים והמנגנונים המפורטים בה, ככתבם וכלשונם, אולם רצוי שמכלול הנושאים שבהם היא עוסקת ייבדקו ויטופלו באופן מערכתי, ומתוך מחויבות להגשים הלכה למעשה את מחויבויותיה הבין-לאומיות של מדינת ישראל, בתחום ההגנה על זכויות האדם והחלתן. . מן התרשימים עולה שבשנים 2004 -1990 חלה עלייה של יותר מ- 100% במספר התיקים שנפתחו לקטינים, ובשנים 2012 -2004 החלה מגמת ירידה. ביחס שבין תיקי ט"מ לתיקי פ"א כמעט לא חל שינוי. חרף הרצון להימנע מתיוג הקטינים כעבריינים, בשנים 2012 -2008 שיעורם של תיקי פ"א, תיקים המופיעים במרשם הפלילי, עדיין עמד על כ - 70% מכלל התיקים שנפתחו לקטינים. מכאן שמרבית התיקים עדיין מופיעים במרשם הפלילי והפרטים האישיים של הקטינים מופיעים במאגר הממוחשב של המשטרה. מן התרשימים עולה כי קיימת שונות בין המחוזות במספר התיקים שנפתחו לנוער ובתמהיל בין תיקי ט' וט"מ ובין תיקי פ"א. במחוז ירושלים ובמחוז ש"י שיעור תיקי הפ"א גבוה ועומד על כ- 80% מכלל התיקים שנפתחו בהם לקטינים, בשאר המחוזות שיעורם כ- 75%-60% מכלל התיקים, ואילו במחוז הצפון שיעורם נמוך מ- 50% . משרד מבקר המדינה מעיר כי גם במחוזות האחרים, לא רק במחוזות ירושלים וש"י, שיעורם של תיקי הפ"א גבוה ונע בין 70%-60% ורק במחוז צפון שיעורם נמוך מ- 50% . לדעת משרד מבקר המדינה, על מחלקת הנוער במטה הארצי לבחון אם השונות בין המחוזות נובעת מסיבות אובייקטיביות, או שמא יש מחוזות הבוחרים במסלול מחמיר לעומת מחוזות אחרים הנוטים להעדיף את המסלול המקל. על מחלקת הנוער לפעול לכך שבכל המחוזות יוטמעו ההנחיות בדבר הליכי הטיפול הרצויים בקטינים, בהתאם לחוק הנוער, לנוהלי המשטרה ולעקרונות שהותוו בפסיקת בית המשפט בתחום הטיפול בקטינים. הדוח הראשון שהגישה ישראל לוועדה מלמד שהיא טרם טיפלה במגוון נושאים שהומלצו באמנה, ובהם חקיקת חוק מקיף לזכויות הילד שיכלול את העקרונות והזכויות שהוגדרו באמנה, הקמת מנגנון לשיתוף פעולה בין כל הגורמים המטפלים בילדים ולתיאום בין -משרדי ובין -מגזרי, אימוץ תכנית פע ולה לאומית שתעסוק במכלול הנושאים הרלוונטיים לילדים, איסוף מידע על מצב הילדים בארץ, גיבוש אסטרטגיה לאומית מקיפה למניעת התעללות בילדים והקצאת משאבים מתאימים לצורך חיסול העוני בקרב ילדים. 2. ביוני 2010 , כעבור כתשע שנים מהגשת הדוח הראשון, הגישה ישראל לוועדת האו"ם את הדוח התקופתי השני, ובו פירטה את הפעולות שעשתה לקידום זכויות הילד הנזכרות באמנה ממועד הגשת הדוח הראשון ועד שנת 2010 (להלן- הדוח השני). בדוח השני מובאת התייחסות ישראל להערות הוועדה על הדוח הראשון; התייחסות זו מלמדת שרק חלק מן האמצעים המומלצים בה מו פעלים הלכה למעשה. ההמלצות העיקריות שטרם יושמו כוללות את הנושאים האלה: אין בישראל גורם ממשלתי אחד המטפל בזכויות ילדים וטרם הוקם גוף סטטוטורי העוסק בזכויות הילדים ובבקרה על יישום האמנה; אין גורם מתכלל לפעולות של ארגונים ציבוריים רבים הפועלים ליישום האמנה; אי ן מידע מלא על המנגנונים לשיתוף פעולה בין גופים ממשלתיים בנושא ילדים, על התקציבים הממשלתיים המיועדים לילדים ועל איסוף וניתוח של נתונים מקיפים ומהימנים על ילדים. מהתרשים עולה כי בשנים 2012 -2008 , לאחר חקיקת תיקון14 ב- 2008 , לא חלה ירידה של ממש במספר מעצרי הקטינים. בשנים 2011 -2009 חלה בכל שנה ירידה קלה של כ-2% במספרי המעצרים, ובשנת 2012 חלה עלייה של כ-2%. חרף השינוי המהותי שנעשה בתיקון 14 בסוגיית מעצרם של קטינים, הנתונים מצביעים על חשש שהתיקון לא הוטמע ולא הופנם במלואו. התפיסה החדשה שבאה לידי ביטוי בתיקון 14 מבקשת לתת משקל רב יותר לזכויותיו של קטין שחשוד ושנאשם בביצוע עברות, תוך התחשבות בעקרון-העל של טובתו, כמו גם בשאיפה להחזיר למוטב בני נוער שעברו עברה. על רקע תפיסה זו, כאמור, נקבע בתיקון 14 כי יש להפעיל מעצר נגד קטינים רק כמוצא אחרון. גם בפסיקת בית המשפט העליון נקבע שמעצרו של קטין הוא אמצעי חמור וחריג, ולכן אין לבצע מעצר כאמור באופן תדיר אלא באופן מידתי וזהיר, כפי שמתחייב גם מהוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. על המשטרה אם כן להטמיע בשטח את ההנחיות שבתיקון 14 , כפי שפורשו על ידי בית המשפט העליון, ולוודא שהחוקרים בתחנות המשטרה פועלים בהתאם להוראותיו, לרבות בכל הקשור להפעלת סנקציית המעצר כמוצא אחרון, כדי למזער את ההשלכות הקשות שעלולות להיות למעצר על הקטין ועל עתידו. התבחינים להשתתפות בקד "ם כוללים כאמור את הודאת הפוגע בביצוע המעשה ואת הסכמתו של הנפגע לקיום התהליך. תבחין מחייב נוסף הוא מעורבות ההורים או תומכים מהמשפחה המורחבת, האמורים לסייע בבניית תכנית לפיצוי הנפגע ולשיקום הקטין הפוגע. מכאן שבהיעדר תמיכה משפחתית, התהליך נועד מראש לכישלון. | סוגיית זכותו של הקטין להיוועצות עם סנגור לצד משמעות זכותו לוותר עליה, היא אכן סוגיה הדורשת הסדרה. תשובות הגופים השונים שהובאו לעיל, ובמיוחד תשובת המשרד לבט"פ, מדגישות את העמימות הקיימת לגבי המועד שבו נחקר הופך לעצור, ולגבי הסיבות לאי -היוועצות הקטין עם עורך דין. לעמימות זו השלכות בעלות משקל על זכויותיו של הקטין, ולפיכך על המשטרה, המשרד לבט"פ ומשרד המשפטים מוטלת החובה לפזר את העמימות בהקדם. על פי הנתונים דלעיל, לא ברור אם השוטרים הבאים במגע עם קטינים מודעים לחובתם להבהיר לכל קטין את זכויותיו ואת משמעות הוויתור על זכויות אלה. | 284 |
משטרת ישראל . הקצאת שוטרים תמורת תשלום בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי מס"ר אינה ממלאת את תפקידה בריכוז הטיפול בהיבטים השונים של הקצאת שוטרים בתשלום, כגון ניתוח המידע הקיים במשטרה, עיבודו, ותרגומו לדוחות ניהוליים שוטפים. במצב זה אין לראש אג"ם תמונה כוללת שמאפשרת לפקח באופן סדור ועקבי על מכלול ההיבטים של העסקת שוטרים בתשלום ועל הקצאתם בידי יחידות המשטרה בהתאם ל הוראות החוק והפסיקה בעניין זה. בהיעדר גורם מתכלל לנושא זה, למשטרה אין אפוא דוחות שוטפים של כל הנתונים על העסקת השוטרים בתשלום, על אופן הקצאתם, על אופי האירועים והפעולות שאליהם הוקצו ועל מהות הסיוע בהפעלת סמכויות אכיפה וגבייה. נדרש שבפני ראש אג"ם, הנושא לפי החוק באחריות המקצועית כגורם מטה להקצאת שוטרים בתשלום ולהפעלתם המבצעית, תהיה תמונת מצב עדכנית וסדורה על העסקת השוטרים בתשלום. עליו לקבל דוחות המרכזים את המידע והנתונים על כלל הגורמים והגופים המזמינים את שירותי המשטרה, ועל אירועים משולבים שבהם מופעלים שוטרים בתפקיד לצד שוטרים שהוקצו בתשלום. אחריותו לנושא זה אינה מאפשרת לו להסתפק בקביעת נהלים והנחיות ולהסתמך על אחריותם המבצעית-פיקודית של הגורמים הפיקודיים הטריטוריאליים ועל הימצאותם של נתונים במערכות הממוחשבות. המעקב של גורם מטה בכיר אחר הליכי הבחינה והאישור של יחידות המשטרה בנושא הקצאת שוטרים בתשלום והפיקוח עליהם נחוצים ג ם לאור פסיקת בג"ץ המצביעה על המורכבות העקרונית והמעשית הכרוכה בהחלטות המתקבלות בנושא זה. לדעת משרד מבקר המדינה, בפני מפקד טריטוריאלי הבא להחליט על אופן הסיוע המשטרתי קיימות כמה אפשרויות, והבחירה בהקצאת שוטרים בתשלום אינה מובנת מאליה ומצריכה מעורבות של גורמי מטה והנחיות מטעמם. לפיכך המשטרה מחויבת לקבוע לעצמה תבחינים שמטרתם העיקרית לוודא שההחלטה להיענות לבקשתו של גוף ציבורי להקצות לו שוטרים בתשלום מתבססת על בחינה של סמכות אותו גוף על פי הוראות הדין לקבל את השירות, ושהפעולה אינה פעולת ליבה כפי שהוגדרה בפקודת המשטרה. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שראש אג"ם ינחה את הגורמים האחראיים באג"ם לטיפול בנושא לרכז את כל המידע הדרוש לו כך שהוא יוכל להנחות את יחידות המשטרה בנושא הקצאת שוטרים בתשלום, לעקוב אחריהם ולפקח עליהם, וליישם את אחריותו לפי החוק. עולה אפוא כי קיימים שני מתווים המאפשרים לספק לגופים ציבוריים שירותי משטרה בתשלום - הקצאת שוטרים והעסקת שת"מים. המורכבות העקרונית והמעשית של מתן שירותי משטרה בתשלום מאפיינת גם החלטות בדבר הקצאת שת"מ לסיוע למשרדי הממשלה ולמוסדות ציבור. הגם שמבחינה מהותית שני המתווים משמשים למטרות דומות, המשטרה לא קבעה הנחיות ברורות המבחינות בין המקרים שבהם ניתן להקצות שוטרים בתשלום לצורך הפעלת סמכויות אכיפה או גבייה, לבין המקרים שבהם יש להעסיק שת"מים בסיוע לשמירה על הסדר הציבורי ולגביית החובות. לדעת משרד מבקר המדינה במקרים שהחוק מאפשר הן העסקת שת"מ והן הפעלת שוטרים בתשלום, על המשטרה לקבוע תבחינים תוך מתן משקל לשיקולים של יעילות וחסכון שיגדירו ויסייעו לה להחליט מה הם המקרים שבהם יש להעסיק שת"מים בגופים ציבוריים ומה הם המקרים שיש להקצות שוטרים ב תשלום. קביעת התבחינים תבטיח שהמשטרה תפעל בכל מקרה ומקרה בהתאם למדיניותה. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי עליה לקבוע מנגנון לע דכון שוטף של התעריפים, כדי להבטיח שלא יישנה המצב שתעריפים אינם מתעדכנים במשך שנים על שנים. ממסמכי המשטרה עולה כי הקצאת שוטרים בתשלום לבית המשפט בחולון הייתה לשם שמירה על הסדר הציבורי ולמניעת אלימות, ובוצעה במשמרות קבועות של כשמונה שעות. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי העסקת שוטרים בתשלום לצורך שמירה על הסדר הציבורי בבית המשפט לעניינים מקומיים בחולון, באופן קבוע בימים שמתקיימים בהם דיונים, אינה בגדר סיוע לפעולות אכיפה וגבייה ואינה בגדר אירוע בעל צביון פרטי. אם המשטרה נדרשת לתת שירותים אלה עליה לבחון את הדרכים שבהן היא יכולה לספקם בהתאם לחוק. בדיקת מבקר המדינה באשר להקצאת שוטרים בתשלום לגופים ציבוריים מצביעה על ליקויים בשני מישורים: האחד אופן התנהלותה של המשטרה, אשר בחרה פעם אחר פעם לדחות את יישום הפעולות המתבקשות בהתאם לחוות דעת משפטיות בעניין מתן שירותיה. בהקשר זה סבור משרד מבקר המדינה כי המשטרה מחויבת לקיים במלואן את הוראות הפקודה, החוק והנהלים. המישור השני הוא היעדר תבחינים שנועדו לסייע למשטרה להחליט מה הם המקרים שבהם יש להקצות שת"מים לגופים ציבוריים ומה הם המקרים שבהם יש להעסיק שוטרים בתשלום. קביעת הכללים חשובה במיוחד נוכח הפער בעלויות בין העסקת שוטרים בתשלום לבין העסקת שת"מים, פער שעלול להשפיע על הליך קבלת ההחלטות בעניין הסיוע לגופים ציבוריים. במועד הביקורת, יותר משנתיים לאחר שהוצגו בפני פיקוד המשטרה הממצאים שהעלה המבקר הפנימי, ולאחר שנקבע כי מס"ר תוביל את הנושא מול מנ"ט, עדיין מערכת עבודה בתשלום מאפשרת שיבוץ שוטרים לאירוע או לפעולה באופן שאינו עולה בקנה אחד עם התניות המשטרה הנוגעות לשוטרים עצמם. בבדיקה שערך משרד מבקר המדינה נמצא כי בשנת 2012 הועסקו שוטרים ממחוזות תל אביב וירושלים בתשלום בהיקף שעות חודשי הגבוה ממכסת השעות שנקבעה להם במערכת14 : במחוז תל אביב נמצאו88 מקרי חריגה של בין20 ל-73 שעות מן המכסה המותרת. סך חריגות אלה הסתכם בכ - 3,000 שעות- כ- 67% מעבר למכסת השעות המותרת. כ-8% מן החריגות היו בשיעור גבוה מ- 100% . במחוז ירושלים נמצאו 131 מקרי חריגה של בין 21 ל-71 שעות מעב ר למכסה המותרת. סך החריגות של שוטרים אלה הסתכם בכ- 4,500 שעות- כ- 67% מעבר למכסה המותרת. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי עליה לפעול להסדיר את המידע והתהליכים במערכות הממוחשבות שבאמצעותן מנוהלת העסקת השוטרים בתפקיד ובתשלום, כדי שניתן יהיה לוודא שהעסקת השוטרי ם נעשית לפי התנאים והמגבלות שקבעה. | המערכת החדשה לניהול תחום העסקת שוטרים בתשלום נועדה לענות על כל הצרכים המבצעיים והמינהליים של המשטרה בתחום זה, ולאפשר לגורמי המטה והפיקוד לפקח על קיום ההוראות וההגבלות בעניין. המשטרה החלה בפעולות לפיתוח המערכת החדשה עוד בשנת 2011 , לאחר שהובהר כי המערכת הקיימת אינה עונה על צורכי המשטרה ולא ניתן לשדרגה. אף שהמשטרה העריכה כי הפיתוח יסתיים עד סוף שנת 2012 , היא לא עמדה בכך ובשנת 2013 הפיתוח אף הופסק. במועד סיום הביקורת - אוגוסט 2013 - המשטרה טרם החליטה על הדרך הטכנולוגית שלפיה הפיתוח יתחדש. | 285 |
חברת החשמל לישראל בע_מ . פרויקט להקמת מערכת מחשוב כוללת (.) - חברת החשמל לישראל בע_מ משרד מבקר המדינה מעיר כי מאחר שהצוות מונה כשנתיים לאחר עליית המערכת לאוויר, וזמן רב עבר מאז שלב הפעלת המערכת ב- 2008 ועד ביצוע הפקת הלקחים לגביו, יש חשש שלא דווחו בעיות שהיו קיימות בעת העלאת המערכת לאוויר ונפתרו זמן מה לאחר מכן, כך שהלקחים משלב הפעלת המערכת לא שיקפו את מכלול הבעיות שהיו בה. משרד מבקר המדינה מעיר כי לאור מרכזיותו של תחום הדלקים בחברה והיקפו הכספי הגבוה, ונוכח הנחיית מנכ"ל חח"י מפברואר 2010 שלפיה מערכת ה- ERP היא הפלטפורמה המרכזית לתפעול המחשוב וחריגה מכך מחייבת הצדקה מפורטת ותיעשה רק בנסיבות חריגות, ומאחר שמפת הדרכים שהציג אמ"ת באותו המועד כללה את יישום תחום הדלקים ב - ERP עד אוקטובר 2012 - היה ראוי שאמ"ת יביא לבחינה ולאישור של המנכ"ל ושל ועדת ההיגוי העליונה את החלטת ועדת היגוי דישון שלא לכלול את תחום הדלקים במערכת ה- ERP . הביקורת העלתה כי אמ"ת דיווח לוועדת הביקורת של הדירקטוריון יותר משנה לאחר שהמנכ"ל דאז קיבל את ההחלטה שלא ליישם מרכזי רווח במערכת ה- ERP , בעת שיישום המודול הכספי של המערכת כבר היה בשלב מתקדם. במועד הדיווח לא ניתן היה לשנות את ההחלטה בנוגע לתפיסת היישום של המערכת ללא עלויות נוספות וללא דחייה בלוחות הזמנים של הפרויקט. משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל חח"י דאז כי לא דיווח לדירקטוריון על החלטתו ליישם את המערכת ללא מרכזי רווח מבוקרים במועד קבלת ההחלטה, מאי 2003 ., וממילא לא ביקש את אישורו משרד מבקר המדינה מעיר כי אף שכבר ב- 2009 הומלץ בסקר הסיכונים "לפעול ליצירת שלמות של המערכת" בכל הנוגע לתהליך התשלום לספקים, רק בפברואר 2013 ,, לאחר כארבע שניםהוחל בפעולות ממשיות ליישום הדבר במערכת ה - ERP באופן העומד בדרישות הבקרה על פי כללי ה- SOX. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי נוכח ההיקף הכספי הגדול של תשלומי חח"י לספקיה, עליה לפעול באופן שיבטיח את יישום הנושא על פי לוח הזמנים שנקבע ואת הבאתו לידי גמר. משרד מבקר המד ינה מעיר כי נוכח מורכבות תהליך בדיקת התאמתו של מודול הדלקים לצורכי חח"י ונוכח עלות המודול, היה ראוי לדחות את ההחלטה בעניין רכישתו עד תום הליך הבדיקה המלא, לרבות האפיון המפורט. הערה זו מקבלת משנה תוקף לאור העובדה שמסיכומי ישיבות ועדת היגוי דישון מפברואר וממאי 2011 עולה כי במועד רכישת המודול, אפריל 2011 , לא הייתה ודאות לגבי התאמתו לצורכי חח"י. הביקורת העלתה כי אמ"ת לא הביא לאישורה ולבחינתה של ועדת ההיגוי העליונה את ההחלטה שלא ליישם את תחום הגזברות במערכת ה - ERP , לרבות ההמלצה לפתח מנשק בין מערכת הגזברות לבין מערכת ה- ERP להעברת הפעילות הגזברית ולביצוע תשלומים; זאת אף שתפקידי הוועדה כוללים בקרה שוטפת על ביצוע הפרויקט ואישור חריגות מהתכנון. יודגש כי ההחלטה שלא ליישם את תחום הגזברות במערכת ה- ERP היא החלטה יסודית ומשמעותית שעל ועדת ההיגוי לדון בה ולבחון אותה. זאת ועוד, רק ב- 2011 , לאחר כחמש שנים, הוחל באפיון המנשק (ראו להלן). מעיון בדוחות הכספיים השנתיים של חח"י לשנים 2003 -2011 עולה כי בכל אחד מהם מצוין שהחברה אינה מגישה דוחות כספיים מבוקרים לפי מרכזי רווח. משרד מבקר המדינה מעיר כי אף שהגשת דוחות כספיים מבוקרים לפי מרכזי רווח הייתה אחת מהמטרות המרכזיות של הפרויקט, ואף שהדבר נדרש בתקנות משק החשמל וברישיונות החברה, הדבר לא מומש במערכת ה - ERP , בין היתר משום התנגדות ועד העובדים. הביקורת העלתה כי למרות הודעת מינהל החשמל לחח"י ממרץ 2004 כי יש לכלול את יישום מרכזי הרווח המבוקרים במערכת ה - ERP , המשיכה החברה בפיתוח המערכת על פי תפיסת היישום של חברה אחת - ללא מרכזי רווח. הבדיקה העלתה כי בניגוד לנוהל הפקת הלקחים, ואף שהמודולים העיקריים של מערכת ה- ERP יושמו כבר ב- 2008 ומקצתם בתחילת 2010 , התקיים בחח"יסקר שביעות רצון מהמערכת רק באוגוסט 2012 - כארבע שנים לאחר העלאת החלק הראשון שלה לאוויר וכשנתיים וחצי לאחר העלאת החלק השני לאוויר. זאת ועוד, אחת מהמלצות מסמך הפקת הלקחים ממרץ 2011 הייתה שיש לבצע סקר שביעות רצון לקוחות, אך בסופו של דבר הוא בוצע רק שנה וחצי לאחר פרסום המסמך. משרד מבקר המדינה מעיר כי תהליך התשלום לספקים באמצעות העברות בנקאיות והמחאות, שהסתכמו בשנת 2012 בכ-29 מיליארדי ש"ח, כרוך בהעברה ידנית של נתוני תשלומים ורישומם בשתי מערכות - מערכת ה- ERP ומערכת הגזברות. הדבר אינו עולה בקנה אחד עם עיקרון האינטגרטיביות של הקמת מערכת ה- ERP , שלפיו כל מקטעי המערכת משולבים בצורה הדוקה והזנת נתון במקטע אחד משפיעה על כל המערכת. כמו כן, הדבר יוצר כפילות בעבודה ומגדיל את הסיכון לטעויות. הביקורת העלתה כי אף שהוצאות הדלקים היו ההוצאה התפעולית הגדולה ביותר של חח"י בשנים 2011 ו- 2012 (12.9 ו-19.5 מיליארד ש"ח בהתאמה) ואף שכבר בשנת 2009 הומלץ בסקר הסיכונים להעביר את מערכת הדלקים לתשתית ה- ERP או לגבש פתרון מחשובי אחר- עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2013 , לא יושם במלואו פתרון מחשובי כולל לתחום הדלקים, לרבות לניהול תהליך רכש הדלקים; זאת אף על פי שתהליך מובנה לרכש ציוד ושירותים, למעט דלקים, הוטמע במערכת ה- ERP , כחמש שנים לפני מועד סיום הביקורת. יצוין כי תחום הדלקים נועד להיות מיושם עוד ב- 2006 .בשלב ג' של הפרויקט | הביקורת העלתה כי אף שביטול שלב ג' הוא שינוי משמעותי ויסודי בתכנית הפרויקט, אמ"ת לא הביא את הנושא לבחינתה ולאישורה של ועדת ההיגוי העליונה, כנדרש בנהליו. משום כך גם לא הוצגו לוועדה הטעמים לביטול שלב ג' והשלכות הביטול. | 286 |
משרד הבריאות . סרטן העור - מניעה, איתור וטיפול נמצא כי אין באתר מידע לציבור על סכנות החשיפה לשמש במהלך עונת הרחצה. יתר על כן -גם אין קישור לאתרים כמו זה של האגודה למלחמה בסרטן, שבהם קיים מידע בנוגע לחשיפה זהירה לשמש בחופי הים, ולאתר השירות המטאורולוגי לגבי תחזית עצמת הקרינה. נמצא, כי למרות התועלת המרובה העשויה לצמוח מהצבת המכונות בחופי הים - אין נוהל המחייב זאת. משרד הפנים ומשרד הבריאות אף לא קיימו ביניהם דיון כיצד ניתן להגביר את הנגשת תכשירי ההגנה לציבור המבלים בחופי הים. משרד מבקר המדינה ממליץ כי משרד הפנים יבחן את האפשרות לעודד את הרשויות המקומיות להציב מכונות מסוג זה בחופים מוכרזים נוספים, וכן מוצע כי תיבחן האפשרות לפקח על מחיר התכשירים שיימכרו בהן. כמו כן יש להקפיד כי המכונות יוצבו במקום מוצל שבו תשמר יעילות התכשירים. נמצא כי אין אחידות בהמלצות שמפרסם משרד הבריאות לגבי מקדם ההגנה המזערי הרצוי לשימוש. עוד נמצא כי בהמלצות שבאתר האינטרנט של המשרד לא מופיעות המלצות ייעודיות בנושא מקדם ההגנה הרצוי לאוכלוסייה שבסיכון. נמצא כי בניגוד להמלצת משרד הבריאות, בתי המרקחת של כל קופות החולים מוכרות תכשירי הגנה בעלי מקדם הגנה גבוה מ -50 . הקופות השיבו כי מכירת התכשירים בעלי מקדם הגנה גבוה מ-50 נועד לבעלי עור רגיש במיוחד, שהמשרד לא הזכיר בהמלצותיו. ראוי כי משרד הפניםומשרד הבריאות יבחנו את הדרך המשפטית המתאימה לחייב התקנת אמצעי הצללה בפארק י מים מעל אזורי ההמתנה והתורים למתקנים, כ פי שנקבע למשל לגבי הצללה מעל ארגזי החול בגני ילדים. לדעת משרד מבקר המדינה על משרד הבריאות לשקול את הצורך להקים ועדה שתבחן את תוצאות המחקר שבוצע בגרמניה; מוצע שהיא תוקם בשיתוף קופות החולים, האיגוד המקצועי לרפואת עור ומין, אפידמולוגים 145 , כלכלני בריאות ומומחים לכוח אדם רפואי. משרד מבקר המדינה מעיר כי מן הראוי שמשרד הכלכלה יערוך תחילה מיפוי של מקומות העבודה שבהם חשופים העובדים לקרינת השמש (כגון עובדי בניין, עובדי חקלאות, גננים, עובדי כבישים, מצילים בחופי הים ובבריכות השחייה, עובדי פיקוח ושיטור); לאחר מכן ישקול את הדרך הראויה לוודא כי המעסיקים אכן מקיימים את חובותיהם להגנה על העובדים מפני השמש לפי החוק, למשל, משלוח תזכורות תקופתיות למפקחים שעליהם לבדוק את הנושא בביקורות שהם מקיימים. מוצע כי שירות הפיקוח על העבודה יבחן את האפשרות לשלב בתקנות החדשות לשיפור הבטיחות בעבודה גם דרישה ממקומות עבודה שבהם נחשפים העובדים לקרינת השמש, להכין תכנית ייעודית לניהול הבטיחות והבריאות ולמניעתם וצמצומם של הסיכונים מקרינת השמש. לדעת משרד מבקר המדינהגם אם מלנומה נגרמת בעיקר כתוצאה מחשיפה לשמש בתקופת הילדות - הרי אדם שניזוק מהשמש בילדותו נמנה ע ם קבוצת סיכון לחלות במלנומה גם במהלך שנות עבודתו בבגרותו. חשיפה מתמשכת וקבועה נוספת לשמש עקב עבודה, מגבירה את הסיכון למלנומה בגיל העבודה ומגדילה את הצורך במעקב לאיתור מוקדם 82 . ,בנוסףגם לסוגי הסרטן הנוספים: BCC ו- SCC יש תוצאות רפואיות וכלכליות שמצדיקות לשקול מעקב אחר עובדים החשופים לשמש בעבודתם. נמצא, כי הפרסומים על שיעורי התחלואה שנעשים על ידי שני גופים של משרד הבריאות: רשם הסרטן הלאומי והמלב"ם - אינם אחידים. הנתונים שפרסם רשם הסרטן הלאומי לא כללו כ - 4.5% מהאוכלוסייה משום שלא נלקחה בחשבון אוכלוסיית "האחרים" - נוצרים שאינם ערבים ואנשים ללא סיווג דת, אף שלרשם הסרטן הלאומי יש נתונים אלה. עד מועד הביקורת לא הועלו לדיון במשרד הבריאות, בקופות החולים או באיגוד המקצועי לרפואת עור תוצאות המחקר בגרמניה והמסקנות הנובעות ממנו, אף שהן ידועות משנת 2010 . | נמצא כי על אף ש פקודת הודעה על מחלות מחייבת כל רופא לדווח למשרד הכלכלה על מקרים של סרטן העור שלדעתו נגרמו לעובדים עקב עבודתם , בפועל מתקבלים הדיווחים בעיקר מרופאים תעסוקתיים ולא מרופאי עור; מספר הדיווחים הזעום אינו מתיישב עם המספר המשוער של החולים שמחלתם נגרמה עקב עבודתם. רישום מלא ואמין של העובדים שחלו חשוב לצורך איסוף מידע ואיתור עיסוקים החשודים בגרימת המחלה והיעדר ו פוגעת באיתור עיסוקים הדורשים תשומת לב מיוחדת למניעת המחלה. | 287 |
משרד הבריאות . המרכז הגריאטרי הממשלתי בראשון לציון יוצא שההחלטה להעביר את הפעילות של המרכז לידי חברה משותפת של קופת חולים מאוחדת ועיריית ראשון לציון התקבלה עשר שנים אחרי שהועלתה ההצעה להקים חברה ממשלתית-עירונית שתפעיל את המקום החל מינואר 2004. אשר לאחיות - יש לציין שבישראל יש מחסור כבד באחיות, והדבר אינו עולה בקנה אחד עם העובדה שבמרכז הגריאטרי יש עודף ניכר של אחיות שלא לצורך. מהאמור לעיל עולה ששיעור כוח האדם במרכז הגריאטרי גדול במאות אחוזים מהנדרש בהתאם לתקן, והדבר מלמד על חוסר יעילות במרכז ועל בזבוז כספי ציבור. מערכת זו, שהשימוש בה מקובל במרכזים גריאטריים ממשלתיים אחרים, לא הותקנה במרכז הגריאטרי בראשון לציון עקב היותו מועמד לסגירה. אי-מתן טיפולי ריפוי בעיסוק לקשישים הסיעודיים מנוגד להוראות משרד הבריאות. בהיעדר כוח אדם בתחום זה , מטרות הטיפול ותכניות הטיפול בתחום הריפוי בעיסוק אינן מתעדכנות , לא ניתנים לקשישים טיפולים פרטניים או קבוצתיים של ריפוי בעיסוק ואין מי שיעדכן את כלל הצוות בתחום זה. על משרד הבריאות לטפל בבעיה זו כדי שהקשישים במרכז יקבלו טיפולים של ריפוי בעיסוק. יוצא אפוא שההפחתה במספר המאושפזים במשך השנים לא לוותה כמצופה בהפחתת מספר העובדים בהיקף דומה. מימון שכרם של העובדים הרבים, שרובם אינם נדרשים, גורם להוצאות כספיות כבדות ולסבסוד מתמשך של משרד הבריאות בהפעלת המרכז (ראו בהמשך). הדבר מלמד על חוסר יעילות ו על בזבוז כספי ציבור. הסכמי הפשרה בגין השימוש בקרקע בסך כ-25 מיליון ש"ח גרמו לבזבוז כספים נוסף. מקורם בתביעות משפטיות שהגישה עיריית ראשון לציון נגד המדינה עקב הפעילות הבלתי מוסדרת שמבצעת המדינה משנת 2004 במקרקעין ששייכי ם לעירייה. יצוין כי לדברי ראש העירייה, אם המרכז הגריאטרי יהיה פעיל ובתפוסה מלאה תוותר העירייה "על חלק מדמי השימוש המגיעים לה". יוצא שעקב אי-קליטת קשישים נוספים במרכז משנת 2004 , פחתו ההכנסות של המרכז בכ- 70% , המשרד שילם בעד קודים לקשישים שאושפזו במוסדות סיעוד פרטיים עשרות מיליוני ש"ח ונוסף על כך נמנעו מהמרכז הכנסות ממשרד הרווחה בהיקף עשרות מיליוני ש"ח. מאידך המשרד נאלץ לסבסד את המרכז בסכומים ניכרים - בכ-450 .מיליון ש"ח במשך כעשר שנים מכאן עולה שאמדן הה פסד הכספי הכולל שנגרם למשרד בגין התמשכות תהליך סגירת המרכז והפסקת קליטת הקשישים במרכז משנת 2004 ועד סוף 2013 - הוא יותר מחצי מיליארד ש"ח21. התברר בביקורת כי דרישותיו של איגוד ערים לשירותי כבאות והצלה אזור ראשון לציון (להלן גם - שירותי הכבאות) מינואר 2010 מהמרכז הגריאטרי בעניין הפעולות שעליו לנקוט כדי לעמוד בתנאי הבטיחות הנדרשים לא מולאו, ומאותו מועד ועד יוני 2013 , פרק זמן של למעלה משלוש שנים, לא היה למרכז אישור הפעלה של שירותי הכבאות. מכאן שההפחתה במספר המשרות ובמספר העובדים הייתה קטנה בהרבה מההפחתה במספר ימי האשפוז ובתפוסה של המאושפזים. יוצא אפוא שעקב העיכוב בסגירת המרכז , שהו קשישים רבים במשך זמן רב במבנים שלא היו מוגנים כראוי מפני דלקות. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת המרכז הגריאטרי ולמשרד הבריאות שאת הוראות שירותי הכבאות יש למלא כדין, כלשונן ובמלואן, בייחוד משום שמטרתן למזער את הפגיעה בקשישים ובשוהים אחרים במרכז במקרה שתפרוץ שרפה. בתשובתו מאוגוסט 2013 למשרד מבקר המדינה מסר מפקד התחנה האזורית לכבאות והצלה בראשון לציון כי בשנים קודמות המרכז הגריאטרי לא מילא את כל הדרישות של שירותי הכבאות, אולם "נכון להיום - כלל המבנים בהם שוהים קשישים/תשושי נפש מוגנים בכל המערכות הנדרשות וכלל האישורים מצויים ברשותנו". משרד מבקר המדינה העיר בדוח האמור למשרדי הבריאות והאוצר כי עליהם לבצע עבודת מטה יסודית כדי לוודא שההשקעה הנדרשת בבינוי ובשיפוצים בבתי חולים המיועדים לסגירה, ובכללם בתי חולים גריאטריים, היא ברמה נאותה; וכי אין לטפל בחולים חסרי ישע או לאשפזם במבנים שתשתיותיהם רעועות. לדעת משרד מבקר המדינה מן הראוי ליישם הע רה זאת גם לגבי המרכז הגריאטרי. משרד מבקר המדינה חוזר על הערתו בעניין זה. | לדעת משרד מבקר המדינה, כשמתקבלת החלט ה לסגור בתי חולים ומרכזים גריאטריים או להעבירם לגוף שאינו ממשלתי, יש ליישמה ביעילות ובשום שכל. יש להותיר זמן הולם להתארגנות כדי שהקשישים יועברו כראוי וכדי שיושגו הסדרים המוסכמים על העובדים, וכך הפגיעה בשוהים ובעובדים וגם העלויות הכספיות של המהלך יהיו מזעריות. ואולם בעניינו של המרכז הגריאטרי, קבלת ההחלטות וביצוען מתעכבים זה שנים רבות, לא מתבצעות פעולות ההיערכות הדרושות, למשרד הוצאות כספיות ניכרות בגין המרכז והמדינה משתמשת באופן בלתי מוסדר במקרקעין ששייכים לעיריית ראשון לציון. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שמשרד האוצר ומשרד הבריאות השתהו יתר על המידה בכל הנוגע לקבלת ההחלטות לגבי עתיד המרכז הגריאטרי וליישומן של החלטות אלה ובכך גרמו להוצאות כספיות ניכרות מתקציב המדינה ולבזבוז כספי ציבור. | 288 |
משרד הבריאות . היערכות שירותי הבריאות לעתות חירום - ממצאי מעקב לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות העליונה לאשפוז, על משרד הבריאות ועל הקופות למצוא פתרון כדי להבטיח במידת האפשר העברה של דגימות מהמרפאות האחודות למעבדות הקופות בשעת חירום. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות העליונה לאשפוז ועל משרד הבריאות לוודא כי בעתות חירום יוכל מד"א לספק את מנות הדם הדרושות. יש להכין לבנק הדם אתר ממוגן בפני נשק קונוונציונלי ואטום לחל"כ, שיהיה עמיד מפני רעידות אדמה וניתן יהיה לעבוד בו בתפוקה מלאה ולבצע את כל הבדיקות הנדרשות למנות הדם גם במצבי חירום. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הבר יאות לוודא כי מד"א נערך לעתות חירום כראוי, בין אם מתקציבו או ממקורות תקציב אחרים. משרד מבקר המדינה מעיר כי יש לזרז את עבודת המטה ולהתארגן לאיוש מהיר של צוותי סיוע למד"א בעתות חירום. בביקורת עלה כי הרשות העליונה לאשפוז לא החליטה אם להפעיל את בתי החולים במזרח ירושלים, למרות פוטנציאל האשפוז הטמון בהם והאפשרות להקטין בעתות חירום את העומס הצפוי על בתי החולים במערב העיר. מן הראוי לסיים בהקדם את הכנת תרחיש הייחוס ואת אישורו, לעדכן לפיו את משימות מד"א, לבחון את צורכי ההיערכות שלו לשעת חירום ולפעול להשלמת חסרים שיתגלו. בבדיקה לא נמצא כי משרד הבריאות נערך להקצאת כלי רכב ממוגנים למ ערכת הבריאות בקהילה עבור הצוותים שאמורים לאייש את המרפאות ועבור סגל ביקורי הבית והצוותים לטיפול באוכלוסייה השוהה במקלטים או בביתם. כמו כן לא נמצא כי נבחן נושא הסעת עובדי מערכת הבריאות לעבודה, למשל לאייש את המרפאות האחודות, בתי החולים, כמו גם הסעת ילדיהם למעונות. עד למועד סיום הביקורת, צה"ל ומערכת הבריאות לא בחנו את אופן הסיוע למחלקות האבטחה גם במקרה של תקיפה קונוונציונלית. נמצא עם זאת כי המטה לביטחון לאומי (המל"ל) במשרד ראש הממשלה החל בתקופת הביקורת בעבודת מטה לצורך היערכות לאבטחת מתקנים שונים בעתות חירום, ובכלל זה במערכת הבריאות. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד הבריאות יכין מידית את טופס הסירוב לפינוי, ויצרפו לנהליו. משרד מבקר המדינה סבור כי על משרד הבריאות לנתח את השלכותיהם של מצבי חירום על השירות לטיפולי בית ולאמוד את היקף המטפלים והמטופלים במצבים אלו. יש להביא בחשבון את אמצעי המיגון (כלי רכב ממוגנים, קסדות ואפודי מגן) שיידרשו לסגל הרפואי לשם מתן השירות. בהתאם לכל אלה יש לקבוע את היקף השירות של טיפולי הבית שקופות החולים יחויבו בו בעתות חירום. עולה חשש כי בעתות חירום רופאים אלו עשויים להיות מרותקים למקום עבודתם או מגויסים לשירות מילואים , ועל כן על משרד הבריאות ועל הקופות לבדוק דרכים להבטחת איושם של הצוותים לטיפולי בית גם בעתות חירום. | לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שמשרד הבריאות ופקע"ר יאמדו את היקף הפניות הצפוי של נפגעי חרדה בתרחישים השונים לשעת חירום, יפעלו לצמצום פינוים לבתי החולים, ויתכננו את מספר אתרי הדחק כך שיינתן מענה ראוי, בפרק זמן סביר, לאבחון מקצועי של הנפגעים ולטיפול בהם. | 289 |
משרד הבריאות . מערך החיסונים לילדים, מבוגרים וצוותים רפואיים לחיסוני המבוגרים לא קיימת תשתית מסודרת. מבוגר שרוצה לקבל את החיסונים שעליהם המליץ המשרד, צריך לפנות ביזמתו לקופה שבה הוא מבוטח או למרפאות החיסונים של לשכות הבריאות. יוצא שמגיל 2199 אין למעשה מערך חיסונים תומך במדינה, למעט עבור צוותים רפואיים במקומות עבודתם (ראו להלן). ילדים שאינם מחוסנים חשופים לסכנת הידבקות במחלות ועלולים להדביק בהן את חבריהם ואת בני משפחו תיהם, ואלה עלולים להדביק בהן אחרים - והדבר עלול לגרום לפריצתה של מגפה. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הבריאות להמשיך לבחון את המחסומים הארגוניים המקשים את מתן החיסונים ולפעול להסרתם, על מנת להעלות את שיעור המחוסנים ככל שניתן. כדי להשיג מטרה זו על משרד הבריאות גם להגביר במידת האפשר את הגמישות בנוגע למתן החיסונים, ולהגביר את השקיפות על ידי מסירת מידע מלא ועדכני לציבור בעניין זה ולפעול בשיתוף פעולה עם ציבור המתחסנים, קופות החולים והאיגודים המקצועיים הרלוונטיים. נוסף על כך, יש מקום שמשרד הבריאות יבחן את האפשרות לשינוי תבנית הפעולה הקיימת באופן שיצמצם את ריכוזיות משרד הבריאות בכלל הפעולות הנעשות בתחום החיסונים ואף יבחן את שינוי הרכב הוועדה המייעצת, תוך מתן אפשרות לנציגים מקרב הציבור להיות שותפים, במידה זו אחרת, בהליכי קבלת ההחלטות, כדי שלא יהיה בה רוב לעובדי מערכת הבריאות הממשלתית; כל אלו יסייעו בהגברת אמון הציבור בנוגע לחיסונים ול העלאת שיעור ההיענות לחיסון הן ברגיעה והן בעתות חירום (כולל בהתפרצויות). בעקבות הערת משרד מבקר המדינה שינה המשרד את כוונתו, ובאוקטובר 2013 פרסם המשרדדף מידע להורים, שבו הובהר כי החיסון שמיועד להינתן לתלמידות של שני השנתונים בשנת הלימודים התשע"ד, אינו מגן מפני יבלות באיברי המין. עם זאת, משרד מבקר המדינה מעיר כי דף המידע לא פירט להורים מהן היבלות באיברי המין שמפניהן מגן החיסון גרדסיל, את השכיחות הגבוהה של המחלה, מה הסיכונים הכרוכים בה, אופן הקבלה של החיסון גרדסיל ועלות החיסון, ולפיכך לא היה להורים מידע מלא וזמין בעניין זה. משרד מבקר המדינה גם מציין כי תלמידת כיתה ח בשנת הלימודים התשע"ד המעוניינת לקבל את החיסון גרדסיל נאלצת לרכשו בבית מרקחת בתשלום מלא, ולא במחיר מוזל באמצעות תכניות השב"ן של קופות החולים93. משרד מבקר המדינה מעיר כי על פי חוק זכויות החולה, התשנ"ו- 1996 , היה על משרד הבריאות ליידע את הורי התלמידות בדבר תכונותיו של החיסון סרווריקס, בייחוד בהקשר לכך שאינו מספק הגנה מפני יבלות באיברי המין, וכן בדבר החלופה, כדי שההורים יחליטו אם לחסן את בנותיהם בחיסון שהמדינה מממנת או בחיסון שעליו המליצה ועדת הסל, המקנה גם הגנה מפני יבלות באיברי המין. מהאמור לעיל עולה שעקב פתיחת המשרד בהליכי הרכש של החיסון נגד נגיף הפפילומה עוד לפני שא ושר החיסון בוועדת הסל, ניתן לשני שנתונים של בנות חיסון שונה מהחיסון שעליו המליצה ועדת הסל, שאינו מגן מפני יבלות באיברי המין (מחלה שכיחה, מידבקת ולעיתים מסוכנת). על המשרד לקבוע מהו השילוב הנכון מבחינת לוחות זמנים ותהליכים בין פעילות ועדת הסל ובין פעילות הרכש של המשרד. עיריית תל אביב -יפו : עד ינואר 2014 חוסנו בעיריית תל אביב -יפו כשליש מעובדי הבריאות. להערכת העיריי ה, היא תסיים את חיסון כלל עובדי הבריאות בה במרץ 2014. עיריית ירושלים : בינואר 2014 טרם סיימה עיריית ירושלים את חיסוני העובדים. ועדת הסל מוסיפה לסל הבריאות טכנולוגיות חדשות, וחיסון חדש מוגדר טכנולוגיה כזאת. משרד מבקר המדינה מעיר, כי על מנת למנוע הישנות מקרים בהם המשרד מבצע מכרז לרכש חיסון עוד לפני שהתקבלה החלטה של ועדת הסל בנוגע לאותו חיסון, עליו לקבוע מהו השילוב הנכון מבחינת לוחות זמנים ותהליכים, בין פעילות ועדת הסל ובין פעילות הרכש של המשרד. לדעת משרד מבקר המדינה, על הגורמים הרלוונטיים במשרד הבריאות לבחון כיאות אם עובדים במערכת הבריאות שאינם מתחסנים נגד שפעת עלולים לסכן את מטופליהם ואת חבריהם לעבודה. אם יתברר שכך הוא - על המשרד למצוא את הדרכים להגביל את מתן הטיפול בידי עובדים אלה. בעת סיום הביקורת, ספטמבר 2013 , היו הנתונים שלהמשרד בדבר שיעור הילדים שחוסנו בתחנות טיפת החלב, מעודכנים לשנת 2010 ונגעו לילדים שנולדו בשנת 2008 . לפי נתונים אלה, נע שיעור הילדים שחוסנו בין %90 ל-%9746 . אף שמדובר בשיעור גבוה יחסית, נתונים אלה מלמדים שעשרות אלפים מהילדים בישראל לא חוסנו בחלק מהחיסונים או לא חוסנו כלל. יצוין שבאוכלוסיות מסוימות שיעור הילדים שחוסנו הוא נמוך, ולכן חשופים ילדים אלה לסכנה גדולה יותר ללקות במחלות. לדוגמה, בכמה תחנות המשרתות את המגזר החרדי בירושלים שיעור הילדים שחוסנו נמוך ב - 15% לעומת השיעור הממוצע בכלל התחנות במערב העיר 47; גם בק רב האוכלוסייה הבדואית בנגב שיעור הילדים המחוסנים נמוך לעומת הממוצע הארצי. עוד יש לציין כי למשרד הבריאות אין מידע על שיעור הילדים שקיבלו את החיסון נגד פנוימוקוקוס, שנוסף לחיסוני השגרה בשנת 2009 , ואת החיסון נגד נגיף הרוטה, שנוסף לחיסוני השגרה בשנת 2010 . המשרד לא השלים, בשיתוף הגורמים הרלוונטיים האחרים, את כל הצעדים הדרושים, בעיקר בתחום המחשוב ובעניין הנגישות לקבלת חיסונים, על מנת שיוכל למלא את הוראות חוק הביטוח הלאומי, שהוא עצמו יזם את תיקונו, וכן את החלטת הממשלה להפחית את הקצבאות עבור ילדים שהוריהם לא חיסנו אותם, אף שעברו כחמש שנים ממועד קבלתה. בנוגע לחיסון נגד שפעת החזירים הייתה היענות מועטה של הציבור לקריאה להתחסן ( 12% ;)בלבד יש קבוצות אוכלוסייה שאינן מתחסנות. אי-חיסון ילדים עלול לסכן לא רק אותם, אלא גם את הסובבים אותם. על משרד הבריאות לפעול בכל הכלים העומדים לרשותו ובאופן סביר ומידתי כדי להעלות את שיעור המתחסנים ואת מודעות הציבור לחשיבותו של הנושא. | בביקורת עלה כי בידי התחנות אין מידע שוטף על התינוקות שנולדים, הן להורים ישראלים והן להורים חסרי מעמד59 . כל יולדת אמנם מקבלת בבית החולים הדרכה וייעוץ בדבר הטיפול בתינוק, כולל המלצה לפנות לתחנת טיפת חלב, אולם אם היא בוחרת שלא לפנות לתחנה כזאת, בתחנות לא ידעו על התינוק שנולד. במצב דברים זה, הילדים עלולים להיפגע בשל אי קבלת חיסונים. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הבריאות לבחון מהי שיטת הדיווח הראויה לתחנות טיפת החלב או ללשכות הבריאות בנוגע לתינוקות שנולדים, וליישם אותה כדי להבטיח את יצירת הקשר הראשוני בין התחנות להורי התינוקות. יצוין כי מידע על כל התינוקות הנולדים (למעט תינוקות שנולדו להורים חסרי מעמד) קיים במשרד הפנים ובארבע קופות החולים. | 290 |
משרד הבריאות . המערך של תחנות טיפת חלב משרד מבקר המדינה מעיר שעל המשרד להחזיק בידיו מידע על כל התחנות שהוא מפעיל וכן על התחנות העירוניות והתחנות שמפעילות הקופות, כדי שתהיה בידיו תמונת מצב בנוגע למצבן הפיזי של כלל התחנות בארץ. על כל מפעילי התחנות לוודא שהתחנות הזקוקות לשיפוץ ישופצו, כדי שהשירות יינתן בתנאים ראויים49 . האפשרות שניתנה לרשויות המקומיות להחליט בעצמן אילו מבני ציבור ייבנו בתחומי שיפוטן בכספים שמקצה להן מפעל הפיס, גרמה לעתים להימנעותן של רשויות מקומיות לבנות תחנות בשכונות חדשות שמתגוררים בהן ילדים רבים (כגון גני יער בלוד, וכן שכונות בטירת הכרמל ובחיפה). עקב כך תושביהן של שכונות אלה נאלצים לנסוע או ללכת ברגל לתחנות אחרות בעיר. לדברי ראש השירות, בניית תחנות חדשות תלויה ברצון של הרשות המקומית ולמשרד הבריאות "אין גמישות בהחלטה היכן לבנות". משרד מבקר המדינה מעיר שמן הראוי לתת את הדעת לעניין זה. על משרד הבריאות לפעול על מנת שיובהר לכל הקופות אילו פעולות נדרשות מהן לפני סגירת תחנת טיפת חלב. זאת, על מנת שהקופות יעמדו בהוראות החוק הרלוונטיות וימלאו ויקיימו את חובת השקיפות המוטלת עליהן כלפי הגוף המאסדר בתחום ובעיקר כלפי המבוטחים שלהן, שייאלצו להיערך לקראת סגירת התחנה. על המשרד לבחון את המשך הפעולות להקמת מאגר נתונים ארצי בנושא החיסונים, ועד להשלמתו לנקוט בצעדים הנדרשים להגביר את מידת העברת המידע בין הגופים ככל הניתן, גם בנוגע לבדיקות הסינון. כל זאת, תוך מתן הדעת להיבטים הנוגעים להגנת פרטיותם של אזרחי המדינה ותושביה. ואולם בביקורת עלה שבכמה יישובים ביהודה ושומרון שבהם הכללית היא הקופה היחידה שמפעילה תחנות טיפת חלב, היא אינה נותנת שירותים למבוטחי קופות אחרות באותו ישוב, על אף חובתה לעשות כן. לדוגמה, ביישוב עפרה, ש בשטח שיפוטה של המועצה האזורית מטה בנימין, קיימת תחנת טיפת חלב של הכללית בלבד. מבוטחי הקופות האחרות בישוב עפרה הזקוקים לשירותי טיפת חלב נאלצים אפוא לנסוע ליישובים אחרים כדי לקבלם, כגון לחלמיש, או לפסגת זאב בירושלים שנמצאים במרחק של כ-20 דקות נסיעה. גם ביישובים אלון מורה ופסגות קיימת תחנת טיפת חלב של הכללית בלבד, שאינה נותנת שירותים למבוטחי קופות אחרות62. משרד מבקרהמדינה מעיר שעיכוב או אי -ביצוע של פעולות מניעה שונות, כגון בדיקות סינון, עלול לגרום לילדים מסוימים נזק בלתי הפיך. עוד עלה כי ישנן פעילויות נוספות - כגון חיסוני נוסעים לחו"ל וחיסונים נגד כלבת - שלא מבוצעת בתחנות אלא בלשכות הבריאות. פעילויות אלה נעשות בידי אחיות שבמקור יועדו לעבוד בתחנות, אולם בפועל הן מבצעות פעילויות אלה בלשכות הבריאות. יוצא שיש פחות אחיות בתחנות בגלל פעילות שאינה קשורה לרפואה המונעת הנוגעת לילדים. העומס המוטל על האחיות בתחנות הממשלתיות ובתחנות העירוניות עלול לגרום, ולעתים אכן גורם להפרת נוהלי המשרד ולפגיעה בשירות שתחנות טיפת החלב נותנות לציבור. על המשרד לתת מענה לנושא זה26. הביקורת העלתה כי בתחנות שפועלות במגזר החרדי בירושלים, בני ברק, בית שמש ואלעד יש כ -20 משרות שאינן מאויש ות. בשל כך יש עומס עבודה על האחיות המועסקות בתחנות אלה, דבר הגורם בין היתר להמתנה ארוכה לקבלת חיסונים ולביצוע בדיקות סינון. ואולם מתשובתו של המשנה לממונה על השכר למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2013 עלה שעדאותו חודש משרד הבריאות טרם מסר לו את הנתונים המשלימים הנדרשים להמשך הטיפול בנושא - ועקב כך הקושי לגייס אחיות לעבוד במגזר החרדי בעינו עומד. על משרד הבריאות ומשרד האוצר לקדם את היוזמה בה החלו, ולהביא למימושה של תכנית לעידודן של אחיות לעבוד במגזר החרדי בהקדם האפשרי. שעות הפעילות של תחנות שאינן מתאימות לצרכים של הקהל המקבל מהן שירותים הן אפוא חסם לקבלת השירותים. מפאת החשיבות של ביצוע בדיקות הסינון ושל מתן החיסונים במועד, ועל מנת לאפשר לכל ההורים ולכל הילדים לקבל את השירות המגיע להם על פי חוק, יש לוודא שתחנות טיפת החלב יהיו פתוחות בשעות המתאימות להורים. ראש השירות ציין במכתבו שתוספת המשימות המוטלות על האחיות גורמת להן לבדוק תינוקות רק חודש לאחר הלידה ואף יותר מכך, במקום לבדוק אותם לא יותר משבועיים לאחר הלידה 24 , כפי שדורשות הוראות המשרד; להקצות זמן קצר לטיפול בנשים הרות ובילדים, ועקב כך לבצע פעולות באופן חלקי ולא על פי הנהלים; לאי-ביצוע פעולות נדרשות, כגון בדיקות סינון, הכוללות בדיקת ראייה, בדיקת תקשורת, בדיקת התפתחות, מדידת גובה ומשקל ובדיקת רופא; ולבטל ביקורי בית, שהתחנות רואות בהם נדבך מרכזי בשירות שהן נותנות 25 . ראש השירות הדגיש שהקשיים הנגרמים עקב תוספת המשימות באים לידי ביטוי בעיקר במקומות שיש בהם ילודה גבוהה, כגון יישובי המגזר הערבי ויישובים שבהם מתגוררת אוכלוסייה חרדית (צפון הארץ, אלעד, ירושלים ובית שמש). | מן הראוי לשקול להקים מוקד שייתן מענה להורים בנוגע לשירותים הניתנים בתחנות, או לכלול את מתן המענה בשירות הניתן במוקד הקיים כיום במשרד28. | 291 |
משרד הבריאות . מחשוב מערך החיסונים בישראל ביצוע בדיקות עומסים למערכת, כפי שדורש נוהל מפת"ח, היה אמור לחשוף את הבעיות הקיימות במערכת בעת עבודה בעומס מלא. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבריאות כי חיבור מחשבה בריאה לרשת מרכזית אחת, שימוש בכרטיס חכם, חיבור לשרתים מרוחקים והפעלת תכנה משוכתבת (מוסבת) - כל אלה מצריכים, לפי נוהל מפת "ח, ביצוע בדיקות ובהן בדיקות בעומס מלא. פעולות אלה כאמור לא בוצעו. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לבדוק בהקדם את תפקודה של המערכת בעומס ולנקוט צעדים מידיים לתפעולה המיטבי ולתיקון הבעיות שהעלו המשתמשים בה. משרד מבקר המדינה מעיר כי לא ברור מדוע הכין המשרד אפיון למערכת חדשה (נחליאלי) אם הייתה בידיו מערכת קיימת ומוכנה להפעלה שאפשרה את יישום החוק. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבריאות על הפיגור הניכר בהקמת מאגר המידע הארצי בנוגע לחיסונים, שפיתוחו החל כבר בספטמבר 2010 . אף שחוק הביטוח הלאומי, שתוקן עוד בשנת 2009 , קבע מועד מאוחר להחלת סעיפים 68)(ד-68 )(יא- עד מרץ 2013 , גם במועד זה לא הסתיימה הקמת מאגר המידע הארצי בנוגע לחיסונים. אי -הקמת מאגר המידע לא אִפשרה למשרד הבריאות ולמוסד לביטוח לאומי לקיים אחר הוראות החוק, שכאמור היו בתוקף עד יולי 2013 . יצוין כי על פי נוהל מפת"ח גם בפרויקטים שאינם בגדר פיתוח מערכת חדשה אלא שדרוג של מוצר קיים, יש להכין תכנית עבודה ולבצע שלבים שונים במחזור החיים של כל פרויקט מחשוב ובהם: ייזום; אפיון -על; אפיון מפורט; עיצוב ובנייה; ובדיקות מערכת. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח מורכבות הפרויקט והתקלות שתוארו לעיל, על המשרד לפעול מכאן ואילך לצורך פיתוח המערכת החדשה לפי נוהל מפת"ח. כמו כן, על המשרד לוודא כי המערכת החדשה שתפותח תענה על דרישות המשתמשים ועל דרישות ההנהלה שלו, וכי יתוקנו בה הליקויים שהועלו בשתי המערכות הקיימות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבריאות כי קיומו של מסמך מאושר שבו מפורט תקציב הפעולות הכרוכות בביצועו של הפרויקט, וכן קיומו של מסמך ביצוע תקציבי מפורט ומעודכן, הם תנאים יסודיים לניהול סדור ותקין של כל פרויקט מחשוב. יש להקפיד על קיומם של מסמכים אלו גם כאשר הפרויקט מקודם במקטעים של שנות תקציב, וכן להניח, לגבי כל שנה, מסמך תכנון תקציבי מפורט ומסמך ביצוע תקציבי המתעדכן במהלך השנה למול מסמך התקציב שאושר. על אגף המחשוב לקבוע סדרי עבודה, אשר יבטיחו כי הניהול התקציבי של כל פרויקט ייעשה על פי מסמכי תקציב מפורטים שאישרה ועדת ההיגוי. כמו כן על ועדת ההיגוי ועל אגף המחשוב לעקוב אחר כלל ההוצאות הנוגעות לביצועו של הפרויקט בהתאם לתקציב שאושר לכל שנה ולפרויקט בכללותו. המשרד לא מסר תיעוד המצביע על כך שבמהלך השנים שבהן בוצעו הפרויקטים נערך פיקוח שוטף ושיטתי אחר העמידה בלוחות הזמנים, ככל שנקבעו בפרויקטים השונים (ראו להלן בעניין הקמת מאגר החיסונים נחליאלי). משרד מבקר המדינה מעיר כי בהיעדר מעקב מפורט, שוטף ושיטתי אחר לוחות הזמנים שומט המשרד כלי בקרה בסיסי וחיוני לניהול מיטבי של הפרויקטים. לדעת משרד מבקר המדינה היות שמערכת מחשבה בריאה פותחה במטרה לשרת את כל תחנות טיפת החלב שבהפעלתו, היה על המשרד להכין תכנית סדורה להמשך פריסת המערכת ולגבותה בהקצאה תקציבית הולמת, בתיאום עם משרד האוצר; זאת כדי למנוע בהמשך אילוצים תקציביים שלא יאפשרו את פריסת המערכת באופן מלא. יוצא אפוא שאין בידי משרד הבריאות מסמכי הייזום והאפיון של מערכות המחשוב שפיתח בתחום החיסונים, שלפי נוהל מפת "ח יש לנהלם ולשמרם בספריית הפרויקט. לדעת משרד מבקר המדינה, אין לקבל מצב שבו שמירתם ותיעודם של מסמכי יסוד בפרויקטי מחשוב תלו יים בנושא משרה מסוים בארגון. תיעוד זה משמש מסמך ארגוני יסודי וחשוב, ולכן יש להבטיח כי ניתן יהיה להשתמש בו בעת הצורך. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבריאות כי עליו לבצע בדק בית בדבר סדרי הניהול של הפרויקטים בתחום המחשוב. על ועדת ההיגוי לקיים לגבי כל פרויקט הליכי בחינה, שבסופם יאושרו מסמכי תקציב מפורטים הנוגעים ל פרויקט; אבני הדרך; לוח הזמנים לביצועו; ותפוקותיו. כמו כן יש להבטיח בכל הפרויקטים ניהול תקין של מסמכי יסוד, כנדרש בנוהל מפת"ח. נוסף על כך יש לקיים מעקב ובקרה אחר ביצוע הפרויקטים, להפיק דוחות ביצוע מפורטים ולמסור אותם גם לוועדת ההיגוי. יצוין כי מאז הקמת מערכת מחשבה בריאה, בסוף שנות השמונים של המאה העשרים, ועד שנת 2006 , לא הסתיימה פריסתה בכל תחנות טיפת החלב של המשרד. למשרד מבקר המדינה לא הומצאו מסמכים המלמדים על השיקולים שבגללם לא נפרסה והוטמעה מערכת מחשבה בריאה בכל תחנות טיפת החלב שמפעיל המשרד. נמצא כי חרף העובדה שהמשרד החליט לא לבחור באחת החלופות לפיתוח מערכת אחת כוללת, הוא החל במאי 2011 לפעול לאיתור חברה שתבצע את הסבת מערכת מחשבה בריאה (ראו להלן). בנובמבר 2011 התקשר המשרד עם חברה ג' לביצוע ההסבה, וזו בוצעה לקראת אמצע שנת 2012. | הביקורת העלתה כי בידי המשרד לא היה מסמך תקציבי מפורט שאושר לכל פרויקט לפני התחלת ביצועו. כמו כן ל א היו בידי המשרד דוחות הביצוע התקציביים שאמורים היו לשמש אותו במהלך ביצוע הפרויקטים, לצורך קיום מעקב ובקרה תקציביים שוטפים למול התקציב המאושר. | 292 |
איגוד הכדורסל בישראל . היבטים בסדרי העבודה של מוסדות איגוד הכדורסל בישראל לדעת משרד מבקר המדינה לא ניתן לראות בספר תכנית המשחקים או בתכנית המערכת הממוחשבת המיועדת לניהול הליגות, הקבוצות, השחקנים והשחקניות, תחליף לפנקס חברים כנדרש בחוק. פנקס החברים קובע, בין היתר, את זהות חברי האיגוד הרשאים להשתתף באספה הכללית של האיגוד והזכאים לבחור ולהיבחר למוסדותיו; בהיעדרו עלולה להיפגע תקינות פעילותו השוטפת של האיגוד. על האיגוד להשלים בדחיפות את הכנתו של פנקס חברים כחוק. בביקורת עלה כי האיגוד אינו מנהל פנקס חברים כמתחייב מהוראות החוק. האיגוד הציג לעובדי הביקורת את ספר תכנית משחקי הליגה והגביע (להלן - תכנית המשחקים) של האיגוד, המופקת לכל עונת משחקים, כפנקס החברים של האיגוד. משרד מבקר המדינה העיר להנהלת האיגוד כי אם המבקר הפנימי סבור שמידע או מסמכים מסוימים דרושים למילוי תפקידו, על הגוף להעביר לו אותם ללא עיכוב, גם אם הוא סבור שהם אינם נכללים במסגרת תכנית העבודה שנקבעה למבקר הפנימי. זאת מתוקף חובתו של האיגוד לאפשר למבקר הפנימי לבצע את עבודתו באופן עצמאי ובלתי תלוי. עיון בפרוטוקולים של אותן ישיבות מעלה כי ההתייחסות היחידה בהם לעניין אישור הדוחות הייתה ציון העובדה כי הדוחות הוצגו ואושרו פה אחד. אי-אפשר ללמוד מהפרוטוקולים אם האספה הכללית דנה במהות הדוחות וא ם מי מחברי האספה הכללית התייחס ספציפית ובאופן ענייני לנושא כלשהו שהוצג בהם. .משרד מבקר המדינה העיר לאיגוד ולמוסדותיו, לרבות לאספה הכללית, כי מטרת רישום הפרוטוקול היא לשקף את עיקרי הדברים שנאמרו בדיון ולשמש כלי לפיקוח ול בקרה על הפעולות וההחלטות של הארגון. לעניין הפרוטוקולים של דיונים קבע בג"ץ כי "ללא דיווח וגילוי לא תהא שקיפות, וללא תיעוד עלולה חובת הגילוי להתרוקן מתוכן של ממש" 15 . על הפרוטוקול לשקף נאמנה את מה שהתרחש בדיון 16 - מי המשתתפים בו, מי הנעדרים ממנו, מהו סדר היום ו מהם עיקרי הדברים שנאמרו. גם אם לטענת האיגוד התקיימו דיונים מוקדמים בדוחות הכספיים, הן בישיבות ועדת הכספים והן בישיבות ההנהלה, אין בכך כדי לייתר את הצורך שהאספה הכללית, שהיא המוסד העליון באיגוד, תדון בנושא לפני שתאשר את הדוחות, ושהדבר יקבל ביטוי מתאים בפרוטוקול. נמצא כי שלא לפי דרישת החוק, חברי הווע דה לא היו חברים בעמותה וגם לא ייצגו שום תאגיד החבר בעמותה. המוסדות והגורמים המופקדים על הבקרה והפיקוח בעניין פעילות העמותה - האספה הכללית והיועץ המשפטי, אשר מוזמן בקביעות לדיונים ומשתתף בהם - לא עמדו על כך שחברי ועדת הביקורת נבחרו לתפקידם שלא בהתאם לחוק. בדיקת הפרוטוקול של דיוני האספה הכללית מיוני ויולי 2013 , לאחר מועד פרסום הנוהל החדש, העלתה כי עיקרי הדברים שעלו בדיונים הוצגו בפרוטוקולים במתכונתם הקודמת - דהיינו דיווח קצר שלא ניתן ללמוד ממנו על ההתייחסויות העיקריות של המשתתפים לנושאים שעלו ועל תהליך קבלת ההחלטות בדיונים. הביקורת העלתה כי יו"ר האספה לא חתם על הפרוטוקולים כנדרש בחוק, ועל כן לא ניתן אישור לנכונות תוכנם של הפרוטוקולים ולכשרות אופן כינוסה של האספה, ניהולה וקבלת החלטותיה. הממצאים שתוארו לעיל מלמדים על פגמים באופן שבו תיעדה האספה הכללית את דיוניה, ובכלל זה באופן שבו נרשמו ואושרו הפרוטוקולים. הדבר פוגע בעקרון השקיפות ובאפשרות לקיים בקרה ומעקב לגבי תהליך קבלת ההחלטות ויישומן. לנוכח העובדה שהאספה הכללית דנה בע ניינים שונים הנוגעים לפעילותו של האיגוד, ושהחלטותיה יכול ות להשפיע מהותית על היעילות והתקינות של פעולותיו, עליה לתעד כראוי בפרוטוקול את הדיון עצמו באופן שישקף נאמנה את עיקרי הדברים שנאמרו בו, את עמדות משתתפיו ואת תהליך קבלת ההחלטות. על יו"ר האספה הכללית לוודא כי הוא חתם על הפרוטוקולים ובכך נתן להם תוקף. ראוי גם שיו"ר ועדות אחרות של האיגוד יקפידו על כלל זה. לדעת משרד מבקר המדינה נוכח החשיבות שייחס האיגוד לכך שחמשת ארגוני הספורט הגדולים ייוצגו בהנהלתו, ונוכח העובדה שארגונים אלו אינם חברי עמותה ועל כן לפי הוראות החוק אינם יכולים לשמש חברי הנהלה, ראוי שהאספה הכללית תשנה בהקדם את התקנון באופן שיעלה בקנה אחד עם הוראות החוק ותפעל לרישום השינוי המתבקש על ידי רשם העמותות. משרד מבקר המדינה העיר לאספה הכללית על שמינתה את חברי ועדת הביקורת לתפקידם בלי לוודא שהם עומדים בדרישות החוק. ועדת הביקורת משמשת בעצמה אחד משומרי הסף של האיגוד, על כן ראוי היה שהיא תקפיד לפעול על פי החוק. הביקורת העלתה כי רשימת המשתתפים באספה הכללית מאוגוסט 2012 אשר תועדה בפרוטוקול לא כללה את שמות כל המשתתפים בדיון - בפרוטוקול תועדו דבריהם של כמה משתתפים ששמם נפקד מרשימת המשתתפים. | עוד עלה כי עד שנת 2009 תיעדה הוועדה בפרוטוקולים את דיוניה, קיבלה את הפרוטוקולים של הוועדות השונות של האיגוד וחבריה אף הוזמנו בקביעות לדיוני האספה הכללית. הדבר אפשר לוועדת הביקורת לעמוד על הנושאים שעל סדר היום של האיגוד ולבחון נושאי ם שעל פי שיקול דעתה היו ראויים לבדיקתה. אולם משנת 2009 פסק האיגוד להגיש לוועדה באופן שוטף פרוטוקולים של כינוסי ועדותיו ושל האספה הכללית. הדוחות הכספיים והדוחות המילוליים שלו נמסרו לוועדה רק סמוך למועד כינוס האספה הכללית, באופן שלא אפשר לה לרדת לעומקם של דברים, ולעתים חברי הוועדה לא הוזמנו לדיוני האספה הכללית. אף על פי כן, עלה שהוועדה דיווחה בדוחות שלה מיוני 2011 ומיוני 2012 כי היא מקבלת באופן שוטף פרוטוקולים מישיבות ההנהלה ומישיבות הוועדות השונות באופן שמאפשר לה לעקוב אחר אופן תפקודו של האיגוד על כל ועדותיו. משרד מבקר המדינה מעיר לוועדת הביקורת כי אם חבריה נתקלו בקשיים במילוי תפקידם, היה עליהם לתת לכך ביטוי בדוחותיהם האמורים. כמו כן, מאחר שחברי הוועדה לא עמדו על כך שיתאפשר להם למלא כראוי את חובתם, כדי שיוכלו לפקח על פעילותו של האיגוד ולוודא כי היא תקינה, נ פגע אופן תפקודה של ועדת הביקורת. | 293 |
משרד האנרגייה . היבטים סביבתיים בשיקום מחצבות .משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד להג"ס להגביר את מעורבותו בתחום שיקום .המחצבות לנוכח ההשפעות הסביבתיות של הנושא ולקבוע הנחיות בנושא הטיפול .הנדרש של מחוזות המשרד להג"ס במחצבות נטושות, ובכלל זה בעניין ביצוע סדיר של .סיורים והקמה ותחזוקה של מאגרי מידע לגבי התנאים הסביבתיים של המחצבות. נתוני .מאגר זה ישמשו את נציגי המשרד בקרן לשיקום מחצבות כתשומה לדיונים המתקיימים .בקרן על סדרי עדיפויות בשיקום מחצבות, וניתן יהיה לשלבם במאגר מידע אחוד של כלל .הגורמים הרלוונטיים. משרד מבקר המדינה ממליץ לקרן לאמץ את עקרונות התכנון והדיווח של מדריך התכנון .הממשלתי, לבחור את המחצבות אותן היא רוצה לשקם ולגבש לשם כך תוכניות עבודה .שנתיות ורב-שנתיות הניתנות למדידה והערכה במדדי תפוקה אופרטיביים שיוצמדו .למטרותיה, יעדיה ומשימותיה, כך שניתן יהיה לעקוב אחר ביצוע הפרויקטים שנבחרו, .להעריך באיזו מידה הושגו מדדים אלה ולפעול בהתאם. ראוי גם שהקרן תפרסם מידע .חשוב זה באתר המרשתת שלה כדי להגדיל את שקיפותו כלפי הציבור. התייחסות לחובה פוזיטיבית לשיקום מחצבה שניצולה הסתיים או מחצבה שהחציבה בה .לא מוצתה אולם המשכה אינו כלכלי, תוך כדי קביעת אמות מידה ברורות בדבר אופן .ביצוע חובה זו ; יציקת תוכן ל מונחים "שיקום" ו"תוכנית שיקום" וקביעת איזו ן ראוי בין .ערכים שונים, כמו הצורך בשמירה על משאבי טבע ועל מערכות אקולוגיות, אל מול צורכי .פיתוח ושימושי קרקע חלופיים - בשים לב לנעשה בעניין זה בעולם, לאתגרים הייחודיים .לישראל ולמאפיינים כמו שטח גיאוגרפי קטן וצפיפות אוכ לוסין גבוהה; בחינת הצורך .בקביעת חובות שיקום לגבי סוגי מחצבות נוספים, ולא רק מחצבות להפקת חומרי בנייה; .ומתן מענה כּולי (הוליסטי) לטיפול בהיבטים סביבתיים של מחצבות, לרבות שיקומן, עוד .בשלב רישוי המחצבה ותכנון העבודות בה - כמקובל במדינות שנסקרו. .מוצע לבחון את המערך התפקודי של כל הגורמים הרלוונטיים לענף המחצבות: המפקח .על המכרות, רט"ג, הקרן, המשרד להג"ס (שהוא כיום הנושא העיקרי באחריות על נושאים .סביבתיים), משרד הבריאות (הנושא באחריות על בריאות הציבור), בעל המחצבה וגופי .התכנון; וכן גופים נוספים שיכולים להיות רלוונטיים לעניין, כגון בעלי הקרקע, קרן קימת .לישראל והרשויות המקומיות שבשטחן שוכנות המחצבות. בהתאם לבחינה האמורה, .מוצע להגדיר את סמכויותיהם ואת תחומי אחריותם. בתוך כך מוצע לקבוע מיהו הגורם .הממשלתי הנושא באחריות כוללת על מערך שיקום המחצבות בישראל, לרבות המחצבות .הנטושות אשר לא הוכרזו כטעונות שיקום, אשר ינהל מערך זה ויתפעלו. .מוצע גם לה גדיר הליך לאיתור ו למיפוי מחצבות נטושות או מחצבות שהחציבה בהן .הסתיימה; להגדיר הליך ואמות מידה לשיקומן של מחצבות אשר יביאו בחשבון, בין היתר, .את לוחות הזמנים הנהוגים בהליכי התכנון והבנייה בישראל ; לבחון קביעה של מנגנון .כספי שיבטיח את ביצוע השיקום ואת היכולת לממנו; וכן לתת את הדעת לגיבוש מנגנון .בקרה של הרשות המוסמכת על ביצוע כל אחד מהליכי השיקום. .אם יוחלט לערוך אסדרה מחודשת בתחום שיקום המחצבות ראוי שהדבר ייעשה בשים .לב: לנעשה בתחום זה במדינו ת אחרות בעולם; לשינויים שחלו בעשורים האחרונים .בתחום ההגנה על הסביבה, לרבות הקמתו של המשרד להג"ס; למאפייניה הפיזיים של .ישראל -שטחה הקטן וצפיפותה הניכרת; לצורכי הבנייה העתידיים של ישראל אל מול .שמירת השטחים הפתוחים וערכי טבע; ולעקרונות הקיימּות שלהם מחויבת מדינת ישראל .ואשר נתנה להם תוקף בהחלטת הממשלה משנת 2003 בעניין התוכנית האסטרטגית .לפיתוח בר קיימה 125 .ולעקרונות הקיימות של האו"ם שלהם שותפה ישראל במשרד להג"ס, ברמ"י וברט"ג, שנציגיהם חברים בקרן, מתקבל לעיתים במהלך עבודתם .השוטפת מידע חלקי או נקודתי על מחצבות נטושות הנוגע לתחומי עיסוקיהם ואחריותם. .ואולם עולה כי לא נקבעו הסדרי דיווח שיבטיחו שיתוף במידע לצורך העשרתו ועדכונו .של מאגר מידע כולל בנושא המחצבות. לדוגמה, מחוז דרום של המשרד להג"ס קיבל .תלונות על מחצבות לא פעילות בשטח שבאחריותו שהן מפגע סביבתי (מחצבת הר מרבץ, .מחצבת פיוניר ומחצבת הר שחר), מאחר שהפכו לאתרי הטמנת פסולת פירטיים. ואולם .המשרד להג"ס לא מסר מידע זה לקרן ולגופים השותפים לשיקום מחצבות החברים בה, .כדי שיבררו אם מדובר במחצבות נטושות שפוטנציאל ניצול חומר הגלם בהן הסתיים ויש .מקום לשקול קביעת תיעדוף של שיקומן בתוכניות השיקום של הקרן, או שמדובר .במחצבות שפוטנציאל ניצול חומר הגלם בהן טרם הסתיים ויש מקום לבחון את חידוש .פעילותן. .כדי לקיים בסיס מידע משותף כולל ומעודכן עבור הגופים השונים החברים בקרן, עליהם .לחלוק ביניהם ועם הקרן עצמה את כל המידע שברשותם הנוגע למחצבות נטושות, כולל .מידע על היבטיהן הסביבתיים, כדי שהוא יהווה בסיס נוסף לתהליך קבלת ההחלטות של .הקרן ושל כל אחד מהם בנפרד במסג רת סמכויותיו ותפקידיו. משרד מבקר המדינה .ממליץ לקרן ולגופים השותפים לשיקום מחצבות החברים בה על הקמת מאגר מידע אחוד .עם ממשקים מקוונים על מחצבות נטושות והיבטיהן הסביבתיים, שישמש את כלל הגופים .- הקרן, המשרד להג"ס, משרד האנרגייה, משרד הפנים, משרד האוצר, משרד העבודה .והרווחה, רמ"י ורט"ג - ויעודכן בצורה עקבית וסדורה. מבירור שעשה משרד מבקר המדינה עם מחוזות צפון ודרום של המשרד להג"ס .עולה כי אף שבשטח שבאחריות של כל אחד מהם שוכנות, על פי מפת המחצבות .הנטושות שבאתר המרשתת של הקרן לשיקום מחצבות, מאות מחצבות נטושות, .הם אינם מנהלים מאגר מידע מסודר ומעודכן בנושא שיכלול, בין היתר, מידע על .מספר המחצבות ומיקומן. עוד עולה כי המחוזות האמורים א ינם עורכים סיורים .סדירים במחצבות נטושות, מפני שלדבריהם יש מחסור בכוח אדם המעורר צורך .לתעדף את משימותיהם. כמו כן עולה כי אופן טיפולם בנושא נעשה באופן שונה: .מחוז דרום טיפל בשלוש מחצבות נטושות רק אחרי שהתקבלו תלונות כי הן הפכו .למפגעים סביבתיים מאחר ששימשו אתר ים פירטיים לפסולת; ואילו מחוז צפון .מתמקד ביישום תוכנית האב האמורה משנת 2002 , ולפיה כאמור חמש מחצבות .נטושות במחוז שינו כבר את ייעודן לאתרי הטמנה מוסדרים לפסולת יבשה וארבע .נוספות נמצאות בשלבי תכנון לשינוי ייעוד כזה. . הביקורת העלתה שהקרן אינה מרכזת מידע בדבר הימשכות הליכי תכנון המחצבות .ושיקומן, וממילא אינה מנתחת את הסיבות לכך ואת החסמים הקיימים בעניין. ריכוז מידע .כזה על ידיה יאפשר לה להתמודד עם החסמים השונים בתהליך השיקום, ואולי אף לנקוט .צעדים שונים כדי למנוע אותם. במסגרת זו יש גם מקום שהקרן והגורמים הממשלתיים .השותפים בהנהלתה ישקלו לתת תמריצים שונים, כולל כספיים, על סמך קריטריונים .שייקבעו, לרשויות המקומיות ש ייטלו חלק בשיקום מ חצבות הנמצאות בשטח יהן; ניתן .לשקול אפשרות שתמריצים אלה יינתנו באופן דיפרנציאלי על בסיס האשכול החברתי- .כלכלי שאליו שייכת הרשות. כמו כן מוצע לבחון את תיקון תקנות הקרן, ולאפשר במקרים .חריגים, המאופיינים בשילוב של צורך נופי מיוחד ומצב כלכלי חלש במיוחד של הרשות .המקומית , השתתפות של הקרן גם במימון עלויות התחזוקה. .משרד מבקר המדינה ממליץ לקרן לעדכן באופן עיתי את הסקר האקטוארי על בסיס .הקמת בסיס מידע שיכלול נתונים על מספר המחצבות, שטחן ומצבן הסביבתי (לעניין זה .ראו גם להלן). בסיס מידע אמין ומתּו קף יאפשר הערכה מדויקת של התחייבויות הקרן .ומקורותיה הכספיים העתידיים. .כאמור, במשך השנים צברה הקרן יתרות כספיות ניכרות והשקיעה את רובן בניירות ערך. .מדוחות יה הכספיים של הקרן עולה כי תיק ההשקעות מנוהל מאוגוסט 2010 באופן רציף .על ידי חברה מסוימת152 ומוחזק בנאמנות מאוקטובר 2015 על ידי בנק מסחרי מסוים. עוד .עולה כי מדצמבר 2014 ועד דצמבר2019 הייתה התשואה על תיק זה כ-13% , דהיינו .תשואה נומינלית ממוצעת של כ- 2.6% לשנה. יצוין כי תשואות כלל קופות הגמל (לרבות .קרנות מרכזיות לפיצויים וקרנות ההשתלמות) עמדו בתקופה המקבילה (מדצמבר 2014 .עד דצמבר 2019 ) על20% - 22.5% . .בביקורת עלה כי הפרקטיקה הנוהגת בפועל בעניין תהליכי ביצוע השיקום שונה במידה .ניכרת מהנקבע בהוראות הפקודה ובתקנות. להלן כמה דוגמאות הממחישות את הפער .בין הוראות הדין והסמכויות בנושא שיקום מחצבות לבין הפרקטיקה שנוקטים שלושה .מהגורמים הקשורים בעניין, כפי שיתואר להלן. . ,בביקורת הנוכחית עלה שמצב זה לא השתנה. הרוב המוחלט של המחצבות הנטושות .על פי משרד האנרגייה, הן מחצבות שאין אפשרות כלשהי להפקה נוספת של חומרי .חציבה בהן. הפקודה קובעת שתנאי יסודי לשיקום מחצבה הוא הכרזת המפקח על .המכרות שהמחצבה היא אתר הטעון שיקום, וקיימת תוכנית שיקום מאושרת שניתן לעיין .בה. ואולם על פי רוב, המפקח על המכרות לא יוזם פעולות לאיתור מחצבות שאינן .מנוצלות עוד (באופן מלא או חלקי), ולא יוזם בדיקות כדי לקבוע אם ניתן להכריז על .מחצבה - אתר טעון שיקום, כפי שקובעת הפקודה. בפועל המפקח מחליט אם להכריז .על מחצבה כעל אתר הטעון שיקום רק בנוגע לאתרים שהקרן מביאה לפניו אחרי .שביצעה הליכים מקדמיים 34. כאמור, דרך פעולה זו הביאה לכך שרק כ-17% מהמחצבות .הנטושות בישראל שוקמו. כמו כן, לא נמצא כי המפקח הגדיר אמות מידה להכרזה על .מחצבות כאתרים הטעונים שיקום. .משרד מבקר המדינה ממליץ כי המפקח על המכרות ישלים בדיקה סדורה לגבי כ-800 . המחצבותהנטושות אשר טרם הוחלט לגביהן אם הן טעונות שיקום, יגדיר בכתב אמות .מידה להכרזה על מחצבות כטעונות שיקום וייזום תוכניות שיקום בתיאום עם מינהל .התכנון, רמ"י והרשויות המקומיות הרלוונטיות, לשם הסדרת מעמדן התכנוני העתידי .ולמען שיקומן. | .מהאמור לעיל עולה כי במשך כל שנות קיומה, הפרקטיקה הנוהגת של הקרן היא עיסוק .נרחב בהיבטים מרכזיים של עבודות שיקום מחצבות שאינם כספיים 40. ,חלק מפעולותיה .אף שעוגנו במסמך פנימי שלה, אינן מעוגנות כנדרש בדין, וחלקן היה אמור להתבצע על .ידי גורמים אחרים: פקודת המכרות ותקנות הקרן אינן מסמיכות את הקרן לעסוק בהכנת .תוכניות שיקום מחצבות, בפרסום מכרזים41, בהוצאת פעולות שיקום לפועל, ובניהולן - .פעולות המסורות בדין למפקח על המכרות, לבעל המחצבה ולרט"ג. זאת ועוד, הסמכויות .אשר ניתנו לקרן מוגבלות - תקנות הקרן מסמיכות אותה לעסוק בהיבטים כספיים של .שיקום מחצבות, ובית המשפט פסק בהקשר זה כי יש לקרן גם סמכות לנהל את כספיה .ולבצע מגוון פעולות בתחום המשפט הפרטי הדרושות לה למילוי תפקידים אלו42. | 294 |
מוסדות להשכלה גבוהה . תשתיות מחקר מרכזיות באקדמיה .משרד מבקר המדינה ממליץ כי בטרם יוחלט על מסירת ביצוע הפרויקט למוסד כלשהו .תוודא הוות"ת מול המוסד שיש לו את כוח האדם המקצועי לניהול, לתפעול ולתחזוקה .של התשתית. בביקורת עלה כי המוסדות הזוכים מתקשים לעיתים לגייס את כוח האדם .האיכותי הדרוש להפעלת התשתית, דבר שפוגע באיכות תפקודה. מומלץ למוסדות .הזוכים, המקימים ומפעילים תשתיות מחקר, לקבוע תהליכים לאיתור וגיוס של כוח אדם .מתאים לניהול ותפעול של תשתיות מחקר וליצור את התנאים האופטימליים להנגשתה .לכלל ציבור החוקרים, כפי שהתחייבו במסגרת הקול קורא. .עלה שהחלטת הוות"ת להקים מרכז ארצי לעכברים מהונדסים גנטית התקבלה בלי שהיא .גיבשה מדיניות רב-שנתית להקמה ושדרוג של תשתיות מחקר מרכזיות, ובלי שהייתה לה .מפה של תשתיות מחקר מרכזיות קיימות ושל תשתיות שנדרש להקימן. כמו כן, אין .בנמצא מסמכים המנמקים את העדיפות הגבוהה שהיא נתנה לתשתית מחקר זו, המציינים .את התועלת שתצמח ממנה ואת הסיבות להעדפת פרויקט זה על פרויקטים אחרים כולל .סכום התקצוב שאושר - 12 מיליון ש"ח. .גם בהתחשב בהשלכות שיש בשנה האחרונה למשבר הקורונה על המוסדות הזוכים - .מכון ויצמן והאוניברסיטה העברית - ועל כלל מרכזי המחקר, מומלץ שהמוסדות הזוכים, .בשיתוף הוות"ת, יפתחו תוכנית ויקדמו פרסומים בקרב כלל קהילת המחקר וגורמי .התעשייה הרלוונטיים להרחבת השימוש של חוקרים בתשתיות מחקר מרכזיות אלו, על .מנת להגדיל את התועלת שבהקמתן נוכח האתגרים בתחום המחקר המדעי שמציבה .המגפה. בביקורת עלה כי על אף המלצות הדוח לא גובש צוות מומחים לכל תשתית מוצעת ולא .נבחנה התועלת שצפויה לצמוח מכל תשתית. כמו כן, עלה כי הדוח גובש על בסיס .המלצות מומחים ללא שיתוף הציבור הרחב וכלל קהילת המחקר בישראל. עד מועד סיום הביקורת, טרם גובשה הצעה מקיפה וכוללת לקראת הצגתה לממשלה , .ומשכך גם לא נדונו שאר המלצות הוועדה הלאומית לתשתיות מו"פ והמולמו"פ, ובהן .הקמת קרן ייעודית בהיקף של 100 .מיליון ש"ח להקמת תשתיות מחקר לאומיות .יצוין שביוני 2018 התפטר יו"ר המולמו"פ הקודם מתפקידו, ובנובמבר2020 מונה יו"ר חדש .במקומו. יוצא מכך, שבמשך שנתיים פעלה המולמו"פ ללא יו"ר קבוע שמונה בהתאם .לחוק, דבר שיש לו השפעה על היכולת של המולמו"פ לגבש ולקדם המלצות לקידום .תשתיות מחקר לאומיות ולתפקד באופן יעיל לפי החוק. יצוין כי בשנים 2019 - 2020 היו .שלוש מערכות בחירות שבמהלכן לא מונו מינויי קבע. .מכל האמור לעיל עולה כי למרות המחקרים והדוחות שהוצגו למולמו"פ ולמשרד המדע .בנושא בעשור האחרון, הם לא תורגמו להכנת תוכנית אסטרטגית להקמה ושדרוג של .תשתיות מחקר לאומיות, ואף לא נקבע סדר עדיפויות להקמת תשתיות מחקר לפי הצרכים .לטווח הארוך של מדינת ישראל במתכונת של "מפת דרכים" המוסכמת על המולמו"פ, .הוות"ת, האוניברסיטאות, התעשייה ורשות החדשנות. בפועל, קידום תשתיות מחקר .גדולות נעשה בעיקר באמצעות פורום תל"ם - גוף וולונטרי הפועל ללא תכנון ארוך טווח, .ללא תקציב ייעודי וללא מעורבות אופרטיבית מחייבת של המדינה. הוות"ת, שלא הייתה .שותפה לגיבוש ההמלצות של המולמו"פ, פעלה בו-זמנית למיפוי צורכי המחקר האקדמי .בתשתיות גדולות ולמתן מענה עליהם במסגרת מכלול סדרי העדיפויות של האקדמיה .(כמפורט להלן). .משרד מבקר המדינה ממליץ שמשרד המדע - המולמו"פ, ישתף פעולה עם הוות"ת, נציגי .התעשייה, רשות החדשנות, יו"ר פורום תל"ם ומשרד האוצר, ויבחן דרכים לקידום המלצת .המולמו"פ להקמת מערך לתשתיות לאומיות כפי שהוצגו בוועדת השרים לענייני מדע .וטכנולוגיה בדצמבר 2019 ; ובכלל זה, יקבעו את הרכב הגוף שינהל את הנושא (לרבות .בחינת הסדרת מעמדו של פורום תל"ם) ויגבשו הצעה לממשלה על אופן ההקמה .והשדרוג של תשתיות מחקר לאומיות, לרבות אופן המימון והתקצוב. .שתי תשתיות במדעי החברה והרוח לא נבחנו ולא נערך כל דיון בעניינן בוות"ת בשנים .שלאחר מכן - מפעל המילון ההיסטורי ללשון העברית ומאגר הנתונים הישראלי במדעי .החברה. .שלוש תשתיות גדולות, שהופיעו גם במפת הדרכים לאקדמיה 2016 - מרכז לפנומיקה32 . של צמחים, מרכז דלקיםאלטרנטיביים מבוססי פחמן מימני ומתקן למחקר ניצול קרינת .השמש - לא נדונו בוות"ת, והיא גם לא דירגה אותן בסדר העדיפויות לצורך פעילות .עתידית לקידום הקמתן (ראו להלן). .בסה"כ הוות"ת החליטה לקדם 4 מתוך11 תשתיות המחקר המרכזיות המומלצות - 3 .תשתיות קטנות ותשתית אחת גדולה. עלה כי משרד המדע והמולמו"פ לא דנו בדוח תשתיות מחקר 2013 ולא הגישו המלצה .לוועדת השרים למדע וטכנולוגיה ולממשלה בדבר יישום המלצות הדוח ובדבר גיבוש .מפת דרכים לתשתיות מחקר לאומיות. .עלה שלאחר סיום פעילותה של ועדת הורן, הוות"ת לא דנה במפת הדרכים לאקדמיה .2016, שהגישה לה ועדת הורן ולא החליטה אם לאמץ את המלצותיה. בפועל, הוות"ת .המשיכה לטפל בהקמה של 4 מתוך11 התשתיות המומלצות שצוינו כבר במפת הדרכים .לאקדמיה 2013. בנוסף, אףש הוות"ת החליטה במרץ 2016 כי הסגל המקצועי שלה יגבש .הצעות לתוכניות קונקרטיות לכל קבוצת תשתיות, הדבר לא בוצע בכל הנוגע לתשתיות .מחקר מרכזיות. .כשנה וחצי לאחר מכן, באוקטובר 2017 , החליטה הוות"ת להקים ועדת מומחים בראשות .פרופ' טלמון שתבחן את נושא תשתיות המחקר בכללותן. .ביולי 2018 דנההוות"ת בהמלצות ועדת טלמון אשר התמקדו בהקמה של תשתיות מחקר .אישיות ושל תשתיות מחקר מוסדיות לצד המלצה שלא לתמוך בהקמת התשתיות .שהומלצו במפת הדרכים לאקדמיה 2016 , מעבר לתשתיות שכבר הוקמו עד לאותו מועד .או שנמצא ו אז בתהליכי יישום ובחינה. במקום זאת המליצה ש הוות"ת תבחן בהמשך את .האפשרות לכלול בת ו כנית הרב-שנתית הקמ ה של חלק מהתשתיות המרכזיות - אלו .שעלויותיהן נמוכות, ובכפוף למגבלת המשאבים ותפעל להקמת ועדה קבועה לתשתיות .מחקר אשר תפעל להשלמת הגיבוש של הת וכנית הרב -שנתית של הוות"ת לתשתיות .מחקר ולמיפוי תוכניות קיימות. הוות"ת החליטה לאמץ אותן. | הביקורת העלתה שאף שנקבע בהמלצות ועדת טלמון כי הוות"ת תבחן את ה אפשרות .לכלול בתוכנית הרב-שנתית את ההקמה של חלק מהתשתיות המרכזיות , הדבר לא .נעשה, והוות"ת לא החליטה בעניין זה ואף ועדת הקבע לתשתיות מחקר שהוות"ת הקימה, .באוקטובר 2018 ., לא דנה בתשתיות מחקר מרכזיות כמפורט להלן | 295 |
מוסדות להשכלה גבוהה . ניהול השקעות במוסדות להשכלה גבוהה .מומלץ כי מכללת אשקלון ומכללת סמי שמעון יבחנו את האפשרות להסתייע ביועץ .מקצועי בתחום ההשקעות שילווה את פעילות אגף הכספים ואת ועדת ההשקעות. מומלץ כי מכללת אשקלון, מכללת תל אביב-יפו ומכללת סמי שמעון יתעדו בפרוטוקולים .את מהלך הדיון של הוועד המנהל ואת הבסיס להחלטות שהתקבלו בנושא תיק השקעות. . פרק זה בחןאת ניהול ההשקעות של ארבע מכללות המנהלות תיקים בהיקף של מעל .100 מיליון ש"ח כל אחת. הממצאים העולים מהביקורת מצביעים על ליקויים בהתנהלות .המכללות בת חום זה הן בפעילות המ נהלית השוטפת והן בבקרות הפנימיות. על .המכללות לפעול לתיקון ליקויים אלה. מומלץ כי הו ות"ת תבחן אילו מכלליה נדרשות .המכללות ליישם בעבודתן ותוודא שהן מיישמות אותם כנדרש. .מהשוואת היקף תיקי ההשקעות של אוניברסיטאות בישראל להיקף של תיקי ההשקעות .של המוסדות האקדמיים בארה"ב ובקנדה עולה, כי האוניברסיטאות הגדולות בישראל .הצליחו לבנות לאורך השנים תיקי השקעות בעלי ערך כספי משמעותי, המדרג אותן .במקום מכובד בהשוואה למוסדות אקדמיים בצפון אמריקה (גם ללא חישוב הכספים .בחו"ל שבידי אגודות הידידים). ההישג בולט במיוחד בשל גילן הצעיר יחסית של .האוניברסיטאות בישראל בהשוואה לגילם של המוסדות בארה"ב (למשל אוניברסיטת .בן-גוריון אשר חגגה ב -2019 יובל לייסודה). עם זאת, המבנה הפיננסי של האוניברסיטאות .והמכללות בישראל אינו זהה לזה של המוסדו ת בצפון אמריקה, וחלק מהמוסדות .להשכלה גבוהה בישראל (האוניברסיטאות הגדולות) חשופים להתחייבויות אקטואריות .משמעותיות 74 , המעצימות עוד יותר את הצורך בגיוון מקורות ההכנסה שלהן ובכללם תיק .השקעות גדול המניב תשואות. .מהביקורת עולה כי האוניברסיטה העברית ואוניברסיטת תל אביב משתמשות בקופת גמל .מרכזית להשתתפות בפנסיה תקציבית של אותה חברה; האוניברסיטה העברית משקיעה .במסלול מניות שהניב בשנים 2015 - 2019 תשואה מצטברת של21.26% , ואוניברסיטת .תל אביב במסלול ללא מניות שהניב באותה תקופה תשואה נמוכה יותר במידה רבה - .11.63% . . הן האוניברסיטה העברית והן אוניברסיטת תל אביב הצטרפו לקופות הגמל האמורות .בשנת 2009 - לפני למעלה מעשור. מומלץ כי אגפי הכספים באוניברסיטאות אלה יבחנו .מפעם לפעם את ביצועי הקופה שלהן בהשוואה לאחרות בשוק ואת דמי הניהול שהן .משלמות ויקבלו בהתאם החלטות מושכלות בנושא. תיקי ההשקעות של המוסדות להשכלה גבוהה מממנים פעילות אקדמית ומ נהלית של .מוסדות אלה והם נכס אסטרטגי לשמירה על יציבותם הפיננסית לטווח הארוך. ניהול .השקעות פיננסיות מלווה בעיסוק מתמיד בסכומי כסף גדולים מא וד ובהחלטות המלוות .בסיכונים שונים. מאפיי נים אלה מחייבים את ה מוסדות לפעול להטמע ת התנהלות .פיננסית ברמה מקצועית גבוהה ולשמר אותה תוך הקפדה על פעילות מ נהלית תקינה, .על עבודה על פי נהלים המסדירים את פעילות ההשקעות ואת הליכי העבודה, על מנגנוני .בקרה פנימיים וחיצוניים, על ניהול סיכונים ועל שיתוף פעולה ושקיפות בין הגורמים .השונים המעורבים בפעילות ההשקעות. על המוסדות להשכלה גבוהה לפעול לתיקו ן .הליקויים שעלו ביחס להתנהלותם. .מהביקורת עולה כי בשנים 2012 - 2013 רכשהועדת הקרנות באוניברסיטה העברית את .מעונות שטרן עבור תיק ההשקעות שלה כהשקעה של נדל"ן מניב בריבית שנתית. מאחר .שהוצאות התחזוקה לא נלקחו בחשבון - הסכימה ועדת ההשקעות להפחית משנת 2018 . את הריבית שהיא גובה מהאוניברסיטה בחצי אחוז וההחלטה אושרה על ידי הוועד .המנהל. נמצא כי השינוי שאושר גרם להקטנת התשואה של תיק ההשקעות של .האוניברסיטה. .דוגמה זו של הפחתת התשלום השנתי משקפת את הבעייתיות של נטילת הלוואות על ידי .האוניברסיטה מתיק ההשקעות, בפרט לנוכח חשיבותה של השמירה על עצמאותה של .ועדת ההשקעות בעת ניהול תיק ההשקעות של המוסד. .מומלץ כי הוועד המנהל, ועדת ההשקעות והנהלת האוניברסיטה העברית יפיקו לקחים .מהמקרה האמור בשים לב לחשיבות של השמירה על עצמאות הוועדה ועל כללי ממשל .תאגידי. .מומלץ כי רשות המיסים תשלים את הבחינה ותקבל החלטה, לנוכח ההשפעות הפיננסיות .שיש למגבלות ההשקעה על תיקי ההשקעות של המכללות והתשואה הפוטנציאלית שהם .עשויים להניב. מהביקורת עולה כי בשנת 2018 נטלה האוניברסיטה העברית מתיק ההשקעות שלה .הלוואה על סך של 47 מיליון ש"ח לצורך רכישת זכויות בחברה הפועלת בפארק .התעסוקה בגבעת רם. הוועד המנהל אישר לרכוש את הזכויות בכפוף לאישור של ועדת .ההשקעות לממן את העסקה, וחברי ועדת ההשקעות דנו בתנאי ההלוואה ואישרו אותה. .מאפייניהם של אפיקי ההשקעה של האוניברסיטאות בישראל דומים לאלה של קבוצות .שונות של מוסדות להשכלה גבוהה בצפון אמריקה; האוניברסיטאות בישראל מחזיקות .במניות בשיעור דומה למוסדות האקדמיים בארה"ב ובקנדה שלהם תיק השקעות בערך .הגדול ממיליארד דולר, אך הן מחזיקות יותר אג"ח בממוצע ביחס למוסדות האקדמיים .בצפון אמריקה, והשקעתן הממוצעת באפיקים האלטרנטיביים דומה לזו של מוסדות .בצפון אמריקה המחזיקים תיק השקעות בערך של פחות מ-25 מיליון דולר עד250 מיליון .דולר. .בשנת 2015 פרסמה רשות המיסים חוזרלהחלת סעיף 46 לפקודת מס הכנסה, ובו .המלצות על בסיס דוח ועדת פריש. החוזר מטיל מגבלות על השקעה באפיקים ובמוצרים .פיננסיים שונים החלות על מוסדות ציבוריים המקבלים תרומות לפי סעיף זה (על בסיס .תקנות הנאמנות). עם זאת, החוזר פוטר את המוסדו ת להשכלה גבוהה, וזאת בשל .האסדרה שקבעה הוות"ת שכבר מחייבת את המוסדות האקדמיים האלה. .מהביקורת עולה כי בפועל מכללות אקדמיות ובהן מכללת תל אביב-יפו ומכללת בית .ברל מנהלות את תיק ההשקעות שלהן בהתאם למגבלות של תקנות הנאמנות, מתוך .הבנה שחוזר רשות המיסים משנת 2015 חל עליהן, ואילו פרשנותה של רשות המיסים .היא שהחוזר אינו חל עליהן שכן הן פועלות תחת האסדרה של הוות"ת. .מומלץ כי רשות המיסים תפעל בשיתוף הוות"ת לחדד בפני כל המוסדות להשכלה גבוהה .כי חוזר הקווים המנחים להחלת סעיף 46 לפקודת מס הכנסה בכל הנוגע לכללי השקעה .אינו חל עליהם. | .מהביקורת עולה כי במכללת אשקלון נערכו 12 ישיבות בשנים2017 - 2018 ללא נוכחות .של שני נציגי ציבור, ובמהלכן התקבלו החלטות אופרטיביות הנוגעות לתיק ההשקעות. .על מכללת אשקלון להקפיד לקיים את ישיבות הוועדה בקוורום הנדרש. | 296 |
רשות מקרקעי ישראל . היבטים בשירות לציבור ברשות מקרקעי ישראל . בהצהרת הנגישות שלה80 הצהירה רמ"י בעניין זה כי כל דפי התוכן באתר שלה עומדים .ברמה AA , אך מנגד יישומים מסוימים באתר עדיין אינם ברמת נגישות גבוהה, משום שהם .בנויים בטכנולוגיה ישנה, וכי היא עמלה על הנגשתם. מדובר ביישומים של כמה משירותי .הליבה שנותנת רמ"י לציבור באינטרנט - פרסום מכרזים, תוצאות מכרזים ואיתור ת וכניות .מתאר ותוכניות מפורטות (להלן - איתור תוכניות). .במועד סיום הביקורת, ספטמבר 2020 , כשבע שנים לאחר כניסת תקנות השירות .לתוקפן 78, רמ"י קיימה הדרכה כללית והתנסות חווייתית בחמישה מרחבים - חיפה, תל .אביב, ירושלים, צפון, מרכז (מרחב שירות). עם זאת, רמ"י טרם קיימה הדרכה כללית .והתנסות חווייתית לעובדי השירות במרחב דרום ובמרחב העסקי של מרחב מרכז (מדובר .ב-57 עובדיםששיעורם כ-23% מעובדי השירות ברמ"י). כמו כן, רמ"י טרם הכשירה .עובדים בהדרכה פרטנית. .על רמ"י להשלים הדרכה כללית והתנסות חווייתית לכלל עובדי השירות ולהכשיר עובדים .בהדרכה פרטנית כנדרש בתקנות השירות. .על פי נתוני רשות התקשוב, ממוצע הציונים בבדיקה בנושא הנגישות שקיבלו כל הגופים .שנבדקו בשנת 2019 היה80 נקודות, ואילו הציון שרמ"י קיבלה בבדיקה היה 68 . מדובר .בציון נמוך בכ-18% מהציון הממוצע של כלל הגופים הממשלתיים שנבדקו. מדובר בפער .ניכר הדורש פעולה נמרצת של רמ"י לשיפור הנושא. .נמצא כי בפועל לשירות שניתן במוקדי השירות המהיר יש תלות גיאוגרפית: ניתן לקבל .שירות עבור נכס הנמצא באזור גיאוגרפי מסוים רק במוקד שירות מהיר של האזור או .באחד ממוקדי השירות המופעלים באמצעות אותה חברה, כלומר לא בכל מוקד ומוקד. .למשל, אדם שהוא בעל זכויות בנכס בירושלים אך מקום מגוריו בבאר שבע יצטרך להגיע .לקבלת שירות עבור הנכס למוקד השירות בירושלים או למוקד אחר שמופעל באמצעות .אותה חברה (נצרת או חיפה), והוא אינו יכול לקבל שירות במוקד הקרוב למקום מגוריו .המופעל במקרה זה באמצעות החברה האחרת. .מומלץ שבהתקשרות החדשה רמ"י תשקול לאפשר מתן שירות כלל-ארצי במוקד י השירות .המהיר, כלומר ללא תלות במקום הגיאוגרפי של הנכס. .בביקורת עלה כי רמ"י כלל לא דרשה מהחברות המפעילות לבצע את הסקרים האמורים. .מתרשים 12 עולה כי בארבעה מתוך חמשת מוקדיהשירות המהיר (למעט המוקד בדרום) .שיעור הפניות שנענו לא חר יותר מארבעה ימים מתוך כלל הפניות היה גדול - בין כ-30% .לכ-46% מהפניות. מכאן שבמקרים רבים מוקדי השירות המהיר לא עמדו במשך זמן .המענה שנקבע במכרז. משמעות הדבר היא עיכוב במתן מענה ללקוח ופגיעה ברמת .השירות לציבור. נוסף על כך, אף שבמכרז מוקדי השירות המהיר נקבע כי התמורה .לחברות המפעילות עבור פעולות שהושלמו תופחת במקרים של אי-עמידה ב -SLA , בפועל .הדבר לא נעשה. .מתרשים 9 עולה כי רמת שביעות הרצון מהשירות הטלפוני של רמ"י, לפי בדיקת .רשות התקשוב, נמצאה נמוכה יחסית לממוצע רמת שביעות הרצון מהמוקדים ביתר .הגופים הממשלתיים שנבדקו. יתרה מזו, שביעות הרצון מהשירות הטלפוני של רמ"י .נמצאה במגמת ירידה בשנים 2017 - 2019, ואילושביעות הרצון הממוצעת מהמוקדים .האחרים ביתר הגופים הממשלתיים דווקא עלתה. יצוין כי בהשוואת ציוני שביעות .הרצון מהמענה הטלפוני של היחידות השונות רמ"י דורגה בחלק התחתון של .הרשימה: בשנת 2018 דורגה 16 מ-22, ובשנת 2019 דורגה19 מ-23 . יצוין כי נימוקי .הלקוחות לאי-שביעות הרצון מהמענה הטלפוני היו קשורים בעיקר לאי פתרון הבעיה .שבגינה פנו למוקד. .נמצא כי רמ"י לא הקימה מערכת למדידת SLA לשירות הניתן במוקדי השירות המהיר, .והיא לא מודדת את ה -SLA של הפעולות שבוצעו. כמו כן, רמ"י לא דרש ה מהחברות .המפעילות למדוד בעצמן במערכת ממוחשבת את ה-SLA ולדווחלה על תוצאות המדידה .באופן קבוע. בהיעדר כלים ממוחשבים למדידת SLA אין באפשרות רמ"י להבטיח עמידה .של מוקדי השירות המהיר ב-SLA, והיא לא יכולה לקנוס את החברות המפעילות במקרים .שבהם הן לא עמדו בו. .עוד יצוין כי אף שהמכרז קובע כי יוטל קנס גם על ביצוע פעולה לא תקינה, רמ"י אינה .קונסת את ה חברות המפעילות על מקרים שבבדיקה מתברר שנפלה בהם תקלה. .מתרשים 15 עולה כי בשניים מ חמשת מוקדי השירות המהיר תיקים הכוללים פנייה חדשה .המתינו כ-30 יום ובשנייםנוספים זמן ארוך יותר מכך , וכי בשלושה מחמשת המוקדים .המתינו לטיפול יותר מ-480 .תיקים .מכל האמור עולה שהחלופות שנתנה רמ"י בתקופת הקורונה לשירותים שסיפקה .באמצעות מוקדי השירות המהי ר לפני תקופת הקורונה - לא היו מספקות. עקב כך, רמת .השירות שסיפקה רמ"י באמצעות מוקדי השירות המהיר בתקופת הקורונה (טיפול .בבקשות שהוגשו באינטרנט) הייתה נמוכה יחסית לרמת השירות שהיא סיפקה קודם לכן, .וכפועל יוצא הצטבר בהם מספר גדול של תיקים שהמתינו לטיפול. | .מכאן שגם לאחר שפעילות המוקד הורחבה, רמ"י עדיין אינה מספקת באמצעותו חלק .מהשירותים שאמורים היו להתבצע במוקד על פי ההסכם עם החברה, כגון גביית .תשלומים, הפקת אישורי זכויות וריכוז פניות הציבור, וזאת כאמור, אף שחלפו כמעט 15 .שנה מאז החלה הפעלת המוקד ושבע שנים מאז חיבורו למערכות המידע של רמ"י. | 297 |
רשות מקרקעי ישראל . רישום זכויות במקרקעין שבניהול רשות מקרקעי ישראל - ביקורת מעקב .נוכח כלל האמור ממליץ משרד מבקר המדינה לרמ"י לבחון עם רשם הקבלנים כיצד ניתן .לחדש ולשפר את שיתוף הפעולה ביניהם, באופן שיביא לכך שהטיפול במקרים שבהם .חברות קבלניות הפרו לכאורה את התחייבותן לרישום זכויות המשתכנים יהיה מיטבי. עוד .מומלץ כי רמ"י תשקול להשתמש באמצעים נוספים העומדים לרשותה , כגון לקיחת .ערבויות לביצוע התחייבויות היזמים לרישום הזכויות. .מתרשים 10 עולה כי בשנים2017 - 2019 חלה עלייה בשיעור הפרצלציות שבתצ"רים .שלהן נכללו עד 10 יח"ד בלבד , ושיעורן הגיע בשנת 2019 לכ-41% . מנגד , בשיעור .הפרצלציות שבתצ"רים שלהן נכללו יותר מ-100 יח"ד כמעט לא חל שינוי, והוא עומד על .קרוב לשליש. משרד מבקר המדינה מציין את פעילותה של רמ"י לאיתור חסמי הרישום והסרתם. עם .זאת, מומלץ כי רמ"י תקיים הליכי הפקת לקחים , תמפה את כלל החסמים באמצעות ניתוח .בסיס הנתונים המלא, ותגבש תוכנית מפורטת להסרת החסמים שתכלול יעדים כמותיים, .אחריות לביצוע, לוחות זמנים וסדר עדיפויות. .בכל הנוגע להליכי גיבוש תוכנית העבודה לרישום הזכויות ואופן ביצועה הליקוי תוקן .במידה מ ועטה, שכן היעדר מידע על מלאי יח"ד בכל שלב של תהליך הרישום אינו .מאפשר גיבוש תוכנית עבודה מיטבית הכוללת טיפול בכלל יח"ד הלא רשומות על .מקרקעי ישראל. כמו כן, יש לציין כי תוכנית העבודה השנתית של רמ"י אינה מתייחסת .לכלל יח"ד הלא רשומות. .נוכח תמונת המצב שעלתה ולפיה לרמ"י אין תוכנית עבודה מיטבית לרישום הזכויות, .מומלץ שרמ"י תקיים הערכת מצב המבוססת על עובדות ומידע ותנתח את המשמעויות .העולות מהם. על בסיס מהלך זה ראוי שהיא תכין תוכנית עבודה מיטבית ומבוססת שבה .יוגדרו כל השלבים ליישומה. .בביקורת המעקב עלה כי ועדת הביקורת קיימה ישיבה א חת, באוקטובר 2015 , בנוגע .לעיקר ממצאי הדוח הקודם, ובה מסר לה המבקר הפנימי דיווח בעניין החלטות הצוות .לתיקון ליקויים של רמ"י 54 . ועדת הביקורת לא דנה בדרך המומלצת לתיקון הליקויים , .וממילא לא דיווחה על מסקנותיה והמלצותיה למועצה. יתרה מכך, הוועדה לא ביצעה .מעקב אחר ביצוע הצעדים שהציע הצוות לתיקון ליקויים עצמו. .מומלץ כי ועדת הביקורת תבצע מעקב סדור ושוטף אחר יישום החלטות הצוות לתיקון .ליקויים, ותפעל לשלב בתוכנית הביקורת של המבקר הפנימי מעקב סדור ועיתי אחר .תיקון ליקויים משנים קודמות. .משרד מבקר המדינה ממליץ כי הנהלת רמ״י תגבש תוכנית אסטרטגית מפורטת שתקבע .את מכלול הצעדים שיש לנקוט להשלמת רישום הזכויות על יח"ד על קרקעות שבניהולה, .וגם תבטיח רישום של הזכויות בעוד מועד על יח"ד שייבנו על מקרקעין שתשווק בעתיד. .כמו כן, מומלץ כי המועצה תקיים דיון ו תבחן את מדיניותה בהמשך לתוכנית ההנהלה .המוצעת, בדרך שתממש את החלטת הממשלה להעביר זכויות על קרקעות ממעמד .חכירה למעמד בעלות. .בביקורת המעקב עלה כי אכן, בנובמבר 2014 הגישה רמ"י לרשם הקבלנים ארבע תלונות .על ארבע חברות קבלניות שלא ביצעו רישום בנוגע לתשעה אתרים הכוללים כ-500 יח"ד, .א ולם מאז לא העבירה רמ"י מקרים לטיפולו של רשם הקבלנים, ובפועל משנת 2016 . שיתוף הפעולהבין רמ"י וב ין הרשם בנושא זה הופסק. מכאן שהליקוי שצוין בדוח הקודם .תוקן במידה מועטה. .בביקורת המעקב עלה כי על אף הנדרש בנהלים, בתוכניות שרמ"י מתכננת באמצעות .חברות מתכננות היא לא קבעה לוחות זמנים לביצוע שלבי התכנון32, לרבותהשלבים .להכנת התצ"ר ורישומה. כמו כן, בבדיקה של 103 התוכניות שתוכננו על ידי חברות .מתכננות ושאושרו בשנים 2016 - 2018 הועלה כי לגבי32 (כ-31% ) מהן, אגף התכנון לא .עקב אחרי אבני הדרך הנוגעות להכנת תצ"ר ורישומה, וממילא לא תיעד את ביצוען של .אבני הדרך במערכת ניהול התכנון. .עוד עלה כי למערכת מעקב פרצלציות מוזנים באופן ידני שלבים בתהליך הכנת התצ"ר .ורישומה שאינם זהים לאבני הדרך המוזנים למערכת ניהול התכנון , ולכן לא ניתן להפיק .מידע מרוכז או תמונת מצב לגבי שלבי רישום הפרצלציות. בין המערכות עדיין אין ממשק, .ולכן אין אפשרות לפתיחת תיק פרצלציה באופן אוטומטי במערכת הפרצלציות , ואין .עדכון אוטומטי בין המערכות בנוגע למצב התקדמות שלבי התכנון ה נוגעים לרישום .התצ"ר. .היעדר מעקב של אגף התכנון אחרי פעולות הרישום בנוגע לכ-31% מהתוכניות שאושרו .בשנים 2016 - 2018 מצביע על הצורך בחיזוק שיתוף הפעולה בין האגפים. עולה אפוא .שרמ"י עדיין לא השלימה פיתוח והטמעה של כלים ניהוליים ותפעוליים שיאפשרו לה .לבצע פיקוח ומעקב יעילים לגבי רישום פרצלציות בידי גורמי חוץ, לזהות חסמים ועיכובים .בתהליך ולזרזו . מכאן שהליקוי שצוין בדוח הקודם תוקן במידה מועטה. ( בביקורת המעקב עלה כי משרד הפניםמינהל התכנון ) עדיין לא הקים את ועדות המשנה . .מכאן שהליקוי שצוין בדוח הקודם לא תוקן. יצוין כי על פי נתוני משרד הבינוי, לגבי כ- .24,000 מ- 50,000 יח"ד שנבנו על פיתוכניות של המשרד, הפרצלציה טרם נרשמה, ולגבי .כ- 26,000 יח"ד נוספות , הפרצלציה נרשמה, אך טרם בוצע רישומן כבתים משותפים, .לרבות רישום זכויות המשתכנים בהן. .ביקורת המעקב העלתה כי ל - 19,700 מכ- 55,400 יח"ד (כ -36% ) שאושרו בת וכניות .מפורטות בשנים 2018-2016 טרם הוכנו תצ"רים. עוד עלה שכ- 16,500 מכ- 19,700 יח"ד .(כ-84% )שלהן טרם הוכנ ו תצ"רים הן יח"ד שמשרד הבינוי מסר לתכנון באמצעות .הרשויות המקומיות. על כן מומלץ שמשרד הבינוי יהדק את הבקרה והמעקב לגבי השלמת .הליכי רישום תצ"ר סמוך ככל הניתן למועד אישור הת וכניות המפורטות, ובייחוד בתוכניות .המבוצעות באמצעות הרשויות המקומיות. .אשר למערכות המשמשות את משרד הבינוי למעקב אחרי ביצוע שלבי התכנון, לרבות .שלבי רישום הפרצלציה, עלה שאף שייעודן של המערכות הוא לנהל את פעולות התכנון .על כל שלביהן, הן אינן מקושרות ביניהן: אין קישור בין מערכת מעקב תכנון, הכולל .מעקב אחר ביצוע פרצלציות, למערכת התקשרויות מתכננים 34 ,, העוסקת בחוזי תכנון .ועקב כך לא מתקיים מעקב אחר הגשת התצ"ר במועד שנקבע. יתרה מכך, אף שעברו .חמש שנים ממועד פרסום הדוח הקודם והזיהוי הפנים-משרדי של הצורך בב יצוע תיאום .בין המערכות הייעודיות המשמשות באופן שוטף את המשרד בביצוע עבודתו, התיאום .טרם הוסדר בשל סדרי עדיפויות של המשרד. .מהאמור לעיל עולה כי מעקב ובקרה של רמ"י ושל משרד הבינוי בנוגע לרישום הפרצלציה .עודם טעונים שיפור, כפי שצוין גם בדוח הקודם, ומכאן שהליקוי שצוין בדוח הקודם בנושא .זה תוקן במידה מועטה. כמו כן, הגופים עדיין אינם משתמשים במערכת מידע יעילה .שתומכת בתהליך רישום הזכויות על כל שלביו. הסדרתם של אלה תאפשר ניהול יעיל .של תהליך רישום הזכויות. | .נוכח שיווק הקרקעות המואץ בשנים האחרונות, כמתואר לעיל, במטרה למתן את העלייה .במחירי הדיור ולאור חשיבות השלמת רישום הפרצלציה, מומלץ כי המועצה תבחן את .מדיניותה בעניין שיווק מקרקעין שטרם הושלם רישום הפרצלציה לגביהן או לחל ופין .תבחן דרכים נוספות להשלמת רישום הפרצלציה במועד הסמוך לשיווק המקרקעין. | 298 |
המשרד לשירותי דת . השירות לציבור בבתי הדין הרבניים .נמצא כי הנהלת בתי הדין הרבניים הכניסה את אמנת השירות לשימוש בשנת 2015 . .האמנה כוללת, מלבד התחייבות לעמידה ביעדי זמן לשבעה שירותים שמעניקים בתי הדין .לציבור , גם חלק הצהרתי של מחויבות הנהלת בתי הדין "למצוינות ושיפור מתמיד בשירות .ללקוחות - בדגש על שירות איכותי ומקצועי ללקוחות, תוך הקפדה על מצוינות ארגונית .ויעילות תהליכי העבודה". מלוח2 עולה כימשבעת המדדים שנקבעו באמנה, הנהלת בתי הדין חורגת בשלושה .מדדים, שניים אחרים אינה מודדת, ולמדד אחד נוסף לא הגדירה פרק זמן מרבי לביצוע. .בשלושת המדדים שבהם חרגה, היה זה בשיעור ממוצע של כ -40% עד כ-350% ;כך .לדוגמה, בקביעת מועד לדיון ראשון בתיק מזונות, החריגה בממוצע היא כפי ארבעה .מהיעד שנקבע באמנת השירות (94 במקום21 .)ימי עבודה .כדי לספק לציבור שירות טוב יותר ולהגביר את רמת אמונו של הציבור בבתי הדין, מומלץ .שהנהלת בתי הדין תבחן את החסמים שמונעים עמידה ביעדים ברמות השירות שנקבעו .באמנת השירות, תקבע יעדי ביניים עד להשגת היעדים שנקבעו, ותפעל לעמידה ביעדים .שנקבעו. עוד מומלץ להשלים הגדרת יעדים מדידים לכלל הנושאים, לבחון את המדדים .שנקבעו מדי פעם בפעם, ולבצע מדידה שוטפת של כלל מדדי השירות לכלל הנושאים .שנקבעו באמנה. .מומלץ כי הנהלת בתי הדין הרבניים תפעל להשלים גיבוש תוכנית אסטרטגית כלל- .ארגונית לטיוב השירות לציבור. .בביקורת עלה כי הנהלת בתי הדין הקימה מערך ממוחשב המאפשר לה להפיק דוחות .שבאמצעותם ניתן למדוד חלק מהיעדים שנקבעו באמנת השירות (ראו להלן בפרק בנושא ."איכות השירות - משכי זמן המתנה למועדי דיונים"); ואולם היא לא ביצעה סקרים .במזכירויות, לא קיימה מעקב אחר המדדים שנקבעו באמנת השירות, ולא ערכה דיונים .לבחינת העמידה ביעדים שנקבעו באמנה. .מומלץ כי הנהלת בתי הדין תבצע סקרים חצי שנתיים במזכירויות, תדון בהם, ותקיים .מעקב שוטף אחר המדדים שנקבעו באמנת השירות. .משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את מערך הדוחות שהקימה הנהלת בתי הדין. עם זאת, .בביקורת עלה כי משבעה מדדים שנקבעו באמנת השירות, רק למדד אחד קיימת התראה .מובנית במערכות המחשוב של בתי הדין; על שלשה מדדים מן השבעה אין בקרה. עוד .עלה כי אין להנהלת בתי הדין התראות ממוחשבות לחלק מהמועדים המרביים שנקבעו .בדין44. . מומלץ כי הנהלת בתי הדין תשלים את הקמתו של מערך מדידה ממוחשב התומך באמנת .השירות ובמועדים שנקבעו בדין, אשר יכלול התראות ממוחשבות על אי-עמידה ביעדים. .בביקורת עלה כי טרם נקבעו באמנה רמות שירות לנושאים מרכזיים שבתי הדין עוסקים .בהם: תביעות גירושין, הסדרי ראייה, חלוקת רכוש והחזקת ילדים. עוד נמצא כי חלק .מהמועדים המחויבים על פי דין לא נכללו באמנה, ואף אינם נבדקים במערכות בתי הדין, .כמו למשל, מועד המתנה מרבי לדיון בערעור מעת הגשתו 46. . מומלץ כי הנהלת בתי הדין תעדכן את האמנה ותקבע רמות שירות לכלל ההליכים .המרכזיים. כן מומלץ לתעדף את השירותים הניתנים לציבור ואת שכיחותם, כדי לטייב את .השירות לציבור הבא בשעריה ולפעול להטמיע באמנה ובהליכי הבקרה את כלל המועדים .המחויבים בדין. . נמצא כי הנהלת בתי הדין לא עדכנה את האמנה ואת רמות השירות הכלולות בה מאז .שאישרה אותן בשנת 2015 . .מומלץ כי הנהלת בתי הדין תפעל לבחינה ועדכון של האמנה ורמות השירות הכלולות .בה. .משרד מבקר המדינה ממליץ להנהלת בתי הדין לבחון אם המענה שניתן היום לשירותים .בשפה האמהרית מספיק, נוכח העובדה שמדובר בעובד אחד. מוצע לשקול שבגיוסי כוח .האדם הבאים תיכלל דרישה לידע בשפה האמהרית, או להתקשר עם גורמים חיצוניים .לקבלת שירותי תרגום. שירות ממשלתי מיטבי ואיכותי תורם להפחתת הנטל הבירוקרטי, לייעול העבודה .ולחיסכון במשאבי זמן וכסף. בביקורת עלתה שונּות גבוהה בין בתי הדין בכל אחד מסוגי .הדיונים שנבדקו, אם כי בתיקי גירושין נמצא בכל בתי הדין שיעור גבוה של תיקים .שההמתנה בהם לקביעת דיון ראשון אורכת לעיתים שלושה חודשים ואף למעלה מכך . .פערים משמעותיים בין בתי הדין נמצאו בקביעת דיון ראשון להסדרת החזקת ילדים, וכל .בתי הדין אינם עומדים בממוצע התחייבות המפורטת באמנה לקביעתו תוך 21 יום, ואף .לא ביעדי תוכנית העבודה לקביעת דיון בתוך 30 יום בממוצע. אף-על-פי שדיון בנושא .מזונות ילדים חשוב שיהיה מהיר ביותר, זמן ההמתנה לדיונים אלו ב-6 מ-12 בתי הדין .האזוריים ארוך מזמן ההמתנה לדיונים בנושא גירושין. .מומלץ שהנהלת בתי הדין תגבש תוכנית אסטרטגית כלל -מערכתית לשירות לציבור, .תעדכן, תְ ת קף ותפרסם את אמנת השירות בכל האמצעים העומדים לרשותה , וכן תשלים .את הקמתו של מערך מדידה ממוחשב, שיאפשר לה לעקוב אחר עמידה ביעדים שקבעה. .כל זאת על מנת לוודא שבתי הדין יספקו את השירות האיכותי והמיטבי לציבור. מומלץ .שהשלמת הקמתו של המערך תיעשה על בסיס ניתוח השלבים בתהליכים שמתקיימים .בבתי הדין, איתור חסמים בתהליכים וצמצומם, תוך קביעת יעדי זמן מרביים שיש להקצות .לכל שלב ושלב; עוד מומלץ שהנהלת בתי הדין תבחן את מספר ההרכבים ואת פיזורם .הגיאוגרפי בין בתי הדין בהתאם לגודל האוכלוסייה, למספר המתגרשים ולמאפייניהם, .למספר התיקים ולעומס בבתי הדין. ככל שנדרש לעדכן את מספר ההרכבים ואת פיזורם .הגיאוגרפי - יובא הדבר בפני נשיא בתי הדין הרבניים. .מהתרשים עולה שעל פי תוצאות הסקר, רמת השימוש של הציבור באתר האינטרנט של .בתי הדין נמוכה, כשליש בלבד (32% ) בהשוואה לממוצע בכלל היחידות (56% .) יצוין .שבסקר עלה גם ש שיעור הפונים בלעדית לאתר האינטרנט של בתי הדין הרבניים נמוך .בהשוואה לכלל היחידות ועומד על כ- 13% מהפונים בממוצע. עוד עולה מהסקר כי .שביעות הרצון מהאתר נמוכה מהממוצע בהשוואה לכלל היחידות, ועומדת על ציון של .67 לעומת ציון ממוצע של76 במשרדים וביחידות סמך אחרים בממוצע. השימוש הנמוך .יחסי באתר בכלל וכאפיק שירות בלעדי בפרט, עלול להעיד על חסמים לשימוש באתר .ועל כך שעדיין במרבית המקרים האתר אינו משמש כערוץ קשר שהוא חלופה מלאה .עבור הציבור. החסם המרכזי לשימוש באתר הוא שיכולותיו לתת שירות מוגבלות בעיקר .לשירותים של קבלת מידע; בסקר הומלץ להרחיב את מגוון הפעולות שניתן לבצע, .ולשפר את נגישותו ובהירותו של המידע שבאתר בתי הדין. .ההשוואה לבתי המשפט העלתה כי ערוצי הקשר לטובת השירות לציבור , הפועלים בבתי .הדין הרבניים נוסף למוקד הטלפוני, מענה קולי אוטומטי המבין דיבור וצ'אט רובוטי, .כוללים את אתר האינטרנט ואת האפשרות לקבלת שירותים מ סוימים, דוגמת אפשרות .גישה אל המידע האישי, ואולם מגוון הפעולות שניתן לבצע מצומצם. כמו כן, קיים יישומון .לקביעת תורים במזכירויות, אך מלבד אפשרות זו, אין יישומון המופעל מטלפונים חכמים, .וטרם הופעל שירות צ'אט אנושי. להלן הפרטים: .מהמכלול עולה תמונה שלפיה ההנגשה ה שפתית בהנהלת בתי הדין מצומצמת. חסרה .הנגשה לשפות באתר, אין הפניה אל המוקד לסיוע ואין תרגום של הטפסים. רכיבים אלה .יחד מצמצמים את זמינות השירות לאוכלוסיות אשר מלכתחילה מתקשות במימוש .זכויותיהן עקב מגבלות שפה, וכן עשויים להביא אותם במקרים מסוימים לפנות לסיוע אל .גורמים שאינם מקצועיים או לפנות לשירות בתשלום, בהיעדר הנגשה של האפשרות .לפנות בבקשה למיצוי זכויות. | .נמצא כי המוקד לבירור יהדות פועל בלא שעומדת לרשותו מערכת ממוחשבת לתיעוד .פעילותו, מערכת החיונית לבקרה ומעקב, ולא נקבעו לו יעדים, כמו למשל, זמני המתנה, .משך שיחות, תיעוד ה שיחות ובחינת איכות המענה, יעילות המוקד והיקף פעילותו .השוטפת. .משרד מבקר המדינה ממליץ להנהלת בתי הדין להסדיר את תהליכי העבודה של המוקד .לבירור יהדות, כך שיהיו מתועדים ומפוקחים, וכן לקבוע יעדי שירות מתאימים. | 299 |
משרד התיירות . פעולות הממשלה לקידום התיירות באילת ותוכניות לפיתוחה הכלכלי .מהמקובץ עולה כי מאז כניסתה של תמ"א 13 לתוקף בשנת2005 , בחנו גורמים שונים .במערכת הביטחון - משרד הביטחון, אג"ת וחיל הים - כל אחד בנפרד את החלופות לפינוי .בסיס חיל הים באילת, וכל אחד מגורמים אלה נקט עמדה משלו בעניין. .בהחלטת הממשלה באוגוסט 2019 נקבע כי תוקם ועדת היגוי בראשות מנכ"ל משרד ראש .הממשלה ובהשתתפות מנכ"ל משהב"ט וגורמים ממשלתיים נוספים, שתפעל בתוך שישה .חודשים לבחינת תוכנית מפורטת בעניין134 . במסגרת ועדה זו הציג משהב"ט עמדה .מתכללת של המערכת בנושא135 . .הצורך בהקמת מרכז כנסים באילת, נוכח הפוטנציאל התיירותי הטמון בו, הועלה כבר .לפני כעשור על ידי עיריית אילת בפני משרד התיירות ומשרד האוצר. לאור עמדת .הממשלה בנושא הקמת מרכז כנסים, כעולה מהחלטתה באוגוסט 2019 , ולפיה מרכז כזה .יכול לשמש מנוף צמיחה לעיר ולפיתוח תיירות כנסים בה - על כל הגורמים הממשלתיים .והעירייה לפעול להשלמת תכנונו, תקצובו והקמתו של פרויקט זה בשלבים, ולשתף .פעולה על מנת לעשות כל שניתן כדי להוציא את היוזמה להקמתו ואת החלטותיהם .בנושא מן הכוח אל הפועל. .מהמקובץ עולה כי אף שפרויקט מרכז הכנסים באילת הוכר על ידי הגורמים .הממשלתיים הנוגעים בדבר כפרויקט בעל חשיבות לעיר שיש לקדמו, והוועדה .המחוזית אישרה את התוכנית שהוגשה להקמתו - יותר מעשור מאז החלו הדיונים .לגביו, פרויקט זה עודנו על קו הזינוק, בעיקר משום שעניין היתכנותו הכלכלית לא .הוכרע במשך זמן רב. לאורך השנים תכולת הפרויקט הצטמצמה בהתאם לדרישת .משרד האוצר, ואומדן עלות הקמתו של מרכז הכנסים הופחת. נמצא כי טרם החל .ביצוע השלב הראשון של התוכנית המצומצמת שלו שהתגבשה כבר בשנת 2015 . . הביקורת העלתה כי לעיכוב הרב במימוש פרויקט זה תרמו החסמים העיקריים .הבאים: . על משרד התחבורה להקפיד לבצע רישום מדויק ומפורט של דיונים כגון הדיון האמור .בעניין שדרוג כביש 90 , ולהקפיד על הוצאת הנחיות לביצוע בהמשך להחלטות .שמתקבלות. .בביקורת הועלה כי לא נמצא במשרד התחבורה פרוטוקול של ישיבה זו ולא נמצא כי .ההחלטות שהתקבלו בה הופצו בכתובים למשתתפי הישיבה. .הועלה כי החלופות השונות לפינוי בסיס חיל הים נדונו ונבחנו לסירוגין במהלך כ-15 ,שנים .אולם לא הבשילו לכדי פעולה מעשית - בהתאם לתמ"א 13 . חסם משמעותי שתרם לאי- .מיצוי המהלך בעניין הוא החסם התקציבי ששב ועלה, זאת עקב העובדה שהמסקנה .שעלתה באופן עקבי מבדיקות ההיתכנות שבוצעו בשנים אלה הייתה כי עלויות בניית .בסיס חיל ים חדש, בין בחלופת ההעתקה ובין בחלופת ההתכנסות, לא יכוסו רק משיווק .הקרקעות שיפונו במסגרת חלופות אלו. .תוכנית זו לא יצאה לפועל (להוציא השלמת מיזם הקמתו של נמל התעופה רמון ושדרוג .קטעים מסוימים בכביש הערבה), וכמעט כל חלקיה כלל לא קודמו לשלבי ביצוע .ראשוניים. כמה מרכיבים בתוכנית (כמו הקמת מרכז קונגרסים והעתקת בסיס חיל הים 57 ) . שבו ועלו בתוכניותוביוזמות שונות גם בשנים שלאחר מכן. .נמצא כי באוקטובר 2013 הפסיקה המועצה הלאומית לכלכלה את מעורבותה בהכנת .ההצעה לתוכנית הכלכלית לאילת. הנימוק אשר מסרה המועצה היה כי הדבר נובע . ביצירת תוכניות אסטרטגיות ברמה ]שלה[ מ"ריבוי משימותיה" ולאור "חוסר היתרון היחסי .המוניציפאלית". המועצה העבירה את המשך הטיפול בנושא לאגף פנים, תכנון ופיתוח .במשרד ראש הממשלה. נמצא כי התוכנית הכלכלית לאילת לא קודמה במהלך השנים .שלאחר הדיון האמור. .מומלץ כי ועדת השרים וועדת ההיגוי תקבענה סדרי עבודה, לרבות תדירות כינוסן, .וכי ועדת ההיגוי תקבע לו"ז ואבני דרך למימוש החלטת הממשלה ותדווח לוועדת .השרים באופן סדור ועיתי על קידומה. עוד מומלץ כי הממשלה תבחן עיתוי לדיון .בצעדים המשלימים אשר נקבע בהחלטתה כי יידונו עם כינונה של הממשלה .הנכנסת, בהתאם להנחיית היועץ המשפטי לממשלה באוגוסט 2019. בפועל התגלעו קשיים בגיבוש הצעת החלטה מוסכמת הנשענת על המלצות התוכנית .האסטרטגית אשר גובשה בשנים 2016 - 2017 , ומשכך לא הונחה על שולחן הממשלה .תוכנית כוללת לפיתוח העיר אילת לצורך בחינתה ואישורה כהחלטת ממשלה. קשיים .אלו, כפי שעולה ממסמכי הביקורת, מקורם במחלוקות בקרב משרדי הממשלה בעניין .חלקם בתקצוב רכיבי התוכנית וכן בחילוקי דעות שונים בין משרד האוצר ועיריית אילת .בעניין היקף התוכנית ותקצובה, לרבות בשאלת ביטולו של הפטור ממע"ם באילת; זאת .אף שהכנת התוכנית האסטרטגית לוותה כאמור על ידי הצוות הבין-משרדי, ואף שהוכנה .תחת מגבלות תקציביות שהוגדרו מראש לחברת הייעוץ וכללה צעדי מדיניות שהוצעו על .ידי משרדי הממשלה עצמם. .כאמור, הצעות המחליטים גובשו במטרה להוציא לפועל את התוכנית האסטרטגית .ולממש את החזון שלפיו אילת תהיה המטרופולין החמישי בישראל, וכן עיר תיירות .מתקדמת שתציע לתושביה מגוון תעסוקתי לצד שירותי חינוך, בריאות וביטחון מהמעלה .הראשונה. עם זאת, מהלוח לעיל עולה כי טיוטת הצעת המחליטים הראשונה מאוקטובר .2016 , שהייתה ההצעה הרחבה ביותר שהציע משרד האוצר, הייתה מצומצמת אף יותר .מהתוכנית האסטרטגית בגרסתה הבסיסית: הטיוטה הראשונה לא כללה חלקים .משמעותיים מיוזמות התוכנית האסטרטגית 65 ; חלק מסעיפי טיוטה זו לא היו אופרטיביים .ולא גובו בתקציב קונקרטי, או שכללו יוזמות שכבר קודמו ממילא בערוצים אחרים ונוסח .ההצעה הותיר אותם ברמה ההצהרתית, או כעניין אשר יש להעמיק בבדיקתו באמצעות .ועדות או צוותים ממשלתיים 66. זאת ועוד, טיוטת הצעת המחליטים האחרונה שהוכנה .והוצגה לעיריית אילת הייתה גרסה מצומצמת אף יותר מהראשונה. מכל מקום, לנוכח .הפערים האמורים לא ברור האם וכיצד התכולות שגובשו על ידי משרד האוצר ופורטו .בטיוטות הצעות מחליטים אלו, היו מביאות למימוש החזון ולהגשמת היעדים אשר משרד .האוצר ביקש להשיג באמצעות תוכנית אסטרטגית חוצת סקטורים וברמה בין-לאומית - .תוכנית שעל הכנתה הורה67, ואשר אותה גיבש הצוות הבין- משרדי. | .נמצא כי המגעים מצד כל הגורמים הקשורים בפיתוח העיר אילת לגיבושו של נוסח הצעת .החלטת ממשלה מוסכם הופסקו ביוזמת משרד האוצר, דבר שאילץ גורמים אלה לחזור .להתנהלות של קידום תוכניות פרטניות לעיר בנפרד, והתוכנית האסטרטגית לא אושרה .כתוכנית אחודה בהחלטת ממשלה כפי שהתחייב משרד האוצר לבצע. | 300 |
משרד האוצר . הדוחות הכספיים של מדינת ישראל ליום 31.12.2019 - התחייבויות ארוכות טווח של המדינה .נמצא כי על אף פרסום דוחות אקטואריים מלאים על מצב הביטוח הלאומי אחת לשלוש .שנים, הן הממשלה והן הקבינט החברתי-כלכלי לא דנו בגירעון האקטוארי של הביטוח .הלאומי כפי שנקבע בהחלטה, למעט הדיון שהתקיים בספטמבר 2018. לדעת מבקר המדינה, עריכת מבחני רגישויות לשינויים במדיניות שיש בהם כדי להשפיע .מהותית על תקציב המדינה הוא נדרש, ויש במבחנים כדי לסייע למקבלי ההחלטות בעת .קבלת החלטות מהותיות שיש להן השפעות על היציבות הפיננסית של הביטוח הלאומי. .כמו כן, נוכח השונות המהותית בין תחזית בנק ישראל (שנת 2056 ) לבין הדוח האקטוארי .המלא של בט"ל (שנת 2044 ), ראוי כי החשבונאי הראשי יקיים בחינה וניתוח באמצעות .אקטואר ממשלתי, ובהסתמך על ההנחות המקרו - כלכליות שבבסיס המודלים שהשפיעו .על תוצאותיהם. ניתוח כזה יכול לתרום לשיפור המודל ולסייע במוכנות הביטוח הלאומי .למילוי התחייבויותיו לציבור המבוטחים בעתיד. נמצא כי בניגוד לדוחות מלאים קודמים, לא ערך האקטואר של בט"ל בדוח האקטוארי .המלא שפורסם ב -2020 תחשיב של דרכי הפעולה החלופיות שבאמצעותן ניתן יהיה .לנסות לצמצם את הגירעון האקטוארי. לנוכח היקף הגירעון הצפוי והעודף הצפוי של .התחייבויות על נכסים שחישב משרד מבקר המדינה, בהיקף של 1,607.27 ,מיליארד ש"ח .על הביטוח הלאומי ומשרד ה אוצר לדון בחלופות האפשריות להתמודדות עם הגירעון, .ולגבש מדיניות על בסיס מידע מקיף ומלא שיספקו גורמי המקצוע ובהם אקטואר .הבט"ל110. .לשינויים המשמעותיים הצפויים בתקינה החשב ונאית הממשלתית החדשה, שעתידה .להיכנס לתוקף בינואר 2022 , השלכות מהותיות על אופן הצגת הדוחות הכספיים של .בט"ל ושל ממשלת ישראל. על החשבונאי הראשי, בשיתוף בט"ל, להיערך לכך מבעוד .מועד, ולבחון את ההשלכות של המהלך על הדוחות הכספיים של המדינה. מוצע כי החשב הכללי ישלים את בדיקתו ויפעל לעדכון לוחות עזיבת עובדים .שבמודל האקטוארי והתאמתם לזכאויות העובדים בחוק ולנעשה בפועל. .התחשיבים האקטואריים של אוכל וסיית מקפיאי הזכויות הזכאים לפנסייה .תקציבית מחייבים בחינה ועדכון מדי שנה, על מנת שיתאימו למציאות .המשתנה. משרד מבקר המדינה ממליץ לחטיבת השכר לבחון מדי שנה את .בסיס הנתונים ואת הנחות היסוד, שעל בסיסן מבוצע החישוב להתחייבות .המדינה לאוכלוסיית מקפיאי זכויות הזכא ים לפנסייה תקציבית. משרד מבקר המדינה ממליץ לחשב הכללי להשלים איסוף הנתונים הרלוונטיים, לצורך .בחינת החבות האקטוארית של אוכלוסיית מקפיאי הזכויות, דבר שיאפשר לבחון מהותיות .החבות וטיוב הצגת התחייבות המדינה בגין פנסייה תקציבית. מן הראוי כי בעת חישוב התחייבות המדינה לפנסייה התקציבית, יובאו בחשבון .כלל הרכיבים המשפיעים על גובה שכרם של העובדים. .לנוכח הנטל המשמעותי המונח על תקציב המדינה בגין תשלום הפנסייה התקציבית .והפערים בגין הפרשות עובדים, אשר יכולים להצטבר לסכום של כ -7 מיליארד ש"ח (עבור .השנים 2020 - 2057 ) בהגדלת שיעור ההפרשה ל-7% , מול השיעור הנוהג כיום של2% , . מן הראוי כי אגף החשב הכללי יבחן את השפעת הניכוי משכר העובדים המבוטחים .בפנסייה תקציבית על ההתחייבות האקטוארית של המדינה לתשלום הפנסיות .התקציביות, לרבו ת חישוב החלופות האפשריות להפרשות הנהוגות נכון למועד סיום .הביקורת. כמו כן, משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד האוצר לפעול לקידום החלטות .הממשלה מ -2005 ומ-2015 בנושא העלאת שיעור הניכוי משכר העובדים ונושאי משרה .בפנסייה התקציבית, לאחר בחינת החלופות השונות. עוד מומלץ כי החשבונאי הראשי .יבחן את דרך רישום הניכוי משכר העובדים בדוחות הכספיים ואת צבירת הכספים בקרן .ייעודית לתשלומי פנסייה תקציבית עתידיים. .מצב שבו המודל האקטוארי מניח הנחות יסוד בדבר עזיבת עובדים את .עבודתם, דבר המזכה אותם בהקפאת זכויותיהם עד גיל 67 אך אינו מחשב .את היקף ההתחייבות לעובדים אלה, מביא להתחייבות בחסר בתחשיב .הכולל. על חטיבת השכר לוודא כי הנחות היסוד בדבר היקף העובדים .שזכויותיהם יוקפאו עד גיל פרישת חובה, יבואו לידי ביטוי אף בתחשיב .המבוצע בפועל. . על חטיבת השכר להקפיד על עדכון הלוחות הקבועים במודל האקטוארי .לשם ביצוע תחשיב מדויק, בהתאם לזכאויות העובדים בחוק ולתרחישים .אשר צפויים להתממש בפועל. | .נמצא כי בין השנים 2014 - 2019 גדלו קרנות בט"ל מ-522 מיליארד ש"ח ל-887 מיליארד .ש"ח, גידול של 365 מיליארד ש"ח- המהווים גידול של 70%. | 301 |
המשרד להגנת הסביבה . הטיפול בפסולת בניין .מהאמור עולה כי המשרד להג"ס השלים הקמת מסד נתונים ומערכת דיווח ובקרה .לפסולת בניין (להלן - מערכת המידע), אך במועד סיום הביקורת, נובמבר 2020 , . רק כשליש מאתרי הטיפול בפסולת הבנייןשאמורים להתחב ר למערכת המידע .חוברו אליה, והצפי להשלמת ההתחברות של כלל האתרים למערכת הוא עוד שנה; .וכי גם מועד מאוחר זה אינו ודאי, מאחר שלפי עמדת המשרד האחריות לפיתוח .פתרון ההתחברות בידי מתקני הטיפול בפסולת , ולא בידיו. .על מנת שניתן יהיה להפיק את מלוא התועלת ממערכת המידע, שהנתונים בה .חיוניים לצורך המעקב אחר הטיפול בפסולת הבניין, מומלץ כי המשרד להג"ס יקבע .למתקני הטיפול בפסולת מועדים מחייבים להתחברות ם למערכת זאת; וכן ישלים .העברת נתונים ממנה לוועדות המקומיות ולרשויות המקומיות - לצורך מעקב שלהן .אחר הטיפול בפסולת הבניין והבטחת מהימנות האסמכתאות על אופן הטיפול בה. .נמצא כי ממכלול הנושאים שעלו, המשרד להג"ס התקין תקינה עבור חלק .מהחומרים הממוחזרים, וכי מספר מתקני המיחזור גדל מ-11 בשנת 2011 ל-37 .מתקנים ב-2020 . עם זאת, בעניין המלצות וצעדים נוספים לעידוד המיחזור טרם .התקבלו החלטות. משרד מבקר המדינה ממליץ כי המשרד להג"ס, עם יתר משרדי .הממשלה שקשורים לנושא, יבחנו את ההמלצות השונות ויגבשו החלטות בנושאים .שלהלן: הפנמת העלויות החיצוניות הנגרמות מפעולות הכרייה והחציבה; גיבוש .הנחיות לגבי הריסת מבנים; הקמת מרכז מידע ומחקר לפיתוח שימושים בחומרי .בנייה ממוחזרים; מינוי גורם ממשלתי מתכלל לנושא; נקיטת צעדים לעידוד הפרדה .במקור של הפסולת ולשיפור איכות החומר הממוחזר. .במהלך השנים נתנו גורמים שונים המלצות מפורטות בעניין עידוד השימוש בחומרים .ממוחזרים ואופן יישומן, אולם הועלה כי לגבי רובן לא גובשה החלטה בדבר יישום או אי- .יישום; להלן דוגמאות: .פעולות המשרד להג"ס בכל הנוגע להוצאת צווים ואכיפתם נעשו ללא נוהל עבודה .פנימי. משרד מבקר המדינה מצין לחיוב את המשטרה הירוקה ומחוז דרום, אשר .גיבשו נהלים פנימיים, וממליץ למשרד להג"ס כי יתקין נוהל אחיד ומחייב לכל .יחידות המשרד הנוגעות בדבר, שיסדיר את כל ההיבטים הנוגעים להוצאת צווי ניקוי, .ושיקבע מדיניות ברמה המשרדית ל הפעלת אמצעי אכיפה זה. נוהל זה יוכל .להתבסס, בין היתר, על הנהלים הפנימיים בעניין של המשטרה הירוקה ושל מחוז .דרום. עוד מומלץ כי המשרד יקבע יעדי הוצאת צווים לכלל המחוזות בשים לב .לכמויות הפסולת בהם ויעקוב אחר מימושם. . מלוח9 עולה כי כ-29% מהצווים שניתנו ב-2018 וכ-30% מהצווים שניתנו ב-2019 . על ידי יחידות המשרד לא מולאו בפועל על ידי הגורמים שקיבלו אותם. יצוין כי .כאשר צו ניקוי אינו ממולא, מחוזות המשרד ממשיכים לבצע בעניין המפגע אכיפה .מינהלית או מפנים את הטיפול בו למשטרה הירוקה כדי שתפתח בחקירה פלילית .לגביו. .הועלה כי במערכת המעו"ף אין מידע על האופן שבו טופלו צווי הניקוי, וכדי להעביר .את המידע שביקש משרד מבקר המדינה בעניין זה, פנה אשכול אכיפה ליחידות .השונות במשרד וביקש אותו מהן. מומלץ כי המשרד להג"ס יפעל כדי שמערכת .המידע הממוחשבת שלו תכלול נתונים מלאים ומעודכנים בעניין סטטוס הצווים .שניתנו. .מאחר שבמועד סיום הביקורת הסדרת הטיפול בפסולת הבניין טרם הושלמה ועדיין .נותרו כאמור חילוקי דעות ובעיות הקשורות ליישומה, מומלץ כי המשרד להג"ס, .בתיאום עם משרד האוצר ונציבות שירות המדינה, יבחנו את מצבת כוח האדם .במשרד להג"ס בתפקידי אכיפה, לרבות בתחום השלכת פסולת הבניין, למול כלל .המשימות המוטלות על המשרד, יזהו את הפער הקיים ויפעלו לצמצומו במידת .האפשר, בכפוף לשיקולי תקציב וסדרי עדיפויות. משרד מבקר המדינה מציין את הגידול בהחרמות כלי רכב בין 2018 ל-2019 .עם זאת, .לנוכח המספר המצומצם של כלל פעולות האכיפה שבוצעו בשנים 2017 - 2019 , מומלץ .כי המשרד להג"ס יבחן את יעילות פעולותיו בתחום האכיפה הפלילית בנושא פסולת .בניין, בדרך שתגביר את אפקטיביות האכיפה ובעקבות זאת את ההרתעה מול מעוולים .סביבתיים בתחום עבירות פסולת הבניין, תוך העברת מסר לציבור ולפיו הפוגע בסביבה .על ידי השלכת פסולת בניין, אם יאותר, יישא בתוצאות מעשיו - דבר העשוי להפחית את .הכדאיות בביצוע עבירה זו. .רשות החברות הממשלתית מסרה למשרד מבקר המדינה ביולי 2020 כי לא נמצא ."תיעוד להקמת הצוות שהוקם ברשות לשם קידום הנושא ". .יצוין כי חוזר מנהל הרשות האמור הוא מסמך כללי העוסק "בשיפור הטיפול .בנושאים סביבתיים בחברות ממשלתיות", ובהם גם השימוש בחומרי בניין .ממוחזרים, אך אינו מחייב שיעור מסוים של שימוש בחומרים ממוחזרים בפרויקטים .של חברות ממשלתיות. במהלך הביקורת הנוכחית כתב המשרד להג"ס למשרד מבקר המדינה כי טיוטת .הצעת מחליטים שגיבש בדבר "הטלת חובת שימוש בחומרי בנייה ממוחזרים על .החברות הממשלתיות ועל השלטון המקומי בהיקף של 20% לפחות" נכתבה .ונערכה מקצועית וממתינה לאישור הגורמים הרלוונטיים במשרד; נכון למועד סיום .הביקורת, נובמבר 2020, .טרם הועברה הצעת המחליטים לאישור הממשלה כמו .כן, ממסמכי המשרד להג"ס עולה כ י בפועל יש שימוש מועט בחומרי בנייה .ממוחזרים בפרויקטים של חברות ממשלתיות 76 . עלרשות החברות הממשלתיות והמשרד להג"ס לפעול, כל אחד בתחומו הוא, ליישום .החלטות הממשלה האמורות בעניין שימוש בחומרים ממוחזרים. מומלץ כי המשרד להג"ס .ישלים גיבוש הצעת מחליטים לממשלה בנושא לחברות הממשלתיות ולשלטון המקומי, .וכי רשות החברות הממשלתיות ומשרד הפנים, בתיאום עם המשרד להג"ס, יוציאו חוזר .בנושא לכלל החברות הממשלתיות והרשויות המקומיות על מנת לחייבן בשימוש בחומרי .מיחזור בהיקף 20% .לפחות ויעקבו אחר מימושו | .מלוח 4 עולה כי הנתון בדבר שיעור המיחזור של פסולת הבניין ב-2019 שעליו דיווח .המשרד להג"ס בתוכניות העבודה שלו זהה לנתון בעניין זה שהוא מסר למשרד .מבקר המדינה ; וכי הנתונים בדבר שיעורי מיחזור הפסולת בשנים 2016 ו-2018 .שעליהם דיווח בתוכניות העבודה שלו היו גבוהים ב - 16.3% - 23.9% מהנתונים .שמסר בעניין זה למשרד מבקר המדינה. | 302 |
רשות השירות הלאומי - אזרחי . השירות הלאומי והשירות האזרחי נמצא כי במסד הנתונים של הרשות על המתנדבים אין מידע על תחומי הפעילות .של המתנדבים (כגון חינוך, רווחה ובריאות). א ומנם רישום הגוף המפעיל עשוי לתת .אינדיקציה על תחום ההתנדבות, כמו למשל משרד החינוך, ואולם כשליש .מהמתנדבים (כ- 5,400 ) מועסקים ישירותבידי הרשות (בעיקר מתנדבים מהחברה .הערבית, מתנדבים עם מוגבלות ונוער במצוקה), ולגביהם גם אינדיקציה כזו לא .קיימת. לבקשת משרד מבקר המדינה הרשות העבירה נתונים על תחומי הפעילות .של מתנדבים פעילים מקרב החברה הערבית, נתונים שאינם נכללים במסד הנתונים .האמור על המתנדבים אלא קובצו ידנית ממקורות שונים. .על הרשות לנהל קובצי מידע מלאים ומדויקים על כלל המתנדבים, לרבות מידע .הרלוונטי לפיקוח ובקרה, ובין היתר על מקומות השירות ותחומי ההתנדבות. .על פי מסמך האפיון של הרשות את המערכת הממוחשבת לניהול תלונות, היא כוללת .תלונות שקיבלה הרשות ואין בה מידע על תלונות שקיבלו גופים מוכרים. כמו כן, הרשות .אינה מסווגת את הפניות שקיבלה לנושאים. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את יוזמת הרשות לקידום מסלול טכנולוגי למתנדבים .מקרב החברה החרדית וממליץ לרשות להשלים הסדרת מסלול זה . זאת על הרשות .לעשות לצד בחינה סדורה ותקופתית של מסלולי ההתנדבות הקיימים כיום למתנדבים .מהחברה החרדית לשם הגברת האפקטיביות של ההתנדבות בקרב ה חברה החרדית .בהתאם למטרות שהיו בסיס להחלטת הממשלה משנת 2013 . בבחינה זו מוצע להתייחס .גם לפיזורם של מתנדבים חרדים בין מאות מקומות שירות. מומלץ כי הרשות תבחן עריכת .מחקרים מלווים, בפרט לת ו כנית ההתנדבות של המתנדבים מהחברה החרדית, לשם .עמידה על החסמים במימושה והתרחבותה, לשם קביעת יעדים ריאליים וכבסיס לקבלת .החלטות עתידיות. נמצא כי מכיוון שנוהל הרשות חל רק על גופים מוכרים, וארגון "חברים" האחראי לליווי .המתנדבים החרדים בשירות אינו גוף מוכר, הרי שלמעשה הרשות לא הסדירה את .האחריות לטיפול במניעת הטרדות ופגיעות מיניות במתנדבים חרדים. עוד עלה כי אין .בידיה נתונים בדבר תלונות של מתנדבים חרדים על הטרדות מיניות או לחלופין נתונים .המלמדים שלא היו תלונות כאלה. .מומלץ כי הרשות תפעל להחיל את נוהל ה על מתנדבים מקרב החברה החרדית. .על כל המשרדים לפעול על פי הוראת התכ"ם האמורה - להגביל את "תקני החוץ" לעד .50% ממספר המתנדבים או לפנות, ככל שהדבר דרוש לדעתם, לוועדת התעריף לקבלת .אישורה. על הרשות לפקח על עמידת הגופים המפעילים בהוראת התכ"ם כאמור. .החלטות הממשלה קבעו יעדים שנועדו להעלות את מספר המתנדבים מהחברה .הערבית במשך השנים. על פי לוח 2 , חלו תנודות בהיקף השנתון ובמספר .המתנדבים בחברה הערבית ובשיעורם מהשנתון. מהלוח עולה כי בסך הכול בשנים .2013 עד 2020 גדל השנתון בחברה הערבית בכ-20%, ומספר המתנדבים גדל .בכ-44%. עוד עולה מהלוח ששיעור המתנדבים מהשנתון נותר דומה ברוב השנים .האלה ועמד על כ- 10% - 11%. בשנים 2015 - 2020 לא הושגו היעדים שהממשלה קבעה בהחלטותיה בנוגע .למספר המתנדבים שיגויסו מקרב החברה הערבית לשירות האזרחי. בסך הכול .מספר המתנדבים גדל בכ- 200 (כ-4% ). גידול זה הינובשיעור נמוך מזה שאליו .כיוונה הממשלה, שהתכוונה להכפיל את מספר המתנדבים מקרב החברה .הערבית. .המשימות שהטילה הממשלה על ועדת ההיגוי נועדו לטיפול בנקודות התורפה .בנושא השירות ה אזרחי בקרב החברה הערבית, כפי שיפורט להלן בפרק זה . ואולם .נמצא כי ועדת ההיגוי לא פעלה באופן סדיר לקידום הפעולות לעידוד ההתנדבות .בקרב החברה הערבית. .ב. מבדיקת נתוני הרשות לגבי המתנדבים הפעילים בשנת התש"ף עולה כי במשרד .הביטחון ובשני גופים ביטחוניים - שירות הביטחון הכלל י והמוסד למודיעין .ולתפקידים מיוחדים (להלן - המשרדים), שיעור "תקני החוץ" מסך המתנדבים .בפועל 25 היה יותר מ-50% , וזאת בלי שהמשרדים קיבלו אישור לכך מוועדת .התעריף, כנדרש בהוראת התכ"ם האמורה. על פי נתוני הרשות, משרד החינוך .חרג בפועל גם מהשיעור החורג שאישרה לו הרשות כאמור. בסך הכול היה מספר .התקנים החורג 395; כ-84% מהחריגה הכוללת מקורה במשרד החינוך. תוספת .העלות בגין כלל החריגות האלה מסתכמת בכ-4.8 .מיליון ש"ח בשנה .מומלץ כי הרשות, בהמשך לפעולות שוטפות שביצעה על פי תשובתה, תפעל .לכינ וס ועדת ההיגוי בהתאם להחלטת הממשלה משנת 2016 ולביצוע כלל .המשימות שהממשלה הטילה על ועדת ההיגוי; בכלל זה קביעת יעדים פרטניים .לגבי מספר המתנדבים, עידוד משרדי הממשלה וגורמים אחרים להגדלת מספר .מקומות השירות שבהם יוכלו לשלב מתנדבים מקרב החברה הערבית וגיוון מקומות .השירות (ראו להלן בפרק "מיקוד ההתנדבות בתחום החינוך"). | .נמצא כי אתר האינטרנט של הרשות הוא בשפה העברית ואין בו מידע בשפה .הערבית. זאת, אף שכרבע מהמתנדבים בפועל הם מקרב החברה הערבית. לקראת .סיום הביקורת מסרה הרשות למשרד מבקר המדינה כי היא עוסקת כעת בתרגום .התוכן שבאתר לערבית. נמצא כי מאז סקר הבוגרים בשנת 2015 הרשות לא ערכה בדיקה שיטתית בדבר .הגורמים המעודדים והמעכבים שירות בחברה הערבית. עוד נמצא כי הרשות לא .בדקה באופן שיטתי את עמדות המתנדבים בתקופת השירות או לאחריה ואת .עמדות המתנדבים הפוטנציאליים לשירות. | 303 |
נושאים מערכתיים . הנגשת מאגרי מידע ממשלתיים וציבוריים לציבור התקציבשמקצות הרשויות המקומיות ל מימון החינוך הוא דוגמה למידע הרלוונטי מאוד .לציבור. היעדר מידע זה אינו מאפשר לקיים שיח המבוסס על נתונים מלאים בדבר .הפערים התקציביים שבין רשות לרשות ובין בית ספר אחד למשנהו, ובדבר השפעות .פערים אלה. הנגשת מאגרי המידע המכילים נתונים אלה תאפשר הן לממשלה והן לציבור .להפיק מהמידע תובנות בעל ות ערך רב. .מומלץ כי משרדי החינוך , הפנים והאוצר, בשיתוף מרכז השלטון המקומי, יפעלו להסדרת .הממשקים הנדרשים להעברת המידע הנדרש בדבר תקציבי החינוך שמעבירות הרשויות .המקומיות למוסדות החינוך, לשם הצגת המידע במלואו בהתאם להחלטת הממשלה. .הביקורת העלתה שנכון לנובמבר 2020 , רשות התקשוב לאעשתה סקר בקרב .המשתמשים באתר לגבי חוויית המשתמש , וכן לא עשתה סקר לגבי מאגרים .המבוקשים על ידי המשתמשים. .ראוי שרשות התקשוב תבצע סקר משתמשים, כדי לזהות את השיפורים והשינויים .הנדרשים וכדי לזהות מאגרים שיש ערך בתיעדוף הנגשתם. .החלטת הממשלה בנושא האצת השירותים הדיגיטליים מיולי 2020 קובעת כאמור כי .שירותי רשות התקשוב יינתנו גם לגופים ציבוריים המעוניינים בכך, וכי יוקם צוות ייעודי .שבו יהיו שותפים בין היתר נציגי משרד הפנים ונציגי השלטון המקומי. הצוות יקבע אילו .התאמות נדרש לבצע כדי לאפשר את השימוש של השלטון המקומי בתשתיות הרוחביות .שמספקת רשות התקשוב (ובכלל זה בנוגע להנגשת מאגרי מידע ). ראוי כי בדיוני הצוות .הייעודי תיעשה בחינה בנוגע למאגרי השלטון המקומי שהנגשתם היא בעלת הערך הרב .ביותר, החסמים המרכזיים להנגשתם והפתרונות הרוחביים היכולים לסייע בעניין זה. זאת .ועוד, ראוי כי משרד הפנים יבחן באילו דרכים נוספות הוא יכול לפעול לעידוד הרשויות .המקומיות להנגיש את מאגרי המידע שברשותן. .קידום שותפויות ומיזמים הוא נדבך חשוב בעידוד השימוש במאגרי המידע הממשלתיים. .נוכח חשיבות הנושא, מוצע לבחון באילו כלים ניתן לקדם את הנושא במגבלות התקציב .ולתעדף את השימוש בכלים אלה, כדי להשיג פעולה אפקטיבית בנושא. .משרד מבקר המדינה רואה בחיוב א ת פעולתה של רשות התקשוב לביצוע מעקב פרטני .אחר יישום החלטת הממשלה . מדובר בתהליך מורכב המבוצע מול משרדי ממשלה .ויחידות סמך רבים ומצריך איגום מידע רב ותיקופו. .להלן התייחסות להיבטים שונים הנוגעים למדד זמינות המידע - קידום ההנגשה, היקפה .ויישומה. .קובץ המיפוי, הכולל שדה תאריכי יעד להנגשה, אמור לשמש הן קטלוג עדכני של כלל .מאגרי המידע הממשלתיים והן תוכנית עבודה רב-שנתית להנגשת ם עד לשנת 2022 . .משרדי הממשלה נדרשו בהחלטת הממשלה להשלים את מיפוי המאגרים עד לסוף שנת .2017 . מדוח היישום עולה כי נכוןלמאי 2019 , כשליש מהם ביצעו את המיפוי באופן חלקי .("בתהליך" או "מתקדם") או לא ביצעו אותו כלל. מיפוי המאגרים אמור לשקף את נכסי המידע הממשלתי. על משרדי הממשלה שטרם .השלימו את המיפוי להשלים זאת, בשים לב שתאריך היעד לכך (ספטמבר 2017 ) עבר .לפני זמן רב. זאת ועוד, בדוח היישום הובהר כי לנוכח ההתקדמות הטכנולוגית המהירה .ולנוכח הקמת מערכות מידע חדשות ויצירת מאגרי מידע חדשים, משימת מיפוי המאגרים .היא משימה מורכבת וממושכת, שיש לבצעה בצורה שוטפת כדי לתחזק מיפוי עדכני ומלא .של מאגרי המידע הקיימים בממשלה. על משרדי הממשלה להקפיד לעדכן את המיפוי .באופן שוטף. ממסמכי רשות התקשוב משנת2019 עולה כי הסיבה למגמת השיפור בפרמטר זה היא .בעיקר שיפור הקשר עם המשתמשים והרחבת המדיניות באמצעות הנחיות רשות התקשוב .(חובת מיפוי וקביעת תוכנית עבודה). .בפועל, קובץ המיפוי כולל גם שדות למילוי של תאריכי יעד להנגשת המאגרים ונתונים .נוספים, ועל כן הוא מהווה כאמור גם תוכנית עבודה רב -שנתית להנגשת כלל מאגרי .המידע של משרדי הממשלה עד לשנת 2022 . | .משרדי הממשלה נדרשו בהחלטת הממשלה להשלים את הכנת תוכנית העבודה עד .לסוף שנת 2017 . מדוח היישום עולה כי נכון למאי2019 , רק37% מהמשרדים הגישו .תוכנית עבודה מלאה לביצוע הנגשה ופרסמו יעדי הנגשה באופן מלא. עוד עולה כי כ- .28% .ממשרדי הממשלה לא הכינו כלל תוכנית עבודה כאמור | 304 |
נושאים מערכתיים . הטיפול במונופולין ובריכוזיות בענף המזון .משרד מבקר המדינה לא מצא תיעוד לעבודת הוועדות הפנימיות של רשות המיסים .המסביר מה הייתה מטרת הפחתת המכס על כל אחד מהמוצרים האלו או פתיחת המכסה .הפטורה ממכס לגביהם. עולה כי הפחתות מכסים ופתיחת מכסות פטורות ממכס לרוב אינן מתגלגלות ברובן329 . לצרכן. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרדי האוצר והכלכלה ולרשות התחרות לבדוק .שהפעולות שעשו לצורך הורדת יוקר המחיה משיגות את מטרתן, ו לבחון דרכים .שבאמצעותן ההטבה ליבואן (כתוצאה מהפחתת מכסים ופתיחת מכסות) תתבטא .בהפחתת המחירים לצרכנים. מהביקורת עולה כי המחירים של שבעה מהמוצרים שנבדקו ירדו (בשיעור של 1% - 20%) , . חמישה מהם באופן מתון בלבד (1% - 4%), בהשוואה לתקופה שלפני הפחתת המכסים .או פתיחת המכסות; והמחירים של ארבעה מהמוצרים אף עלו (בשיעור של 0.5% - .44.1%) ,אחד מהם באופן ניכר ( 44.1%) . .הפירות המפורטים לעיל גדלים בארץ בכמות זניחה ומיובאים בכמות קטנה מחו"ל .ומחיריהם בשוק גבוהים יחסית. כאמור, מטרתו העיקרית של המכס היא הגנה על הייצור .המקומי. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד האוצר לשקול, בשיתוף משרד החקלאות .ומועצת הצמחים, אם ראוי שפירות הגדלים בארץ בכמות זניחה, ובכוחם לספק שיעור קטן .מהצריכה המקומית, וכן פירות שאין לגביהם נתוני גידול מדויקים, יזכו להגנה מכסית .בהיקפים של 20% - 94% . .כל זאת בהתחשב בשיקולים נוספים, כגון הגנה על חקלאים .משרד מבקר המדינה מציין כי מהלוח עולה כי רק חלק קטן מהמכסות שנבדקו הן מכסות .לתעשייה. אחת המטרות של מכסות היבוא היא הורדת המחיר לצרכן. מהלוח עולה כי .לחלק מהיבואנים המשמעותיים יש כוח שוק ולא ניתן לוודא כי כוח השוק שלהם יוביל .לכך שהרווחים שהם מפיקים מהמכסות הפטורות מתגלגלים לצרכן. בבואה לחלק .מכסות, משרד מבקר המדינה ממליץ לוועדת המכסות של משרד הכלכלה לשקול גם .במכסות שאינן בהליכים תחרותיים שיקולים הנוגעים להורדת יוקר המחיה ולהגברת .התחרות במשק, ולעודד כניסת יבואנים חדשים והתרחבו ת של יבואנים בעלי נתח שוק .קטן. .בין היתר, תכליתן של המכסות היא הגברת התחרות במשק וכפועל יוצא הורדת המחירים .לצרכן. זכייתם של יצרנים מקומיים במכסות יבוא של אותם מוצרים שהם מגדלים וזכייתם .של יבואנים הן במכסות של משרד החקלאות והן במכסות של משרד הכלכלה, כמו גם .מיעוט יבואנים של מוצר מסוים - הם מצבים העלולים לגרום לפגיעה בתחרות באותם .מוצרים, והרווחים שהיבואנים מפיקים מהמכסות הפטורות ממכס לא יתגלגלו ברובם .לצרכן. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החקלאות כי בבואו לחלק מכסות עליו .לשקול שיקולי תחרות וריכוזיות. כן מוצע כי משרדי החקלאות והכלכלה ישקלו לקבוע .בהוראותיהם אמת מידה המתייחסת גם לזהות הזוכים במכסות שפרסם המשרד .הממשלתי המקביל, וזאת במסגרת שקילת שיקולי תחרותיות. .הוראות חוק המזון בעניין הקצאת שטחי מדף לספקים גדולים מאוד נחקקו על מנת לחזק .את הספקים שאינם גדולים. הגם שרשות התחרות בחנה את הארכת הכללים לרבות .במסגרת השימוע הציבורי היא לא בחנה את יעילותו של האיסור על סידור מצרכים ואת .השפעתו על התחרות והמחירים. משרד מבקר המדינה ממליץ לרשות התחרות לבחון את סוגיית הקצאת שטחי מדף, .השפעתה על התחרות והמחירים ולעקוב אחר עמידת הספקים הגדולים בתנאים שנקבעו .בכללים כתנאי לפטור מן האיסור על סידור מצרכים לשם התמודדות עם בעיית הריכוזיות .במקטע הסיטונאי. .נמצא כי עד מועד סיום הביקורת, כשש שנים מיום כניסתו לתוקף של חוק המזון, לא בחנו .רשות התחרות והרשות להגנת הצרכן, כל אחת מהן בתחומה, את השפעתו הכוללת של .החוק על המחירים לצרכן ועל התחרותיות בענף המזון ובתחום מוצרי הצריכה ; כמו כן, .הן לא בחנו דרכים נוספות לקידום מטרות החוק. ב-2020 , במהלך הביקורת של משרד .מבקר המדינה, פרסמה רשות התחרות שני דוחות 287 שבוחנים את השפעתו של חוק המזון .במספר מצומצם של נושאים מתוך כלל הנושאים שבהם דן החוק. .משרד מבקר המדינה ממליץ כי הרשות תבצע בחינה עיתית של הצורך בפעולות לקידום .בחינת בעלי מונופולין והכרזה עליהם במקרים מתאימים כדי לרסן את כוחם. בפגישה של צוות הביקורת מאוקטובר 2020 עםהממונה לשעבר על התחרות הוא ציין כי .יש קושי רב לגורמים פרטיים להוכיח את קיומו של בעל מונופולין (הקושי הוא בהגדרת .השוק ולעיתים בהגדרת נתח שוק או כוח השוק) וכי בארבע השנים האחרונות הוגשו .בקשות לתובענות ייצוגיות בגין ניצול מעמדם לרעה כנגד שלושה בעלי מונופולין שהוכרזו .בעבר. | .בביקורת עלה כי מאפריל 2019 עד יולי2020 פנה הציבור בבקשהלתשע שיחות ייעוץ, .ארבע מהן בתחומי המזון והטואלטיקה. | 305 |
משרד התרבות והספורט . מניעת אלימות בספורט - ביקורת מעקב מורחבת .אשר להרשעות בגין עבירות גזענות - בליגת העל לא היו הרשעות בעונה 2013-14 , ובכל .אחת משאר העונות היו 3 הרשעות; ואילו בכלל הליגות בכדורגל עלה מספר ההרשעות .בגין עבירות גזענות מ-8 בעונה 2013-14 ל-33 בעונה 2018-19 . . משרד מבקר המדינה מציין את העלייה במספר ההרשעות בגין עבירות אלימות וגזענות .בספורט בליגות הכדורגל ואת הפעולות שנקטה ההתאחדות בנושא. .מומלץ כי ההתאחדות תמשיך לפעול למיגור האלימות ו הגזענות במגרשי ה כדורגל, תבחן .את יעילות פעו לותיה ותעלה את המודעות להן מתוך פרסום פסקי הדין ופעולות האכיפה .שהיא מבצעת. .מידת תיקון הליקוי בהתאחדות לכדורגל - תוקן באופן מלא .מהתרשים עולה כי השיעור הגבוה ביותר של הרחקות עם חובת התייצבות היה בעונה .2017-18 במחוז תל אביב- 75%, והנמוך ביותר היה באותה עונה במחוזהחוף - 27% . בלבד; עם זאת, יש לציין כי שיעור זה כמעט כפול מהשיעור הממוצע הארצי שנמצא .בביקורת הקודמת , ולכן ככלל יש לראות זאת בחיוב. ביחס לביקורת הקודמת עולה, .שבעוד שיעור ההרחקות עם חובת התייצבות עמד על 14% , בביקורת המעקב היה השיעור .בכל המחוזות שנבדקו גבוה לפחות פי שניים. .יצוין כי פרקליט המדינה קבע עוד בדצמבר 2017 , במסגרת הנחיות פרקליט המדינה .בנושא "מדיניות האכיפה בעבירות אלימות באירועי ספורט", כי ראוי שכל החלטה בדבר .הרחקה - הן של בית משפט והן של קצין משטרה - תכלול חובת התייצבות 19. אומנם חל שיפור ניכר בשיעור המורחקים החייבים בהתייצבות, אך בהתחשב בהנחיות .פרקליט המדינה, ראוי היה כי המשטרה תקבע יעדים בהתאם. משרד מבקר המדינה .ממליץ למשטרה לקבוע יעד לשיעור המורחקים החייבים בהתייצבות ולעקוב אחר מימושו. .מומלץ גם שהמשטרה תשקול לחייב בהתייצבות כל מי שהורחק בהחלטת בית משפט או .קצין ממשטרה, כפי שהמליץ פרקליט המדינה. .סגירת תיקי חקירה בעבירות של אלימות בספורט, שאינה במקרים חריגים, אינה עולה .בקנה אחד עם הנחיית ראש אח"ם והמפכ"ל ופוגעת בהרתעה נגד אלימות בספורט . .מהתרשים עולה פער של עד כ- 440% בין מספר המורחקים ממגרשי הספורט על פי נתוני .המערך למניעת אלימות בספורט לבין נתוני מחוזות המשטרה שנבדקו בביקורת . .נמצא כי ברישומי המערך מדווחים פחות מרבע מהמורחקים. היות שמערכת זיהוי פנים נחשבת לאמצעי טכנולוגי אפקטיבי ונגיש לזיהוי מורחקים כמו .גם פתרון לבעיות אחרות בתחום זה, מומלץ שהמשטרה תקדם את יישום הפתרון ותפעל .עם הגופים הרלוונטיים, ובכלל זה משרד התרבות והספורט, גופי הספורט ואף הרשויות .המקומיות שבשטחן נמצאים האצטדיונים, לשם איתור מקורות למימון רכש המערכות .ותחזוקתן. מומלץ לבחון גם יישום של קידום פתרונות טכנולוגיים וקביעת אופן מימונם .כחלף לעלויות הנדרשות בשל הצורך בשיטור ובסדרנים. .מידת תיקון הליקוי - לא תוקן. .בביקורת המעקב נמצא כי המשרד טרם גיבש ת וכנית כוללנית ליישום החוק לאיסור .אלימות בספורט שבה מוצגים יעדים, לוח זמנים להשגתם וכלי מעקב ומדידה. עוד עלה .בביקורת המעקב כי המשרד אינו מתפקד כגוף המתכלל את הגופים ואת הפעולות .למניעת אלימות בספורט מתוך שיתוף פעולה עם הגופים הקשורים לנושא הספורט, כדי .לגבש כלי אכיפה, מניעה וחינוך וכדי לבדוק אירועי אלימות בספורט. .על משרד התרבות והספורט לי ישם את תפקידו כגוף המתכלל של הגופים ושל הפעולות .בכל הנוגע למניעת אלימות בספורט. מומלץ שהוא יגבש תוכנית כוללת מתאימה לשם כך, .לרבות יעדים להפחתת אירועי האלימות , לוח ז מנים להשגת היעדי ם וכלי מעקב ומדידה . .בביקורת ה מעקב נמצא כי בשנת 2017 תוקנו תקנות בנושא "קביעת הכשרה נוספת .למנהל אירוע ספורט", אך במועד סיום הביקורת החוק עדיין לא תוקן. .מומלץ שמשרד התרבות והספורט ישלים בחינה והסדרה של תנאי הסף למינוי ולהכשרה .של בעלי התפקידים השונים העוסקים במניעת אלימות בספורט (מנהלי אירועי ספורט, .מנהלי בטיחות בספורט ומנהלי ביטחון בספורט), וזאת בשיתוף הגופים הרלוונטיים. .בביקורת המעקב נמצא כי בינואר 2017 פרסמה המשטרהבאתר שלה את הנוהל "אביזרי .עידוד מותרים באירועי ספורט", ומפורטים בו האביזרים המותרים לשימוש קבוצות אוהדים. .את הנוהל גיבשו נציגי חטיבת האבטחה במשטרת ישראל על דעת נציגי המשרד, .המועצה, ההתאחדויות והאיגודים7. .בבדיקה שנעשתה באוגוסט 2020 נמצא כי הנוהל לא הופיע לא באתר המרשתת .(אינטרנט ) של המשרד, לא באתרי ההתאחדות לכדורגל ואיגוד הכדורסל ולא באתרי .אגודות הספורט בליגות העל בכדורגל ובכדורסל. .צוות הביקורת הפנה את תשומת לב איגוד הכדורסל וההתאחדות לכדורגל לאי-פרסום .הנוהל, ובעקבות זאת הודיע איגוד הכדורסל בספטמבר 2020 כי פרסם את הנוהל באתר .האיגוד, וכי לפני תחילת עונת המשחקים הוא יצרף את הנוהל לחוזר הרשמי לקבוצות, .שיתפרסם באתר האיגוד. מההתאחדות לכדורגל נמסר כי הנוהל הוצב באתר ההתאחדות .בנובמבר 2020 . .משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את העובדה שהמשטרה גיבשה נוהל בנושא רשימת .האביזרים המותרים לשימושן של קבוצות אוהדים במגרשי הספורט, אשר מביא לידיעת .ארגוני האוהדים ובעלי התפקידים בספורט את המותר והאסור בכל הנוגע להכנסת .שלטים ואמצעי עידוד למגרשים. מומלץ שמשרד התרבות והספורט יפרסם את הנוהל .באתר ה מרשתת שלו ו כך גם אגודות הספורט בליגות העל בכדורגל ובכדורסל. עוד .מומלץ כי המשרד, מינהלת הליגה לכדורגל ואיגודי הספורט יפעלו כך שהפרסום יופיע .על שלטים בכניסה לאצטדיונים. .מידת תיקון הליקוי - תוקן במידה רבה. | .עם זאת, בביקורת המעקב עלה כי המועצה לא המליצה על ת וכנית פעולה כוללת .להתמודדות עם האלימות בספורט; לא הציגה תוכניות חינוכיות למניעת אלימות בספורט .לילדים ולבני נוער, ולא בנתה מסד נתונים שמתבסס על נתונים של גופים בעלי מידע על .אירועי אלימות; המועצה גם לא יזמה מחקרים או סקרים עם גופים אחרים לפיתוח ידע .שבתחום אחריותה. .מומלץ כי עם כינון המועצה מחדש - או כינונו של גוף חלופי אם יוקם כאמור בתשובת .המשרד - יפעל הגורם האמור לגבש תוכנית כוללת להתמודדות עם האלימות בספורט, .ישלים בניית מסד נתונים כולל על אירועי אלימות וייזום מחקרים או סקרים לפיתוח ידע .בתחום אחריותו. .מידת תיקון הליקוי - תוקן במידה מועטה. | 306 |
רשויות מקומיות . פעילות התביעה העירונית בכמה מועצות מקומיות .מהתרשים עולה כי השיעור הממוצע של דוחות שחלף המועד האחרון לתשלומם וטרם .הועברו להליכי אכיפה הוא כ- 38% . בגדרה ובכוכב יאיר טרם החלו בהליכי אכיפה ב- .54% וב-47% מדוחות אלו, בהתאמה. .משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את גיבוש הנוהל בנושא בידי גזברית המועצה המקומית .כוכב יאיר. .נמצא כי שמונה הדוחות שחלף זמנם להגשת בקשה לביטול הועברו על פי הנחיית .התובע בפברואר 2019 לסטטוס הקפאה כבקשות לביטול , אף שבמערכת .הממוחשבת ובמסמכים שמסר התובע למשרד מבקר המדינה לא נמצאה בקשה .בכתב של גב' א' לביטול. עד נובמבר 2019 טרם קיבל התובע העירוני החלטה לגבי .דוחות אלו. .הביקורת העלתה כי עד נובמבר 2019 לא התקבלה החלטה של התובע העירונישל כוכב .יאיר בדוחות אלו. .באוקטובר 2018 נערכו בחירות לרשויות המקומיות16 .מתרשים 6 עולה שבמועצות שנבדקו .- למעט אזור (שבה כאמור היו 86% )מהדוחות למי שאינם תושבי אזור- קטן בשנת 2018 .מספר הדוחות במידה ניכרת בהשוואה לשנים שקדמו לה. בהשוואה לשנת 2017 : בית .דגן - ירידה של 86% ; גדרה- ירידה של 48% ; גני תקווה- ירידה של 61% ; כוכב יאיר- .ירידה של 22%. .משרד מבקר המדינה מציין כי הירידה הניכרת במספר הדוחות שניתנו בשנת בחירות .בארבע המועצות עלולה לנבוע מהקטנה יזומה של אכיפה בתקופה זו, הקטנה שיש בה .כדי לפגוע באיכות חייהם של תושבי המועצות בשנת הבחירות, שהרי הם אלו הנפגעים .מהעבירות ומהמפגעים הסביבתיים בעקבות הירידה בפעולות הפיקוח והאכיפה. היעדרות .המפקח בבית דגן בחלק ניכר משנת העבודה, יש בה כדי להסביר רק חלק מהירידה של .86% בכמותהדוחות. .על המועצות המקומיות להקפיד שגם בשנת בחירות יפעל מערך הפיקוח והאכיפה באופן .שוויוני וקבוע על פי דין לשמירה על הסדר הציבורי ועל איכות החיים של תושביהן. .עוד מומלץ כי התובעים העירוניים השותפים בגיבוש מדיניות האכיפה של הרשות ינחו את .מערך הפיקוח בדבר חשיבות המשך האכיפה בשנת בחירות. מומלץ כי המחלקה להנחיית .תובעים תנחה את התובעים העירוניים בנדון. .מומלץ לבית דגן, לגדרה ולכוכב יאיר לבדוק מדוע שיעור הדוחות ששולמו שם נמוך. .מהתרשים עולה כי גם בבחינת הנתונים לשנים 2016 - 2019 , שיעור הדוחות שבוטלו .בגדרה הוא גבוה - 17% . . על המועצות המקומיות גדרה, בית דגן וכוכב יאיר לבחון כיצד ניתן לשפר את שיעורי .הגבייה. מומלץ שהמועצות המקומיות גדרה ואזור יבחנו את מערך הפיקוח והאכיפה ו את .מדיניות הביטולים של התביעה העירונית. .עוד מומלץ כי המחלקה להנחיית תובעים תבחן פרסום ריכוז שנתי של נתונים הנוגעים .לפעילות התביעה העירונית, תעקוב אחר היקף הדוחות שביטל תובע בתחומי הרשות .המקומית ובמידת הצורך תערוך בירורים בנושא זה א ל מול התובע הרלוונטי. .מהתרשים עולה כי בגני תקווה - שבה, כפי שהוצג בתרשים 10 ,היה שיעור תשלום הדוחות .כ-81% - שיעור הבקשות לביטול שנדחוהיה הגבוה מקרב ה מועצות שנבדקו - כ-65%. . ,בגדרהבבית דגן ו בכוכב יאיר - שבהן שיעור הדוחות ששולמו היה כ-65% בממוצע - .שיעור הבקשות לביטול שנדחו היה 33% בממוצע. .משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את פרסום נתוני האכיפה והפיקוח של כוכב יאיר .וממליץ לשאר המועצות לפרסם את נתוני האכיפה והפיקוח שלהן למען הגברת המודעות .והשקיפות הציבורית. .הביקורת העלתה כי בהנחיות לתובעים העירוניים לא נקבעו אמות מידה להמר ת דוח .באזהרה. | .משרד מבקר המדינה ממליץ למחלקה להנחיית תובעים לגבש אמות מידה ל המרת .הדוחות לדוחות אזהרה ובהתאם לכך לגבש הנחיות לתובעים העירוניים , לרבות בעניין .רישום לצורך מעקב. | 307 |
משרד החינוך . דרכי מינוי והכשרה של מנהלים חדשים לבתי ספר .מומלץ כי המשרד יקבע פרמטרים לבחינת היקף הצורך במנהלים במגזר הערבי על תת- .מגזריו, ישלים הכנת תחזיות מבוססות בעניינם ויתאים לכך את חלקם של הלומדים .בתוכנית ההכשרה שהם בני מגזר זה. .משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החינוך לנתח מידע אודות עובדי הוראה המכהנים .כמנהלים אשר מוינו בשלב השני משנת התשע"ט ובהתאם לבחון את החלטתו לוותר על .שלב המיון במחוז בכל הנוגע למנהלים שכבר מכהנים. .מהתרשים עולה כי החל משנת התשע"ג שיעורם של המתקבלים לתוכנית אשר כבר .שימשו כמנהלים בעת המיון לתוכנית נמצא במגמת עלייה, ו בהתש"ף הגיע לכדי רבע .מהם. משמעות הדבר היא כי התוכנית הופכת להיות לא רק תוכנית המכשירה מועמדים .פוטנציאליים לניהול כדי לייצר עתודה ניהולית, אלא משמשת יותר ויותר להכשרת .מנהלים שכבר מכהנים בפועל. יצוין כי נתוני אבני ראשה שנמסרו לביקורת מצביעים על .כך שתופעה זו - הכשרת מנהלים שכבר מכהנים בפועל - שכיחה יותר במגזר הערבי .(37% ) מאשר במגזר היהודי (21% .) .מומלץ שהמשרד ואבני ראשה יביאו נתון זה בחשבון בעת שהם קובעים את מכסות .הלימודים, את דרכי המיון ואת תוכניות ההכשרה. .הנתונים מצביעים על כך שרק 41% מהמנהלים שמונו בתקופה שנבדקה הם בוגרי .התוכנית. נוכח זאת מוצע שמשרד החינוך יבחן את החלטתו לקבוע את תוכנית ההכשרה .כדרישת סף ויבחן אם יש מקום לאפשר, לצד התניה זו, אפשרות להשלמת ההכשרה .לאחר המי נוי בתוך פרק זמן שהוא סבור שיכול להתאים לכך . אם המשרד סבור .שהתוכנית אכן נחוצה כדרישת סף, עליו לפעול להמשך ה גברת ההשתלבות בניהול של .בוגריה ולשקול פתרונות לחוסר במועמדים לניהול שהם בוגרי התוכנית - באמצעות .הגדלת מכסת הלומדים או בכל דרך אחרת שימצא לנכון. בפועל , לפי נתוני המשרד מיוני 2020 , מתוך 2,320 בוגרי התוכנית שסיימו את לימודיהם .בשנים התשע"א -התשע"ט, רק 18 ( מוגדרים כשייכים לפיקוח חרדי 4 מהם סיימו את .לימודיהם בהתשע"ט), ומתוכם רק 5 כיהנו כמנהליבי"ס בשנת התש"ף. .מכסת ההכשרה שנקבעה עבור מועמדים חרדים רחוקה מלהלום את חלקו של המגזר .החרדי במערכת החינוך (תלמידי החינוך החרדי הם כ -30% מתלמידי מערכת החינוך .העברי בישראל 32.) .משרד מבקר המדינה ממליץ ל משרד להגדיל את שילוב ה מועמדים מהמגזר החרדי .בתוכניות ההכשרה - שהגדירה כתשתית הנדרשת לשם מילוי איכותי של תפקיד מנהל .בי"ס ובהתאם לבחון דרישות סף למוסדות החינוך החרדי. מומלץ שהמשרד יפעל לקדם .משימה זו בשיתוף הבעלויות החרדיות ותוך רתימתן לעניין וכי יקבעו האמצעים, ההתאמות .ולוחות הזמנים שיאפשרו את קידום המשימה במסגרת אבני ראשה או במסגרת ייעודית .אחרת שתיקבע. .מהנתונים עולה כי אף ששיפור חל בקרב חלקם של בני המגזר הערבי מכלל מסיימי .תוכנית ההכשרה לכ- 13.4% בשנת2019 ,עדיין חלקם אינו תואם את שיעורם מכלל .מערכת החינוך - כ-17%. .עלה שכ-12% מהבוגרים שלא כיהנו כמנהלים לפני סיום ההכשרה שימשו כמנהלים רק .שנה או שנתיים לאחר תום הלימודים ולכן מוגדרים "מנהלים עוזבים". .נמצא כי מכסות הלומדים שאבני ראשה והמשרד קבעו לא היו בהלימה עם תחזיות .המשרד ועם מספר המינויים בפועל. זאת ועוד, לפני קביעת המכסות לא בדק המשרד .בקרב שתי הקבוצות שעליהן התבסס - קבוצת בוגרי התוכנית וקבוצת בעלי התואר השני .הזכאים לגשת למכרזי ניהול - כמה מתוכם בחרו שלא לגשת למכרזי ניהול , כמה מתוכם .מעוניינים להתמנות כמנהלים ואם ההערכות שקיבלו על תפקודם עד כה מתאימות למינוי .כזה. .כפי שיפורט להלן, בפועל לא הוגדר תפקידם של המנהלים באופן מלא, סמכויותיהם .הורחבו באופן חלקי41 ,ומערכת החינוך נותרה ריכוזית. כפי שצוין לעיל, קיים פער בגורמים .המקבלים את ההחלטות הנוגעות למערכת החינוך בישראל אל מול מדינות ה - OECD .והאיחוד האירופי: בעוד שבישראל משרדי הממשלה מקבלים כ -69% ,מההחלטות .ב- OECD ובאיחוד האירופי הממשלה המרכזית מקבלת כ-24% מההחלטות. .משרד מבקר המדינה בדק את כלל המינויים שביצע משרד החינוך במוסדות החינוך .הרשמי בשנים התשע"ז -התש"ף . הנתונים מוצגים בתרשים 6 :להלן .מנתוני התרשים עולה כי בשנים התשע"ז -התש"ף היה מספר המכרזים שפורסמו גבוה ב - .82% .ממספר המשרות הפנויות | .מהתרשים עולה כי בשנים התשע"ז-התש"ף היו 1,572 משרות ניהולשהתפרסם עבורן .מכרז. המשרד פרסם מכרז יחיד רק עבור 933 משרות (כ-60%); עבור 639 ( משרותכ- .40% ) המכרז פורסם יותר מפעם אחת, מתוכן 86 משרותפורסמו לפחות חמש פעמים, 6 ..משרות פורסמו יותר מעשר פעמים .משרד מבקר המדינה בחן את הסיבות לכך ששיעור ההצלחה במינוי מנהלים באמצעות .הליכי מכרזי נמוך, דבר המחייב פרסום מכרז יותר מפעם אחת, וכן מינוי בפועל של .מנהלים. להלן הפרטים: | 308 |
משרד החינוך . חינוך לחיים משותפים ולמניעת גזענות - ביקורת מעקב . אף מתגובת משרד החינוך לדוח המעקב עולה כי מספרם של התלמידים, המנהלים .והמפקחים מהמגזר החרדי המשתתפים בפעילויות לקירוב בינם לבין המגזרים האחרים .אינו רב. .האתגר בחברה ובמדינה רב-תרבותית כיש ראל הוא לקיים את הייחודי לצד המאחד, בכל .הקבוצות בחברה, גם במערכת החינוך. מומלץ שמשרד החינוך, במסגרת פעילותו בנושא .הסרת חסמים בין-מגזריים, יפעל גם לצמצום הסטראוטיפים כלפי המגזר החרדי, ובכלל .זה יפעל להרחיב את קיום מפגשים בין תלמידי מגזר זה ובין תלמידי מגזרים אחרים, יתווה .את מתכונת המפגשים ויקצה לכך משאבים הולמים; בה בעת מומלץ שישכיל להטמיע .גם בקרב כלל תלמידי המגזר החרדי ערכים של סובלנות, הכלת האחר, כיבוד תרבויות .שונות - כמכנה משותף לכל המגזרים והקבוצות בחברה הישראלית, ובכלל זה יבצע .פעולות הדרכה והכשרה של צוותי החינוך בנושא בבתיה"ס החרדיים. .מתרשים 13 עולה כי בשנה"ל התשע"ט ובשנה"ל התש"ף קבע המשרד יעד הכשרה של .1,420 ו- 2,140 (בהתאמה) מורים בנושאים הקשורים לחינוך לחיים משותפים ולמניעת .גזענות. על פי נתוני המשרד הוא השיג את היעד. עוד עולה מהתרשים כי לשנה"ל .התשפ"ה נקבע יעד של 3,289 מורים שיוכשרו בנו שאים של חינוך לחיים משותפים .ולמניעת גזענות, עלייה של כ-53% .משנה"ל התש"ף .בשנה"ל התשע"ט עמד מספר המורים לכיתות א ' עד י"ב על 155,424. אם יעמוד משרד .החינוך ביעדים שקבע, אז בין שנות הלימוד התשפ"א - התשפ"ה יוכשרו 13,715 ,מורים .שהם 9% .מהמורים בישראל .עם זאת, יצוין כי לתפיסת מינהל עו"ה אי אפשר לחייב מורים להשתלם בנושא מניעת .גזענות וחינוך לסובלנות (בדומה לתחומי הוראה נוספים שאי אפשר לחייב מורים .להשתלם בהם) ; על כן, תוכנית הפעולה שגיבש המינהל לא התייחסה לכל המורים .בבתיה"ס, אלא רק על פי צורך ממוקד של בתי"ס ו/או אזורים שבהם נדרש להכשיר את .המורים. .מתרשים 11 עולה כימספר הקבוצות מבתיה"ס המשתתפים בפעילות של מפגשים בין - .מגזריים עולה כל שנה, ומשנת הלימודים התשע"ז לשנת הלימודים התשע"ט ישנה עלייה .של כ-27% .עם זאת, מרבית המפגשים נעשו בין תלמידים מבתי"ס ממלכתיים-יהודי ים .לבתי"ס ממלכתיים-ערביים ובת י"ס מחמ"ד. מספר המפגשים של מורים מבתי"ס מהחמ"ד .עם מורים מבתי"ס מהמגזר החרדי הוא הנמוך ביותר. יצוין כי מספר בתיה"ס המשתייכים .לחמ"ד והשתתפו במפגשים עמד בשנה"ל התשע"ט על 41 קבוצותבלבד. בביקורת עלה .שמפגשי ם של תלמידים חרדים עם תלמידים ממגזרים אחרים אינם מתקיימים כלל . .מנתוני תרשים 12 עולה כי בארבע השנים האמורות מספר בתיה"ס שלוקחים חלק .במטלת ביצוע משותפת הולך ופוחת מ -20 מטלות בשנה"ל התשע"ו לשלוש מטלות .בשנה"ל התשע"ט. עוד עולה כי מרבית ה מטלות המשותפות מבוצעות בין בתי"ס מהמגזר .היהודי, דהיינו בין בתי"ס מהמגזר הממלכתי -יהודי לבתי"ס מהמגזר החמ"ד . נוסף על כך, .לא נעשתה אף מטלת ביצוע משותפת בין בתי"ס של מגזר החמ"ד לבתי ספר מהמגזר .הממלכתי-ערבי. .משרד מבקר המדינה מציין את הוספת הפרקים בספר האזרחות החדש הנוגעים לערבים, .לדרוזים ולצ'רקסים ולסוגיות הנוגעות לחיים משותפים וכן שילוב שאלות בנושא בבחינות .הבגרות. עם זאת, טרם יושמו מרכיבים נוספים מדוח ועדת קרמניצר, ובהם: הרחבת לימודי .האזרחות לשלבי חינוך נוספים. כמו כן, נמצא כי נושא השסעים הוא נושא בחירה בלימודי .האזרחות ואינו מחייב את כלל התלמידים. המשרד טרם בחן את טיב ההטמעה של תוכני .תוכנית הלימודים החדשה, ובפרט של הפרקים בספר האזרחות החדש הנוגעים למיעוטים .ולסוגיות אחרות השנויות במחלוקת, והגזענות בראשן. .מספרם המועט של בתי ה"ס אשר לוקחים חלק במודל של מטלת ביצוע משותפת .ומעמיקה של סוגיות אזרחיות מעיד שטרם נ יתן מענה לקשיים ביישום המודל - עלות .ההסעות של תלמידים ואילוצים של מערכת שעות בבתיה"ס - שעלו בדוח צוות תיקון .ליקויים ובדוח הקודם. .מתרשים 9 עולה כי מספר בתי הספר, הכיתות והתלמידים הלומדים לימוד משותף עולה .עם השנים. עם זאת, לא נמצא כי המשרד קבע יעדים ומדדי הצלחה ללימוד משותף . .זאת ועוד, כהמשך ליישום תוכנית הדרך החדשה לשילוב יוצאי אתיופיה מ-2015 ולנוכח .הזיקה שעליה עמדה הממשלה בהחלטה 324 מיולי 2015 וכן בהחלטה 1958 למיגור .הגזענות מאוגוסט 2016 - בין קידום יוצאי אתיופיה במסגרת דרך חדשה ובין הצלחת מיגור .ביטויי הגזענות כלפי קהילה זו, בין השאר במערכת החינוך - מומלץ כי משרד החינוך ייתן .תשומת לב מיוחדת לצמצום ביטויי גזענות כלפי תלמידים ומורים יוצאי אתיופיה במסגרת .תוכנית למניעת גזענות לכשיגבש. עד כההשתתפו בכל שנה ב קורסים הייעודיים בנושא חינוך לחיים משותפים ולמניעת .גזענות כאחוז אחד מה מורים ו המנהלים במערכת החינוך הממלכתי בכל שנה, עליה .בשינוי שאינו מהותי למול הנתון שעלה בנושא זה בדוח הקודם. .אשר לשיח מוגן - נמצא כי לא חל שינוי בטיפול משרד החינוך בנושא מאז הדוח הקודם. .כמו כן, נמצא כי המשרד לא בחן את עמדות המורים בנושא בהמשך לממצאים ולקשיים .שעלו בסקר בנושא השיח הקונטרוברסל י ב-2016 . .נמצא כי אגף ההכשרה לא שילב בתוכנית העבודה שלו את הכשרת המורים לחינוך לחיים .משותפים ולמניעת גזענות בשל ההמתנה למתווה ההכשרה החדש של המורים אשר טרם .אושר על ידי המל"ג, וכפועל יוצא המשרד גם אינו מתקצב בתקצוב ייעודי מיזמים לחינוך .לחיים משותפים ולמניעת גזענות ב מכללות לחינוך . בהמשך לכך, המכללות האקדמיות .להוראה טרם יישמו את רכיבי הלימוד של חינוך למניעת גזענות ולחיים משותפים. .במצב שבו כשני שליש ים מהמכללות לחינוך מתוקצבות על ידי משרד החינוך, המתנת .המשרד לשינוי מתווה ההכשרה של מורים, בלי שאגף ההכשרה קבע בתוכנית העבודה .שלו מיזמים להכשרת מורים בנושא חיים משותפים ומניעת גזענות ובלי שתוקצבו מכללות .להכשרה, יש בו כדי ליצור פער של תכנים בעת שמתווה ההכשרה יאושר. שכן אז יהיה .על המשרד להתכנס ולקבוע תוכן ממשי להכשרה בנושא ולבחון אותו. .מומלץ שהמל"ג תשלים את הליכי אישור המתווה להכשרת מורים ותיתן את דעתה .במסגרת המתווה לחשיבות שיש למתן מענה לחשיפה ראשונית של כל המורים לעתיד .למורכבות ההוראה לסובלנות ולחיים משותפים בחברה הישראלית ולשילובה בשלב .הכשרתם במוסדות האקדמיים, בפרט בשים לב להחלטת הממשלה מאוגוסט 2016 .בעניין מיגור הגזענות וההכרה בצורך להכשיר מורים בעניין זה. .משרד מבקר המדינה מציין את ההליכים המתקדמים לאישור המתווה כאמור. עם זאת, .עולה כי, נכון למועד הביקורת, הליקוי תוקן במידה מועטה. .משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את הגידול במספר המפגשים המשותפים בשנות .הלימודים התשע"ח - התש"ף. עם זאת, ההשתתפות של בית הספר בפעילויות אלה נתונה .לבחירתו, הגם שמינהל חברה ונוער קבע יעדים למפגשי הידברות, יתר יחידות המשרד - .מינהל עו"ה בהיבט של קורסים לעובדי הוראה ממגזרים שונים, והמזה"פ בהיבט של לימוד .משותף - לא קבעו יעדים בנושא . כמו כן עלה כי תלמידי המגזר החרדי אינם משתתפים .בשום פעילות מפעילויות אלה. על פי נתוני משרד החינוך, בשנת הלימודים התש"ף .השתתפו בסך הכול 30,000 תלמידים בתוכניות השונות של המפגשים, שהם כ - 1.5% . מכלל התלמידים בבתי הספר בישראל; מהם 13,870 ,תלמידיםשהם 1.4% מתוך .970,000 ,תלמידים בשכבות גיל של חטיבות הביניים והחטיבות העליונות השתתפו .בלימוד משותף בשנה"ל התש"ף. נמצא כי תרומת המפגשים לא נבחנה במחקר מלווה או .בדרך אחרת של הערכה וכי לא מועברים משובים למשתתפי המפגשים. .אשר לשילוב בין-מגזרי של מורים בביקורת המעקב - משרד מבקר המדינה רואה בחיוב .את העלייה במספר המורים הערבים ששולבו בבתי "ס יהודיים, הגם שיעד תוכנית החומש .טרם הושג. בשנה"ל התש"ף עמד מספר המורים הערבים ששולבו על 293 מורים לעומת .היעד לשילוב 500 מורים עד שנת2020 . עוד נמצא כי בכל הנוגע להעסקת מורים יוצאי .אתיופיה, משרד החינוך עבר את היעד שקבע והעסיק 717 .מורים בשנה"ל התש"ף .מומלץ כי לצד התוכניות והמהלכים של משרד החינוך ליזום מפגשי למידה למיניהם של .מורים ותלמידים בין המגזרים יבחן המשרד מתן ביטוי למפגשים אלו במסגרת תוכנית .מערכתית בנושא מניעת גזענות וחיים משותפים, תוך כדי קביעת יעדים, מדדים, משימות .ומטרות ביניים. מומלץ כי המשרד יפעל להבטיח את השתתפותם של בתי"ס רבים ככל .האפשר מכלל המגזרים וכי יסתייע בבחירת בתיה"ס גם במדד גזענות (או בכלי ניטור .דומה אחר) שישקף את היקף התופעה בקרב תלמידי בתיה"ס כפרמטר מועדף .להשתתפות בתוכניות אלה. נוסף על כך, כדי לבחון את המהלך מומלץ ללוותו במהלך .מחקרי, לקיים משוב בקרב המשתתפים ולבחון את תרומתו. .בדומה, בנוגע לשילוב בין-מגזרי של מורים בבתי "ס מומלץ כי משרד החינוך ימשיך לפעול .להגברת השילוב לשם עמידה ביעדיו וכי המשרד ינתח ויפיק לקחים מהמ הלכים .ומהתנאים כדי לאפשר עמידה ביעדיו וישקול לקיים משוב בקרב המורים ששולבו ומנהלי .בתי הספר שבהם שולבו לשם בחינת הצלחת התוכנית . .מן האמור עולה כי בכל הנוגע למפגשים בין-מגזריים של תלמידים ומורים הליקוי תוקן .באופן חלקי; ובכל הנוגע לשילוב בין-מגזרי של מורים הליקוי תוקן במידה רבה. .נמצא שמשרד החינוך לא גיבש מתווה וכלים להטמעה שיאפשרו להטמיע וליישם .בתוכניות הלימודים את נושא החינוך לחיים משותפים ולמניעת גזענות, שלא בהתאם .למטרות של התוכנית האסטרטגית שלו. כמו כן, בתיה"ס והתלמידים לא מוערכים ולא .נמדדים על השתתפותם ב תוכניות, ובפועל התוכניות מיושמות באופן וולונטר י על ידי .בתיה"ס והמורים. כך למשל נמצא בנוגע לקיום מפגשים בין-מגזריים דוגמת "חדרי מורים .הטרוגניים" במוסדות חינוך. .בביקורת המעקב עלה שמסמך ההמלצות שגיבש המטה האזרחי במשרד החינוך בשנת .2016 לא אושר על ידי המזה"פ וכי בימים אלו המטה מגבש מסמך מעודכן בנושא. עוד .נמצא כי הגם שהמשרד פרסם חוזרי מנכ"ל הנוגעים לשילוב יוצאי אתיופיה וחוזר מנכ"ל .בנושא ציון מועדים שונים שבהם מצוינים יום הסובלנות הבין-לאומי, יום זכויות האדם והיום .הבין-לאומי למאבק בגזענות הוא לא פרסם חוזר מנכ"ל הקובע עקרונות, מטרות ותוכנית .פעולה שתחייב את כל בתיה"ס מכל המגזרים להירתם לנושא הסובלנות ומניעת הגזענות. .עוד עלה כי המשרד שילב היבטים של נושא החינוך לחיים משותפים ולמניעת גזענות , .במטרות וביעדים של התוכניות האסטרטגיות שלו , אך לא נקבעו ערכים מתוכננים להשגה .בחלק מהיעדים. | בהמשך ל תגובת מחוזות המשרד אודות ההשתלמויות המבוצעות במחוזות, מומלץ כי .המשרד יפעל לאיסוף כלל הנתונים בנושא השתלמויות למורים , לרבות אלו המבוצעים .במחוזות, דבר שיסייע לו להציג תמונת מצב כוללת ויטייב את הליכי קבלת החלטות לקיום .השתלמויות. .מומלץ כי המשרד ישלים גיבוש מסמך מאושר לחינוך לדמוקרטיה ו לאורח חיים דמוקרטי .על פני רצף הגילים ויפרסם חוזר מנכ"ל בנושא הסובלנות ומניעת הגזענות. עוד מומלץ .להשלים תוכנית עבודה מערכתית ארוכת טווח אשר תקיף את כלל בתיה"ס והצוותים .החינוכיים ואף יבחן חיוב השתתפות בפעילויות אלו ומעקב אחר ההשתתפות בפועל. .מן האמור עולה כי הליקוי תוקן במידה רבה. | 309 |
דוחות נוספים . פינוי בסיס חיל האוויר והחלל "בח"א 27" ממבנים ומתשתיות וניקוי קרקע מזוהמת בשטחו - מעקב מורחב .משנת 2010 , מועד קבלת פסק הבורר, זכאית התע"א במשך כעשר שנים לקבל זכויות .במקרקעין בהיקף של כשליש משטחי הבח"א. בכל אותן שנים עמדה לה זכות זו ללא כל .התחייבות מצידה לחכור את הקרקע. עד למועד סיום ביקורת המעקב לא מימשה התע"א .את זכאותה לקבלת זכויות במקרקעין שיועדו לה בשל התמשכות תהליך הטיפול בקרקע. .לא נמצא כי דירקטוריון התע"א דן בשנים 2014 - 2020 במימוש העסקה לקבלת זכויות .במקרקעין וכי בתוכנית ההשקעות של החברה נכללה עלות ההשקעה הנדרשת על ידי .התע"א. .מומלץ כי בהמשך להסכם הפשרה שנחתם בספטמבר 2020 ובהתאם להתקדמות תהליך .ההקצאה יקיים דירקטוריון התע"א דיון בעסקה, והחברה תבחן את האפשרות לבצע .שריון תקציבי בתוכניות ההשקעה שלה לצורך העסקה ותכלול מידע מעודכן בנושא .בדוחותיה הכספיים. .נמצא כי במועד סיום ביקורת המעקב משהב"ט טרם השלים את מילוי כל התחייבויותיו .לפינוי ולשיקום של השטח שהועבר לרש"ת במסגרת הסדר הפינוי משנת 2008 , זאת על .אף התכתבויות רבות בין כלל הגורמים. לא נמצא כי רמ"י פעלה בנושא מול משהב"ט, .למעט מתן ייפוי כוח לרש"ת לפעול מטעם רמ"י מול משהב"ט, על אף פניות חוזרות ונשנות .אליה מצד רש"ת. .יודגש כי רמ"י לא קידמה את מימוש הסדר הפינוי עוד מעת החתימה עליו ועד למועד סיום .הביקורת הקודמת, ועל כך כבר העיר לה מבקר המדינה בדוח הביקורת הקודם כי לא .פעלה בשיטתיות ובנחרצות מול משהב"ט לקבלת הקרקע בהתאם לתנאי הסדר הפינוי .ולא יזמה פעולה כדי לחייב את משהב"ט למלא את חלקו בהסדר; והדבר איפשר במידה .רבה את עיכוב התהליך מצד משהב"ט. .משרד מבקר המדינה מציין כי בהתאם להסדר הפינוי היה על משהב"ט לפעול למילוי כל .התחייבויותיו לפינוי ושיקום השטח, לרבות השטח שהועבר לרש"ת, ומשכך עליו לפעול .לעמידה בהן. .כיוון שרש"ת החלה בטיפול בקרקע שהועברה לרשותה משטחי הבח"א, עליה לפעול .להשלמת עבודות הפינוי והשיקום בתיאום עם המשרד להגנ"ס, תוך הקצאת המשאבים .ממשהב"ט וממשרד האוצר בהתאם להסדר הפינוי; ועם סיומן - על רמ"י להשלים את .פרוטוקול מסירת הקרקע ממשהב"ט. . בביקורת המעקב עלה כי משנת2013 , המועד שבו גובש סיכום בין משהב"ט ובין התע"א .לגבי המבנים שייוותרו בשטח, נבצר מהתע"א להשתמש במבנים נוכח התמשכות הטיפול .בקרקע. במהלך השנים האמורות התיישנו המבנים שנותרו ומצבם הורע. במצבם הנוכחי .יש במבנים משום מפגע בטיחותי ואולי גם בריאותי נוכח גגות האסבסט שנותרו עליהם; .ויש לסלק מפגעים אלה. על משהב"ט - כמי שנושא באחריות לפינוי השטח - להגיע .להסכמות עם רמ"י והמשרד להגנ"ס ועם התע"א בעניין גיבוש תוכנית לסילוק המפגעים .שבשטחי הבח"א המיועדים לתע"א, לרבות בעניין מימונה של התוכנית. זאת, על מנת .שניתן יהיה להקצות שטחים אלה לשימושה של התע"א. .בביקורת המעקב עלה כי בהסכמים שנחתמו באוגוסט 2013 בין רמ"י לרש"ת עניין .המובלעות לא קיבל ביטוי, וכמו כן לא ניתן לכך ביטוי כאשר הוקצתה הקרקע לרש"ת .וצורפה לכלל השטחים שבהחזקתה. .נמצא כי משהב"ט לא שולב בהסכמים שחתמו רמ"י ורש"ת באוגוסט 2013 להעברת חלק .משטחי הבח"א לרשות רש"ת, וכי משהב"ט השתהה בהסדרת השימוש במובלעות מול .רמ"י ורש"ת משנת 2013 ועד לאמצע שנת2020 . .משרד מבקר המדינה מציין בהתייחס למתקן הסניקה שבשטחי רש"ת, כי כיוון .שלמשהב"ט אין צורך בו - עליו לפעול בתיאום עם רש"ת לפינויו. .מומלץ כי לפני פינוים של בסיסי צה"ל והשבתם לרמ"י, משהב"ט יוודא אם יש בהם .מתקנים שנדרש להשאיר בשטח המפונה, ואם נמצאים בהם מתקנים כאלה - יסדיר .מראש את המשך השימוש בהם מול הגורמים הנוגעים בדבר. עוד מומלץ כי בעת שרמ"י .תגבש הסכמים להקצאת שטחים מבסיסים מפונים של צה"ל, היא תוודא מול כל הגורמים .הרלוונטיים, ובכללם משהב"ט, אם עדיין יש מבחינתם צורך בחלק מהשטחים המפונים. .בביקורת המעקב עלה כי התע"א לא קידמה את עדכון סקר הסיכונים מול המשרד .להגנ"ס במשך מעל לשנתיים מהמועד שבו סוכם כי תעשה זאת; והדבר גרם לעיכוב ניכר .בקידום הטיפול בקרקע. .עוד עלה כי משהב"ט פעל להשית את התחייבויותיו הביצועיות והכספיות על התע"א, כמו .גם על רש"ת, תוך הפעלת מנופי לחץ, בניגוד לחובותיו לפי הסדר הפינוי ועל אף המחויבות .להן, כפי שמסר סמנכ"ל וראש אמו"ן בישיבת הוועדה לביקורת המדינה. . משנת2016 פועל המשרד להגנ"ס מול רש"ת כדי לטפל במוקדי הזיהום שנותרו .בשטח שהוקצה לה, אך במועד סיום הביקורת (אוקטובר 2020 ) רש"ת טרם מילאה .את הדרישות שהציב לה המשרד להגנ"ס לעניין שיקום הקרקע, ונותרו בשטחה .זיהומי קרקע. זאת, בין היתר, כפועל יוצא מאי-הסדרת הסוגיה של הטיפול בקרקע .- ביצוע הטיפול ומימונו - עם העברתה של הקרקע מחזקת משהב"ט לידי רש"ת. .כמו כן, נותרו בשטחה מפגעים עיליים. .בשנים 2011 - 2018 ניהלה התע"א חקירת קרקע בשטחים המיועדים לה מבח"א27 בלי .שהגיעה לכדי גיבוש של תוכנית לשיקום הקרקע ולכדי יישומה. עד שנת 2016 פעל .המשרד להגנ"ס כגורם מקצועי מנחה מול התע"א אף שהיא אינה מחזיקה בקרקע ואינה .בעלת הקרקע או הגורם האחראי לשיקומה. משנת 2016 פעל המשרד להגנ"ס מול .משהב"ט, אשר אמור לשאת בחלק מעלויות השיקום ועליו להשיב את הקרקע לרמ"י .נקייה לצורך הקצאתה לתע"א, לרבות בכל הנוגע לקביעת ערכי הסף לשיקום. רצוי היה .כי המשרד להגנ"ס ישלב את רמ"י בצומתי קבלת החלטות בעניין שיקום הקרקע. .בביקורת המעקב עלה כי בפועל, העברת הטיפול לידי התע"א כמשתמשת עתידית .בקרקע, המעוניינת מטבע הדברים לנקות אותה באופן שלא יפריע לה בתהליכי פיתוח .ובינוי עתידיים, הביאה להתנגשות אינטרסים בינה ובין משהב"ט, כמחזיק בקרקע וכמי .שאחראי לשקמה ולשאת בחלק מעלויות השיקום. זאת, כאשר רמ"י, שמנהלת עבור .המדינה את המקרקעין ודרשה לקבלה נקייה מזיהומים, לא הייתה מעורבת בת הליך. .בסופו של דבר, ממועד סיום הביקורת הקודמת (מרץ 2013 ) ועד לסוף שנת2018 לא בוצע .הטיפול בזיהום. .משרד מבקר המדינה מציין כי נוכח אי-ההסכמה המתמשכת שהייתה בין התע"א, כמי .שעתידה לקבל את השטח לשימושה, ובין משהב"ט, כמי שהיה אחראי לשיקום הקרקע, .לגבי אופן שיקומה ולגבי עלויות השיקום - היה על משהב"ט להקדים את העברת הטיפול .בקרקע מידיה של התע"א, ולא להשהות את קידום הנושא במשך שנים. | .משהב"ט נושא באחריות להשיב את הקרקע לרמ"י נקייה ומטוהרת, ועליו אף לשאת .בחלק מעלויות הטיהור ( 15% ) כמתחייב מהסדר הפינוי. מעת שהחליטו כל הגורמים .הנוגעים בדבר כי הטיפול בקרקע יועבר לידי זרוע הביצוע ויבוצע בהתאם להנחיות .המשרד להגנ"ס - על ועדת ההיגוי להשלים את הדיון באפשרויות השיקום, לאשר את .תוכניות השיקום לרבות לוח זמנים ותקציב ולהנחות את זרוע הביצוע להשלים בהקדם את .פעולות השיקום אשר יאושרו. .נמצא כי עלות השיקום הצפויה מוערכת נכון לנובמבר 2020 בכ-20 מיליון ש"ח, וזאת למול .עלויות שהוצגו במהלך השנים 2014 עד2018 על ידי התע"א בסכומים של80 ,מיליון ש"ח .62 מיליון ש"ח ו-48.8 .מיליון ש"חפערים אלו, שמקורם בשינוי במתודולוגיה שנבחרה .לשיקום הקרקע וכן בביצוע הטיפול בקרקע על ידי גורמים שונים, מחדדים את הצורך .בבחינה מעמיקה של פעולת שיקום הקרקע על ידי גורם מקצועי אובייקטיבי. .מומלץ כי בעת גיבוש הסכמים לפינוי קרקע, שנדרש לשקמה, תבחן רמ"י את החלופות .לביצוע השיקום, לרבות במסגרת ועדת ההיגוי ובאמצעות זרוע הביצוע, או לחילופין .בקביעת סכום פיצוי מוסכם בין הצדדים עבור הטלת ביצוע השיקום על מקבל הקרקע, .על בסיס מידע שלם ובשקיפות מלאה, תוך שקלול תנאי אי -הוודאות. | 310 |
דוחות נוספים . התמודדות משטרת ישראל עם החזקת אמצעי לחימה לא חוקיים ואירועי ירי ביישובי החברה הערבית וביישובים המעורבים - ביקורת מעקב .מסקירה של מחלקת המחקר באח"ם מאוקטובר 2019 עולה כי המצב במעברים לא .השתנה לעומת תקופת הביקורת הקודמת, וכי מתבצע במעברים רק בידוק מדגמי .ואקראי, ללא הכוונה מודיעינית. עקב זאת המקרים שבהם מאותר אמל"ח במעברי ם .מעטים, אף שה מעברים ממשיכים לשמש כר פורה להברחות אמל"ח בדרכים .שונות. בביקורת נמצא כי תפיסת ההפעלה לא יושמה בשל הצורך ב פיתוח טכנולוגי .שיאפשר שליחת אינדיקציה מתאימה למערכת של רשות המעברים היבשתיים .במשרד הביטחון (להלן: רמי"ם), אשר טרם בוצע. .בהקשר זה יצוין כי אין בידי המשטרה הערכות בדבר היקף האמל"ח המוברח מירדן .לשטח ישראל. .במעקב נמצא , כי באמצע שנת 2020 משרותהחוקרים טרם אוישו. מומלץ כי המשטרה .תפעל להשלמת האיוש בהתאם לעבודת המטה ותבצע בחינה עיתית של משרות .השוטרים ומצבת השוטרים בהתאם לעומסים בתחנות. על המשטרה ועל המשרד לבט"פ לבחון את התועלת במבצעים אלה ולבדוק כיצד אפשר .לשפר את תוצאותיהם, ובין היתר יש לבחון את ההצעות שהועלו בהפקות הלקחים. .מהאמור עולה כי על אף הגיוסים הרבים שנעשו בשנים האחרונות, שיעור העלייה במספר .השוטרים המוסלמים המשרתים בפועל במשטרה מדוד ביותר. על המשטרה לבחון את .הסיבות לכך ולשיעור הפיטורין הגבוה ולאתר את המענים המתאימים כדי לשפר את .שילובם של שוטרים מוסלמים במשטרה. .עוד מומלץ כי המשטרה תבחן את יעדיה בתחום ה גיוס של שוטרים מוסלמים, בשים לב .לחלקם באוכלוס יית אזרחי המדינה וליתרונות שעשוי ים לצמוח משילובם במענה המבצעי .למאבק בשיעורי הפשיעה הגבוהים בקרב האוכלוסייה הערבית. .משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את העמידה ביעדי גיוס שוטרים מוסלמים בשנים .2016 - 2020 .)(חלקי .הטיפול בפשיעה בחברה הערבית מוגדר על ידי המשרד לבט"פ יעד מרכזי מאז שנת .2016 . מוצעכי המשרד לבט"פ יוודא שהחלטות תקציבי ות המשפיעות באופן יסודי על .יישום ת וכניות רב -שנתיות בתחום זה , יביאו בחשבון את הגדרת הנושא כיעד מרכזי .לקידום. .במעקב נמצא כי המשטרה לא אימצה תפיסה כוללת בנוגע למודל השיטור בחברה .הערבית ולהכשרות הנדרשות לפעילות בחברה הערבית. כמו כן, ההכשרות .שארגנה מינהלת החברה הערבית במשטרה בנוגע למודל השיטור נעשו בשלוש .מתוך תשע התחנות החדשות ולא נעשו כלל בתחנות הקיימות. גם ההכשרות בנוגע .לכשירות התרבותית נעשו בשש התחנות והיחידות שהוזכרו, וזאת מתוך 18 תחנות .ביישובי החברה הערבית ו-10 .תחנות נוספות ביישובים מעורבים .1. מנתוני המשטרה עולה, כי לאחר גריעה בכוח האדם מתחנת נצרת לטובת הקמת תחנת .כפר כנא בנובמבר 2017 , חלה עלייה ניכרת באירועי הירי בגזרת תחנת נצרת. להלן .הפרטים. .כמו כן, מנתוני מערכת אמו"ן עולה כי בשנים 2017 - 2018 עמדה תחנת נצרת ביעדי .הפחתת אירועי הירי במלואם ( 100% ) ובשנת2019 ( לא עמדה כלל ביעדים0% .) | מומלץ כיהמשטרה תבחן את השינויים שבוצעו בגזרה של תחנת נצרת עם ההקמה .של תחנת כפר כנא ואת השפעתם על היקף הפשיעה, על האכיפה ועל השירות .לציבור. | 311 |
משרד החוץ . השירות הקונסולרי - טיפול משרד החוץ בישראלים במצוקה בחו"ל .מהנתונים עולה אפוא כי חל גידול ניכר במספר הישראלים שנעצרו באירופה בגין הברחת .עלי גת. . מנתוניםעולה כי בכל אחת מהשנים 2007 ועד לספטמבר2020 נכלאו בחו"ל כ-240 . .ישראלים בממוצע .ביקור כלואים ישראלים הוא חלק מהשירות שמדינת ישראל נותנת לאזרחיה הנתונים .במצוקה בחו"ל, ולא פעם הוא למעשה הקשר היחיד שיש לכלוא עם ישראל. הביקור נועד .לאפשר למדינה, באמצעות משרד החוץ ולוודא כי זכויותיהם של הכלואים נשמרות ותנאי .כליאתם הולמים ולסייע להם ככל האפשר בזמן היותם כלואים במדינה זרה. מהביקורת .עולה כי נציגים במדינות שונות לא ביקרו כלואים במועד או בתדירות כמתחייב. לעיתים .הביקור בוצע על ידי ארגונים קהילתיים יהודים, דבר שאינו בגדר תחליף לביקורים של .נציגי המדינה כמתחייב. נוכח העובדה שמדובר לא אחת באוכלוסייה חלשה, שפוטנציאל .הפגיעה בה רב, על משרד החוץ לרענן את הנחיותיו לנציגויות בעניין זה, לוודא כי יועמדו .לרשותן המשאבים וכוח האדם הנדרשים לביצוע הביקורים, ולעקוב אחר קיומם. כמו כן .מוצע שהמשרד יבחן לפרסם בקרב הכלואים שהשתחררו סקר על הביקורים ועל .תרומתם לכלואים כדי לקבל מהם משוב על התועלת שבפעילות הנציגויות בנושא. על .המשרד להקפיד להודיע לכלואים בעלי אזרחות כפולה שעליהם להגיש בקשה כדי .לאפשר ביקורים של נציגי המשרד ולתעד זאת. .מומלץ כי משרד החוץ בשיתוף אגף התקציבים יבחנו יחד הקצאת תקציב חירום ייעודי .למתן סיוע למקרי מצוקה חריגים רחבי היקף של ישראלים בחו"ל, באופן שיאפשר פעולת .סיוע מהירה של המדינה בקרות אירועי חירום, ובדרך שתצמצם הסטת תקציבים מתוכניות .מאושרות אחרות של המשרדים המעורבים 35 . .מהשוואת הקריטריונים עולה כי אלה מהם שאושרו על ידי צוות היישום, לאחר ביצוע .הטיסות בפועל, אינם מתיישבים במלואם עם ההסכמות שנקבעו בין נציגי משרדי .הממשלה ובין חברות התעופה בתוכנית החילוץ. שינוי בדיעבד של קריטריונים, הוא מצב .שאינו רצוי, שכן הוא עלול ליצור פערים למול הגופים שהסתמכו על הקריטריונים .המקוריים, והדבר מחייב את מקבלי ההחלטות לפעול בזהירות. .הודעת משרד החוץ בעניין הטסת הישראלים מפרו ניתנה בטרם נעשתה בחינה רחבה של .צרכי ההטסה של ישראלים השוהים בחו"ל ומעוניינים לשוב ארצה עקב התפשטות מגפת .הקורונה ולפני שגובשה דרך פעולה אחידה לטיפול בכל הפניות של ישראלים בנושא. .בהיבט המימוני נמצא כי המדינה שילמה בעד טיסה אחת 350,000 דולר (כ-1.3 מיליון .ש"ח) ששיעורה כ-21% ( מכלל התקציב המסתכם ב -6 מיליוןש"ח) 30 שהוקצה .להשתתפות בהטסתם ארצה של ישראלים ב-45 טיסות החילוץשאושרו . כפי שיפורט .להלן, עבור 45 טיסות החילוץ הנוספות נקבע מנגנון תשלום אחר, שיושם לגביהן באופן .אחיד. .גם במצב חרום רצוי כי רשות מנהלית תבחן את דרך טיפולה בו, מנקודת מבט רחבה, .תוך נתינת הדעת לאפשרות של התמשכות האירוע והתרחבותו. מומלץ כי משרד החוץ .יקבע הסדרי הטסה לכלל הישראלים בחו"ל בעתות חרום, בראיה שוויונית, לאחר בחינה .משפטית, על מנת להימנע ממצב בו חלק מהישראלים ששהו בפרו הוטסו לישראל במימון .הקופה הציבורית בעוד שלגבי ישראלים אחרים ששהו במדינות העולם באותה עת, לא .נקבע הסדר דומה ואלו נשאו בעצמם בעלות טיסתם ארצה. .בביקורת עלה כי על אף שחלפו למעלה משנתיים מהמועד שבו הפסיק משרד החוץ .לעדכן את היישומון הסלולרי (מאי 2018) , טרם נמצא פתרון לעדכונו או החלפתו במוצר .מתאים אחר. .בביקורת עלה שלגבי ארבע מחמש המדינות שבטבלה, ההתראות שמדינות אלה ייחסו .להן חומרה יתרה כלל לא פורסמו לידיעת אזרחי ישראל, למעט התראה כללית בנוגע .לעלייה בפשיעה המקומית. כך נוצר פער משמעותי בין המידע שמדינות מערביות אחרות .מנגישות לאזרחיהן ובין המידע שמשרד החוץ מפרסם לציבור, בפרט בכל הקשור לביטחון .האישי של היוצאים למדינות מסוימות. .מוצע כי המשרד יבצע פעולות להשלמת המידע שברשותו, בין היתר על ידי הנחיה .לנציגויות לבצע בחינה שוטפת של פרסומים של מדינות זרות בנושאים אלה, ותזכורת .עיתית לכך. בהתאם לכך, גורם מוסמך במטה המשרד יבחן את המידע, ויכריע אם .להרחיב את היקף המידע שיוצג בהתרעות של המשרד על סיכונים בחו"ל, ולעדכנו .בהתאם להתפתחויות השוטפות. .מהתרשים עולה כי בקשתם של 22% מהאסירים להמשך ריצוי עונשם בישראל- אושרה, .52% מהבקשות שהוגשו- התייתרו, 11% מבקשות ההעברה לא אושרו ו-15% מהבקשות .עדיין נמצאות בטיפול ובבחינה של הרשות המוסמכת. .מנתוני השאלונים עולה כי בכ-70% מהנציגויות דווח שמדינת הכהונה הטילה מגבלות על .ביקורים בבתי הכלא בתקופת מגפת הקורונה. מניתוח נתוני הבדיקה הפרטנית עולה כי .ב-12 נציגויות לא יישמו את הנחיית המחלקה ולא יצרו קשר טלפוני עם הכלואים שבתחום .אחריותן (מאז פרוץ המגפה ועד ספטמבר 2020 .) חלף הביקור שנמנע עקב מגפת הקורונה .מגפת הקורונה מנעה ממרבית הנציגויות לקיים ביקורי כלואים. יש לראות בחיוב את .ההנחיה של מטה משרד החוץ ולפיה על הנציגויות ליצור קשר טלפוני עם הכלואים נוכח .המגבלות שהוטלו, ולהמשיך לוודא את יישומה. ולכן על האגף הקונסולרי להמשיך לבחון .דרכים חלופיות, לשמירה על קשר עם הכלואים הישראלים ולמימוש החובה להודיע להם .על האפשרות לבקש לשאת את יתרת עונשם בישראל זאת גם כאשר נבצר מנציגי המשרד .לקיים מפגשים פרונטליים בשל מגפת הקורונה או בשל מגבלות נקודתיות אחרות. כמו .כן מוצע שהמשרד יבחן אם במדינות אחרות נקבעו הסדרים שיאפשרו קשר עם הכלואים, .ואם ניתן לאמץ אותם. היעדר תקציב ייעודי להבטחת ביקורי הכלואים, וקיצוץ תקציב משרד החוץ ב שנת 2019 .הביאו לצמצום של כ-60% במספר הביקורים שקיימונציגי משרד החוץ בחו"ל כמתחייב .מתקנות העברת אסירים ומנוהלי המשרד. כפועל יוצא מכך, אין בקרה על תנאי הכליאה .ועל מצבם של מאות הישראלים הכלואים בחו"ל. ראוי כי משרד החוץ יבחן מהי הדרך .המיטבית להבטיח תקצוב של הנציגויות באופן שיאפשר להן למלא את תפקידן בתחום .חשוב ורגיש זה. כמו כן ראוי כי יבחן חלופות לשמירה על קשר עם האסירים שנבצר .מהנציגות להגיע פיזית לבקרם. | .עוד עלה בביקורת כי אף שלפי התקנון הקונסולרי על הנציג לבקר את הכלוא סמוך ככל .האפשר למועד כליאתו, בנוסף למקרים שלא בוקרו כלל, הביקור הראשון של נציגי .המדינה אצל 82 (כ-40% ) מ-212 מהאסירים שנבדקו בבדיקה הפרטנית התקיים לאחר .שחלף זמן רב - בין שלושה חודשים לשנים רבות - לאחר מעצרם להלן בתרשים 18 יוצגו .המקרים בהם פרקי הזמן שעברו ממועד המעצר ועד לביקור הראשון. | 312 |
שירות בתי הסוהר . שיקום אסירים בישראל .ממסמכי רש"א עולה כי 52% מקרב האסירים הצעירים שהשתחררו מבתי הסוהר .בשנים 2017 עד2019, ו -65% מקרבאוכלוסיית הקטינים, לא טופל ו במסגרת .שיקומית מחוץ לכלא מסיבות שונות181 . מוצע לרש"א לבחון שנית את ההיתכנות של הפרויקט ואת האפשרות המעשית .לקידום פרויקט החל"ץ עבור אוכלוסיות אסירים שונות, לרבות כאלה שלא נכללו .בו מלכתחילה, ולעניין את הגורמים הרלוונטיים בהנעה מחדש של התהליך נשוא .הפרויקט העשוי לתרום לשיקום האסירים. .ההסכם לשיתוף פעולה בין הצדדים בנושא זה טרם מומש במלואו בעיקר עקב .תהליכים ותוכניות שעוכבו בשל מגפת הקורונה. מומלץ אפוא כי רש"א ושב"ס יפעלו .בדרכים חלופיות גם ליישום יתר ההחלטות שהתקבלו בדיון המשותף ממרץ 2020 . בעניין השיקום התעסוקתי כדי להנגיש את שירותיה של רש"א לכלל האסירים .ולאפשר מעקב סדור אחר התקדמותם בתהליך השיקום. .נוכח עומס המשימות המוטלות על העו"סים לצד עזיבה של כשליש מתקן העו"סים בשנים .האחרונות, על שב"ס לפעול לגיוס ולאיוש המשרות הפנויות על מנת שלא לפגוע בשיקום .האסירים. כמו כן, מוצע לשב"ס לתת דעתו לפערים שהציגה מנהלת מחלקת חטו"ש .לצוות הביקורת בחודש יולי 2020. .בתוכנית העבודה של מערך התעסוקה לא הייתה התייחסות לשלושה היבטים עיקריים .שהופיעו בתוכנית העבודה הכללית של שב"ס - ובהם התאמת ההכשרות המקצועיות .לצורכי העבודה בישראל . מומלץ כי מערך התעסוקה יגבש בסיוע משרד הרווחה רשימה .עדכנית של המקצועות הנדרשים בשוק העבודה ובהתאם לכך יגוון את ההכשרות .המוצעות לאסירים. מומלץ כי מערך התעסוקה יפעל בשיתוף פעולה עם מחלקת חטו"ש .להגדיל את מספר האסירים המשתתפים בהכשרות המקצועיות ולהתאימן לכישוריהם .ולתחומי העניין שלהם. .על המשרד לבט"פ בשיתוף שב"ס להשלים פעולותיהם להסדרת תעסוקת אסירים .בפקודה. .מהתחשיב עולה כי בממוצע התגמול עבור עבודת אסיר בעבודות שת"ם .ובעבודות נוספות הוא 2.2 ,ש"ח לשעהוערך השעה הוא בין 0.8 ש"ח לבין4 ..ש"ח .הכנת חוות דעת בנוגע לסיכויי השיקום של אסיר בלי לראיין אותו אינה מיטבית ועלולה .להביא להמלצה שתתבסס רק על חלק מהשיקולים הרלוונטיים. .מוצע לרש"א להיפגש עם כל אסיר שהגיש לשב"ס בקשה לשחרור מוקדם ממאסר קצר .לפני גיבוש חוות דעת בעניינו. .חוק רש"א מקנה לה את הסמכות לטפל בכלל האסירים המשוחררים תושבי ישראל, .אולם בפועל רש"א מטפלת בפחות משליש מהאסירים המשוחררים בכל שנה. שיעור זה .אינו עונה על מלוא הפוטנציאל הגלום בשיקום אסירים ובהורדת שיעור חזרתם למעגל .הפשע. .תוכניות השיקום שמפעילים גופי התקון נועדו לקדם את רווחת האסיר המשוחרר ואת .השתלבותו התקינה בסביבתו הקרובה ובחברה הכללית. ראוי שגופי התקון ומשרד .המשפטים יתייחסו במסגרת הפורומים הממשלתיים הדנים בנושא גם לשיעור המועדות .של אסירים שריצו מאסר מלא על עבירות שאינן עבירות מין. זאת מאחר שקבוצת אסירים .זו אינה נדרשת להשתתף בהליכי טיפול ושיקום לאחר השחרור. הדבר נוגע בעיקר .לאסירים אשר רמת הסיכון הנשקף מהתנהגותם לנפגעי העבירה או לכלל הציבור עלולה .להיות גבוהה. .דוח צוות התביעה המליץ להתנות את השחרור המוקדם ממאסר לתקופה קצרה בהתאמת .תוכנית שיקום לאסיר. אולם הנתונים מלמדים כי המלצה זו יושמה באופן חלקי, ובפועל .פחות ממחצית מהאסירים שהשתחררו על ידי היחידה הייעודית בשב"ס בשחרור מוקדם .הופנו או פנו בעצמם לקבלת טיפול ברש"א. | ראוי שרש"א תפעל להשאת מספר האסירים המרואיינים בכל בתי הסוהר ותבחן .את התאמתם לשיקום כדי לאפשר לאסירים אלו לזכות בשחרור מוקדם במועד .המוקדם האפשרי בחוק ולממש את האינטרס הציבורי להקטין את סיכויי חזרתו של .האסיר להתנהגות עבריינית באמצעות טיפול שיקומי ושחרור בפיקוח רש"א. | 313 |
הרשות הארצית לכבאות והצלה . הכשרות ואימונים ברשות הארצית לכבאות והצלה בראי איומי הייחוס .על הרשות, משרד האוצר ונש"ם להשלים את בחינת הפתרונות ללוחמי האש שלא .יעמדו בכשירויות ובמדדים בכלל, ובכשירות הרפואית בפרט, על מנת שמטה .הרשות יוכל ליישם בהקדם בדיקת כשירות רפואית לכלל הלוחמים. על הרשות למפות את צורכי המערך, הפערים והסיבות לכשירות הנמוכה שהוצגו בפרק .זה ולבחון באילו תחומים נדרש חיזוק וקידום בתחום ההכשרות והאימונים; לכתוב, לעדכן .ולהאחיד תפיסות הדרכה; לקדם הצטיידות באמצעים או לערוך פעולות משותפות .ותרגילים עם גורמים נוספים לשם היערכות משותפת בתחומים הדרושים. מן הראוי .שחטיבת תוה"ד, האמונה על מיפוי תמונת מצב הכשירות המקצועית ועל הנחיה, בקרה .ופיקוח בנוגע לשמירת הכשיר ות, תעסוק בטיפול בפערים העולים ובניתוח של הצרכים .במסגרת תוכנית העבודה שהיא מגבשת לשנים הבאות. נוסף על כך, רצוי שהרשות .תשקול פיתוח מערכי למידה מרחוק המאפשרים מענה חדשני להכשרות לוחמי האש .וגורמי-חוץ. במסגרת זו, מומלץ להכין סרטוני הדרכה וערכות המבוססות על מציאות .מדומה לאימונים בתחומים המתאימים. .הביקורת העלתה כי במהלך השנים, ההתמודדות עם המציאות הארגונית המורכבת .והשפעותיה על מערך הכבאות רק גדלו. גורמים בכירים ברשות ומחוצה לה .מעריכים כי הצעדים הארגוניים שננקטו מאז כינונה של הרשות בשנת 2013 גרמו .במצטבר פגיעה בתפקודו התקין של מערך הכבאות, בכשירותו המבצעית ובשירות .שהוא נותן לציבור. להלן הפרטים: חילוץ ממעליות יכול להתרחש במסגרת אירועים יומיומיים ושוטפים או במסגרת אירוע .חירום, ומכל מקום מצופה שרמת הכשירות של לוחמי האש בתחום זה תהיה גבוהה. נמצא .כי ברשות יש מענה תפיסתי לחילוץ ממעליות . מומלץ כי הרשות תבחן מתן עדיפות .להשלמת הפערים בתחום הכשירות של לוחמי האש בחילוץ מעליות - בפרט באירועי .חירום, הן על ידי הכשרות במכללה הן בבקרה על ההכשרה והאימונים הנעשים בשטח. עוד עלה בביקורת כי בשנת 2019, רק כ-20% מהאימונים במחוזות בתחום החילוץ .ממעליות היו אימונים מעשיים וכי הצורך בהכשרות ורי ענון בתחום מומחיות זה שב .ועולה בהזדמנויות שונות. הצורך יסודי במיוחד לנוכח העובדה ש בכל שנה נרשמים .מאות אירועים מבצעיים שבהם לוחמי האש נקראים לחלץ לכודים ממעליות . .מכוח אחריותו של מערך הכבאות להצלת נפש ורכוש, הוא נדרש לכיבוי שריפות, לחילוץ .לכודים ולסיוע לכוחות ההצלה במוקדי אירועים שונים, בהם אירועי שגרה וחירום אזרחי .או מלחמה, כחלק מאיומי הייחוס של הרשות. מכאן נובעת גם חובתו של המערך להכשיר .ולאמן את לוחמי האש להיות ערוכים להתמודדות עם אירועי חירום, בהם גם כאלו .המתרחשים במתארים מורכבים, כגון תווך תת-קרקעי ו רבי-קומות או בהקשר של מערכות .טכנולוגיות חדשות. הדברים מקבלים משנה תוקף לאור הסיכון הגבוה לחיי אדם הגלום .באירועים מסוג כזה. .על הרשות לבחון את הממצאים והנתונים שהועלו בפרק זה ואת הבקרה על תהליכי .התכנון והביצוע של מערך האימונים וההכשרות ולתת מענה לכל הפערים שהצטברו .בשנים האחרונות בעקבות הביצוע החסר של אימונים והכשרות. .להלן יודגמו כמה תחומים מקצועיים אשר נמצאו בהם ליקויים ברמת הכשירות של לוחמי .האש, והם ממחישים את הצורך בביצוע שוטף וסדור של אימונים והכשרות. .הממצאים המפורטים בפרק זה מצביעים על פערים במוכנות של מערך הכבאות לטפל .באירועי חירום בתווך תת -קרקעי בכלל, ובטיפול באירועי תאונה או שריפה במנהרות .רכבת בפרט. גם העובדה שעד היום לא התקיים תרגיל לאומי בהשתתפות כלל גופי .ההצלה ואין תוכנית-אב לאומית לתרחישי אסון תעבורה או רכבות מחייבת מענה, זאת .במיוחד לאור האמור בתרחיש הייחוס הצופה בהסתברות גבוהה אירוע של תאונת רכבת. .על הרשות להשלים את גיבושה של תוכנית כוללת למענה בתחום התווך התת-קרקעי, .למפות את צורכי המערך ולנתח את הפערים והסיבות לכשירות הנמוכה של לוחמי האש. .בנושא זה דרושים עדכון וארגון של תפיסות מתוקפות בנושא תווך תת -קרקעי ברמה .הא רצית וברמת המחוזות; קידום של הכשרת מתקן אימונים ייעודי שישרת את כלל כוחות .ההצלה; הובלה של פעולות להיערכות עם יתר כוחות ההצלה בשיתוף המשרד לבט"פ .ברמה העיונית (בהכשרות) וברמה המעשית (בתרגילים משותפים). . ממצאי המעקב אחרתיקון הליקויים שהצביעה עליהם הביקורת הקודמת מעלים תמונה .שלפיה ב משך שנים הרשות פועלת ללא תמונת מצב של הכשירות המבצעית של לוחמי .האש, ובכלל זה בלא תמונת מצב של רמת כשירותם המקצועית ושל מוכנותם לכל סוגי .האירועים; של רמת הכושר הגופני שלהם ושל ההתאמה של מצבם הרפואי לבצע את .תפקידם כראוי. במועד סיום ביקורת המעקב טרם נכנסו לתוקפם מדדים מחייבים .לכשירות לוחמי האש ומשכך טרם הוטמעו. במצב זה ייתכן שפעולת הרשות נשענת, בין .היתר, על כוח אדם שכשירותו המבצעית אינה מספקת ושהדבר משפיע על יכולתה למלא .את משימותיה כראוי. נוסף על כך, לרשות אין כלים שיאפשרו לה לתת מענה לעובדים .שהכשירות המבצעית שלהם אינה מספקת. .על הרשות לפעול לתיקון הליקויים שהועלו בביקורת הקודמת ולהשלים את יישום .המלצות ועדות ההיגוי. עליה לבחון ולפתח כלים שיבטיחו רמת כשירות מבצעית גבוהה .של לוחמי האש וניצול של מלוא פוטנציאל כוח האדם המבצעי שלה, ובד בבד יצמצמו, .ככל האפשר , את הפגיעה במי שאינם יכולים להמשיך לשרת בתפקידם המבצעי בשל .אי-עמידה ברמת הכשירות הנדרשת. יוער כי כדי לפתור את המציאות הזאת, שכבר .הביקורת הקודמת הצביעה עליה, דרושה הידברות אפקטיבית בין הצדדים. .נוסף על כך, על הרשות, המשרד לבט"פ, נש"ם ואגף הממונה על השכר להכריע בסוגיית .גיל הפרישה ללוחמי אש מתפקיד מבצעי ולהשלים את גיבוש המענה המשותף ללוחמי .אש שיימצאו בלתי כשירים למלא את תפקידם. בהקשר זה, על הרשות להיערך כבר עתה .להתמודד עם השלכות המענה שיגובש על מצבת כוח האדם המבצעי שלה, זאת במיוחד .לאור הפער שבין מצב האיוש בפועל של משרות לוחמי האש לבניין הכוח הדרוש לה על .פי תרחיש הייחוס. .בשל חשיבות הנושא והפערים המהותים שקיימים בו, מוצע כי השר לבט"פ ישקול .להסדיר את הנושא תוך מימוש סמכותו, שנקבעה בחוק, בעניין התקנת תקנות בנוגע .לכשירותם של לוחמי האש. . ,מבקר המדינה מציין לחיוב את תחילת הפעלתו של הסימולטורהמשמש מתקן אימונים .מקצועי ייעודי לתרגול ו להגברת המיומנויות הנדרשות ללוחמי האש ולגורמי -חוץ. .מנתוני הלוח עולה כי מספר לוחמי האש שנפצעו בשנים 2017 - 2020 גדל מאז .הביקורת הקודמת, והוא נמצא במגמת עלייה. | .מטרתה של ההדרכה היא לפתח ולקדם את הרמה המקצועית של לוחמי האש, ובסופו .של דבר לשפר את המוכנות המבצעית של הכוחות בש טח. המענה הכולל שתוכניות .ההדרכה נועדו לתת בארגז הכלים של כל לוחם אש חייב להיות רצוף, מחזורי ושלם ברמה .השנתית על מנת שלא לצבור פערים בתחומי ידע נדרשים. הנתונים והממצאים שהוצגו .בפרק זה מצביעים על כך שרצף האימונים וההכשרות משובש לעיתים תכופות מסיבות .שונות, לר וב בשל צעדים ארגוניים. הפערים המצטברים לאורך השנים האחרונות גורמים .פגיעה במערך הכבאות, בתפקודו התקין ובכשירות המקצועית והמבצעית של הלוחמים. .ככל שמציאות זו נמשכת לאורך זמן, כך גדלים הנזקים הנובעים ממנה. על כל הצדדים .הנוגעים בדבר לפעול לשם החזרת פעילות האימו נים וההכשרות לסדרה. | 314 |
משרד הבריאות . מכבי שירותי בריאות והתאגידים הקשורים אליה - היבטים פיננסיים .באישור ה תוספת ל הסכם מול אסותא אישרו חברי ועדת הביקורת של קופ"ח מכבי .להעביר לא סותא 24 מיליון ש"ח מ הרווח שנוצר לקופה . העברת הכספים התאפשרה .כתוצאה ממבחני התמיכה של משרד הבריאות. .משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד הבריאות לבחון את סוגיית הגבייה הנוספת מחברי .קרן מכבי, המשמשת למימון פעולות ושירותים עבור מבוטחי הקופה החברים בקרן, .ולקבוע הנחיות בנושא. .משרד מבקר המדינה ממליץ לקופ"ח מכבי ולוועדת הביקורת שלה לוודא שבעת גיבוש .הסכמים בין הקופה לאסותא או בעת עדכונם של הסכמים אלה, הכספים המועברים .לקופה ממשרד הבריאות, במסגרת מבחני תמיכה, והעלויות הנחסכות לה כתוצאה .משינויי חקיקה, ינוצלו לטובת הקופה. עוד מומלץ כי משרד הבריאות יפעל לפקח על .יישום תנאי ההיתר שניתן בשנת 2019 , לרבות בכל הנוגע להסכמים שבין הקופה .לאסותא . . הבדיקה העלתהכי הקופה עמדה בהסכם הייצוב ומשכה 20 מיליון ש"ח מקרן .מכבי. לצד משיכה זו קיבלה הקופה הנחה נוספת בסך 22 מיליון ש"ח אשראיפשרה .לה להציג בדוחותיה הכספיים מצב כספי משופר וכן לקבל את כספי הייצוב .מהמדינה המותנים בעמידה ביעד הגירעון. נוכח הממצאים שעלו בנוגע למחירי אשפוז סיעודי מורכב, ונוכח חיוניותה של חברה .א' לקופה כפי שעולה מתשובתה, ראוי כי ועדת הביקורת והנהלת קופ"ח מכבי יבחנו .את כלל השיקולים, ובכלל זה את המחיר שהקופה משלמת לחברה א', לעומת .המחיר הממוצע שהיא משלמת לחברות אחרות שאינן בבעלות קרן מכבי, ולעומת .המחיר שגובה חברה א' מקופות חולים אחרות, זאת כדי למנוע מימון עודף של .קופ"ח מכבי לחברה א' על חשבון מבוטחי הקופה לטובת פעילות ספציפית. .משרד מבקר המדינה ממליץ לקופ"ח מכבי ליישם את הוראות חוזר סמנכ"ל משרד .הבריאות גם על החברות המאוחדות, אסותא מרכזים רפואיים וחברות הב נות שלה, כפי .שעושות שאר קופות החולים . עוד מומלץ שמשרד הבריאות יבחן הסדרת הוראות .מתאימות ברוח החוזר האמור גם על החברות המאוחדות וחברות הבנות של הקופות. .מהדוחות הכספיים של קופ"ח מכבי עו לה כי העודפים מפעילות שב"ן בשנים 2018 .ו-2019 הסתכמובכ-86 וכ-256 מיליוני ש"ח, בהתאמה. מהדוח המסכם של האגף .לפיקוח על הקופות עולה כי עודפים אלו נובעים בעיקר מהתו כנית להסטת פעילות .רפואית ממימון פרטי ל מימון ציבורי ו מהתוכנית ל קיצור תורים (ראו להלן בפרק ."יחסי הגומלין בין הקופה לאסותא מרכזים רפואיים"). . מניתוח היחסים הפיננסיים עולה כי יש תלות גדולה של קופ"ח מכבי בהסדרי תזרים .הכספים מול המדינה המבטיחים את המשך פעילותה , אולם כפי שעולה מלוח 9 , מצבה .הכספי של הקופה טוב בהשוואה לקופות החולים האחרות. .נמצא כי לצד ההסכם שאושר מול קרן מכבי, אושרו הסכמים עבור הפעולות העיקריות .שמבצעות החברות הב נות של הקרן עבור הקופה, שנחתמו משנת 2017 ואילך, בישיבת .ועדת הביקורת של הקופה שהתקיימה בפברואר 2020 במהלך ביקורת זו. נוסף על כך .אושרו הסכמים עם חברה ג' וקרן מכבי בכל הנוגע לבתי רופאים ולהתקשרויות אחרות .בתחום הנדל"ן, גם הם במהלך ביקורת זו, בישיבת ועדת הביקורת של הקופה שהתקיימה .בפברוא ר 2020 . .בביקורת עלה כי הסכמים עבור שירותים הניתנים על ידי החברות הבנות של קרן מכבי .במשך תקופה ארוכה ובהיקפים מהותיים, כמפורט בלוח 12 שלהלן, מתחדשים מדי פעם .בפעם, בלי שאושרו מראש על ידי ועדת הביקורת או הנהלת הקופה. .על הנהלת הקופה וועדת הביקורת לוודא כי ההסכמים הנחתמים בין הקופה לקרן מכבי .וחברות הבנות שלה מבוססים על נתונים השוואתיים בדרך שתמנע השקעת כספים בקרן .ובחברות הבנות שלה על חשבון הקופה ומבוטחיה. .מומלץ כי משרד הבריאות יבחן כיצד ניתן להפעיל מנגנון בקרה ופיקוח על כספים .העוברים מקופ"ח מכבי לספקיה מקבוצת מכבי, אם במסגרת רכישת שירותים ואם בכל .מסגרת אחרת. | . בביקורת עלה כיהתנהלות קופ"ח מכבי מול קרן מכבי והחברות הבנות שלה, הכוללת .קבלת הנחות חד-פעמיות, תשלום מענקים, ושימוש במוניטין הקופה בפעילות מסוימת .ללא תשלום תמלוגים, מחדדת את הצורך בהסדרת היחסים בין קופ"ח מכבי לקרן מכבי .וחברות הבנות שלה וקביעת מנגנוני בקרה להתקשרויות אלו. | 315 |
משרד הבריאות . הפעלת חדרי ניתוח בבתי חולים כלליים - ביקורת מעקב .בבתיה"ח שנבדקו בביקורת הקודמת - נהרייה, בילינסון וולפסון - הושלם פער אחיות חדר .ההתאוששות. מהשאלון עלה כי בארבעה בתי"ח בלבד יש מחסור באחיות חדר .התאוששות. הציבוריים: אסותא אשדוד - שבו התקן עומד על 20 אחיות יש בפועל14 .אחיות - חוסר של 6 אחיות; הדסה - שבו התקן הוא 27 אחיות יש בפועל24 אחיות- חוסר .של 3 אחיות; ובממשלתיים: אסף הרופא - התקן הוא 40 אחיות ובפועל יש33 אחיות- .חוסר של 7 אחיות; בפוריה התקן הוא 14 אחיות ובפועל יש 12 אחיות- חוסר של 2 .אחיות .מומלץ שכלל בתיה"ח ישלימו את מצבת האחיות בחדרי ההתאוששות שלהם. .מידת תיקון הליקוי - בתיה"ח נהרייה, בילינסון וולפסון - תוקן. .בחלוף כ-25 שנה מאז נקבעה תקינת אחיות חדרי הניתוח, ונוכח הפער בין תקן זה לבין .התקנים במדינות ה- OECD , מומלץ כי משרד הבריאות יבחן אתהקצאת התקנים הנוספים .אל מול הצרכים המתעדכנים ומול איוש המשרות בפועל, וישלים אל מול משרד האוצר .והסתדרות האחיות את חתימת ההסכם והקצאת התקנים בפועל. במסגרת זו ראוי שיבחן .באיזו מידה ניתן להוסיף תקני אחיות חדרי ניתוח. .מידת תיקון הליקוי - תוקן במידה מועטה. .בביקורת המעקב עלה כי מאז ההסכם משנת 1996 ועד לאמצע שנת 2020 תקינת אחיות .חדר הניתוח בישראל לא עודכנה. כך למשל בי"ח פוריה מסר בשאלון לצוות הביקורת כי .היות שחסרות לביה"ח כ-16 אחיות חדר ניתוח התעכבה הפתיחה של שלושה חדרי ניתוח .חדשים. לפי נתוני הכללית, תקן אחיות חדרי ניתוח בשמונה מביה"ח שלה צריך להיות .538 אחיות; בפועל מאוישים 685 תקנים, פער של147 מעל התקן שנקבע; ואולם157 .תקנים מתוך ה-685 .הם של כוח עזר ומשנעים ולא של אחיות . מהמפה עולה ששיעור הרופאים המרדימים בישראל נמוך במידה ניכרת משיעורם .במדינות רבות אחרות בעולם הנחשבות למדינות מפותחות. . משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את הכללית על שילובהכלי, באופן שיש בו כדי לתת .מענה לחלק ממקרי הביטולים. מומלץ כי משרד הבריאות ובתיה"ח הממ שלתיים ישקלו .לאמץ את המודל ולייעל אותו כדי להביא לקיצור התורים לניתוחים ולשיפור הניצולת של .חדרי הניתוח. .עולה מתוך עמדות בתיה"ח הממשלתיים ואלו של הכללית כי בכפל התפקידים שבו מנהל .מערך ההרדמה מכהן גם כמנהל חדרי הניתוח יש גם משום יתרון. מומלץ, כי משרד .הבריאות יקדם הסדרת תפקיד ראש צוות סיעוד בכיר, ויגדיר אם תפקיד זה אמור להיות .במקום תפקיד מנהל חדרי הניתוח, כך שהוא יבוצע באופן האיכותי והיעיל האפשרי. .מידת תיקון הליקוי - בהמשך לעמדות בתיה"ח בנושא ולפעולת משרד הבריאות, תיקון .הליקוי אינו רלוונטי. .על משרד הבריאות לגבש תוכנית פיתוח לאומית ארוכת טווח, שתתבסס על מיפוי של .כל עמדות הניתוח ועמדות ההתאוששות בבתיה"ח שבהם יש פער בין הרצוי למצוי , ולהציג .תוכנית לסגירת הפערים. .מידת תיקון הליקוי - לא תוקן. .בביקורת המעקב נמצא כי משרד הבריאות לא פיתח פתרונות מחשוב לניהול תורים, וכי .בתיה"ח הממשלתיים ממשיכים לנהל את התורים באותו אופן שניהלו זאת בביקורת .הקודמת. .מידת תיקון הליקוי - לא תוקן. .ביקורת המעקב - הכללית .בביקורת המעקב עלה כי הכללית הקימה מוקדי זימון תורים בבתי"ח: העמק, שניידר, .כרמל, סורוקה, ובעת הביקורת גם ביוספטל, וכי היא ממשיכה לקדם הקמת מוקדים גם .בבתיה"ח האחרים שלה. מוקד זימון התורים מאפשר ניהול של התורים ברמת ביה"ח .הפרטני וברמת כלל בתיה"ח באופן אחיד, לרבות ניהול רשימות ההמתנה ושיפור תהליך .תכנון הניתוחים בכללותו. .מידת תיקון הליקוי - תוקן במידה רבה. אשר לכללית - הקופה לא פיתחה מדד לבחינת פעילות ניתוחים אחר הצוהריים, ומסרה .למשרד מבקר המדינה כי הסיבה לכך היא שעיקר פעילות ם בשעות אחר הצוהריים, .הערב והלילה היא פעילות דחופה . להערכתה אין פוטנציאל להפעלת חדרי הניתוח אחר .הצוהריים לניתוחים המוזמנים מראש (ניתוחים אמבולטוריים). .משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד הבריאות להשלים במערכותיו את התהליך שיאפשר .דיווח על ביטול ודחיית ניתוחים, ולכלול בו גם הזנה של הסיבות לכך. מומלץ שהמשרד .יוודא כי כל הנתונים יוזנו באופן אמין , וינחה בהתאם את ב תיה"ח שלו. כן עליו לאפשר .הפקת דוחות המנתחים אירועים כאלה. ראוי גם שהמשרד יפיק לקחים מהפעולה שנקט .בי"ח וולפסון בעניין זה, כדי ללמוד על מערכותיו שלו ולהנחות את שאר בתיה"ח על .פעולות מתאימות שיש לנקוט ל צמצום התופעה. ראוי גם שהמשרד ישלב במדדי האיכות .לבתיה"ח גם מדד לדחייה וביטול של ניתוחים ויבחן את הצורך לסווג את הביטולים .בהתאם לשונות בין הניתוחים. .מידת תיקון הליקוי - תוקן במידה מועטה. .מהתרשימים עולה כי הסיבה העיקרית לביטולי ניתוחים ביום הניתוח - 47% - היא אי- .הגעת המטופל או ביטול לפי דרישת המטופל. הסיבה העיקרית לביטול ביוזמת ביה"ח - .37% - היא הכנסת מקרה דחוף לחדר הניתוח או שיבוץ מטופל אחר לתוכניתהניתוחים 43 . .משרד מבקר המדינה ממליץ לכללית להמשיך לעקוב אחר ביטולים ודחיות של ניתוחים , .לנתח את הסיבות לפערים בין בתיה"ח ולנקוט אמצעים כדי לצמצם ככל האפשר את .ביטולי הניתוחים ביום הניתוח ואת הביטולים ביוזמת ביה"ח. כמו כן, עליה למדוד את .בתיה"ח שלה על פי היעד שקבעה. .מידת תיקון הליקוי - תוקן במידה רבה. | .בביקורת המעקב עלה שלמשרד הבריאות אין עדיין פתרון מחשובי שיאפשר הצגה של .זמני ההמתנה לניתוחים בביה"ח. עם זאת, יש לציין לחיוב שכחלק מהמענה לתנאי הסף .במסגרת מבחני התמיכה שהמשרד פרסם הציגו בתיה"ח את זמני ההמתנה לניתוחים .אצלם בהתייחס לרשימת 23 הניתוחים שהמשרד קבע. ואולם בשל היעדר שיטת מדידה .אחידה לזמני ההמתנה בביה"ח, לא כל המידע שהוצג לציבור הוא בר השוואה 64 . | 316 |
דוח ביקורת מיוחד . היערכות הרשויות המקומיות לטיפול בנפגעי חרדה בשעת חירום .עולה כי המענים המוצעים על פי חוזר המנכ"ל לטיפול בנפגעי חרדה בקריית שמונה אינם .מיטביים. משרד מבקר המדינה מציין את המהלכים שנקט פורום קו העימות להקמת שני מרכזי .חוסן במודל כוכב באזור הצפון ואת הסיוע התקציבי שהקצה משרד הביטחון להקמתם. .עם זאת ממליץ משרד מבקר המדינה למשרד הביטחון ולמשרד הבריאות לשקול שהקמת .מרכזים אלו תשולב במסגרת התוכנית הלאומית לפריסת מרכזי חוסן בכל הארץ, .באחריות ועדת ההיגוי העליונה, ולוודא כי הם נותנים מענה מספק לטיפול בנפגעי חרדה .בשעת חירום לכלל היישובים באשכול. .עד מועד סיום הביקורת, מחוז הצפון במשרד הבריאות לא קיבל מענה להמלצתו זו. . מרכזי החוסן ברשויות המקומיות בדרום הם חלק מרכזי בהיערכות ובטיפול בנפגעי חרדה .בשעת חירום, ולפיכך יש להקפיד כי הם יופעלו במבנים ממוגנים. כפי שעלה בהליך .שיתוף הציבור, יש לוודא כי מרכזי החוסן יאוישו בכוח האדם המקצועי הנדרש למתן מענה .גם בתקופות שיא וכן יספקו מענה טיפולי לאורך זמן. ברשויות מקומיות בדרום שאין להן .מרכזי חוסן, אין מענה טיפולי מספק לפי חוזר המנכ"ל, ולכן הרשויות נדרשות למצוא .פתרונות עצמאיים ומקורות תקציביים לממנם. .עולה כי מרבית הטיפולים במרכז חוסן אשכול ניתנים כטיפול משפחתי וקבוצתי, כי במרכז .חוסן שדרות מרבית הטיפולים ניתנים לילדים ונוער ולמבוגרים, וכי בשנים 2018 - 2019 .טיפלו המרכזים בכ-5% - 8% .מכלל תושבי הרשויות .במסגרת הליך שיתוף הציבור התבקשו המשתתפים בקבוצות מיקוד של תושבי עוטף עזה .להביע את דעתם בנושא תפקוד מרכזי החוסן. לעמדתם, מרכזי החוסן הם גורמי הטיפול .המוכרים ביותר לציבור בעוטף עזה והם ברירת המחדל לקבלת טיפול נפשי זמין, ללא .מימון עצמי. ככלל, יש שביעות רצון גבוהה מהטיפול במרכזי החוסן, אולם בתקופות שיא .מורגש המחסור בכוח אדם הפוגע בזמינות התורים. כמו כן יש מספר מוגבל של מפגשים, .שלא מספקים מענה טיפולי לאורך זמן. .מומלץ כי מרכזי החוסן יקיימו ממשקים והליכי היזון חוזר מול ציבור התושבים, ובייחוד מול .המטופלים, לבחינת דרכי הטיפול, משכי הזמן להמתנה, היקף הטיפולים המוצע וגיוונם .כדי לטייב את הטיפול. עוד מומלץ כי מרכזי החוסן יבחנו דרכים למתן טיפולים ארוכי טווח .במקרים הרלוונטיים. .משרד מבקר המדינה מדגיש את חשיבות קבלת המשוב של התושבים על הפעילות של .מרכזי החוסן, בעיקר לאחר תקופות שבהן מתרחשים אירועים ביטחוניים, כדי להתאים .את המענים הטיפוליים לצורכי התושבים. .הועלה כי הרשויות המקומיות שנבדקו בעוטף עזה אינן מצליחות לאייש את תקני .הפסיכולוגים החינוכיים בשפ"ח. כך לדוגמה, מתוך 8.6 התקנים הקיימים של פסיכולוגיים .חינוכיים בשפ"ח שדרות, מאוישים 4.1 תקנים בלבד, עקב שחיקה מתמדת וקושי בגיוס .כוח אדם. .משרד מבקר המדינה ממליץ לשפ"חים בשדרות, באשכול ובאשקלון לפעול להעלאת .המודעות בקרב התלמידים בדבר שירותי הקו הפתוח של השפ"חים ולבחון את מתכונת .הטיפול המתאימה לכל מקרה. .הביקורת העלתה כי במרכזי החוסן בעוטף עזה יש מחסור במטפלים בכלל .ובפסי כיאטרים בפרט, דוברי שפות שונות, ובעיקר דוברי השפה הרוסית, שיוכלו לטפל .בעולים הגרים בעוטף, ומהווים 17% .מתושבי האזור, ולפעול לחיזוק חוסנם הנפשי .על ועדת ההיגוי העליונה לפעול לפתרון המחסור באנשי טיפול לעולים הדוברים שפות .שונות. כמו כן מומלץ כי הוועדה תקיים דיון בנושא מענה המותאם לעולים מבחינת השפה .והתרבות ותוודא כי מרכזי החוסן (הקיימים ואלו שיקומו) ייתנו לעולים מענה זה בכל תחומי .עיסוקם. .משרד מבקר המדינה מציין את פעילות עיריית שדרות והמועצה האזורית חוף אשקלון .לבניית מבנה חדש ממוגן למרכז החוסן בעיר כדי לשמר את יכולתו להענקת טיפול שוטף .ורציף לנפגעים גם בעת חירום. .משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד הבריאות, למשרד האוצר ולעיריית אשקלון לקדם .את מיגון מרכז החוסן בעיר באופן מלא. | .עד מועד סיום הביקורת לא הוסדר הליך העברת המידע על מספר נפגעי החרדה לרשויות .המקומיות מגורמי הטיפול השונים ובהם מרכזי החוסן, קופות החולים ובתי החולים. | 317 |
מטלות רוחב . ועדות בשירות המדינה לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שמשרדי הממשלה יקימו מאגר מידע שיהיה נגיש לכל המשרדים והמידע האצור בו יוכל להיות מאוחזר בקלות. עד סוף שנת 2010 הצוות לא סיים את עבודתו. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2010 העריך פרופ' שני כי הנושא יוסדר רק בשלהי שנת 2011 . משרד מבקר המדינה העיר למשרד הבריאות, כי היה עליו לפעול להסדרת שאלת המ ימון וההשתתפות של קופות החולים במימון בשלב מוקדם יותר, שכן מדובר בצורך צפוי וידוע. דוגמה זו ממחישה את הסחבת ארוכת השנים ביישום המלצות הוועדות ומשקפת את הנזק הנגרם לאוכלוסייה חסרת ישע בשל מניעת טיפול רפואי נאות. ראוי כי הטיפול במאות הילדים, המתבגרים והצעיר ים הסיעודיים יושלם בהקדם ללא עיכובים נוספים. למרות שעוד בראשית שנות האלפיים היו משרד הבריאות, משרד האוצר והמל"ג ערים לצורך הדחוף בהגדלת לומדי הרפואה והסיעוד, יישום ההמלצות של הוועדות שדנו בכך היה חלקי בלבד; אמנם ננקטו כמה פעולות להרחבת המסגרות של הכשרת לו מדי הרפואה והסיעוד, אך מספר הלומדים קטן בהרבה מן המספר שעליו המליצו הוועדות. המחסור בעובדי סיעוד והמחסור הצפוי ברופאים מחייב את משרד הבריאות, את משרד האוצר ואת המל"ג לפעול במשותף לקידום תכנית לאומית שתתאים לצורכי העתיד לכוח האדם הרפואי והסיעודי. על הגופים האלה לקבוע תכנית עבודה שתוביל לפעולות תכליתיות שיקדמו את סגירת הפערים הצפויים, שאם לא כן ייווצר מחסור חמור ברופאים ובאחים ואחיות כבר בעתיד הקרוב, והוא עתיד לפגוע בבריאות הציבור עד כדי סכנת חיים לאוכלוסייה. העישון הוא עניין הנוגע לבריאותו ולאיכות חייו של הציבור כולו, אולם למרות מינוי מספר ועדות בנושא הוא לא זכה ל טיפול יעיל, מקיף ומערכתי, אלא הוזנח במשך שנים רבות ללא סיבה מוצדקת. בביקורת שממצאיה מוצגים בדוח זה עלה כי חרף הערות משרד מבקר המדינה בנושא ולמרות המלצות הוועדות, עד דצמבר 2010 לא הקים משרד הבריאות מאגר כזה, ואין בידיו נתונים מעודכנים וזמינים על העוסקים במקצועות הרפואה; בכך נפגעת יכולתו לתכנן את השירותים הרפואיים לציבור. ממני הוועדות לא תמיד תיעדו בכתב את דיוניהם בהמלצות הוועדות ואת ההחלטות שקיבלו לגביהן. מן התשובות לשאלונים עולה כי מבין 13 המשרדים שאליהם פנה משרד מבקר המדינה שבעה תיעדו במלואן או כמעט במלואן את ההחלטות בדבר דחיית ההמלצות של הוועדות; משרד השיכון דיווח כי תיעד יותר מ מחצית אלה; שלושה משרדים - משרד הבריאות, משרד הרווחה והמוסד לביטוח לאומי - דיווחו כי תיעדו פחות ממחצית מההחלטות. שני משרדים - משרד הפנים ומשרד המשפטים - לא מסרו נתונים על כך. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הרווחה כי העובדה שהדיונים האלה אינם מתועדים, משמעותה אי-מתן ביטוי בכתב לשיקולים בנוגע לדחייה או לאימוץ של ההמלצות. המשרד בחר להביא להחלטת ממשלה רק נושא אחד המופיע בהמלצות, שעה שלכאורה לכולן יש חשיבות, אולם נימוקיו לכך לא היו ידועים. רק בדיון שהתקיים כשנה לאחר מכן, באוגוסט 2010 , הועלו בכתב נימוקי המשרד להחלטתו24 . .משרד מבקר המדינה העיר למשרד השיכון ולמשרד האוצר כי הואיל והם לא קיבלו לידיהם דוח סופי וחתום, היה עליהם לדרוש מהוועדה להשלים את עבודתה ולהגיש להם דוח כזה - בין שהדוח מוסכם על כל החברים ובין שאינו מוסכם על כולם. משלא עשו כן לא קיימו את החלטת הממשלה. לדעת משרד מבקר המדינה, כאשר המלצות הוועדה אינן מיושמות עקב מחלוקות בין -משרדיות, האחריות למציאת פתרון מוטלת על המשרדים ועל השרים, כל אחד בתחומו, ואם אין הם מצליחים בכך עליהם להביא את הנושא להחלטת ראש הממשלה. הביקורת העלתה כי הוועדה הגישה את המלצותיה רק באוגוסט 2010 - .כשנה וחצי לאחר המועד שבו היה עליה לסיים תפקידה לדעת משרד מבקר המדינה, על ממני ועדות - בבואם לנקוב לוח זמנים להגשת המלצותיהן - לשקול את מידת המורכבות של הנושא שבו עוסקת הוועדה ואת מכלול הקשיים הצפויים העלולים להאריך ולעכב את עבודתה. בין היתר, עליהם לשקול אם הוועדה היא פנים-משרדית או בין - משרדית, שכן סוגיות שוועדות בין-משרדיות עוסקות בהן מורכבות בדרך כלל וקשה למצוא להן פתרון מוסכם, את המימון ואת התקציב שיידרשו למימוש המלצות הוועדה. עליהם לשקול גם אם עניינים נוספים יכבידו על יישום ההמלצות, וכדי להימנע מחריגה מלוח הזמנים המתוכנן לסיום עבודת הוועדה על ממני הוועדה לדרוש ממנה להגיש אחת לתקופה דוח על התקדמות עבודתה כדי שיהיה אפשר לעדכן את לוח הזמנים ולגשר על חילוקי הדעות, אם נתגלעו, מבעוד מועד. אם ועדה מבקשת לדחות את מועד סיום עבודתה ואת הגשת הדוח, עליה לפנות למי שמינה אותה ולבקש את אישורו לכך. | משרד מבקר המדינה העיר למשרד הבריאות ולמשרד האוצר כי התנהלותם לקויה; על הוועדה הבין -משרדית לפיתוח מיטות אשפוז ותשתיות שירותי אשפוז היה להגיש דוח משותף שחילוקי הדעות בין חבריה יבואו ב ו לידי ביטוי; הגשת המלצות באופן חד צדדי בידי חלק מחבריה, כולם מאותו משרד, מנציחה את הבעיה שבגינה הוקמה הוועדה. בהעדר הסכמה על ההמלצות מוטלת על השרים הנוגעים בדבר החובה להביא את המחלוקת להכרעת ראש הממשלה. לדעת משרד מבקר המדינה, כאשר הסמכויות לטיפול בנושא הן בידי כמה משרדים, על מקימי הוועדה לקבוע בכתב המינוי את גבולות האחריות והסמכות של חברי הוועדה - כדי להבטיח שיעבדו בשיתוף פעולה. כן עליהם לדרוש מן החברים בוועדה שיביאו מחלוקות מהותיות לידיעת הממנים ללא דיחוי. | 318 |
Subsets and Splits
No community queries yet
The top public SQL queries from the community will appear here once available.