tree stringlengths 23 107k ⌀ | conc stringlengths 71 2.77k ⌀ | doc_id int64 0 1.11k |
|---|---|---|
משרד המשפטים . חופש המידע ברשויות ציבוריות - משרד המשפטים לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד המשפטים ונש"מ לפעול יחד לארגון ימי הדרכה שבמסגרתם ינחו את הממונים כיצד להטמיע את הוראות החוק, ובכך יתרמו לקיום הוראות החוק והתקנות שנקבעו מכוחו. .הבדיקה של 69 הבקשות במ שרד הפנים העלתה שהמשרד שלח למגישי 19 ( 28% ) מהבקשות האמורות את ההודעות על ההחלטות בעניינן יותר מ -30 יום לאחר ששלחו את הבקשה או האגרה (לפי המאוחר שבהן), ול -18 ( 95% ) מהם הוא לא שלח את ההודעה הנדרשת המנמקת את הצורך בהארכת תקופת מתן ההחלטה. יצוין שהודעות על ההחלטות בעניין שלוש מהבקשות נשלחו למבקשי המידע 236-262 ,)יום לאחר ששלחו את הבקשה או האגרה (לפי המאוחר שבהן אף שבתנאים שפורטו בחוק הרשות רשאית למסור לפונה את ההחלטה בעניינו 120 יום לאחר מועד קבלת פנייתו לכל היותר. עוד יצוין שבדוח הממונה לא צוין כי משך הטיפול ב-15 מ-19 הבקשות האמורות חרג מ-30 ,הימים שנקבעו בחוק ומכאן שדוח הממונה לא שיקף נכונה את משך הטיפול בבקשות. במועד סיום הביקור ת נמצא כי משרד המשפטים עדיין לא דן במקרים נוספים שראוי לפטור מאגרה וכי לא הוסדר בתקנות האגרות האופן שבו יש לטפל במבקשי מידע שההיגיון מורה שיש לפטור אותם מאגרה. יצוין שבדיון של ועדת החוקה ב- 7.5.07 העירו חברי הוועדה כי החוק אינו מיושם במלואו זה תשע שנים, וכי מתבקש מערך כולל של תיקונים בחוק. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד המשפטים, המופקד על ביצוע החוק, לקדם את ביצוע התיקונים הנדרשים בחוק ולתרום בכך ליישומן המלא של הוראות החוק. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להגנת הסביבה שעליו לפעול לקידום התקנת התקנות, כחובתו בחוק, באחת משתי הדרכים האלה - השגת הסכמה עם משרד האוצר או הבאת המחלוקת להכרעת הממשלה או ראש הממשלה. בחוק נקבע כי עד פברואר 2006 השר להגנת הסביבה, בהסכמת שר האוצר ולאחר שייוועץ בשר המשפטים ובשר הנוגע בדבר, יקבע בתקנות את סוגי המידע על איכות הסביבה שיועמד לעיון הציבור, את דרכי העמדתו ואת המועדים לכך. ביולי 2007 , מועד סיום הביקורת, נמצא כי השר עדיין לא התקין את התקנות, אף שלפי החוק היה אמור להתקינן יותר משנה ורבע לפני כן. הועלה כי פורום הממונים התכנס שנית רק במרס 2007 - שנה וחצי לאחר המפגש הראשון - וכי בפרק הזמן האמור לא פעלו צוותי ההיגוי שהוקמו. רק ביולי 2007 התכנס צוות מצומצם שהחל לדון בנושא האגרות הנגבות במסגרת הליך הטיפול בבקשות למידע על פי החוק. הועלה שממועד החלת החוק (אמצע שנת 1999 ) ועד מועד סיום הביקורת (יולי 2007 ) התקיימו שני ימי עיון בלבד לממונים- אחד התקיים בשנת 1999 , והשני התקיים רק באפריל 2005 - כשש שנים לאחר מכן. יצוין שנוסף על כך עדכן משרד המשפטים מדי פעם בפעם את הממונים באמצעות דואר אלקטרוני. בקרה תקופתית על דרך יישום החוק ברשות מאפשרת לזהות כשלים ביישומו, להפיק לקחים, לתקן את הליקויים שנמצאו ולהעשיר את הידע של הממונים בתחום זה. 21 ( 81% ) מ-26 הרשויות שמילאו את השאלון ציינו שלא בוצעה בהן בקרה על דרך יישום החוק, אף לא בידי הביקורת הפנימית של הרשות. רק חמש ( 19% ) מהרשויות77 דיווחו שגורם פנימי ברשות ביצע בקרה בנושא78. .2 . 24 מהרשויות63 שמילאו את השאלונים דיווחו על האגרות שגבו ממגישי בקשות למידע. שתי רשויות (משרד המשפטים והב"ה) דיווחו שגבו אגרת בקשה מכל מי שהגיש בקשה למידע באותה שנה; מנתונים שמסרו 22 רשויות אחרות עלה ש -1164 (%50 ) מהן לא גבו אגרת בקשה עבור %55-%100 מהבקשות שהוגשו להן באותה שנה - הן בשל הפטורים שנקבעו בחוק והן בשל סיבות אחרות. יצוין שמהנתונים שנמסרו לא ניתן היה להבחין בין המקרים שבהם לא נגבתה אגרה בשל פטור הקבוע בחוק ובין המקרים שבהם לא נגבתה אגרה מסיבות אחרות. בין הסיבות לאי-גבייתה של אגרת בקשה שציינו הרשויות: ה פונה הועבר לטיפולו של גורם אחר, המידע המבוקש לא נמצא, המידע התבקש לצורכי לימודים ומחקר או היה זמין, אף שעל פי החוק והתקנות שנקבעו מכוחו כל הסיבות האמורות אינן מקנות פטור מאגרת בקשה. עולה מכך שאף כי בחוק ובתקנות שנקבעו מכוחו נקבעו הנחיות ברורות בנוגע לגביית אגרות, בחלק מהמקרים הממונים סבורים כי אין הצדקה לגבות את האגרות, אף שבנסיבות העניין החוק והתקנות שנקבעו מכוחו אינם מתירים להם לפעול על פי שיקול דעתם. . מלאים, מאחר שאחד מפרקי הנהלים, המכונה "הליך הטיפול", אינו מתפרסם באתר. לטענת המשרד, ההליך האמור לא פורסם משום שמדובר בעני ין פנימי שאינו משקף את זכויותיו וחובותיו של האזרח אלא עוסק באופן ביצועה של עבודת המשרד ועל כן אין צורך לפרסמו בקרב הציבור19 . יתרה מזו, משרד הפנים אינו מציין באתר האינטרנט שלו שהנהלים באתר אינם כוללים את פרק "הליך הטיפול", ומכאן שלא ניתן לדעת שמוצג בו מידע חלקי בלבד. לדעת משרד מבקר המדינה הפרקים האמורים, הדנים בהליך הטיפול, כוללים גם מידע הנוגע לציבור ועל כן ראוי שהמשרד יפרסמם באתר האינטרנט של המשרד. למשל, בפרק הליך הטיפול שב"נוהל הטיפול בהסדר מעמד לבני זוג של אזרחים ישראלים, לרבות בני אותו מין"20; מפורט סוג הרישיון שיינתן לבן הזוג הזר אם יהיו ממצאי הבדיקה חיוביים, משמע המעמד שיקבל בישראל, למשל מעמד של תושב ארעי או מעמד קבע. הדבר קובע למעשה את הזכויות שמוקנות לו בישראל כמו הזכות לעבוד, זכויות בנושא בריאות וזכויות סוציאליות. עוד קובע הליך הטיפול את פרק הזמן שבו יהיה כל מעמד בעל תוקף. דוגמה נוספת - "נוהל מתן מעמד בישראל לקטינים שנולדו בישראל בדרך של הכרה באבהות"21 . הנוהל עוסק בבירור אבהות על ילד שנולד לאב ישראלי ולאם שאינה ישראלית. בהליך הטיפול בנוהל זה מפורטים קריטריונים שעל פי השילוב ביניהם יוחלט מה יהיה מעמדו של הקטין - מדובר בקריטריונים הנוגעים למעמדו של האב בישראל (אזרח ישראלי, תושב קבע וכו'), למצבם האישי של האב והאם (נשואים, ידועים בציבור וכו') ולמעמדה של האם בישראל. בנוהל מפורטות גם הראיות שעל ההורים להציג בהתחשב בשילוב הקריטריונים האמור, וההחלטות הנוגעות למע מדו של הקטין בישראל שיש לקבל לפיהן. לקריטריונים המפורטים בנוהל יש נגיעה ישירה להורים ולילדים והם משפיעים במישרין על זכויותיהם בישראל. .הועלה כי במועד הבדיקה, מרס 2007 , לא נמצא בשניים מ-25 האתרים שנבדקו (אתרים של המשרד לקליטת העלייה ושירות התעסוקה) כל מידע על יישום החוק ואף לא דוחות שנתיים כנדרש בתקנות, וכי גם שימוש במנוע החיפוש לא הועיל במציאת המידע המבוקש; באתרים אחרים נמצא מידע כל שהוא על יישום החוק אך היה קושי לאתרו: בשמונה (%32 ) מהאתרים25 לא נמצא קישור למידע בדף הראשי של האתר ואף לא במפת האתר, ובשלושה מהם - האתרים של משרד המשפטים, המשטרה ונש"מ - אף לא היה אפשר להיעזר במנוע החיפוש משום שהוא הפיק תוצאות רבות מאוד, וחלקן לא נגעו לנושא. כמו כן בשבעה ( 28% ) מהאתרים26 המידע לא פורסם באופן מרוכז, והיה צורך "לשוטט" באתר כדי לאתרו. 2. : דוח ממונה במועד הבדיקה, מרס 2007 , נמצא כי ב -11 ( 44% ) מהאתרים שבהם לא פורסם הדוח השנתי לא פורסם גם דוח ממונה. מכאן שלא הוצג בה ם המידע שיש לכלול בדוח הממונה כנדרש בתקנות - לא הוצגו מספר הבקשות למידע שהוגשו לאותן הרשויות ואף לא מספר הבקשות שנענו בחיוב, שנדחו או נענו באופן חלקי, ולמותר לציין כי לא פורטו העילות למתן מענה שלילי או חלקי לבקשות. כמו כן לא פורסם בהם אם הרשויות נתנו מענה לבקשות למידע במועדים שנקבעו בחוק. נוסף על כך, שני דוחות ממונים אחרים (של משרד התמ"ת והמשטרה) לא היו עדכניים וסיכמו את הפעילות לשנת 2004. ממצאי סריקת אתרי האינטרנט של 25 רשויות ציבוריות מלמדים שחלק מהרשויות לא פרסמו באתריהן את דוחותיהן השנתיים כנדרש על פי התקנות. עוד נמצא כי הרשויות לא פעלו די כדי להביא לידיעת הציבור את המידע הנוגע ליישומו של החוק ואת הדרכים ליצירת קשר עם הממונים ברשויות, וכי הן לא פעלו די כדי להקל על הפונים באמצעות פרסום טופסי בקשת המידע באתר האינטרנט שלהן. אף שפעולות אלה עשויות לסייע בהגברת המודעות לעצם קיומו של החוק, ולעודד את אזרחי המדינה ותושביה לנצל את זכויותיהם לקבל מידע הנוגע ליחיד ולציבור. בתשובותיהן של רוב הרשויות מאוקטובר ונובמבר 2007 למשרד מבקר המדינה נמסר כי הן תיקנו את הליקויים שניתן היה לתקנם מיד וכי בכוונתן לפעול לתיקון שאר הליקויים. | במועד סריקת אתרי האינטרנט, מרס 2007 , נמצא כי באתריהן של ארבע27 מ-23 הרשויות הציבוריות שבהן נמצא מידע כל שהוא על יישום החוק לא צוין שם הממונה ברשות, וכי באתר של אחת הרשויות האמורות (משרד המשפטים) אף לא צוינה הדרך ליצירת קשר עם הממונה (כגון כתובת, מספר טלפון או כתובת של דואר אלקטרוני). | 423 |
רשות השידור הישראלי (בפירוק) . תשדירי פרסומת והודעות חסות בקול ישראל הועלה כי היא אינה מתריעה על המשך שידורה של פרסומת לאחר תאריך תפוגת החוזה עם המפרסם. בחוק הגנת הצרכן, התשמ"א- 1981 , קיים איסור הטעיית הצרכן בכל עניין מהותי בעסקה, כמו המחיר הנדרש. הואיל ומחיר שליחת המסרון בחידון היה גבוה מהמחיר הרגיל, היה על הרשות להביא לידיעת המאזינים מידע זה. לדעת משרד מבקר המדינה על הרשות לנהוג על פי הכללים שהיא קבעה בנוגע למימון המשדרים ולהקפיד שלא ייגבה מהמאזינים תשלום למימונם, נוסף על תשלום האגרה. עד מועד סיום הביקורת לא נקבעו בנוהל כללים אלו. להסדרת נושאים אלה חשיבות רבה, מכיוון שהם משפיעים על רציפותו של המשדר, שהיא מהגורמים המשפיעים על שיעור ההאזנה. בעקבות זאת הופסק כליל במרס 2007 השימוש במערכת הבקרה. מאז מעבירה חברת שפ"מ את הפרסומות היישר למערכת השידור JS11 וממנה הן מועברות לשידור, ולרשות אין כל בקרה על שידורן. משרד מבקר המדינה העלה כי הרשות לא בחנה את שווי ההטבות שקיבל מפעל הפיס מהר שות. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על הרשות להגביל את חברת שפ"מ בשידור הקדימונים והאזכורים לגבי גובה הפרס ששולבה בהם פרסומת של מפעל הפיס. למעשה, בהיעדר הגבלה העניקה הרשות למפעל הפיס יותר זמן פרסומת מהזמן שאישרה עבור התמורה שקיבלה. גם אם תוספת האזכורים האמורה ניתנה במסגרת של תמריצים (ראו לעיל), אין זה סביר שמספר התמריצים יהיה גדול פי עשרה ממספר תשדירי הפרסומת שעליהם שילם מפעל הפיס. (א) מן הטבלה עולה כי ב- 1,468 שעות מבין 18,059 שעות שידור שבהן שודרו פרסומות (כ -8% ) הייתה חריגה מהמכסות שנקבעו. ברשת ב', שבה משודרות מרבית הפרסומות, היו חריגות מהמכסה ב - 26% מהשעות, והן נמשכו עד חמש דקות, שהן כ- 50% מהמכסה שנקבעה. ברשת א' היו חריגות מהמכסה ב - 15% ,מהשעות ובחלק מהשעות היו חריגות של 50% ויותר מהמכסה שנקבעה. ברשתות אחרות התגלו חריגות מהמכסות בשיעור קטן יחסית. לדעת משרד מבק ר המדינה, על הרשות לעמוד על כך שכל חריגה מן הקבוע בהסכם תיעשה רק לאחר אישורה בכתב. באוקטובר 2007 הותקנה גרסה זו ברשות לביצוע בדיקות קבלה. מהאמור לעיל עולה שהרשות החלה בבדיקות הקבלה של המערכת רק כשנתיים לאחר תחילת השימוש בה; בשנתיים אלה נגרמו לה נזקים שהיו יכולים להימנע אילו נעשו בדיקות הקבלה מיד עם התקנת המערכת. נמצא כי מערכת הבקרה שנבנתה לא אפשרה להבחין בין פרסומת לקדימון. על כן לא היה אפשר להפיק דוחות נפרדים של קדימונים לצורך בקרה על זמן שידורם. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על הרשות לדרוש מחברת שפ"מ שתמלא את התחייבותה ותעשה סקר על שיעור ההאזנה בזמנים שנקבעו לכך. סקר כזה היה חיוני כדי לבדוק אם החידון השיג את מטרתו והעלה את שיעור ההאזנה לרשת ב' לשם הפקת לקחים לעתיד. | כאמור, לפי הכללים שקבעה הרשות, הודעה וחסות הן פרסומת לכל דבר ועניין. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שבהסכם בין חברת שפ"מ למפעל הפיס לא נקבע מספר הפעמים שיאוזכר מפעל הפיס בקדימונים ולאחר ציון גובה הפרס יכלה חברת שפ"מ לפרסם את מפעל הפיס ללא הגבלה. אף שעולה מהממצאים כי הרשות הייתה ערה לכך כאשר הוגשה הצעתה של חברת שפ"מ, היא לא עמדה על כך שייקבע מספר האזכורים של מפעל הפיס בשידוריה לפני שאישרה את ההסכם. | 424 |
משרד האוצר . מינהלת הגמלאות מבדיקת הקובץ האמור לעיל התברר למינהלה כי ל-54 מבין236 גמלאים שקיבלו קצבה נוספת מקופות ציבוריות בלי שהודיעו על כך למינהלה, היה צורך לבצע הפחתת קצבה בגין כפל קצבאות, בסכום חודשי כולל של כ - 55,000 ש"ח; וכך נעשה. לפי חישובי המינהלה, הסכום הכולל של תשלומי היתר ששולמו ל -54 הגמלאים הללו הוא כחמישה מיליון ש"ח; חלק מתשלומי היתר הם בסכומים של מאות אלפי ש"ח לכל גמלאי. נמצא שהמינהלה לא בדקה לגופו של עניין אם יש מקרים שבהם ניתן לדרוש מהגמלאים הללו להחזיר לה רטרואקטיבית את סכומי היתר ששילמה להם בגין שנים קודמות, לפי הכללים הקבועים בפסיקה. זאת ועוד, לחלק מ-236 הגמלאים הללו הייתה גם השתכרות מקופה ציבורית לפני הגיעם לגיל 60 שלא דיווחו עליה כחוק למינהלה. המינהלה לא ביצעה חישוב לפי החוק לצורך הפחתת קצבתם בגין השתכרות, וממילא לא חישבה את סכום החוב שהיא זכאית לקבל מגמלאים אלה בגין תשלומי יתר ששולמו להם בעבר. בעקבות פעולות הבקרה האמורות שביצעה המינהלה, היא לא בדקה לגופו של עניין כל אחד מהמקרים שבהם אותר חוב לכאורה של גמלאים למינהלה; כדי להגיע לכלל מסקנה אם יש לדרוש ממי מהגמלאים החזר של סכומי היתר ששולמו להם. לדעת משרד מבקר המדינה, בקרה באמצעות שאלונים כרוכה בעבודה ידנית רבה, והצלחתו של המהלך תלויה במידה רבה בשיתוף פעולה מצד הגמלאים שאליהם נשלחו השאלונים. לעומת זאת, המינהלה יכולה להתבסס על בקרה ממוחשבת לגבי אוכלוסיית הגמלאים לפי ההיתר שנתן שר האוצר לעניין זה. נוסף על כך, על המינהלה לבדוק לגופם את חובות הגמלאים כדי שתוכל לברר אם יש מקום שיחזירו לה כספים. . משרד מבקר המדינה מציין באשר לכך כי נתוני הרשות על הכנסות של נישומים שכירים (ובכלל זה גמלאים) מתעדכנ ים אחת לשנה, בהסתמך על דוחות שנתיים שמגישים המעבידים לרשות. כשם שניתן היה להשתמש בנתונים אלה לבדיקת כפל קצבאות, כן ניתן היה להשתמש בהם גם כדי לבדוק את קצבאותיהם של הגמלאים שיש להם השתכרות מאוצר המדינה או מקופות ציבוריות. המינהלה מסרה למשרד מבקר המדינה כי הישיבה האמורה התקיימה באוגוסט 2006 , אולם לא נמצא במשרד האוצר פרוטוקול של הישיבה, נוסח כתוב של ההחלטה שהתקבלה בה ונימוקים שהתבססה עליהם. 4. למינהלה ולחשכ"ל ידוע על מקרים שבהם גמלאים של שירות המדינה עוקפים את הוראות החוק בעניין הפחתת קצבתם בגין השתכרות מאוצר המדינה או מקופות ציבוריות. הדבר נעשה באמצעות העסקתם כעובדי חברות כוח אדם, באמצעות עבודה כעצמאים או באמצעות חברות שהקימו, המקבלות מקופות ציבוריות, תשלומים שאינם נחשבים משכורת, כנגד חשבוניות. אף על פי כן לא פעלו המינהלה והחשכ"ל למניעת מקרים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על החשכ"ל לעקוב באופן שוטף אחר יישום החלטת הממשלה האמורה ולפעול בשיתוף אגפים אחרים במשרד האוצר לחידוש המשא ומתן בעניין זה עם ההסתדרות ולחלופין לבחון פתרונות אחרים. הממצאים בדוח זה מלמדים שסדרי הבקרה וההתנהלות של מינהלת הגמלאות טעונים שיפור, וכי נדרש להעמיד לרשותה בסיס מידע מקיף ועדכני. על החשכ"ל לנקוט את הצעדים הדרושים כדי לוודא שהליקויים שהעלה מבקר המדינה בדוח זה יתוקנו. נוכח הממצאים שהועלו בבדיקות שביצעו המינהלה והגופים במערכת הביטחון, ובביקורת שביצע משרד מבקר המדינה לגבי המשטרה ושב"ס, מן הראוי שהחשכ"ל והמינהלה יבצעו בהקדם ביקורות שיטתיות בגופים אלה. כמו כן עליהם לקבוע הסדרים לעריכת השוואות נתונים שוטפות בין המינהלה לגופים במע רכת הביטחון, לגבי כפל קצבאות והשתכרות מקופה ציבורית; במקרים שנמצא כי שולמו תשלומי יתר לגמלאים יש לבדוק אם ניתן לדרוש מהם החזרים רטרואקטיביים, לפי הכללים הקבועים בפסיקה. .בידי המינהלה נתונים שאפשר ללמוד מהם אם בוצע ניכוי רטרואקטיבי לאותם גמלאים. בספטמבר 2005 ביצעה המינהלה השוואת נתונים עם צה"ל לגבי גמלאי צה"ל המקבלים קצבה נוספת מהמינהלה, כדי לבדוק אם בוצע חישוב לעניין הפחתת קצבאותיהם בגין כפל קצבאות. הועלה, כי בידי המינהלה לא נשמרו נתונים על מספר הגמלאים שבעקבות הבדיקה היה צורך להפחית את קצבאותיהם ועל סכום הקצבאות החודשיות שנחסכו. אף שעברו למעלה משנתיים ממועד הבדיקה האמורה, לא ערכה המינהלה מאז השוואת נתונים נוספת עם צה"ל. לדעת משרד מבקר המדינה, על המינהלה לבנות בהקדם מסד נתונים אפקטיבי ועדכני, שיאפשר לפתור את הליקויים שצוינו לעיל. עוד קודם לבניית מסד זה על המינהלה לבדוק את דרישות התשלום שמגישים לה הגופים הזכאים לקבל ממנה תשלומי השתתפות ולא להעביר להם את התשלומים באופן אוטומטי. נוסף על כך ראוי שלא תאפשר לגופים אלה לפגר בתשלומים, כדי למנוע היווצרות חובות. על המינהלה לשנות את הגישה לפיה אין גובים ריבית והפרשי הצמדה בגין חובות. לא זו בלבד שריבית והפרשי הצמדה הם "מחיר הכסף" ואין מקום לוותר עליהם, אלא שגביית הריבית וההצמדה ישמשו גו רם מרתיע כלפי בעלי החובות ויבטיחו שיישמר ערכו הריאלי של החוב ליום התשלום בפועל. לדעת משרד מבקר המדינה, על המינהלה לבצע בהקדם בדיקה מקיפה בעניינם של כל הפורשים משירות המדינה אשר הועברו בגינם תשלומים לקרנות הפנסיה השונות בגין תקופת עבודה ארעית, כדי לוודא שהקרנות יעבירו לה את הסכומים הנכונים. | בעקבות זאת בוצעו בדיקות בידי החשבים, והמינהלה מסרה כי נמצאו מקרים שבהם היה צורך להפחית את קצבאותיהם של גמ לאים בסכומים ניכרים. לא היו | 425 |
משרד האוצר . מאזן המדינה ליום 31.12.06 - ניהול כספי קרנות ופיקדונות מן האמור לעיל עולה כי בדוחות הכספיים לא הוצגו במלואן הפעילות הכספית שנעשתה לשם הקמתן של קרנות א' וב' והתוספות שנוספו להון הקרנות לפי ההסכם משנת 1984 . כמו כן לא הוצג במלואו המידע על תשלומי הריבית. בדוחות הכספיים הוצגו הסכומים שנוספו להון הקרנות האלה בשנת 1985 , אך לא הוצג ההון שהופקד בעבורן בעת הקמתן, שנים רבות לפני כן. משרד מבקר המדינה העיר לחשכ"ל כי עליו לעקוב בקביעות אחר זכאותה של המדינה לפי תנאי סעיף 7 (ה) בהסכם, כדי שיוכל לממש אותה כאשר יתקיימו תנאי הזכאות; כמו כן, ראוי שידווח על כך בדוחות הכספיים. מסעיף 11 ,(ג) בהסכם הנוגע לזכויות המדינה בעת פירוק הקרן, עולה שלמדינה יש גם 50% מהזכויות בנכסי הקרן (הקרן כגוף בפני עצמו). במאזן המדינה לא ניתן ביטוי לזכויות האלה, ועל החשכ"ל לדווח עליהן בדוחות הכספיים, על פי כללי החשבונאות המקובלים. הביקורת העלתה כמה ליקויים בעניין קרנות אלה: (א) על אף מורכבותם של ההסכמים שנחתמו בין ממשלת ישראל לממשלות האחרות, אין למחלקה נהלים וכללים ברורים לבקרה על יתרותיהן של הקרנות, על יתרות הפיקדונות שהופקדו בגינן ועל הריבית שהחשכ"ל משלם בעבור פעילותן. כמו כן אין כללים ברורים לרישום הקרנות האלה ולניהולן; (ב) לפי ההסכמים שנחתמו בין ממשלת ישראל לממשלה אחרת, ההפקדות להקמת כל אחת מהקרנות א' וב' הסתכמו ב-60 מיליון דולר. ואולם החשכ"ל כלל בדוחות הכספיים יתרה בסך של 50 מיליון דולר בלבד לקרן דו -לאומית א' ויתרה בסך של 40 מיליון דולר בלבד לקרן דו -לאומית ב'. למחלקת מלוות חוץ אין הסבר לפערים אלה; (ג) השינויים שנעשו בהסכמי ההקמה והתוספות שנוספו להם לא תועדו כראוי בתיקי קבע לצורכי ניהול, פיקוח ובקרה. אגף החשכ"ל לא תיעד את שיטת הרישום שיושמה בעת הקמת הקרנות ובעת הפקדת הכספים בעבורן, ואין על כך גילוי נאות בדוחות הכספיים. משרד מבקר המדינה העיר לחשכ"ל כי מן הראוי שיו סיף לנוהל במפורש את המטרות שלשמן הוקמה הקרן, וכמו כן יוסיף לו הוראות בדבר מנגנוני פיקוח ובקרה שיבטיחו שכספי הקרן יוצאו אך ורק על אותן מטרות. לדעת משרד מבקר המדינה, רישום הכספים המועברים לקרן בסעיף שמהותו גיוס מלוות בארץ אינו עולה בקנה אחד עם הייעוד של כספי הקרן כפי שנקבע בחוק. נוסף על כך, האופן שבו צורף ל דוח ביצוע התקציב הפירוט של ההכנסות וההוצאות של קרן הפיצויים אינו מתיישב עם כללי הדיווח על ביצוע התקציב, והוא פוגע באחידות הדיווח. משרד מבקר המדינה העיר לחשכ"ל כי נוכח הליקויים האמורים, מן הראוי שמשרד האוצר יקבע כללים ברורים לרישום הכספים של קרן הפיצויים, לדיווח עליהם ולפיקוח על ניהולם. מהטבלה עולה כי ב - 31.12.06 הייתה היתרה הכוללת של הפיקדונות של הקרנות האלה בבנק ישראל כ-33 מיליון דולר בלבד, במקום120 מיליון דולר שהושקעו בהן בעת הקמתן. הביקורת העלתה כי החשכ"ל לא הנחה את משרדי הממשלה כיצד לרשום את הקרנות וכיצד לדווח עליהן. משום כך אי-אפשר לדעת אם "פיקדונות" שהוצגו במאזנים של משרדי הממשלה נוגעים לקרנות או לפיקדונות אחרים. לדעת משרד המדינה, על החשכ"ל לוודא שכל הקרנות יאותרו - בלי להמתין ליישום המלא של מערכת מרכב"ה בכל המשרדים והיחידות של הממשלה ולהפיץ הוראות שיקבעו כיצד יש לדווח עליהן כדי להביא לדיווח מלא ואחיד על הקרנות בדוחות הכספיים. משרד מבקר המדינה מעיר לחשכ"ל כי עליו להסדיר בנהלים או בהוראות תכ"ם את אופן הטיפול בפיקדונות בכלל ובכספי קרנות ופיקדונות צד ג' בפרט, את אופן הפקדתם ואת העקרונות שלפיהם ייקבע שיעור הריבית שתשולם בגינם. משרד מבקר המדינה מעיר לחשכ"ל כי אין מדובר ב"טעות סופר" שנפלה במקום אחד בלבד אלא בטעות בעלת השלכות נוספות, שכן גם רכיבי יתרת בנק ישראל המוצגים בביאור מספר 2 של הדוחות הכספיים31 אינם נכונים, מפני שהחשכ"ל גזר הביקורת העלתה כי כמה פיקדונות של הממשלה המנוהלים בחשבונות נפרדים בבנק ישראל לא הוצגו בנפרד במאזן המדינה ולא נבדק אם הם כספי קרנות. בביאורים של הדוחות הכספיים לא נכלל גילוי על המדיניות החשבונאית שבאמצעותה נקבע הרכב "המזומנים ושווי המזומנים", כנדרש בתקנים האמורים. משרד מבקר המדינה מעיר לחשכ"ל כי על מנת שתהיה בקרה טובה יותר על הפיקדונות, על החשכ"ל לוודא שה"יתרות בבנקים ובקופות" יופרדו לפיקדונות ול"מזומנים ושווי המזומנים" בכל היחידות והמשרדים של הממשלה. עליו להציג את הס עיפים האמורים ואת הביאורים בגינם בדוחות הכספיים של הממשלה כנדרש. לשם כך עליו להנחות את משרדי הממשלה כיצד לטפל טיפול אחיד בסעיפים הנוגעים ל"מזומנים ושווי מזומנים", פיקדונות בכלל וכספי קרנות ופיקדונות צד ג' בפרט, וכן בפרטים הנוגעים למדיניות החשבונאית. | (1 ) אף שבבנקים מופקדים פיקדונות נוספים, לא ניתן להם הגילוי הנדרש בדוחות הכספיים של הממשלה, וקוראי הדוחות הכספיים אינם מקבלים מידע עליהם; (2 ) פיקדונות של שתי קרנות דו -לאומיות הופקדו בבנק ישראל בחשבונות מיוחדים שיועדו לשימושן בלבד, ואולם הפיקדונות לא הוצגו בנפרד (ראו להלן); (3 ) כספי הקרנות הדו-לאומיות האחרות הופקדו בחשבון הכללי, שאפשר למשוך ממנו כספים בכל עת ואולם בדוחות הכספיים לא ניתן ביאור על כך29. | 426 |
אשרא - החברה הישראלית לביטוח סיכוני סחר חוץ בע_מ . אשרא - החברה הישראלית לביטוח יצוא בע_מ משרד מבקר המדינה ביקש מהחברה להמציא לו את ההסכם עם אגף החשכ"ל שלפיו היא "מנועה מלהעביר" לרשות את הנתונים בעניין הפרמיות. החברה הסבירה בתשובתה כי מדובר בהבנות בעל פה עם בעלי תפקידים בחשכ"ל, שכבר פרשו. עוד הסבירה כי היא סברה שעל החשכ"ל להחליט אם להעביר את המידע לרשות. לפי חוק החברות הממשל תיות, על החברה להמציא לרשות כל מסמך והסברים הדרושים לה למילוי תפקידה. היה על רשות החברות לנקוט את כל הצעדים העומדים לרשותה כדי שהחברה תמלא את בקשותיה; המידע והנתונים שנדרשו היו מסייעים לרשות לעמוד מבעוד מועד על מצב החברה ולגבש את עמדתה בעניין תפקודה ופעילותה של החברה. הביקורת העלתה שהחברה לא קיימה באופן שוטף את חובותיה ולא המציאה לרשות את ההסברים והנתונים שביקשה הרשות. כבר בשנת 2002 התריעה הרשות לפני החברה כי "אי הגשת המידע הנדרש בחוזרי הרשות פוגע ביכולת הרשות, חברי הדירקטוריון ורואה החשבון למלא אחר התפקידים המוטלים עליהם בחוק החברות הממשלתיות". הרשות גם נאלצה לחזור ולבקש פעמים רבות מהחברה ומרואי החשבון שלה תגובות על הערותיה לדוחות הכספיים ולא תמיד נענתה. כאמור, מאז שנת 2000 לא העבירה החברה לרשות מידע שנתבקשה להעביר לה, בין היתר בעניין הפרמיות שהיא גובה, על אף בקשותיה החוזרות של הרשות. אי -העברת המידע המבוקש מחברה ממשלתית לרשות, אינה עולה בקנה אחד עם דרישות החוק. טענת החברה שעל אגף החשכ"ל להחליט אם ברצונו להעביר את המידע לרשות אינה רלוונטית, שכן דרישת הרשות לקב ל מידע היה במסגרת תפקידה לעשות מעקב אחר התנהלותן של חברות ממשלתיות. חובה היה על החברה למסור לרשות את מלוא המידע המבוקש, מה גם שהובהר לה שאין בכוונת הרשות לפרסם את המידע. לדעת משרד מבקר המדינה, על אגף החשכ"ל להנחות לאלתר את החברה לספק לרשות, ללא דיחוי, כל נתון או מסמך הדרוש לה לצורך מילוי תפקידה. הועלה כי אגף החשכ "ל לא ניהל מאגר נתונים על מכלול נושאי ההתחשבנות בינו ובין החברה (העסקאות שהמדינה ערבה להן, חלק הפרמיות בעמלת ערבות המגיעות למדינה מסך הפרמיות שהחברה גובה, החשיפות ועוד). על כן, המעקב והבקרה שהיה על החשכ"ל לעשות התבססו על הנתונים, מקצתם חלקיים, שמסרה לו החברה. לדעת משרד מבקר המדינה, פיקוח כזה אינו יעיל ואינו תקין ועל אגף החשכ"ל לבחון ביסודיות את העניין ולפעול לאלתר לתיקון הליקוי. . הביקורת העלתה שכבר בספטמבר 2006 ידעו החברה ורשות החברות על המינוי ועל זיקתה של החברה הפרטית לביטוח עסקאות בטווח בינוני, וכבר אז החלה הרשות לבדוק היבטים הקשורים בכך וביקשה מאשרא להמציא לה פרטים בעניין זה, אולם הבדיקה טרם הושלמה. לדעת משרד מבקר המדינה, התנהגותה של החברה בעניין מילוי דרישות הרשות, לפי חוק החברות הממשלתיות וחוזרי הרשות, לא הייתה תקינה ופגעה ביכולתה של הרשות למלא את תפקידיה. נוכח ההימנעות המתמשכת של החברה מלהמציא לרשות נתונים הקשורים בפעילותה, היה על הרשות לנקוט את כל הצעדים שהחוק מקנה לה כדי לגרום לחברה למלא את הנדרש ממנה. יש לראות בחומרה את התנהגותה האמורה של החברה, ועל מוסדותיה לנקוט את הצעדים הדרושים למניעת הישנותם. לדעת משרד מבקר המדינה, עמדת החברה בעניין הרלוונטיות של הנתונים והמסמכים שביקשה הרשות בקשר לנושאים שהיא בודקת, אין בה כדי לפטור את החברה מחובתה להמציאם לרשות. הממצאים מראים שרשות החברות לא מילאה כראוי את תפקידה לפי סעיף 54 בחוק החברות הממשלתיות. רק לאחר שמשרד מבקר המדינה הביא לידיעת הרשות את הממצאים שהעלה בעניין פעילות החברה ומתכונת פעילותה, החלה הרשות לבחון אותם ואת הצעדים הנדרשים לתיקון הליקויים. על הרשות לפעול למניעת ליקויים כאלה בטיפולה בפעילותן של חברות ממשלתיות אחרות. לדעת משרד מבקר המדינה, אם סברה רשות החברות כי אין בידה היכולת לקדם את הנושא בעצמה, בשל תלותה בהחלטות הגורמים האחרים האחראים לחברה, היה עליה לדווח לממשלה ולשרים האחראים לפעילות החברה על המידע שהצטבר בידיה בעניין מתכונת פעילותה של החברה והבעיות הכרוכות בכך. מהמסמכים אין לדעת מדוע לא דיווחה ה רשות לממשלה ולשרים על המסקנות האמורות כנדרש לפי סעיף 54 .לחוק החברות הממשלתיות | (א) הרשות לא מילאה את תפקידה לייעץ לשרים בעניין הפעו לות שעליהם לנקוט בנוגע לחברה, ולא התריעה לפניהם על הבעיות והנתונים הקשורים לפעילותה כחברה ממשלתית. (ב) מאז שנת 2001 לא העבירו נציגי הרשות בדירקטוריון החברה למנהל הרשות מסמך המפרט את הבעיות והנתונים הקשורים לפעילות החברה כחברה ממשלתית, שהועלו בישיבות הדירקטוריון ובביקורת זו 50 , .והצעדים שעל הרשות לנקוט בשל כך יצוין, שעוד בדוח שנתי 55 'ב (עמ 125 ) ציין מבקר המדינה, כי ברשות החברות אין מסמך המפרט את התפקידים והסמכויות של נציגיה בדירקטוריונים של חברות ממשלתיות והמליץ שהרשות תגבש מסמך כזה בהקדם. בדיקת מעקב שנעשתה באוגוסט 2007 העלתה, שהרשות עדיין לא גיבשה מסמך כזה. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות להכין מסמך כזה ללא דיחוי נוסף ולדאוג שנציגיה בדירקטוריונים יפעלו לפיו. | 427 |
משרד ראש הממשלה . הקצאת תקציבים לחיזוק הצפון - משרד ראש הממשלה נמצא כי הדוח הראשון של חברת הבקרה הוגש למשרד רוה"מ רק ב- 22.11.07 . ,הדוח, שהוכן בהתאם לדרישות אגף תיאום ובקרה, אינו כולל פירוט של תקנות הוא אינו כולל ביצוע בפועל אלא רק "אומדן ביצוע", ואין בו הפרדה בין התקציב והביצוע של שנת 2006 לשנת 2007 , למרות ששנת 2006 הסתיימה זה מכבר והנתונים בדבר הביצוע של אותה שנה סופיים ומוחלטים ואינם בגדר אומדן בלבד. כמו כן בתכנית העבודה של חברת הבקרה נקבע כי "לכל פרויקט שלא בוצע יפורטו הסיבות לאי ביצועם", אולם באשר לחלק מהפרויקטים לא נעשה הדבר. לדעת משרד מבקר המדינה, המעקב אחר יישום התכנית לא נעשה באופן שוטף ויסודי על ידי משרד רוה"מ. מבירור שעשה משרד מבקר המדינה בנוגע לרישום תרומות בתקציב המדינה עולה כי אג"ת לא קבע מתודולוגיה לרישומן, ומכאן שאין אחידות בנושא זה גם בתקציבי המשרדים. לדעת משרד מבקר המדינה, גיבוש תכנית כה נרחבת ובתקציבים משמעותיים ללא קביעת יעדים ברורים ומוגדרים ומדדי ביצוע מדידים עלולה להביא להתמוססות התכנית. עוד עולה, כי לא נבחן הסכום הכולל שהוקצה לצפון במסגרת התכנית לעומת התקציבים שהושקעו בצפון ב עבר בכלל או לעומת הסכומים שכל אחד מהמשרדים הקצה לצפון בשנים קודמות. מתברר כי משרדי ממשלה לא ראו עצמם מחויבים לתכנית ולא שינו את סדרי העדיפויות הפנימיים שלהם בעקבות גיבושה, והדברים יפורטו להלן. . החלטת הממשלה אינה קובעת כי התקציב התוספתי יועבר למשרדים רק לאחר שהם יעבירו את תקציבם לתכנית התקציב הייעודית. משרד מבקר המדינה מצא כי במקרים רבים הועבר התקציב התוספתי למשרדים הגם שהם לא העבירו את תקציביהם במקביל. עוד נמצא כי אף במקרים שבהם נפתחו תקנות ייעודיות לתכנית לחיזוק הצפון, העבירו חלק מהמשרדים את התקציבים שקיבלו במסגרתן לתכניות תקציב שאינן כלולות במסגרת התכנית לחיזוק הצפון. בכך למעשה ייתכן וייעשה שימוש בחלק מתקציבי התכנית לחיזוק הצפון שלא למטרתם המקורית. . בדיקה שעשה משרד מבקר המדינה העלתה כי מועד התכנסותו האחרונה של הקבינט היה פברואר 2007 , וכי מאז ועד מועד סיום הביקורת- דצמבר 2007 , לא התכנס הקבינט שוב, וממילא לא קיבל כל דיווח על התקדמות התכנית. לדעת משרד מבקר המדינה מן הראוי כי המשרד לפתוח הנגב והגליל ישתתף באופן פעיל ביישום התכנית לחיזוק הצפון, על אף החילופים הפרסונאליים שנעשו במשרד. 4. בהחלטות הממשלה לא נקבע שהמשרדים חייבים להסיט תקציבים קיימים ולשנות את סדר עדיפויותיהם לטובת התכנית. בדיקה בכמה משרדי ממשלה 15 העלתה כי במשרדים שנבדקו לא השתנו סדרי העדיפויות באופן ממשי, בחלקם לא מתברר כי חלק מהמשרדים לא הצליחו לבצע את התכנית במועד שנקבע לה, וכי חלק מהתכנית לא יצא לפועל כלל. לפיכך סביר שיוותרו בתקציבי המשרדים בסוף שנת הכספים עודפי תקציב לא מנוצלים 12. משרד רוה"מ לא קבע הנחיה בדבר השימוש שייעשה בעודפי התקציב בשנת הכספים העוקבת - האם יועברו לשימוש המשרד שבו נותר העודף או לשימוש של משרד אחר לצורך מימון התכנית לחיזוק הצפון, ושמא לא יועברו לשנת הכספים העוקבת, ובכך למעשה ייגרעו מהתכנית. נמצא, כי במשרד רוה"מ אין נתונים על התקדמות ביצוע התכנית בשנים 2006 - 2007 בחלוקה על פי שנים. ל פיכך אין בידיו גם נתוני ביצוע לגבי שנת 2006 שהסתיימה זה מכבר. יצוין כי כאמור, מאחר שבשנת 2006 לא נפתחו בהכרח במשרדים תקנות מתאימות לתכנית לחיזוק הצפון, קשה מאוד להתחקות אחר הביצוע19. לדעת משרד מבקר המדינה, צביעת תקציבים קיימים שהוקצו לצפון והצגתם כחלק מהתכנית יוצרת "תמונה מעוותת של ההיקף התקציבי הכולל של התכנית16." תשובתו של מנכ"ל משרד רוה"מ, לפיה בסוכות תשס"ז (אוקטובר 2006 ) התברר כי "תיירות הפנים בצפון אינה נדרשת לחיזוק נוסף" אינה עולה בקנה אחד עם המשך הליך בחירת האמרגן בנובמבר 2006 ועם החלטת הממשלה914 מדצמבר 2006 , לפיה מתוקצב הפרויקט האמור בסכום של15 .מיליון ש"ח | לא נמצא כי ועדת ההיגוי התכנסה וממילא לא הוציאה הנחיות כיצד לפעול לפי סעיף 9 .ב להחלטה | 428 |
המשרד להגנת הסביבה . פעולות אכיפה בתחומי הגנת הסביבה לדעת משרד מבקר המדינה, הרחבת מעגל המעורבים באכיפת חוקי איכות הסביבה היא פעולה חיובית אך יש מקום לבחון את תפוקותיה. מכל מקום על המשרד לבחון מי מבין הגורמים המוסמכים לתת דוחות עברה - נאמני ניקיון או עובדים מקצועיים - אחראים לליקויים במילוי דוחות אלה, ובהתאם לכך להגביר את הדרכתם ואת הפיקוח עליהם, ובכך להביא לשיפור איכות הדוחות. גביית הודעות תשלום קנס : שיעורי הגבייה הם נמוכים וקיים פער גדול בין הקנסות ששולמו בפועל לבין פוטנציאל הגבייה מהודעות תשלום הקנס שהופקו30 הן מבחינת מספר הקנסות והן מבחינת סכומם. בכל אחת מהשנים- 2002 2006 שולמו סכומים שהם 32%-40% מפוטנציאל הגבייה, ובממוצע כ - 36% ; מספר הקנסות ששולמו הוא 34%-49% מפוטנציאל הגבייה, ובממוצע כ- 41% - דהיינו נוצר פחת של כ- 59%. . התוצאה היא שמתחילת שנת 2003 לא טיפל המשרד בגביית קנסות. לפיכך עקב חלוף הזמן התיישנו חלק מהם. לאי-אכיפה משמעויות קשות, ובהן - הפסד כספי ניכר למימון פעולות למען איכות הסביבה וניקיון רשות הרבים, אובדן ההרתעה ופגיעה בשוויוניות ביחס לאלה ששילמו את הקנסות. בכל מקרה אי -הצלחת המשרד לקיים מכרז לגיוס חברת גבייה ובעקבות כך, אי העברת קנסות לגבייה במשך חמש שנים מהווה ליקוי משמעותי. . יודגש כי השוואה בין מספר הקנסות ששולמו לבין מספר דוחות העברה שניתנו מצביעה על פער גדול מאוד ביניהם: בכל אחת מהשנים 2002 -2006 נגבו קנסות מ- 15%-23% מדוחות העברה שניתנו בלבד, ובממוצע כ- 20% - דהיינו נוצר פחת של כ- 80%. משרד מבקר המדינה מציין כי בשנת 2002 , בטרם הופסקה ההתקשרות עם הגובה החיצוני, היו שיעורי גביית הקנסות נמוכים אף יותר מאלה שבשנים 2003 -2006 , .שבהן הגובה החיצוני לא טיפל בגביית קנסות חדשים שלא שולמו שיעור הגבייה הנמוך ואי -שיגור דרישה חוזרת לתשלום הקנס לשם מניעת התיישנות הקנס שבעקבותיו מבטל האגף קנסות מאפי ינים את המשרד שנים ארוכות: בשנים 1994 -1998 ובשנת 2005 ביטל המשרד הודעות תשלום קנס באופן גורף. בדצמבר 2005 , למשל, בוטלו 6,635 הודעות תשלום קנס ישנות שהופקו בשנים 1999 -2003 (ברובן של השנים פעלה חברת הגבייה) משום שהקנסות הנקובים בהן לא שולמו במועד ומפאת חלוף הזמן הם התיישנו או שלא הייתה אפשרות חוקית או מעשית לגבותם. הקנסות שבוטלו כללו 3,327 קנסות "שהטיפול בהן לא מוצה ו/או לא התקבלה בהם הכרעת תובע תוך שנה מיום קבלת הבקשה"; 2,622 ;"הודעות שלגביהן "לא ניתן לאתר את החשודים463 הודעות היא "התייש ]שלהן[ שעילת הביטול נות"; 223 הודעות ש"נפלו בהן פגמים טכניים". מפברואר 2003 ועד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2007 , לא נעשו אפוא פעולות לגביית חובות מחייבים; מערכת גביית הקנסות שותקה למעשה. עקב כך לא הועברו לגבייה כ- 42,500 הודעות תשלום קנס שסכומם הכולל מוערך בכ -26.3 ;מליון ש"ח אלפים מהם התיישנו ואי -אפשר יותר לגבותם. כמו כן לא נעשו בשנים 2003 - 2006 .פעולות למניעת התיישנות הקנסות להמחשת הנזק שבאי-מציאת פתרון לגביית קנסות יצוין כי ב - 2006 , לקראת פרסום מכרז לקבלת שירותי גבייה, הכין האגף אומדן של סכום הקנסות שתצטרך לגבות החברה שתזכה במכרז. על פי אומדן זה, מספר הקנסות מסוג בררת משפט שניתנו בפרק הזמן אוקטובר 2003- יולי 200632 , שטרם התיישנו, ויש לפעול לגבייתם הוא 17,400 , וסכומם המקורי הוא כתשעה מיליון ש"ח. ההפרש בין מספר קנסות זה ל- 42,500 קנסות שלא הועברו לגבייה הוא קנה מידה לדוחות שלא ניתן יהיה לגבותם מסיבת התיישנות או מסיבות אחרות33. יוזכר כי רק בינואר 2007 החל המשרד לשלוח תזכורות לחייבים על מנת למנוע את התיישנות הקנסות, ורק ביולי 2007 פרסמו החשכ"ל והמשרד מכרז נוסף במקום זה שנפסל בבית המשפט; ובאוקטובר 2007 נקבעו שתי חברות זוכות בו. עד ינואר 2008 .טרם החלו החברות בגבייה עבור המשרד חשב המשרד לא דיווח לחשכ"ל על מצב גביית החובות של המשרד ולא על הליך הביטול הגורף של הדוחות מנובמבר 2005. מהבדיקה עולה כי שיעור קטן בלבד של דוחות עברה נגבה, בין היתר, הן בשל איכותם הלקויה ואי הטיפול בהם, הן בשל אי-ביצוע של פעולות לגביית הקנסות והן בשל אי-משלוח דרישה חוזרת לתשלום הקנס המביא להתיישנות העונש. להלן פרטים: משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להגנת ה סביבה כי הוראות התכ"ם מחייבות דיווח על חובות שלא נגבו, בין אם לא ניתן לגבותם בשל סיבות שאינן תלויות במשרד ובין אם משום אי-טיפולם על ידי המשרד. 2. הנהלת המשרד לא דנה במשמעות הביטול הגורף של הדוחות והשלכותיו על פעולות האכיפה ובדרכים להתמודדות עם מצב זה כדי למנוע המשך התיישנות הדוחות בגלל אי-טיפול בהם. משרד מבקר המדינה בדק בספטמבר 2007 את הטיפול בבקשות שהוגשו בשנים 2005 ו- 2006 להחלטת תובע ומצא כי במועד הבדיקה התיישנו 728 מ- 1,629 קנסות נשוא ההשגות שהוגשו לשנת 2005 להחלטת התובע של המשרד (כ- 45% ,) .כיוון שחלפה שנה ויותר מיום הגשת הבקשה בעניינם ולא התקבלה החלטת תובע באשר לשנת 2006 , הודעות תשלום קנס שנמסרו לחייבים באותה שנה והוגשה בקשה לבטלן, יתבטלו אוטומטית לכל המאוחר ב- 31.3.0836 בהיעדר החלטת תובע. בספטמבר 2007 כבר התבטלו 437 מ- 1,860 הקנסות (כ - 23% ) נשוא הבקשות לשנת 2006 זו כיוון שחלפה שנה ויותר מהגשת הבקשה ולא התקבלה החלטת תובע; בכך נמנע מיצוי הדין. ,המשרד להגנת הסביבה משקיע מאמצים ואמצעים רבים במערך האכיפה והגבייה אך כבר כמה שנים הישגיו בכל הקשור לניהול תיקי חקירה, עד לשלב הגשת כתב אישום, בזמן סביר ולגביית קנסות ירודים מאוד. אי -גביית קנסות הופכת את שרשרת הפעולות הנעשות במשטרה הירוקה, באגפי ובמחוזות המשרד ובלשכה המשפטית לפעולות סרק. אי-ביצוע פעולות אכיפה משמעותו הפסד כספי ניכר למימון פעולות למען איכות הסביבה וניקיון רשות הרבים, אי -יעילות של פעולות יחידות המשרד, אובדן ההרתעה ופגיעה בשוויוניות ביחס לאלה ששילמו את הקנסות כדין. על המשרד לפעול להעלאת שיעורי הגבייה של קנסות שהוטלו. עליו לבחון את המבנה הארגוני של אגף תיאום אכיפה, את חלוקת העבודה בו, את תפוקות עובדיו ואת יכולתו להשלים את פעילות השטח של המשרד ושל נאמני הניקיון. | .חיצוני. האחוז הגבוה של קנסות שלא שולמו שם ללעג את מערכת האכיפה. אי- טיפול המשרד בגביית הקנסות שפסקו בתי המשפט לאחר הליך ארוך זה הוא מחדל מתמשך של המשרד. | 429 |
המשרד להגנת הסביבה . הטיפול בפסולת בניין עוד עלה שרק ביולי 2005 העלה המשרד לפני ממ"י את הצורך לשווק, או להקצות לרשות מקומית ללא מכרז, עשרה אתרים שיוכלו לשמש להטמנה ומיחזור של פסולת בניין. רק בספטמבר 2006 "החלו המשרד וממי לדון בנושא בישיבות מעקב סדירות, אך בעקבות אלה שווק אתר הטמנה אחד בלבד - אתר שפיה ב'; רק ביולי 2007 פרסם ממ"י מכרז נוסף- לאתר טורעאן - ושיווקו בפועל ליזם מתוכנן רק לשנת 2008. משרד מבקר המדינה מציין כי מצוקת האתרים להטמנת פסולת הבניין והצורך בשיווק אתרים עלה בישיבות הנהלת ממ"י מאז שנת 2002 , אך עד מועד סיום הביקורת לא קודם שיווקם של אתרים, מעבר לאתר שפיה ב' ואתר טורעאן, אשר יתנו מענה לבעיה ויצמצמו את תופעת ההשלכה הבלתי מוסדרת של פסולת בניין. בפועל, בארבע השנים שחלפו מאז קבלת החלטת הממשלה בעניין, לא הוסדרו ולא הוקצו אתרים נוספים, מעבר לאלה, להטמנה ומיחזור פסולת. במועד סיום הביקורת, אוקטובר 2007 , טרם הנחה משרד הפנים את הרשויות להכין תכניות מקצועיות להסדרת הטיפול בפסולת הבניין הנוצרת או המצויה בשטחן, לא בעניין ההקמה וההפעלה של תחנות מעבר ולא בעניין מיחזור פסולת בניין. הוא גם טרם אישר, וממילא טרם הפיץ להן, חוק עזר לדוגמה, אף שהמשרד להגנת הסביבה הכין ביוזמתו טיוטת חוק והעבירה אליו כמה פעמים מאז פברואר 2005. לדעת משרד מבקר המדינה, התקציב להעסקת מפקחים היה ייעודי, והחלטת הממשלה קבעה מפורשות כי על המשרד לתגבר את המשטרה הירוקה ב -20 מפקחים, ולכן לא נהג המשרד כהלכה כאשר לא ניצל את התקציב למטרה לה הוא יועד. הבדיקה העלתה כי עד למועד סיום הביקורת, אוקטובר 2007 , לא בחן משרד המשפטים דרכים לקידום שפיטה מהירה נגד נאשמים בהשלכת פסולת. רק בתחילת 2007 , ארבע שנים לאחר החלטת הממשלה, יזם המשרד הקמת ועדה בין-משרדית "לפיתוח ושימוש בחומר ממוחזר מ פסולת בניין". החברים בוועדה הם נציגים ממשרדי ממשלה העוסקים בפיתוח תשתיות, וביניהם נציג משרד השיכון. הוועדה התכנסה לראשונה בפברואר 2007 .ועסקה בקביעת נהלים על פי התיעוד שבידי המשרד, רק 32% מהרשויות קבעו אתר מוסדר לסילוק פסולת והכריזו עליו כנדרש בחוק. בין הרשויות שלא עשו זאת נמצאות עיריות נהרייה, צפת, שפרעם, בית -שאן, ובת -ים, וכן המועצות האזוריות גולן, מרום הגליל, וגלבוע. יוער כי נתוני המשרד בעניין זה מעודכנים לשנת 2005 בלבד. מאחר שהמשרד ממונה על ביצוע החוק, מן הראוי שיעדכן באופן שוטף את הרשימה, ואף יבחן את הצורך לפרסמה ברבים. הממשלה קבעה כי התקציב נועד להעסקתם של 20 מפקחים, אך בכל שנה העביר המשרד את התקציב, באישור אגף התקציבים במשרד האוצר, לטובת תקנות תקציב אחרות שאינן קשורות לנושא פסולת בניין, ובהן העסקת עובדים בחודשי עבודה ושעות נוספות וכוננויות לעובדי המשרד. כתוצאה מכך לא קלט המשרד מפקחים ולא ביצע את הפיקוח והאכיפה כפי שנקבע בהחלטת הממשלה. בכך נפגע הפיקוח על עברייני השלכת פסולת בניין ברשות הרבים. רק בספטמבר 2007 , בעת ביצוע הביקורת, נחתם חוזה בין המשרד לרשות שמורות הטבע והגנים הלאומיים לקליטה באמצעותה של 11 מפקחים למטרה זו, לאחר שהושגה הסכמה בין משרד האוצר למשרד על קניית שירותי פיקוח מהרשות. בנובמבר 2006 פנה המשרד בכתב למשרד הביטחון בבקשה להוסיף לספר הכחול מפרט לשימוש בפסולת בניין ממוחזרת בעבודות של הנחת מצעי עפר לתשתיות. .עד מועד הביקו רת לא פרסמה חל"ד את המפרטים כמפרט מחייב. רק במהלך הביקורת, אוגוסט 2007 , החלה חל"ד לצרף מפרט המאפשר שימוש בפסולת בניין ממוחזרת בעבודות סלילה כמסמך מחייב במכרזים. מנתוני המשרד להגנת הסביבה עולה כי רק 36% מ-251 הרשויות המקומיות מתנות מתן היתר בנייה בהצגת חוזה התקשרות עם אתר סילוק פסולת מורשה, וכי רק 24% מהרשויות מתנות מתן תעודת גמר בהצגת אישור על קליטת הפסולת שנוצרה במהלך הבנייה. בין הרשויות שלא מתנות מתן היתר בנייה ולא מתנות קבלת תעודת גמר בטיפול נכון בפסולת בניין ניתן למנות את עיריות שפרעם, ובית- שאן, וכן את המועצות האזוריות גולן, ומרום הגליל. הנהלת ממ"י דנה פעם אחר פעם בדרכי השיווק של אותם אתרים - הדיונים בכמה מהם ארכו כמה שנים - בלא שהשיווק יצא לפועל. להלן דוגמאות: | הביקורת העלתה כי בשנים 2003 -2006 לא דנה הנהלת המשרד בקידום יישומה של החלטת הממשלה ולא קיימה מעקב עתי אחרי ביצועה. | 430 |
המשרד להגנת הסביבה . ניקיון רשות הרבים - איסוף מכלי משקה לדעת משרד מבקר המדינה, שיקוליו העסקיים של התאגיד אינם מעניינו של המשרד להגנת הסביבה: חוק הפיקדון קובע לתאגיד יעדים לאיסוף המכלים, והיה על המשרד לעמוד על מילוים. לפני קבלת החלטה על סטייה מכללים יש לבדוק בעבודת מטה אם הסטייה נחוצה, ובדיקה כזאת נדרשת בייחוד אם הסטייה עלולה לפגוע ברווחת הציבור17 . לפיכך היה על המשרד להיענות לבקשות התאגיד להפחתת יעדי האיסוף שנקבעו בחוק הפיקדון רק לאחר שבדק לעומק את העניין ונוכח שהיו אירועים שאינם תלויים בתאגיד שמנעו ממנו לעמוד בשיעורים אלה. אולם, הביקורת העלתה כי המשרד לא עשה בדיקה כאמור. ראוי לציין כי שיעורי האיסוף המופחתים שאישר המשרד בשנים 2002 -2005 היו נמוכים מ-65% - .יעד האיסוף שהוא עצמו הכיר בו כנקודת האיזון של התאגיד עוד יצוין כי מימוש האפשרות לגבות דמי טיפול מהיצרנים והיבואנים היה מעמיד אמצעים כספיים נוספים לרשות התאגיד ומאפשר להעלות את נקודת האיזון שלו. לפיכך ראוי היה שקודם להפחתתם של שיעורי האיסוף ישתמש המשרד להגנת הסביבה באפשרות זו ויעמוד על כך שהתאגיד יפנה אל הגופים שהוא מספק להם שירות ויבקש מהם דמי טיפול. .חישוב שעשה משרד מבקר המדינה העלה כי אילו הקפיד המשרד להגנת הסביבה שהתאגיד יעמוד ביעד האיסוף שנקבע בכל שנה, היה על המשרד להשית על התאגיד בשנים 2002 -2006 קנס בסכום כולל של כ -275 .מיליון ש"ח עקב ההפחתות בשיעורי האיסוף הוקטן כפל הפיקדון בכ-216.5 מיליון ש"ח, וזהו למעשה שווי ההטבה שניתנה לתאגיד עקב הסכמת המשרד להפחית את שיעורי האיסוף. במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2007 - כחמש שנים וחצי מסוף שנת2001 - טרם יושבה המחלוקת בין שני המשרדים האמורים, וטרם נגבה הסכום האמור או חלק ממנו. ראוי כי משרדים אלה יבואו בדברים כדי להביא לסיומה של המחלוקת. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המשרד להגנת הסביבה לבדוק כבר לפני שנים את הסוגיה המשפטית שהעלה התאגיד. אולם הביקורת העלתה כי רק ביוני 2006 - לאחר שהתאגיד כבר שילם כפל פיקדון בעד השנים2002 ,2004 ו-2005 , החל המשרד בבדיקת העניין. במועד סיום הביקורת טרם הושלמה הבדיקה. על המשרד להגנת הסביבה למצות את הזכויות שמקנה לו החוק ולדרוש מהתאגיד לשלם לו את כל הסכומים שהוא זכאי להם על פי דין. . יוצא אפוא שדווקא היצרנים והיבואנים, האחראים לשיווקם של מאות מיליוני מכלי משקה בשנה וראוי היה שישתתפו בהוצאות הכרוכות באיסופם, אינם נדרשים להשתתף בהוצאות אלה, ועיקר הנטל מוטל על המשווקים והצרכנים. אישור המשרד להפחית את יעדי האיסוף משמעותו, בין היתר, העברת חלק נוסף מהנטל של ניקיון הסביבה לציבור הצרכנים. אחד מסוגי המכלים שיש לסמן הוא בקבוקי בירה העשויים מזכוכית. הביקורת העלתה כי יצרנים ויבואנים של בקבוקים אלה, המּוכ ר ים למשרד, אינם מסמנים את הבקבוקים; וכי המשרד לא הפעיל את סמכותו לחייב אותם לפעול לפי חוק הפיקדון - הוא לא דרש מהם לסמן את הבקבוקים, וגם לא עמד על כך שישלמו לקרן לשמירת הניקיון פי שישה מדמי הפיקדון. כך ויתר המשרד על הכנסות שהוא היה אמור לקבל לפי החוק, העשויות להסתכם במיליוני שקלים. .מכאן שהשתתפות הציבור הרחב בהחזרת המכלים הריקים מועטה. בנסיבות אלה מוחמצת אחת המטרות החשובות של חוק הפיקדון - שיתוף הציבור בהגנה על הסביבה: זאת מאחר שהציבור הרחב, שעל פי החוק אמור להיות הגורם המרכזי בהחזרת מכלי המשקה ולקבל תמורתם את דמי הפיקדון, מחזיר רק חלק קטן מהמכלים. משרד מבקר המדינה העיר למשרד להגנת הסביבה על שלא פעל די להסרת הקשיים שניצבו לפני מי שביקשו להשיב מכלים ריקים, וציין שכבר לפני שנים היה עליו לפעול להגברת המעורבות של הציבור בהחזרת המכלים. על המשרד להגנת הסביבה לפעול לשיפור התנאים להשבת מכלי משקה ריקים כדי להקל על הציבור את השבת המכלים. כמו כן עליו לנהוג על פי עקרון "המזהם משלם" גם כלפי היבואנים והיצרנים של מכלי המשקה ולחייב גם אותם לשאת בעלויות הכרוכות בטיפול בנזק שהם גורמים לסביבה. הואיל והמשרד הגיע לידי מסקנה שיש צורך לתקן את חוק הפיקדון על מכלי משקה, התשנ"ט-1999 , בנוגע לכמה סוגיות חשובות ואף החל בהליך לתיקון החוק, ראוי שהוא יפעל במלוא המרץ להשלמת ההליך. הביקורת העלתה כי מתקציב הקרן לשנת 2005 הוציא המשרד עבור פעולות להגשמת מטרות החוק רק כ-1.3 מיליון ש"ח (כ-6% .)מתקציב הפעולות שהוגדרו מכאן שפעולות מתוקצבות לא בוצעו כלל באותה שנה או בוצעו באופן חלקי בלבד. בקרן הצטברה רזרבה כספית גדולה שהיה ניתן לנצלה לביצוע פעולות שנקבעו בחוק הפיקדון. ואולם עד מועד סיום הביקורת לא קבע המשרד למה תשמש הרזרבה ומתי ישתמש בה. האמור מלמד שכספי ציבור שנועדו להגברת פעולות הקשורות להגנת הסביבה לא שימשו למטרה זו, ושהמשרד לא פעל כדרוש ליישום החוק, אף שבפועל יעדי החוק לא הושגו במלואם. לדעת משרד מבקר המדינה, אם סבר המשרד להגנת הסביבה שהוא יזדקק לכספים כדי ליישם את התיקון לחוק הפיקדון, היה עליו לאמוד את הסכום שיידרש לו ולהציג את האומדן לכנסת בעת הגשת ההצעה לתיקון החוק. כדי לתקצב כיאות את הפעולות ליישום התיקון לחוק, על המשרד לקבוע מסגרת תקציבית לכל אחת מהן. נוכח הקשיים בהפעלת החוק ובהשגת היעדים שנקבעו בו היה על המשרד לבחון את הצורך בהוצאת כספים מהרזרבה דווקא בשנותיו הראשונות של החוק. | לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הליקויים שהתגלו בהפעלת חוק הפיקדון, ונוכח העובדה כי בפועל הציבור הוא הנושא בחלק ניכר מהנטל של הפעלת החוק, על המשרד להגנת הסביבה לבחון היטב את סוגיית הרחבת החוק גם למכלי משקה גדולים, ולוודא כי הדבר לא יטיל על הציבור נטל נוסף בלי לתת פתרון ראוי לאיסוף מכלי המשקה. | 431 |
משרד הכלכלה והתעשייה . אכיפת חוקי העבודה - משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה הביקורת העלתה כי אין ספר נהלים ליחידת האכיפה, ישנם נהלים אולם הם ללא תאריך וללא אישור של גורם בעל סמכות במשרד, ולכן לא ברורה תקפותם. ישנם מסמכים שמתייחסים אליהם כאל נוהל, אולם אין בהם מאפיינים (נייר רשמי של משרד התמ"ת) המצביעים על כך שמדובר בנוהל שאושר. אכיפת חוקי המגן נעשתה ע ל ידי משרד התמ"ת ללא הקצאת כוח אדם מספיק, מבלי שייקבעו יעדי אכיפה כמותיים לענפי העסקה וקבוצות אוכלוסייה, ללא תכנית עבודה תקופתית וללא ניתוב תיקים בהתאם לסדר עדיפויות ומשך הזמן המומלץ לטיפול בתיק חקירה ותביעה. יש בכשלים אלה כדי לפגוע ביעילות ובמועילות של פעולות האכיפה. מצב זה מחייב את משרד התמ"ת לנקוט צעדים מתאימים להסרת הכשלים הפוגעים ביעילות ומועילות האכיפה. זאת כדי להבטיח שהגידול במספר העובדים העוסקים באכיפת חוקי המגן, עליו החליטה הממשלה בפברואר 2007 , ינוצל באופן מיטבי. בדיקת התיקים של המעסיקים האלה העלתה כי למעלה משנתיים לאחר פתיחת החקירה, ביול י 2007 , הסתיים הטיפול ב -23 תיקים: ב -20 מהם לא נמצאו ממצאים; בתיק נוסף לא נמצאו ראיות להוכחת אשמה; בשני תיקים הוטל קנס מנהלי. באשר לשני התיקים שהטיפול בהם טרם הסתיים: באחד הוגש כתב אישום והשני נמצא עדיין בטיפול יחידת האכיפה. המינהל מנסה למצוא דרכים להרחבת פעילות האכיפה במגזר המיעוטים: הפצת חומר הסברה בשפה הערבית בתקשורת הכתובה והאלקטרונית; חבירה לארגונים חברתיים הפועלים במגזר זה על מנת להסתייע בהם; גיוס בני מיע וטים כדי להסתייע בהם להרחבת הפעילות במגזר זה. היקף האכיפה הדל במגזר המיעוטים מצביע כי למרות המאמצים לפתח כלים להתמודדות עם הבעיה הקשה של אכיפת חוקי המגן במגזר זה, אין עדיין בידי משרד התמ"ת והמינהל מענה מתאים לכך. (ב) רק בפברואר 2007 החליטה הממשלה 20 ,בין השאר להורות לשר התמ"ת בשיתוף עם שר האוצר, להגדיל בשנים 2007 -2008 את כוח האדם במינהל בהדרגה, עד להוספה של 47 ( מפקחים ועובדי מטה23 מהם ליחידת האכיפה בשנת 2007), ו -69 ( סטודנטים שיעבדו במשרות זמניות 46 ליחידת האכיפה בשנת 2007 .). בעקבות החלטת הממשלה קבעה נציבות שירות המדינה תקנים למינהל אולם עד ספטמבר 2007 נקלט לעבודה ביחידת האכיפה עובד חדש אחד בל בד (לעומת התוספת שנקבעה - 23 עובדים) ו-30 סטודנטים (לעומת46.) הבדיקה העלתה כי עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2007 , משרד התמ"ת, יחידת האכיפה והלשכה המשפטית לא קבעו דירוג קדימויות שיבטיח שהטיפול בתיקים שאינם סובלים דיחוי יזורז, ולכן התיקים אינם מנותבים עדיין בהתאם לדחיפות הטיפול בהם. משרד מבקר המדינה מעיר כי קביעת סדר עדיפויות אין פירושה בהכרח גניז ת תיקים, אלא זירוז הטיפול בתיקים המועדפים. אדרבא, דווקא אי -קביעת סדר עדיפויות גרמה לגניזת תיקים שחלה עליהם התיישנות. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי תגבור כוח האדם העוסק באכיפת חוקי המגן אינו מבטל את הצורך בקביעת סדר עדיפויות וקדימויות בטיפול בתיקי חקירה ותביעה. (ג) ישנן חברות כוח אדם שהן גם חברות למתן שירותי שמירה, והן מקבלות רישיונות משני הגופים (יחידת ההסדרה והוועדה). לדעת משרד מבקר המדינה, יש מקום שמשרדי התמ"ת והמשפטים יבחנו את האפשרות להעביר בין הגופים מידע על המעסיקים האלה, כדי לאפשר שקילת המידע הרלוונטי בעת דיון בבקשה למתן רישיון. זאת בכפוף לתנאים להעברת מידע כזה כפי שנקבעו בחוק הגנת הפרטיות, התשמ"א- 1981 ., והתקנות על פיו הבדיקה העלתה כי בשנים 2005 -2007 נקבעו כיעדים לאכיפה מוגברת קבוצות אוכלוסייה ומ עסיקים המועדים להפרת החוק (למשל, מגזר המיעוטים וקבלני שירותים), אולם בפועל לא הוצבו יעדי אכיפה כמותיים לפעילות ספציפית בקבוצות אלה. כך למשל, לא נקבע יעד כמותי למספר הפעילויות שיש לבצע בגין תשלום שכר נמוך משכר המינימום בקבוצות האוכלוסייה השונות. חלק מההמלצות יושמו במסגרת יישום החלטת הממשלה. בביקורת נמצא כי לא נעשה דבר בעניין החלטת הממשלה להקים מנגנון לטיפול יעיל ומהיר בתלונות נגד מעבידים. ועדת ההיגוי התייחסה לעניין זה כשהמליצה לשתף את ארגוני העובדים והמעסיקים לצד נציגי הממשלה בוועדה מייעצת לנושא הטלת עיצומים כספיים על מעסיקים שהפרו את חוקי העבודה. משרד מבקר המדינה מעיר כי עברו שלוש שנים מאז הקמת המינהל, ומערכת המחשוב הייתה צריכה כבר להיות מותאמת לדרישות יחידת האכיפה. (ב) אחד מיעדי המינהל בשנים 2005 -2006 היה אכיפת חוקי עבודה על ענף חברות שירותי שמירה וניקיון, שהן עתירות עובדים והפרת חוקי עבודה נפוצה בהן. למרות זאת, ב דיקת משרד מבקר המדינה העלתה בשנים האמורות מקרים שבהם התחיל הטיפול בתלונות בענף זה מחודשיים ועד שנה לאחר הגשת התלונה. שתי תלונות שהתקבלו בתחילת 2005 נמצאו עדיין בשלבי חקירה במועד עריכת הביקורת, אוגוסט 2007 ., כלומר כשנתיים וחצי לאחר הגשת התלונה | משרד מבקר המדינה מעיר כי בדרכי הטפול הקיימות יש כדי לפגוע ביכולתו של המינהל להשיג יעד מרכזי שקבע בעניין אכיפת חוקי העבודה על ענף חברות שירותי שמירה וניקיון. | 432 |
משרד הכלכלה והתעשייה . בדיקות תקן למוצרי יבוא וניהול משאבי אנוש - מכון התקנים הישראלי .1. הניסיון של המכון ושל הממונה על התקינה מלמד שיש זליגה של טובין ששוחררו בערבות ממחסני היבואן לשוק המקומי, בטרם אישר המכון את עמידתם בתקן. לפי נתוני המכון, בשנים 2004 -2006 הגיעו ארצה למעלה מ - 600,000 משלוחים ובהם טובין החייבים בתקן. באותה תקופה שוחררו מהמכס למחסני היבואנים אלפי משלוחים שלא עמדו בתקן, כדי לאפשר להם לתקן את הליקויים שבגינם נקבע שאינם מתאימים לתקן. .בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה, כי ב כ-400 מתוך כ - 35,000 משלוחים של צעצועים לא הוזמן המכון לבדוק את התאמתם לתקן. ייתכן שאי -הזמנת המכון לבדיקה מצביעה על כך שהטובין שווקו בלא שנבדקו. בתשובתו הודיע המכון, "כי יפעל, בתאום עם איגוד לשכות המסחר, שהערבות הגלובלית שחלה על כל יבואני הצעצועים, תוסר מידית ממי שהפר אמון". משרד מבקר המדינה מעיר, כי האחריות לאכיפת חוק התקנים מוטלת על משרד התמ"ת, ואין מקום להסתפק בפעולות שינקטו המכון ואיגוד לשכות המסחר. לדעת משרד מבקר המדינה תשובה זו אינה מספקת. עיצום כספי בלבד אינו עונש מרתיע דיו מפני מעשים הפוגעים בבטיחות הציבור או בבריאותו. על כן, בנוגע לרישומים הכוזבים לכאורה של עמילי המכס, מן הראוי לנקוט בצעדים מנהליים ופליליים במקרים הראויים שיענישו את המפרים וירתיעו אחרים. יבואן ייבא כמה משלוחים של מכשירי טלוויזי ה יקרי ערך. רק חלק מהם עמדו בתקן. היבואן העביר, באישור המכון, את כל הטובין למחסנו והזמין במכון בדיקה לתיקון ליקויים. בדיקת המכון העלתה שהיבואן אחסן את כל המכשירים ביחד, והציג לפני עובדי המכון את אלו שעמדו בתקן מלכתחילה כמכשירים שנעשו בהם התיקונים הדרושים. המכון גילה את הדבר וסירב לספ ק ליבואן אישור התאמה לתקן. לדעת משרד מבקר המדינה, הואיל ומדובר בבטיחות הציבור אין די בכך שהמכון הסתפק בנקיטת צעדים מינהליים נגד היבואן. ראוי היה שהנושא יועבר לטיפולו של הממונה על התקינה האחראי על אכיפת חוק התקנים. . לדעת משרד מבקר המדינה, אין די בצעדים שנוקט המכון כדי למנוע הישנות מקרים של שיווק מוצרים ללא אישור עמידה בתקן. מן הראוי שהמכון והממונה על התקינה ייתנו את דעתם על דרכים נוספות למניעת שיווק המוצרים שלא עמדו בבדיקות התקן. 4. נוהל הבדיקות קובע, כי ביטול סטאטוס של מפר אמון וחזרה למשטר של בדיקות רגילות יתאפשר רק לאחר שנבחנה ה"היסטוריה" של היבואן בחמשת המשלוחים הרציפים האחרונים, בתנאי שעמד בכל התחייבויותיו עפ"י הוראות נוהל הבדיקות. לקוח שיוכנס לסטאטוס של מפר אמון יותר מפעם אחת בתקופה של שנה, יוצא מסטאטוס זה רק לאחר שיוכיח "עבר חיובי" ב-15 משלוחים רציפים. בנוהל לא נקבעו צעדים נוספים שיש לנקוט נגד יבואן המפר אמון לעתים תכופות. לדעת משרד מבקר המדינה, על המכון ומשרד התמ"ת לבחון דרכים נוספות לשם יצירת הרתעה אפקטיבית יותר כלפי מפרי אמון. אי-עמידה בתקנים עלול לסכן את שלום הציבור, ולכן יש חשיבות מיוחדת לקיום הליכי פיקוח ואכיפה תקינים, כמו גם לתיקון הליקויים שנמצאו. בחירת עובדים בכירים בפועל רק לתקופה של שנה לכל היותר ובחירת עובד קבוע למשרה צריכה להיעשות רק באמצעות מכרז סמוך ככל שניתן להתפנות המשרה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המכון לקיים מכרז ולבחור את סוכנות הנסיעות שתגיש לו את ההצעה הטובה ביותר. בחירת סוכנות נסיעות במכרז מקנה הזדמנות הוגנת לכל סוכנות המעוניינת להתחרות על מכירת שירותים לגוף ציבורי. כמו כן, עשוי הדבר להביא לחסכון בהוצאות המכון לטיסה ולשירותי קרקע. .משפט. התנהגות ניהולית מעין זו עלולה להעביר מסר שלילי ליתר עובדי המכון, משום שאינה משדרת לעובדים מסר של הרתעה מהתנהגות לא ראויה. צוותו של הממונה על התקינה העביר למכון לבדיקה דוגמה של קומקום. תוצאת בדיקת המכון מפברואר 2006 הראתה שהמוצר אינו עומד בתקן. באוגוסט 2006 - כחצי שנה לאחר קבלת תוצאות הבדיקה - הודיע הממו נה ליבואן על תוצאות הבדיקה. בבירור שהתקיים אצל היבואן נמצאו בידיו מסמכים המעידים שהוא פעל לפי נוהל הבדיקות, שהצביעו על כך שהטובין מתאימים לתקן. הממונה פנה ללשכה . המשפטית במשרד התמ"ת, וזו הנחתה אותו לבדוק חמש דגימות נוספות של המוצר. בבדיקה החוזרת התגלו שניים מתוך שלושת הליקויים שנמצאו בבדיקה המקורית. תהליך הבירור שכלל שימוע ליבואן ארך תשעה חודשים נוספים. עד שהסתיימו הליכים אלה (בסוף מאי 2007 ) עברו חמישה עשר חודשים ממועד קבלת תוצאות הבדיקה, רק אז פרסם הממונה אזהרה לציבור שלא להשתמש במוצר. משרד מבקר המדינה מעיר, כי תקופה של 15 חודשים עד פרסום אזהרה לציבור היא ארוכה מדי כשמדובר בסחורה שהשימוש בה עלול לסכן את הציבור. על הממונה לפעול לקיצור תקופת ההמתנה שבין קבלת תוצאות הבדיקה הראשונה של המכון ובין ההודעה ליבואן על תוצאותיה. ועדת דויטש המליצה שהממונה על התקינה יגביר את הפיקות והאכיפה על מוצרי יבוא. מנתוני המכון על מתן אישורים לשחרור טובין מהמכס, ומנתוני משרד התמ"ת על מתן אישורים לפטור מבדיקות עולה, כי מדי שנה מגיעים ארצה למעלה מ - 200,000 משלוחים של טובין מיובאים החייבים בתקן. בחלק ניכר מהמשלוחים יש מאות ואף אלפי פריטים. משרד מבקר המדינה השווה את מספר בדיקות ההתאמה לתקן של מוצרי יבוא שערך הממונה על התקינה ב-18 החדשים שקדמו לאימוץ המלצות ועדת דויטש, למספר הבדיקות ב-18 .החדשים שלאחריו ההשוואה בין שתי התקופות העלתה שלא חל כל שינוי, ובממוצע נעשו בשתיהן פחות מ -100 בדיקות בש נה. היקפן המצומצם של הבדיקות שמקיים משרד התמ"ת, מקטין את כוח ההרתעה של הממונה ומצביע על כך כי הוא טרם השיג את המטרה שהציבה לפניו ועדת דויטש שאומצה בהחלטת הממשלה. | לדעת משרד מבקר המדינה, אין גוף ציבורי יכול להתעלם מהיבטים של טוהר מידות בהתנהגותו של עובד, אף שהדבר כרוך בהתדיינות משפטית ובהוצאות | 433 |
חברת נמל חיפה בע_מ . סדרי הקבלה של עובדים בכירים - חברת נמל חיפה בע_מ משרד מבקר המדינה העיר ליו"ר הדירקטוריון כי היה עליו להודיע לחברי הדירקטוריון על היכרותו הקודמת עם עובד ג' ולהימנע מלהתערב בהליך האישור של המינוי בוועדת המשאבים של הדירקטוריון ובדירקטוריון עצמו, ללא אישור מפורש של הדירקטוריון. היה עליו לעשות זאת כדי למנוע חשש של העדפת אדם שהייתה לו היכרות קודמת עימו. הביקורת העלתה כי שלא כמו שאמר המנכ"ל בישיבת הדירקטוריון, החברה שלחה רק שניים מהמועמדים שראיין המנכ"ל לבחינות התאמה בחברת ההשמה. עוד העלתה הביקורת כי החברה שלחה מועמד נוסף למבחני ההתאמה בחברת ההשמה, אף על פי שהוא לא הופיע בשום שלב משלבי המיון. גם פרט זה לא נזכר בדיווחו של המנכ"ל לדירקטוריון. משרד מבקר המדינה העיר למנכ"ל על הדיווחים השגויים שמסר לדירקטוריון. משרד מבקר המדינה העיר לחברי הדירקטוריון, כאמור לעיל, כי היה עליהם לפקח על התקינות של הליך האיתור והמיון של מועמדים לתפקידים בכירים בחברה. משרד מבקר המדינה מעיר כי מן הראוי שיהיה בחברה נוהל בעניין משרות אמון, סוגיהן, אורח בחירתן, לרבות בעניין אמות מידה לאיוש עובדים במשרות אמון, ותנאי העסקת העובדים המאיישים אותן. בנוסף לזה, מן הראוי שהחברה תגדיר, בין היתר, מהם דרישות ההשכלה, הניסיון ויתר הכישורים הנדרש ים מעוזר מנכ"ל. זאת ועוד, הביקורת העלתה כי החברה לא עשתה עם העובד הסכם אישי המאפשר לה להפסיק את עבודתו בעת הצורך, כמקובל בעניין עובדים המועסקים במשרות אמון; הוא הועסק כעובד ארעי בהסכם קיבוצי של החברה. הועלה כי בדרישות התפקיד שנקבעו במודעה שפורסמה במסגרת המכרז לא נמנתה דרישה לעניין ידע או ניסיון בתחומי הים והספנות. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי אם סברה שהמועמד צריך להיות בעל ידע וניסיון בתחומי הים והספנות, היה עליה לציין דרישה זו במודעה שפירסמה. משרד מבקר המדינה מעיר כי בידי החברה לא נמצאו מסמכים המסבירים כיצד הועלה שמו של עובד ב' לדיון, אף שחברת ההשמה לא כללה אותו בן שבעת המועמדים שהציגה לחברה. לדעת משרד מבקר המדינה אין ההסברים האלה מצדיקים הליך בלתי מתועד הנעשה שלא על פי המתחייב בנוהלי החברה. משרד מבקר המדינה העיר לחברה כי לא נמצאו מסמכים המתעדים את הליך ההתקשרות שנועד לאתר ולמיין מועמדים למשרת ראש אגף מערכות מידע. יתרה מזו, לא נמצאו מסמכים המסבירים מדוע התקבלה הצעתה של חברת השמה א' אף על פי שגם לאחר המשא ומתן היא הייתה יקרה מההצעה של חברת השמה ב' (שדרשה 14,500 .)ש"ח בתיקי החברה לא נרשם מתי היא פנתה לחברת השמה א' כדי שזו תעשה הליך השמה ומתי פורסמו מודעות בעיתונים בעניין זה, אם אכן פורסמו. זאת ועוד, החברה לא דרשה מחברת ההשמה לתעד את כל שלבי החיפוש: תיאור הליך ההשמה; דרישות הסף; מספר המועמדים שהגישו את מועמדותם לתפקיד; מספר הנבחנים; אופי הבחינה; מספר המועמדים שעברו את השלב הראשון; מספר הנפסלים; סיבות הפסילה; מספר המועמדים שחברת ההשמה המליצה עליהם והנימוקים לבחירתם. 4. הביקורת העלתה כי לפי הרישומים של רשם החברות בספטמבר 2003 , המועמד הסופי שלא נבחר בסופו של דבר למשרת מנכ"ל ה חברה שימש יו"ר הדירקטוריון של חברה שחברת השמה א' החזיקה ברבע ממניותיה. כאמור, החברה לא חתמה עם חברת השמה א' על חוזה בעניין השמת מנכ"ל ולא עיגנה בכתב את דרישותיה מחברת ההשמה, ובהן, בין היתר, הדרישה להימנע מניגוד עניינים והדרישה לדווח מיד לדירקטוריון החברה על כל זיקה (בעבר או בהווה) בין חברת ההשמה ובין כל אחד מהמועמדים. משרד מבקר המדינה מעיר כי אמנם מר עוזני העביר את זכויותיו במניותיו לנאמנים אך נוכח האמור בתקנון נוצרת אי בהירות האם ההוראה בתקנון גוברת על הזכויות שהועברו לנאמנים ועל כן, לדעת משרד מבקר המדינה עניין זה טעון הבהרה על מנת למנוע ספק. עוד העלתה הביקורת כי במכתב ששלחה רשות החברות לוועדת רביבי ב- 20.3.05 היא לא עסקה בניגוד העניינים שהוזכר לעיל, ואף לא וידאה שדרישתה להימנעות אכן מולאה כראוי. משרד מבקר המדינה העיר לרשות החברות הממשלתיות כי משדרשה ממועמד דרישה כלשהי כדי למנוע ניגוד עניינים, היה עליה לוודא שדרישתה מולאה ולדווח על כך לוועדת רביבי. (ב) כאמור, בנוהל איוש בכירים נקבע שלמועמדים בעלי תואר שני יהיה יתרון כאשר ינסו להתקבל למשרת סמנכ"ל כלכלה וכספים. נציג רשות החברות אף העלה את נושא החשיבות של התואר השני בדירקטוריון החברה. משרד מבקר המדינה העיר לחברה כי עניין זה הושמט מהמודעה שפורסמה בעיתון. הביקורת העלתה כי החברה לא דרשה מחברת השמה א' לתעד את הליך המיון שעשתה בעבורה, על שלביו השונים, ולכן לא נמצאו בחברה נימוקים כתובים להחלטות של חברת ההשמה לדחות מועמדים מסוימים ולקבל אחרים. כך נשלל מהדירקטוריון של החברה אמצעי חשוב היכול לסייע לו לפקח על תהליך המיון שעשתה חברת השמה א' ולבקר אותו. | הביקורת העלתה כי בחלק מקורות החיים שנשלחו ציינה חברת ההשמה כי המועמד נפסל כיוון שלא היה לו ניסיון קודם בתפקיד סמנכ"ל כספים, אף על פי שבמודעה שפרסמה החברה לא נזכרה דרישה כזו. | 434 |
חברת נמל חיפה בע_מ . תהליכי רכש והתקשרויות - חברת נמל חיפה בע_מ נמצא כי הוועדה לא וידאה שתנאי ההתקשרות עם חברה א' לרכישת גוררי המכולות מקנים לחברה פטור מהתקשרות המשך לפי סעיף 3(4 .) לתקנות משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי על הוועדה, בבואה לאשר פטור ממכרז במסגרת התקשרות המשך, לדאוג לקבל לידיה את כל המידע הנדרש, לרבות תחשיבים שאפשר ללמוד מהם אם תנאי התקשרות ההמשך זהים לתנאי ההתקשרות הקודמת או מיטיבים לעומתם; וכי לנוכח המידע האמור עליה לבחון אם ההתקשרות עומדת בתנאי הפטור הקבועים בתקנות. עוד מעיר משרד מב קר המדינה לחברה כי על הוועדה להקפיד שכל התקשרות המשך תעמוד בתנאי הפטור האמורים. במועד סיום הביקורת, למעלה משנתיים לאחר הקמת החברה, נמצא כי עדיין לא נשלמה הכנתם של נוהלי החברה בתחום הרכש, ועד לאישורם, על פי החלטת הדירקטוריון, מחייבים נוהלי רנ"ר. בסופו של דבר, בגלל אילוצי זמן, נחתם בנובמבר 2007 חוזה לרכישת הגוררת עם המספנה המקורית, אף שהמחיר שדרשה עבורה ( 9.6 מליון אירו) היה גבוה ב - 32% (מהמחיר שנקבע בהצעת המחיר בתחילת התהליך 7.25 מיליון אירו) וכן גבוה ב- 60% ממחיר הגוררת בשנת 2001 . על החברה לאמץ וליישם בהקדם את הלקחים שהפיקה מעיסקה זו. למרות שלחלפים מסוימים נקבעו ספקים יחידים, הביקורת העלתה כי ב-80 מקרים רכשה החברה חלקי חילוף אלו מספקים שלא נכללו ברשימת הספקים היחידים שאישרה ועדת המכרזים ב - 5.11.06 (להלן- ספקים נוספים). דבר המצביע כי נקבעו ספקים יחידים לחלפים שיש להם ספקים נוספים. האחראי לרכש חו"ל הסביר כי מדובר בחלפים שהם חלק ממכלול 8 , ולפיכך אפשר לקנותם מיצרני המכלול ואין צורך לקנותם מיצרני הציוד המקורי דווקא. לדעת משרד מבקר המדינה על החברה להגדיר במדויק אילו פריטים מהמכלול יש לרכוש מהספק שהוגדר ספק יחיד ומה ניתן לרכוש מספקים נוספים במסגרת הליך תחרותי. ב-18 מקרים(מתוך ה-80 ) היו החלפים לא מקוריים, ומחירי החלפים שסיפק הספק הנוסף היו יקרים ב -3%- 139% ממחירי החלפים המקוריים שדרשו הספקים היחידים. 3. נמצאו16 מקרים (מתוך ה -80 ) שבהם חלפים שספקיהם הוגדרו ספקים יחידים נרכשו מספקים נוספים בנימוק שיש לרכוש את החלפים בדחיפות עקב חוסר במלאי. נמצא כי חוסר במלאים נגרם בשל היעדר עיתוד מלאי בחברה9. ב-12 מ-16 המקרים האמורים היו מחירי הפריטים שסיפק הספק הנוסף יקרים בשיעורים של 10%- 330% מהמחירים שדרש הספק היחיד, ובארבעה מהם היו מחירי הפריטים שסיפק הספק הנוסף יקרים בשיעורים של 55% - 526% ממחירי הפריטים המקוריים. מהאמור לעיל עולה שעקב הליקוי בתכנון ובמעקב בעניין המלאים בחברה, היה מחסור באותם חלפים והיה צורך לרכשם בדחיפות ובמחיר הביקורת על תהליכי הרכש והתקשרויות בחברת נמל חיפה מצביעה על הצורך לשפר את תהליכי הרכש בכלל ואת סדרי הפיקוח והבקרה בחברה בפרט. לדעת משרד מבקר המדינה, על אף ניתוקו של הקשר העסקי בין היועץ למנכ"ל, היה על המנכ"ל לדווח לחברה, לדירקטוריון החברה ולוועדת המכרזים על הקשר האמור מבעוד מועד, כדי שיהיה אפשר לדון בדבר וללבנו ואף לבחון אם יש צורך לקבוע הסדר למניעת ניגוד עניינים במסגרת הליך קבלתו של היועץ ובמהלך עבודתו. נמצא כי מר עוזני לא דיווח לוועדת המכרזים שהיו קשרים עסקיים בינו לבין יועץ א'. . גבוה יותר כדי למנוע השבתה של ציוד. יתרה מזו, נמצא כי לעתים הציוד מושבת עד שהחלפים מסופקים. 4. החברה רוכשת חלפים מספקים מחו"ל שנקבע כי הם "ספקים יחידים" הן ישירות מהספק מחו"ל והן באמצעות הסוכן בארץ. בביקורת נבדקו 24 מקרים שבהם נקנו חלפים באמצעות סוכנים בארץ, ונמצא כי בכל המקרים האמורים היו מחירי החלפים שסיפק הסוכן גבוהים בשיעורים של 527%-26% ממחירי הספק בחו"ל. משרד מבקר המדינה העיר לחברה כי בכל פעם שהיא נדרשת לרכוש חלפים עליה לבקש הצעת מחיר מכל הספקים הנוספים שמספקים אותם ולבחור בהצעה המיטבית. הביקורת העלתה כי החברה לא פנתה ליועצים אחרים בבקשה שיגישו את מועמדותם לתפקיד, וכי הוועדה לא דרשה מהחברה לעשות כן, כנדרש על פי נוהל החל על התקשרויות החברה11 . | לדעת משרד מבקר המדינה על הרשות, אגף תקציבים שבמשרד האוצר, החברה וחנ"י לפעול ללא דיחוי לסיום בחינת הצורך לתיקון האמור. | 435 |
המועצה להסדר ההימורים בספורט . פרויקט הקמת מתקני ספורט למשחקי כדור - המועצה להסדר ההימורים בספורט .(1-3 ), שבהם נכללים יישובים שמצבם החברתי -כלכלי קשה ביותר, שיעור הרשויות המקומיות שהוקמו בהן מתקנים ( 36% ) נמוך משי עור הרשויות המקומיות באשכולות הלמ"ס הגבוהים יותר (5-7 ( ) שהוקמו בהן מתקנים 55% .) מצב דומה נמצא גם במועצות האזוריות: שיעור המועצות האזוריות מאשכולות1- 3 ( שהוקמו בהן מתקנים 29% ) נמוך משיעור המועצות האזוריות מאשכולות הלמ"ס 5-7 ( שהוקמו בהן מתקנים 34% ). מכאן שהפ רויקט לא הצליח להגיע במידה מספקת לשכבות החלשות הזקוקות לו ביותר. (א) משרד מבקר המד ינה העלה כי ההסכם בין המשכ"ל לחברה א' נחתם בדיעבד לאחר שהחברה כבר הועסקה בביצוע עבודות עבור הפרויקט. מלבד זאת ההסכם אינו נושא כאמור תאריך של מועד חתימתו, ונקבע בו כי הוא יהיה בתוקף מיום 1.5.0533 , כנראה כדי לאפשר לכלול בו עבודות שבוצעו לפני חתימתו. לדעת משרד מבקר המדינה, דרך פעולה זו של המשכ"ל אינה עולה בקנה אחד עם הנורמות שהמשכ"ל מחויבת בהן כגוף שחלים עליו כללי המשפט הציבורי, והיא מעלה ספקות לגבי נאותות התשלומים ששילמה, פוגעת באמון הציבור כלפיה ונוגדת סדרי מינהל תקין. אי -אפשר לדעת אם המועצה ידעה על חתימת ההס כם האמור עוד לפני שהיא חתמה על הסכם עם המשכ"ל בעניין זה. על המוסדות המנהלים של המועצה והמשכ"ל לבדוק מה היו הנסיבות לחתימת ההסכם בין המשכ"ל לחברה א' במתכונת האמורה תוך החלתו לעבר, ומדוע הוא אפשר לחברה א' לקבל תשלום על עבודתה כארבעה חודשים לפני שחתמו המועצה והמשכ"ל על הסכם לביצוע הפרויקט. לדעת משרד מבקר המדינה גם במצב בו ניתן לסווג את ההתקשרות כפטורה ממכרז, עדיף לקיים הליך תחרותי כדי להבטיח הגינות ושוויון הזדמנויות. לכן היה על המשכ"ל לקבל כמה הצעות לפני שהתקשרה עם חברה א'. בדרך זו גם הייתה המשכ"ל יכולה לוודא שבחרה בהצעה הטובה והמתאימה לה ביותר. יצוין כי מר לוגסי לא הכחיש בתשובתו למשרד מבקר המדינה שהוא פעיל במרכז הליכוד. 3. לפי חישוב שעשה משרד מבקר המדינה, עד אוגוסט 2007 הסתכמה עלות העסקתם של שני המתאמים בחברה א' בכמיליון ש"ח, שהם כשליש מעמלת המשכ"ל וכ- 8.33% .מעלות הפרויקט לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שלא נמצא במועצה מסמך המפרט את הצורך בהעסקת מתאמים בפרויקט ונוכח האי-בהירות לגבי הנסיבות להתקשרות המועצה עם המשכ"ל לשם ניהול הפרויקט ולגבי הנסיבות של התקשרות המשכ"ל עם חברה א', עולות תמיהות באשר לנסיבות העסקתם של שני המתאמים ולהחלטות הקשורות בהעסקתם. יצוין כי מר לוי לא הכחיש בתשובתו למשרד מבקר המדינה שהוא פעיל במרכז הליכוד. לדעת משרד מבקר המדינה, על פי המתואר לעיל יש ראיה לכאורה, לקיומו של מניע פוליטי-מפלגתי פסול במינוי. יש לראות בדאגה את העסקתם של המתאמים האמורים על ידי חברה א' בהמלצת מנכ"ל המועצה. זאת ועוד, מהמתואר לעיל עולה כי מדובר בניסיון לעקוף את המגבלות החוקיות החלות על המועצה כגוף ציבורי - שעל פיהן, כאמור, עליה לפרסם מכרז ולקבל כמה הצעות או לבדוק כמה מועמדים - ולהשפיע על גוף פרטי להעסיקם באמצעות חברה שעמה התקשר ה המועצה. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שקבלת מספר הצעות מאפשרת השוואה ביניהן ובחירה של ההצעה הטובה והיעילה ביותר, ראוי היה שהמשכ"ל תפנה ליועצים נוספים בבקשה שיציעו הצעות ותשווה ביניהן. בדרך זו יכלה המשכ"ל לוודא שהיא מקבלת את ההצעה הטובה והמתאימה לה ביותר. להלן הממצאים שהעלה משרד מבקר המדינה בעניין ההסכם בין המועצה למשכ"ל: (א) בהסכם לא צוין המספר הכולל של המתקנים שיוקמו וגם לא צוינו כמויות המתקנים שיוקמו בכל תקופה ומועדי הקמתם. לדעת משרד מבקר המדינה, היעדרם של נתונים מהותיים אלה בהסכם היה בו כדי לפגוע בהשגה יעילה של יעדי הפרויקט ובבקרה על התקדמותו. נוסף על כך, מאחר שהצלחתו של הפרויקט הייתה תלויה במאמץ שיווקי של המבצע מן הראוי היה לבחון אם יש מקום לתמרץ את המשכ"ל באמצעות הענקת תמורה לפי מספר המגרשים שיוקמו בפועל ומועדי הקמתם28. (ב) בדוח מבקר המדינה האמור שעסק במשכ"ל נאמר, בין היתר, כי שיעורי העמלות שגובה המשכ"ל בגין עריכת מכרזים ובגין שירותי הניהול הם 1% עד 10.5% . משרד מבקר המדינה העלה כי עד אוגוסט 2007 שילמה המועצה למשכ"ל בגין הפרויקט כ -12 מיליון ש"ח, מתוכם כ -9 מיליון ש"ח בגין הקמת המגרשים וכ-3 מיליון ש"ח בגין עמלת ניהול על פי ההסכם. מכאן שעד המועד האמור שילמה המועצה למשכ"ל בגין עריכת המכרזים וניהול הפרויקט עמלה בשיעור גבוה וחריג של כ- 25% . מהמסמכים אי-אפשר לדעת מדוע שולמה ע מלת ניהול בשיעור כה גבוה וחריג, אף שהפרויקט אינו מורכב, היקפו הכספי אינו גדול והתשלום למשכ"ל לא התבסס על השגת יעדים של מספר מגרשים ומועדי הקמתם. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שרובם המכריע של המ תקנים כבר הוקמו במועד סיום הביקורת, כבר אפשר להעריך כי שיעור העמלה יהיה גבוה ואף גבוה מן השיעור שנקבה בו המועצה. זאת ועוד, מהנתונים עולה שהעמלה הגבוהה למשכ"ל נבעה במידה רבה משיטת התשלום שנקבעה לה ולחברה א', שעמה התקשרה לצורך פיקוח על הקמת המתקנים ושיווק הפרויקט לרשויות המקומיות - תשלום לפי משך זמן הפרויקט. (ג) המועצה לא בחנה את האפשרות להפריד בין קבלת שירותים לניהול מכרז להקמת המגרשים ובין קבלת שירותים לניהול הפרויקט לפני שהתקשרה עם המשכ"ל. זאת ועוד, בהסכם בין המשכ"ל למועצה לא הייתה הבחנה בין התמורה שתשלם ה מועצה בגין השירותים לניהול המכרז לתמורה שתשלם בגין ניהול הפרויקט, ולכן אי-אפשר לדעת כיצד מתפלג התשלום האמור. לדעת משרד מבקר המדינה, המועצה הייתה צריכה לשקול להפריד בין הפעילויות, לקיים מכרז נפרד לקבלת שירותי ניהול לפרויקט, ולהתקשר למטרה זו עם הגורם שהצעתו הייתה הראויה ביותר מבחינת האינטרסים שלה. אי -הפרדה זו אפשרה למשכ"ל לממש את היתרון שהוקנה לה בתחום עריכת מכרזים עבור רשויות מקומיות ולכרוך אותו בתחום ניהול הפרויקט, שעוסקות בו חברות רבות בשוק29 . בכריכת מתן שני השירותים יחד נהנתה המשכ"ל מיתרון לא הוגן בנושא ני הול הפרויקט. כאמור, לצורך ניהול הפרויקט התקשרה המשכ"ל עם חברה פרטית לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שהמועצה לא בחנה הצעות של חברות אחרות העוסקות בניהול פרויקטים, היא לא יכלה לדעת אם הצעת המשכ"ל הייתה ההצעה הטובה והמתאימה ביותר שהייתה יכולה לקבל לביצוע העבודה. זאת ועוד, את עיקר מערכת שירותי הניהול לפרויקט סיפקה חברה אחרת שהמשכ"ל שכרה את שירותיה. (ד) מאחר שאינטרס ההתאחדות והמועצה הוא להגדיל ככל האפשר את מספר המגרשים שיוקמו בפרויקט בתקציב נתון ולקצר את משך הקמתם, אינטרס זה היה צריך לבוא לידי ביטוי בהסכם שנחתם עם המשכ"ל ובהסכם בין המשכ"ל לחברה שניהלה עבורה את הפרויקט, אולם משרד מבקר המדינה העלה שלא כך היה. להלן הפרטים: | לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח אמות המידה שקבעו מליאת המועצה וועדת קרן המתקנים בעניין הקמת המגרשים בפרויקט, היה על הנהלת המועצה לדווח להן כי תקציב הפרויקט אינו מאפשר להקים מגרשים בכל הרשויות המקומיות שנמצאו זכאיות לכך. נוסף על כך, היה עליה לבקש מהן לדון בעניין ולהחליט כיצד להקצות את המתקנים במצב זה, ולא לקבל החלטות על דעתה בלבד. מן הראוי שהמועצה תבחן את הצורך בעדכון הנהלים של ועדת קרן המתקנים כדי שיחייבו דיון במליאת המועצה בכל הנוגע לשינוי אמות המידה שנקבעו לתקצוב של הקמת מתקני ספורט וקבלת החלטות בעניין זה. | 436 |
נתיבי ישראל - החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע_מ . מכרזים והתקשרויות - מעצ - החברה הלאומית לדרכים בישראל בע_מ 1. הביקורת העלתה, כי בשמונה מקרים ההצעות שהתקבלו במכרזים חרגו מהאומדן ב- 78%-17.39 % . בחברה לא היה מנגנון מובנה לניתוח הסיבות לפערים הניכרים בין הצעות הקבלנים לאומדן של החברה. קיומו של מנגנון כזה, המעוגן בנוהלי החברה, יאפשר להפיק לקחים ולצמצם ככל האפשר את הפערים הללו, משרד מבקר המדינה העיר לחברה כי תנאי הסף חייבים להיכלל בנוהל כתוב ומפורט בחברה ולא רק בפרסומיה לציבור. נמצא כי עד מועד סיום הביקורת, אוקטובר 2007 , לא השתמשה החברה בכלי זה לבחירת ספק מועדף ולא בחרה ספקים על פי אמות מידה שנקבעו בנוהל להערכת ספקים. הביקורת העלתה כ י למערכת לא הוזנו נתוני ההתקשרויות שהועברו מיחידת הסמך. כמו כן אי-אפשר לשחזר באמצעות התוכנה הקיימת בחברה את יתרת היקף העבודות של כל ספק. כלומר, לא היה בידי החברה כלי אמין ועדכני לבדיקת היקף העבודות של כל ספק. לפיכך אי -אפשר היה לדעת אם הספקים שנבחרו אכן היו בעלי היקף עבודה מצומצם לעומת ספקים אחרים. .שאם לא כן אומדני החברה לגבי הפרויקטים השונים לא יהיו עוד כלי חשוב בתהליך קבלת החלטות או יגרמו לתקצוב לא נכון של ההתקשרויות. .4. נמצאו תשעה מקרים שבהם המזמין (מנהל הפרויקט) ביקש הצעות מחיר לביצוע העבודה, ורק אחר כך הועבר הנושא לאישור ועדת התקשרויות, בניגוד לסדרי בקרה פנימיים נאותים. לדעת משרד מבקר המדינה, ההנחות הגדולות שנתנו המציעים, 62% ו- 78% .מהמחירים שפרסמה החברה, מעלות חשש שהמחירון של החברה לא היה ריאלי עד מועד סיום הביקורת לא נמצאו מסמכים המעידים על קיום דיון מעמיק בחברה לקביעת כללים ונהלים בנושא, כפי שהמליץ המומחה. הביקורת העלתה כי אף שבסמכות ועדת החריגים לאשר שינויים והגדלות כמויות עד 5 מיליון ש "ח, אם יש לכך כיסוי תקציבי, ועדת החריגים אינה משתמשת בסמכות זו, אלא רק ממליצה לוועדת מכרזים. החברה הסבירה למשרד מבקר המדינה בתשובתה מ- 6.12.07 כי ועדת מכרזים היא הגוף המוסמך לעסוק בהגדלה של היקף ח וזים ולקבל החלטות בנושא ולא ועדת חריגים. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי אם הגוף הבלעדי שמוסמך להחליט לגבי הגדלת היקף החוזה הוא ועדת מכרזים, אזי עליה לשנות את נהליה ולוודא כי עניינים אלה יובאו להחלטת ועדת מכרזים. על החברה להקפיד על סדרי בקרה נאותים, המחייבים הפרדה בין סמכויות קבלת ההחלטות של מזמיני ההתקשרויות ובין סמכויות קבלת ההחלטות של ועדת ההתקשרויות. עליה להקפיד שעבודות חריגות יובאו לאישור ועדת חריגים מראש ולא בדיעבד, כמתחייב על פי סדרי מינהל תקין, וכן לדאוג לנהל מעקב אחר ההחלטות האופרטיביות של ועדת מכרזים. על דירקטוריון החברה לדון בממצאי הביקורת, ולוודא כי הליקויים שנמצאו והוצגו בדוח זה יתוקנו. . משרד מבקר המדינה העיר לחברה כי אפשר להקדים תשלומים לספקים, אולם הקדמות התשלום חייבות להיעשות בהתאם לאמות המידה שיהיו מעוגנות בנהלים כתובים וברורים. | משרד מבקר המדינה מעיר כי הגשת בקשה בדיעבד לאישור חריגים לוועדת החריגים ולוועדת מכרזים מנוגדת לנוהל חריגים ולסדרי מינהל תקין. נמצא כי לא הוגש דוח מסקנות והמלצות ערוך בידי סמנכ"ל תכנון וביצוע, אף שהיה עליה להגישו למנכ"ל עד 31.7.07 .לפי החלטת ועדת מכרזים | 437 |
החברה לאוטומציה במינהל השלטון המקומי בע_מ . היבטים ניהוליים - החברה לאוטומציה במינהל השלטון המקומי בע_מ משרד מבקר המדינה העיר למרכז השלטון המקומי כי כאשר הוא נמנע מלקדם את הפרטת החברה ולקיים את החלטת הממשלה הוא כופה על המדינה להחזיק בנכס שאין לה בו עניין. משרד מבקר המדינה מעיר למרכז השלטון המקומי כי עליו לקיים הסכמים שהוא התחייב להם ולממש את החלטת הממשלה להפרי ט את החברה. . בתשובתה הנוספת בינואר 2008 (להלן- התשובה הנוספת) השיבה החברה למשרד מבקר המדינה כי "מניות החברה המוחזקות על ידי מרכז השלטון המקומי הן קניינו של המרכז, ואין הוא כפוף להחלטות הממשלה בכל הנוגע לקניין זה. כבעל רוב המניות בחברה זכאי מרכז השלטון שלא להסכים למכירת מניות המיעוט בדרך שאינה נראית לו". לדעת משרד מבקר המדינה מאז דצמבר 2005 חלף די והותר זמן להשלמת איחוד הון המניות והליך ההפרטה. על מרכז השלטון המקומי והממשלה לממש את ההסכם שעליו חתמו. לדעת משרד מבקר המדינה טענת היו "ר אינה עולה בקנה אחד עם החלטות הדירקטוריון מיולי 2005 ומיוני 2006 , למנות מנכ"לים חדשים בלי לקבוע כי ניסיון בעבודה עם רשויות מקומיות דווקא הוא תנאי הכרחי לקבלת המשרה. משרד מבקר המדינה העיר להנהלת החברה כי ההחלטה למסור את פיתוח מערכת משאבי האנוש לחברות חיצוניות היא החלטה אסטרטגית החורגת ממדיניות החברה, ועל כן היה עליה להציג את העניין לפני הדירקטוריון בעוד מועד ולקבל את אישורו לכך. 2. בביקורת עלה שמר בלנק הועסק בחברה ללא חוזה העסקה. מנהלת משאבי אנוש מסרה למשרד מבקר המדינה שמשך ההעסקה של מר בלנק היה קצר מדי, ולכן החברה לא הספיקה להכין לו חוזה העסקה. משרד מבקר המדינה העיר לחברה בעניין זה שסדרי המינהל התקין מחייבים אותה לה כין למנכ"ל הסכם העסקה בכתב עוד לפני שהוא מתחיל לעבוד. מן האמור לעיל עולה שבמשך כשנתיים וחצי בלבד התחלפו בחברה ארבעה מנכ"לים, כל אחד מהם כיהן בתפקידו רק כמה חודשים ובחלק מהזמן היו"ר שימש בתפקיד ממלא מקום. בכל אותה עת שימש מר אלקסלסי כיו"ר של החברה. אין ספק שתחלופה תדירה של מנכ"לים אינה מאפשרת למנכ"ל להתעמק בצורכי החברה, להתמסר לטיפול בענייניה, לתכנן תכניות לטווח ארוך ולהתמודד בהצלחה בשוק התחרותי שהחברה פועלת בו. התחלופה התדירה של המנכ"לים בחברה השפיעה לרעה גם על דמותה של החברה בעיני לקוחותיה ובעיני אנשי המקצוע הפועלים בשוק חברות המחשוב ומערכות המידע. השפעה שלילית נוספת שהייתה לתחלופה זו היא ההוצאה הכספית הגדולה שנאלצה החברה להוציא על פיצויים למנכ"לים שפרשו. משרד מבקר המדינה מעיר, כי העובדה שבמשך שנים בתפקיד מהותי כמנכ"ל החברה משמשים מנכ"לים במשך תקופות קצרות אף מאלה המקובלים בתפקידים הביקורת העלתה שעל אף ההסכם הקיבוצי ניצלה החברה את קומפלוט כדי להעסיק עובדים בחברה עצמה או בתחומים שהחברה פועלת בהם. העסקת העובדים באמצעות קומפלוט איפשרה לחברה להעסיקם בתנאים שקבעה היא, שלא על פי הסכמים קיבוציים שהיא מחויבת להם. .נמצא שאף על פי שלקוחות קבועים וותיקים נטשו את החברה, הנהלת החברה לא בחנה בחינה יסודית וכוללת את מידת שביעות הרצון של לקוח ותיה ממוצריה ומרמת השירות שהיא נותנת. לדעת משרד מבקר המדינה תוצאות הסקר שנעשה באותה עירייה היו צריכים לשמש כ"תמרור אזהרה" שחייב את החברה לבחון כיצד לשפר את שירותיה ולהתייעל, כדי שלא לאבד את לקוחותיה. הסקר הנוגע למערכת הפיננסית עסק במרכיב אחד - מוקד ה תמיכה - של מערכת אחת בלבד מתוך המערכות הרבות שהחברה מפעילה; על החברה לטפל בתלונות שעלו בנושא האיכות הטכנולוגית של המערכת. משרד מבקר המדינה ממליץ לחברה לעשות סקר כולל שיבחן את מידת שביעות הרצון של לקוחותיה מהשירות שהיא נותנת, כדי לאתר את הבעיות הדורשות טיפול. לדעת משרד מבקר המדינה הפסדי החברה בשני המכרזים החשובים האלה, ובייחוד בעיריית ירושלים, שאת מערכותיה הפעילה החברה זמן רב, מצביעים על קושי שיש לחברה בהתמודדותה בשוק התחרותי הקיים ובשמירה על לקוחותיה. | בינואר 2006 נבחרה עובדת ו' במכרז פנימי למנהלת משאבי אנוש של החברה; בד בבד הוסיפה העובדת לשמש מנהלת הלשכה של היו "ר. לדעת משרד מבקר המדינה לא ראוי שעובד אחד יועסק גם במשרת אמון וגם במשרה מקצועית - ביצועית. יש להפריד בין שני התפקידים. | 438 |
משרד הרווחה והביטחון החברתי . הטיפול של שירות המבחן לנוער בקטינים העוברים על החוק לדעת משרד מבקר המדינה, כאשר רבים מהקטינים הנבחנים אינם מצייתים לתנאי צו המבחן, מן הראוי ששירות המבחן יבדוק ביסודיות מדוע הדבר קורה. מן הראוי שהשירות יבחן את נושא צווי המבחן כדי שיוכל להעריך עד כמה הם יעילים מהמדגם עלה כי בעניין 19 צווים (הנוגעים ל-17 קטינים) לא קיימו קציני המבחן פגישה עם הקטין עם סיום תקופת המבחן כדי לסכם א ת תקופת המבחן ולבחון במשותף באיזו מידה השיג המבחן את מטרותיו. מלבד זה, לא שלחו במקרים אלו קציני המבחן דיווח לבית המשפט על התקדמות הקטין, לא בתקופת המבחן ולא עם סיומה. השינוי הארגוני אמנם אפשר להיטיב למיין את ההפניות שהגיעו אל השירות, כלומר להעביר את ההפניות הדחופות יותר לקצין המבחן ביחידת הקלט לטיפול ראשוני ולשלוח את יתר ההפניות לטיפול על פי סדר העדיפויות שקבע המדריך כשקלט אותן, אולם העומס בעבודת השירות לא פחת: ברוב המקרים לא קוצר משך ההמתנה להכנת אבחון, לשליחת חוות הדעת למשטרה ולתחילת הטיפול בקטינים הזקוקים לכך. רק ב- 9.8.07 , במועד סיום הביקורת, לאחר שפנה משרד הרווחה אל נש"מ בעניין כמה פעמים, הוא אישר לו לפרסם מכרז משולב (פנימי ופומבי) לקציני מבחן בדרגות הנמוכות בדירוג העובדים הסוציאליים. האישור תקף לשנה, עד 31.8.08 , ומשרד הרווחה התבקש להעביר לנש"מ את ממצאיו לקראת תום השנה הזאת, כדי שיהיה אפשר להפיק לקחים בנושא לקראת פעולות עתידיות. כאמור, זהו פתרון זמני שיצא אל הפועל רק בעת האחרונה. בינואר 2006 החליטה הממשלה 36 לתגבר את כוח האדם במשטרה במהלך שנת 2006 . בהחלטה זו לא באו לידי ביטוי המלצות המל"ל בדבר הקצאת כוח אדם לגופי האכיפה האחרים, ובהם משרד הרווחה. כוח האדם המוקצה לטיפול בעבריינות נוער עדיין אינו מאוזן בין המשטרה ובין שירות המבחן, וכך נפגעת יכולתו של השירות למלא את מחויבויותיו על פי החוק. מן הביקורת עולה שב -69 ( 56% ) מ -108 הפניות אשר נדרשה בהן חוות דעת לראשונה על הקטין, הוזמנו הקטינים והוריהם לפגישה ראשונה עם קצין המבחן יותר מ-30 יום לאחר מועד קבלת ההפניה בשירות. בכמחציתן (35 מ-69 ) עברו חודשיים עד שבעה חודשים עד שהוזמן הקטין לפגישה ראשונה עם קצין המבחן. ב-20 ( 22% ) מ-90 הפניות המדגם שאינן ראשונות הוזמנו הקטינים אל השירות יותר מחודש עד שלושה חודשים לאחר מועד קבלת ההפניה. (א) בביקורת עלה כי ב-120 מתוך235 ( ההפניות שנבדקו 51% ) שירות המבחן לא הכין ולא שלח למשטרה חוות דעת על אודות הקטינים. אשר ל-115 ההפניות שנשלחה בהן חוות דעת - רק ב -56 ( מהן 24% מכלל ההפניות) נכללה המלצה כאמור, ואילו ב -59 ( 25% מכלל ההפניות) נמנע השירות ממתן המלצה כלשהי. מהאמור לעיל עולהכי אין די בזימון הקטין אל שירות המבחן בעקבות הפנייתו, בהגעתו של אותו קטין לפגישה עם קצין המבחן ובהצעת המשך טיפול בו מפני שבמחצית המקרים הללו לא יצא הטיפול שהוצע לקטין אל הפועל או שהיה חלקי בלבד. הסיבה העיקרית היא מידת רצונו של הקטין להשתתף בטיפול ולשתף בו פעולה. יוער כי בשלבים אלה אין לקצין המבחן סמכות לחייב את הקטין להשתתף בטיפול, סמכות שמקנות לו החלטות שיפוטיות או טיפוליות של בתי המשפט. לדעת משרד מבקר המדינה, על שירות המבחן לבחון את האמצעים העומדים לרשותו להניע את הקטין לשתף עמו פעולה גם בשלב שהוא אינו מחויב לכך על פי דין; ראוי לתת את הדעת גם לאופן ההפניה של הקטין להמשך טיפול מחוץ לשירות. פעמים רבות הדבר נעשה באמצעות פנייה בכתב בלבד, ולאחריה קצין המבחן אינו בודק אם אכן נוצר קשר, ראשוני לפחות, בין הקטין ובין הגורם הטיפולי שהופנה אליו. ראוי לשקול לקיים מפגש ראשון שישתתפו בו הקטין, קצין המבחן והגורם הטיפולי שהוא הופנה אליו במקום מגוריו. במפגש תיווצר ההיכרות הראשונית בין הקטין ובין מי שימשיך לטפל בו, ויוגדרו מטרות הטיפול. הליך כזה יכול להגביר את הסיכוי שאכן יצא המשך הטיפול מחוץ לשירות המבחן אל הפועל. מהאמור לעיל עולה כי רק בכרבע מההפניות נשלחה למשטרה חוות דעת הכוללת המלצה היכולה לסייע לה להחליט על גורל התיק. (ב) עוד הועלה כי מבין 115 הפניות שנשלחה בהן חוות דעת למשטרה ב -70 ( 60% ) מהן היא נשלחה באיחור - יותר משמונה שבועות עד כחצי שנה לאחר שהתקבלו ההפניות בשירות המבחן. כאמור, חוות הדעת של שירו ת המבחן נדרשת על פי החוק רק כאשר בכוונת המשטרה להעמיד לדין קטין שטרם מלאו לו 13 שנים. על פי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה, נדרשת חוות דעת בנוגע לקטינים שעברו עבירות סמים ולא נפתחו להם תיקים פליליים (אי -תביעה סמים). המשטרה ושירות המבחן הרחיבו את דרישת החוק לכל ל הקטינים החשודים שעברו עבירות, אולם כאמור לעיל, שירות המבחן אינו מצליח לעמוד בכך: קציני המבחן אינם מצליחים להיפגש עם כל הקטינים שהופנו לשירות ולהכין חוות דעת בעניינם. לדעת משרד מבקר המדינה, על שירות המבחן והמשטרה לקבוע ביחד מה הן ההפניות אשר מלבד הקבוע בח וק ובהנחיות היועץ המשפטי לממשלה, יש צורך לשלוח חוות דעת בעניינן. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר ששירות המבחן אינו יכול לעמוד ביעד של הזמנת כל קטין אשר הופנה אליו לראשונה בהליך אי-תביעה עליו להגדיר את סדר העדיפויות שלו בעניין זה ולעגן בנהליו את אמות המידה שקטינים אשר הופנו בתיקי אי תביעה יוזמנו על פיהן. כך יהיה אפשר להבטיח שאותם קטינים אשר השירות סבור, על פי אמות המידה שקבע, כי ראוי להזמינם לצורך אבחון אכן יזכו לכך. מלבד זה, על השירות עם המשטרה לשקול, באותם מקרים שנקבע בהם כי יש מקום להזמין את הקטין לאבחון בשירות, להתנות את סגירת תיק החקירה בהליך אי-תביעה בש יתוף פעולה של הקטין עם שירות המבחן, כפי שהדבר נהוג בנוגע לקטינים המעורבים לראשונה בעבירות סמים ובעבירות מסוג פשע. | .זאת ועוד, השירות פועל במסגרת אילוצי כוח אדם ואף שהוא שואף לאתר בשלבים המוקדמים את כל הקטינים העוברים על החוק וזקוקים להתערבות טיפולית ולטפל בהם, הוא אינו יכול, כפי שתואר לעיל, לעמוד בכך. יתר על כן, הוא גם מתקשה בשלבים הטרום -משפטיים להשיג את שיתוף הפעולה של הקטינים ל המשך התערבות טיפולית. לפיכך ראוי היה לשקול את מקומם של הליכי הטיפול בקטינים בשלבים הטרום-משפטיים בסדר העדיפויות של השירות. | 439 |
משרד החינוך . חינוך מוכר שאינו רשמי משרד מבקר המדינה סבור שעם היוודע דבר הממצאים החמורים הללו של רשות הבריאות היה על המשרד להוציא צו סגירה לגן הילדים ולא להסתפק בביטול הרישיון למוסד. כאמור, מספר מוסדות החינוך הממוצע למשרת מפקח באגף היה 880 גני ילדים או 119 בתי ספר או100 מוסדות לחינוך מיוחד. אפשר להניח שבמצב כזה לא ביקר המפקח ארבע פעמים במוסדות החינוך במהלך שנת הלימודים כנדרש. מהאמור לעיל עולה כי בשל המחסור האמור במשרות פיקוח באגף, ביחס למפתח התקינה הנוגע למוסדות חינוך רשמיים, נבצר מהמפקחים לבקר במוסדות החינוך שבפיקוחם כנדרש, כתיבת חלק ניכר מחוות הדעת הוטלה על מדריכים, ובמקרה אחד נמצא שרמת הפיקוח בנוגע לטיולים של בית ספר הייתה חסרה. גם ממצאיה של ועדת בדיקה על ליקויים בפיקוח על מוסדות חינוך מוכש"ר לא הניעו את המשרד לערוך שינויים במערך הפיקוח של האגף על מוסדות אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, הגבלת יכולתו של מפקח לעיין בתיקי רישוי, כפי שעולה מממצאי הביקורת וגם מתשובתה של מנהלת האגף, אינה סבירה. מן הראוי שמידע כאמור יהיה נגיש לכל המפקחים ושהמשרד יעודד אותם לעשות בו שימוש כדי לוודא שמוסדות החינוך פועלים בתנאים נאותים. לדעת משרד מבקר המדינה, משהתקשתה הלשכה המשפטית לקדם את הפיתרון לסוגייה כבדת משקל זו, היה עליה להציג את המשמעויות של העדר הפתרון לפני מנכ"ל המשרד, ובאמצעותו גם לפני ההנהלות של יחידות הממשלה הנוגעות בדבר, כדי להחיש את הטיפול. כדי שהמשרד יוכל לבחון בקשה להקמת מוסד חינוך חדש, גם בהיבטים של מידת הצורך בו ושל מצאי המוסדות הקיימים, עליו למפות את המוסדות הקיימים, גם לפי זרם החינוך שאליו הם משתייכים26 . ממסמכי המשרד עולה כי למרות הנחיצות במיפוי האמור, הוא לא בוצע עד למועד סיום הביקורת, ואין בי די המשרד כלי לבחינת הצורך בבית ספר חדש נוסף. מן הטבלה עולה שמספר המשרות החסרות באגף לשם פיקוח על גני ילדים - על פי מפתח התקינה - גדול פי 8 ממספר המשרות הקיימות; מספר המשרות החסרות לשם פיקוח על בתי ספר גדול פי 4 , ומספר המשרות החסרות לשם פיקוח על מוסדות לחינוך מיוחד גדול פי 3 . לדעת משרד מבקר המדינה, על הנהלת המשרד לקבוע מהו ההיקף הנדרש של תקני פיקוח על מוסדות החינוך המוכש"ר, ועל פיו לערוך שינויים במערך הפיקוח באגף. במידת הצורך עליה לפנות למשרד האוצר. .לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להבטיח שמערך הפיקוח על מוסדות חינוך במגזר החרדי יוכל לקיים פעולות פיקוח לפי צורכי הפיקוח. מהאמור לעיל עולה כי כבר בשנת 2005 קבעה מנהלת האגף שאין לחדש את הרישיון להפעלת בית ספר ט', ובשנת 2006 חזרה וקבעה שבתום שנת הלימודים ייסגר המוסד. בשתי הפעמים שינתה מנהלת האגף את החלטתה לאחר שפנה אליה חבר כנסת. מהאמור לעיל עולה שבמשך שש שנים לא הסדירו המשרד ומשטרת ישראל את אופן הטיפול באכיפת צווי סגירה: היועמ"ש העלתה כבר ביוני 2001 את הנושא בפני המשטרה, אולם המשרדים דנו בעניין רק כעבור יותר משנתיים; המשרד לא הפנה את תלונותיו לגורם שנקבע בנוהל; המשטרה דרשה שנוסף על הליך העבודה שסוכם עמה, יגיש מפקח את התלונה ויצרף מסמכים שונים, אולם לא הפנתה דרישה זו למשרד. | במדגם נמצאו חמישה גני ילדים השייכים לרשת גני אגו"י שבאשר להם הודיע למשרד מנהל אגף הרישוי של הרשת, מר דוד רוזנברג (להלן - מנהל הרישוי ברשת), שליקויים שמצאה רשות הבריאו ת תוקנו. בכל המקרים העלו ביקורות חוזרות של רשות הבריאות שהליקויים לא תוקנו. להלן דוגמאות: | 440 |
משרד החינוך . המאבק בתופעת הבריונות ואירועי האלימות במוסדות החינוך .ואת תוצאותיה. הנהלת המשרד לא דנה בתכנית ובאפשרות להחילה על כל מוסדות החינוך. הביקורת העלתה שהתכנית הוחלה בלי שהיה בידי המינהל ניטור או מיפוי של האלימות ביישובים שנבחרו, והרשויות אף לא נדרשו להכין מיפוי כזה. המינהל לא נערך להחלת התכנית, לא הכין שאלון מיפוי יישובי ושאלון מיפוי בית -ספרי, ואף לא השתמש בשאלון האח"מ לצורך זה. כתוצאה מכך, לא היה אפשר לעשות מעקב שיטתי אחר שינויים בתופעות של אלימות ביישובים השונים ולא היו למינהל כלים לדעת באיזו מידה הצליחו היישובים שהשתתפו בתכנית להוריד את רמת האלימות. .יתר על כן, אין במינהל חברה ונוער ובאגף הכספים של המשרד פירוט של הכספים שהשקיע המשרד בפועל בתכנית. הרחבת התכנית ליישובים נוספים נעשתה בלי שנבדקה יעילותה, ובלי שבמשרד היו נתונים כספיים ונתונים אחרים המלמדים אם יישומה היה מוצלח. למשרד הגיעו פניות ותלונות של מורים, מנהלים ובתי ספר שטענו כי הליך הערר בוועדת שימוע, הקבוע בסעיפים 6 ו-7 לחוק זכויות התלמיד, פוגע בכללי הצדק הטבעי, בזכויות אנשי הצוות החינוכי, בזכויות של תלמידים נפגעי בריונות ואלימות ושל הוריהם, ובכושר ההרתעה של בית הספר כלפי תלמי דיו. ואולם המשרד לא קיים דיון בנושא זה, ולא בחן את האפשרות לתקן את תקנות ההרחקה ואת הנהלים שנקבעו בעקבותיהם בחוזר סג/2.)(א המשרד לא קבע תכנית לפיתוח יחידות לימוד במכללות להכשרת מורים, המקנות מיומנויות להתמודדות עם בעיית הבריונות והאלימות. הנושא לא נכלל במסגרת חובות הלימוד לשם קבלת תעודת הוראה. המשרד גם לא הכין תכנית שתאפשר לכל מנהל ומחנך לעבור השתלמויות בנושא האמור. מן הממצאים עולה, שהמשרד אינו מחייב לימודים בתחום ההתמודדות עם בעיות התנהגות של תלמידים, אינו מכשיר מורים להתמודד עם תופעת הבריונות ואירועי האלימות, ואינו מפקח על הכשרת מורים ועל השתלמויות בנושא. בסקרים הא רציים שעשו בנבנישתי ועמיתיו בשנת הלימודים התשנ"ט ( 1998 - 1999 ( ) והתשס"ה 2004 -2005 ) נמצא כי רוב המנהלים אינם סבורים שעבודת המפקחים מסייעת להם בעבודתם בתחום מניעת האלימות. גם מחקרם של גומפל וזוהר משנת 2002 מאשש את הממצא, שהמדיניות שנקבעה בחוזרי מנכ"ל בקשר לטיפול באלימות מינית איננה מיושמת בבתי הספר. על פי גומפל וזוהר, רק 26.6% מהמורים שמעו על פרסום חוזר מנכ"ל בנושא, ורק 13% מהמורים שמעו עליו בבית הספר. זאת ועוד, אף על פי שהיועצות החינוכיות בבתי הספר יודעות על החוזר האמור המורה להן כיצד לפעול בתוקף תפקידן, הן אי נן בקיאות בסעיפיו ובפרטי ההליכים שעליהן לנקוט כשנודע להן על פגיעה מינית בתלמיד או בתלמידה. הביקורת העלתה, שעד היום אין לשפ"י נתונים המלמדים באיזו מידה יודעים בבתי הספר את הנהלים והוראות חוזרי מנכ"ל. המשרד לא הקים מנגנון לאכיפת נוהלי ההתמודדות עם תופעת הבריונות והאלימות במוסדות החינוך, ואילו המפקחים במחוזות, שעליהם מוטלת האחריות לכך, אינם ממלאים כראוי את תפקידיהם בתחום זה. בדיונים שהתקיי מו במשרד על הסטנדרטים הועלה, שמסמך הסטנדרטים חסר רכיבים רבים ובהם: פירוט של דרכי הביצוע; סטנדרט לאמצעי הפעולה; הבטחה של המשרד לספק הדרכה מקצועית, ייעוץ, שעות הוראה ייעודיות או כל משאב אחר; מדדים ברורים ומוסכמים להצלחה או לכישלון בתי הספר; חלוקה בין ערכים מוחלטים ואחידים לכלל המערכת לבין ערכים המותאמים לכל מוסד בנפרד; קביעה של מנגנוני הערכה, בקרה ופיקוח על תהליך הביצוע בכל מוסד; סטנדרטים של תיעוד, שקיפות, סמכויות המורה ומעמדו, התנהגות התלמיד וחובותיו כלפי אנשי הצוות החינוכי ושל חובות ההורים כלפי בית הספר והמורים. מן הראוי שהמשרד ישלים את מסמך הסטנדרטים, כך שיכלול את הרכיבים החסרים כאמור. הבדיקה העלתה, שחרף נתוני המחקרים שבידי המשרד, לא הופצו תכניות למניעת בריונות ואלימות לכל גני הילדים במערכת החינוך. בין נציגי המשרד לנציגי המשטרה בינואר 2006 עלו כמה בעיות ביישום המודל בחינוך העל יסודי: השוטרים הקהילתיים אינם מגיעים לבתי הספר באופן שוטף; | . מספר השיעורים בכיתות בנושא הוא מצומצם; חלק ממערכי השיעור אינם רלוונטיים; הצוותים החינוכיים אינם מעורבים בתכנית; המודל אמור להיות חלק חשוב מהתכנית הח ינוכית הבית -ספרית למניעת אלימות והתנהגויות סיכוניות אך המורים אינם סבורים כך; חסרה הגדרת תחומי הטיפול של הצוות ושל השוטר; חסרה עבודה עם הורי התלמידים; לעתים אין שיתוף פעולה בין המשטרה ובין המנהלים. המשרד ממשיך להתחייב להשקיע בתכנית ואף להרחיב את הפעלתה במו סדות נוספים, אך בפועל, הוא מותיר את ההחלטה אם והיכן להפעיל את התכנית לשיקול דעתם של מנהלי בתי הספר. בנסיבות אלה ונוכח התכנית המערכתית החדשה משנת 2007 , על הנהלת המשרד להכריע בשאלה אם התכנית עומדת בסטנדרטים שהחיל המשרד על בתי הספר בתחום האקלים-הבית ספרי, ואם הדבר מצדיק את המשך ההשקעה בפיתוח התכנית ובהפצתה. | 441 |
משרד החינוך . הערכת תארים אקדמיים מחו_ל .תשובת הגף אינה עולה בקנה אחד עם הדוח שהגיש היועץ הארגוני למשרד בספטמבר 2007 . המשרד לא צירף לתשובתו מסמכים המוכיחים אתהטענה בדבר הקיצור הניכר של ההמתנה. 6. בדיקת משרד מבקר המדינה במחוז תל אביב והמרכז העלתה, שהעיכוב בטיפול בבקשות הפונים התחיל כבר במחוז. עיכוב זה משפיע על הבירור וההערכה במטה, מאחר שעובדי המטה אינם מתחילים לטפל בבקשה עד שהתיק שנפתח במחוז, ובו התואר והמסמכים האחרים, מגיע למטה. .לדעת משרד מבקר המדינה, תוספת של שתי משרות לגף אינה פותרת את המצוקה הקשה בעבודת הגף במחוזות, בהם עדיין לא תוגבר כוח האדם, והבעיות שהוזכרו לעיל נותרו בעינן. המגע הראשון בין הפונים ובין המשרד נעשה במחוזות; לאור ריבוי הפניות אין זה סביר שעבודת המחוז תושבת לחלוטין בשל היעדרות של עובד. אף שהמצב הקשה במחוזות היה ידוע למשרד, ו גם חברת הייעוץ והיועץ הארגוני התריעו עליו בעבר, לא נתן המשרד קדימות לטיפול בו ולא התריע בפני משרד האוצר על הצורך החיוני בקבלת תקנים נוספים למחוזות. 7. הבדיקה העלתה, שבדוח שהגישה חברת הייעוץ בשנת 2003 היא התריעה על כך שאין מנהל לגף, והוסיפה כי "עקב רגישות הנושא, נראה לנו שיש לאייש את התפקיד במנהל במשרה מלאה". עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2007 , טרם מינה המשרד מנהל לגף, ואת התפקיד ממלא מנהל אגף א' בנוסף לתפקידיו האחרים. על המשרד למנות בהקדם מנהל לגף, שיוכל להתפנות לעבודה במשרה מלאה כדי להתמודד עם הבעיות שצוינו לעיל. בעיית המענה הטלפוני הייתה ידועה לגורמים רבים במשרד. כבר בינואר 2006 הודיע המשרד למבקר המדינה, בתפקידו כנציב תלונות הציבור, כי "באשר למענה הטלפוני, הגף מטפל בנושא ברמה המשרדית, מתוך כוונה לשפר את השירות הטלפוני לשביעות רצון הפונים". אולם רק עם סיום הביקורת, ספטמבר 2007 , הודיע הגף כי החל להפעיל מערכת טלפונים חדשה ו"חכמה". עוד הודיעהגף כי באוגוסט 2007 הוא פנה למנהלת מינהל התקשוב ומערכות מידע במשרד בבקשה להרחיב את השירות לציבור שניתן באינטרנט. . משרד מבקר המדינה העלה שעד ספטמבר 2007 , יותר משנתיים מאז סיימה הוועדה את עבודתה, טרם הוקם מערך הבחינות בהתאם להמלצות ועדת כץ. 5. אמנת ליסבון 5 קובעת שבקשות להערכת תארים יטופלו בזמן סביר. על פי הנוהל של המשרד, ההליך מהגשת הבקשה לשקילת תואר ועד קבלת החלטה ומתן מענה לפונה, יימשך 30 יום. ממסמכי הגף ומקריאת תלונות שהוגשו למשרד ולנציבות תלונות הציבור במשרד מבקר המדינה - ורובן נמצאו מוצדקות - עולה ששקילת תואר נמשכת בממוצע כחצי שנה. לדוגמה, בתלונה שהוגשה לשרת החינוך כתבה בוגרת תואר ראשון משלוחה זרה בארץ שבמאי 2005 היא הגישה בקשה לשקילת תואר והגף השיב לה כי הטיפול בבקשתה יימשך שישה חודשים לפחות. המלצות ועדת כץ בדבר הערכת תארים שנלמדו בלמידה מרחוק כללו "ברירת מחדל" המאפשרת להימנע מחובת הבחינות, שכן הן קבעו פרק זמן של שנה, שלאחריו אישור שקילות הופך מזמני לקבוע גם בלא שהמבקש עמד בבחינה. אי- הקמתו של מערך הבחינות הביא לכך שתארים רבים שעוכבו במשך שנים נשקלו בלא שהמבקשים עמדו בבחינות, וקיבלו אישור שקילות קבוע לאחר שנה. יוער, שתארים שהעניקו בארץ שלוחות של מוסדות אקדמיים מחו"ל לפני אפריל 2005 (לפני תיקון לחוק המל"ג) היו מקנים לבעליהם זכויות גם בענייני קבלה לעבודה ותנאי דירוג ושכר. למשרד לקח זמן רב להיערך בהתאם להמלצות ועדת כץ, והעיכוב הביא לידי הצטברות של בקשות רבות ב גף. רק בינואר 2007 פרסם המשרד מכרז לארגון ותפעול של ועדות מומחים לבחינת שקילת תואר שלישי. ביוני 2007 אישרה ועדת המכרזים את תוצאות המשא ומתן עם החברה שנבחרה, וביולי 2007 חתם עמה המשרד חוזה. במועד זה היו בגף כ-700 בקשות שקילה. עד נובמבר 2007 קיימה החברה 75 ועדות - 48 תארים הוכרו וקיבלו שקילות, ו-27 .נדחו באוגוסט 2006 פנה מנהל אגף א' לחברי ועדת ההיגוי והודיע להם שמנכ"ל המשרד דאז, מר שמואל אבואב, מינה את המדען הראשי במשרד, פרופ' סידני שטראוס, כיו"ר הוועדה. כמו כן הודיע להם שהוועדה תתכנס מדי חודש. הביקורת העלתה שבתקופה של 15 חודשים, יולי 2006- ספטמבר 2007 , התכנסה הוועדה שש פעמים בלבד, ולא הספיקה לדון על כל העניינים שהיו בסדר היום שלה. כמו כן, חלק מהחברים נעדרו מישיבות הוועדה. הגוף המוסמך במדינת ישראל להעריך תארים אקדמיים מחו"ל לצורכי דירוג בשכר הוא הגף להע רכת תארים שבמשרד החינוך, והוא עושה זאת מאז שנת 1973 . בכל שנה מוגשות לגף כ- 6,800 .בקשות המשרד לא התמודד בהצלחה עם המטלה החשובה שהוטלה עליו: משך ההמתנה להערכת התואר היה ארוך; השירות שהעניק הגף לאלה שנזקקו לשירותיו היה לקוי, ופעמים רבות אף מענה טלפוני לא ניתן לפונים; בהתאם להוראות נש "ם הקפיא הגף בשנת 2000 את שקילת התואר השלישי, ולמשרד נדרשו חמש שנים כדי להיערך מחדש לשקילת התואר; גם ועדת חריגים לא פעלה במשך שנים רבות, וועדת ערעורים אינה קיימת כלל. לדעת משרד מבקר המדינה, על אף, שלפי המשרד שקילת תארים דורשת התמחות שלא בהכרח מאפיינת את ליבת העבודה שלו, חובה עליו להתמודד עם הנושא ולהעניק לפונים שירות באותה רמה המקובלת בכל תחום אחר שהוא אחראי לו, תוך שמירה על הנורמות הראויות שלפיהן מוכרים תארים בישראל. מאחר ולנושא השלכות כספיות משמעותיות, על המשרדים השונים (החינוך, האוצר והמשפטים) ועל נציבות שירות המדינה להמשיך לקבוע סטנדרדים מחייבים להערכת תארים, ולדאוג שדרך הטיפול בשקילת התארים תהיה מקיפה ויסודית ולא תפגע בהשתלבותם של אלפי אקדמאיים בשוק התעסוקה. לדעת משרד מבקר המדינה, המצב שבו נקבעה בנהלים זכות ערעור אך לא מונתה ועדת ערעורים, ולא נקבעו הרכבה והכללים לפעילותה, אינו תקין. על הייעוץ המשפטי במשרד ללבן סוגיה זו יחד עם הגורמים הנוגעים בדבר. במסגרת זו יש לשקול אם להקנות במפורש תוך פרסום ברבים זכות ערר למגישי הבקשות, שחלקם עולים חדשים, כדי לאפשר להם הזדמנות נוספת נגישה לליבון עניינם בידי גורם שיוסמך לכך, בטרם יידרשו לערכאות משפטיות. .שקיבלו את ההחלטה בפעם הראשונה. לא נקבעו אמות מידה לשינוי ההחלטות, ולא נמצאו נימוקים לקבלת הערעורים או לדחייתם. | על המשרד לפעול שוועדת ההיגוי תתכנס באופן סדיר ובהרכב מלא. במידת הצורך על המשרד לשקול לאכוף על חברי הוועדה להשתתף בישיבות ועדת ההיגוי, ולהחליף את אותם חברי הוועדה שאינם יכולים להשתתף בישיבות בקביעות. | 442 |
משרד החינוך . הוראת אנגלית בבתי הספר לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לבחון את מבנה מערך הפיקוח המחוזי על הוראת האנגלית ואת חלוקת בתי הספר בין המפקחים במחוז. תפקידיו של מפקח מן הנתונים עולה שככלל היקף המשרות של מורים לאנגלית בבתי הספר היסודיים ובחטיבות הביניים קטן מזה של שאר המורים במוסדות אלה. לא נמצא שהמשרד, לרבות אגף כא"ב, בחן מה הסיבות לכך וכיצד ניתן לפעול להגדלת היקף משרתם. המשרד לא הצליח לגייס די מורים לאנגלית מקרב בוגרי המכללות להכשרת עובדי הוראה, והוא אף לא יישם את תכניתו להכשרת מורים דוברי אנגלית. (א) על פי נתוני המשרד, הציון הממוצע של תלמידי המגזר היהודי בבחינות הבגרות באנגלית בשנת הלימודים התשס"ו ברמה של ארבע יחידות לימוד היה 78.5 , ואילו הציון הממוצע של המגזר הלא-יהודי בבחינות אלה היה 76.8 . מכאן שהציון המזערי שהמשרד דרש מהמועמדים ללימוד הוראת אנגלית במכללות היה נמוך מהציון הממוצע של כלל הנבחנים בבחינות הבגרות באנגלית ברמה של ארבע יחידות לימוד. .מחוזי מגוונים, ומחייבים גם ביקור בבתי הספר והכרה בלתי אמצעית של עובדי ההוראה בהם, ולו לשם מילוי שניים מתפקידיו - מעקב אחר עבודת המורים ומתן חוות דעתו בעניין עבודתם. על המשרד לקבוע את הדרישות הנוגעות לביקוריו של המפקח המחוזי בבתי הספר ולבחון אם המפקחים על הוראת האנגלית עומדים בדרישות אלה. יוצא אפוא שהמשרד העסיק עובדות הוראה בתפקידי פיקוח שלא לפי הכללים שהוא עצמו קבע. המשרד לא פעל לתקן את המצב, אף שהיועצת המשפטית של המשרד והסמנכ"ל הבכיר סברו שעליו לעשות כן. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להקפיד לנצל את ימי ההדרכה למטרות שלשמן נועדו. תלמידים שהם דוברי אנגלית על פי הגדרת המשרד זקוקים לתכנית לימודים מיוחדת המותאמת לרמתם, שכן הם, להבדיל מתלמידים אחרים, לומדים אנגלית כשפת אם ולא כשפה זרה. המשרד סבור כי יש ללמד תלמידים דוברי אנגלית בנפרד משאר הכיתה, וכי צירוף שתי הקבוצות עלול ליצור קשיים דידקטיים ובעיות משמעת. אולם המשרד לא הסדיר את הנושא על כל היבטיו: חלק מהתלמידים דוברי האנגלית למדו בכיתות רגילות; למשרד לא היה מידע מרוכז ומהימן על מספר הכיתות לדוברי אנגלית, על הרכבן ועל אופן הפעלתן; מימון הכיתות מתשלומי הורים נעשה ללא בסיס משפטי הולם; בכיתות לדוברי אנגלית למדו הן דוברי אנגלית והן תלמידים אחרים; כיתות אלה שימשו בעצם גם הקבצה לתלמידים שאינם דוברי אנגלית; במשרד שוררת אי -בהירות באשר לאפשרות להפעיל הקבצות באנגלית בבתי ספר יסודיים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד, כי עליו לשקול מה היא הדרך הראויה לקיים שיעורי אנגלית לתלמידים דוברי אנגלית במסגרת שעות הלימודים הרגילות ומה הוא מקור המימון לכך. אם ימצא המשרד לנכון לגבות תשלום מהורי התלמידים לצורך כך, עליו לעשות כן לפי בסיס משפטי הולם, אחיד ושוויוני ולוודא שגביית התשלום לא תהיה משום חסם בפני תלמידים ממשפחות מעוטות יכולת. מהאמור לעיל עולה שבמחוז הצפון יש מחסור במורים לאנגלית במגזר היהודי ועודף מורים לאנגלית במגזר הערבי, אולם לא נעשה דבר כדי לשלב מורים ערבים בבתי ספר במגזר היהודי שבהם חסרים מורים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לנקוט פעולות שיאפשרו לשלב מורים ערבים לאנגלית בבתי ספר במגזר היהודי, ובלבד שהמורים ובתי הספר מעוניינים בכך. .לדעת מ שרד מבקר המדינה, על המשרד לאסוף מידע מבוסס על מספר המורים לאנגלית הנחוצים לבתי הספר ועל מספרם בפועל, כדי שיוכל לדעת מה הוא היקף המחסור, ולגבש תכנית לטיפול במחסור האמור. בחינות המיצ"ב הן כלי עבודה מרכזי ויקר שהנהיג המשרד, בין היתר, לשם פיקוח על תפקודם של בתי הספר ולשם ניתוח מצב המערכת החינוכית בכלל. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לוודא שתוצאות בחינות המיצ"ב יופצו באופן מבוקר בקרב כל העובדים שאמורים להשתמש בהן, כדי שייעשה בהן שימוש מיטבי, כפי שמתחייב מהמטרות המוצהרות של בחינות המיצ"ב. מהאמור לעיל עולה שחלק מהתכניות האמורות של המחוזות לא היו ממוקדות דיין ולא נקבעו בהן מדדים כמותיים שיאפשרו לבדוק את מידת הצלחתן אלא רק מדדים כלליים. | נמצא שהמפקח הארצי על החינוך העל-יסודי במינהל, מר שמואל בורקש (להלן - המפקח הארצי בממ"ד), לא ידע מה הן תוצאות בחינות המיצ"ב באנגלית, בכללן התוצאות שבמישור הארצי, מאחר שכלל לא עיין בהן. עוד נמצא כי בדיונים בנושא הישגי התלמידים באנגלית, שבהם השתתפו חברי הנהלת המשרד וכן בעלי תפקידים רבים במשרד, נפקד דרך קבע מקומו של נציג המינהל, וכי המינהל לא היה מעורב בנושא. | 443 |
משרד החינוך . הכנת תכניות לימודים (2) הנהלת המשרד לא הגדירה בבהירות את התפקידים של האגף ואת תפקידי המפמ"רים. היעדר הגדרות ברורות ג ורם לכך שלעתים, המפמ"רים מעדכנים תכניות לימודים ללא שיתוף האגף ומפיצים את השינויים לבתי הספר ולמורים בחוזר מפמ"ר. עדכונים אלה נעשים ללא השתלמויות מורים וללא הפקת חומרי למידה מתאימים, והדבר עלול לבלבל את המורים. להלן דוגמה לכך: משרד מבקר המדינה מצא שבהיעדר נהלים בעניין דרכי עבודתה של ועדת התכנית נמשך פיתוח תכניות לימודים זמן רב, ולעיתים הכנתן נמשכת שנים רבות. להלן כמה דוגמאות לכך: כדי לכתוב שתי תכניות לימודים - אמנות לחטיבת הביניים (להלן - חט"ב) ותאטרון לחטיבה העליונה (להלן - חט"ע) - מונו ועדות בספטמבר 2002. עד מועד סיום הביקורת, בספטמבר 2007 (חמש שנים) טרם סיימו הוועדות את עבודתן. ב - 1994 מונתה ועדת תכנית כדי להכין תכנית לימודים בהיסטוריה לזרם הממלכתי (להלן - ממ') לחט"ע. היא סיימה את עבודתה רק ב- 2003 - לאחר תשע שנים. ב - 1998 מונתה ועדת תכנית כדי להכין תכנית לי מודים במתמטיקה לבית הספר היסודי. היא סיימה את עבודתה רק ב- 2006 - לאחר שמונה שנים (ראו להלן). ב- 2000 מונתה ועדה כדי להכין תכנית לימודים במתמטיקה לחט"ב, ועד מועד סיום הביקורת, שבע שנים, טרם סיימה את עבודתה (ראו להלן). לדעת משרד מבקר המדינה, על האגף ועל הנהלת המשרד לקבוע נהלים ברורים בעניין עבודתה של ועדת תכנית כמו תדירות מועדי כינוסה, לוחות זמנים ותאריכי יעד להכנת תכנית לימודים. עוד יש לקבוע נסיבות שבהן יש לפזר ועדה ולמנות אחרת תחתיה אם ועדת תכנית אינה עומדת בלוח הזמנים שהוקצב לה. חשוב להחליף את הוועדה שכן גם אם תצליח להכין תכנית טובה יותר בסופו של דבר, התועלת שתצמח ממנה תהיה שולית לעומת הנזק שנגרם לתלמידים בשנים הארוכות שבוזבזו בלי תכנית לימודים ראויה וחיונית. נוסף על כך, תכנית לימודים שהכנתה נמשכת שנים רבות, עלולה שלא להיות עדכנית. .אינה בנייה שיטתית של הידע המתמטי אלא הכנה לבחינה בשאלון מסוים הוא אחד הסימפטומים של מה שאני רואה כ'מחלה' של החינוך המתמטי"26. לדעת משרד מבקר המדינה, יש ללמד לפי תכנית לימודים רשמית ולא על פי הנושאים של בחינת הבגרות. על המשרד לוודא שיפותחו תכניות לימוד עדכניות הן במקצועות החובה והן במקצועות הבחירה ולהבטיח שבחינות הבגרות יתאימו לתכניות אלה - ולא להפך. .הביקורת העלתה כי המזה"פ לא קבע נהלים מתאימים שיאפשרו לו לעדכן במהירות תכניות לימודים בתחומי דעת שבהם חלים שינויים תכופים. דוגמה בולטת לכך היא תחום מדעי המחשב. זהו מקצוע לימוד חדש יחסית במערכת החינוך, והוא מיועד לתלמידי החט"ע. המ קצוע מתפתח ומשתנה במהירות, ולכן יש לעדכן תדיר את תכנית הלימודים שלו. נמצא כי תכנית הלימודים של המקצוע נכתבה בשנת 1999 ,(התשנ"ט). מאז התרחשו שינויים מפליגים בתחום דעת זה והמפמ"ר עדכן את תכנית הלימודים כמה פעמים, על פי אישורה של ועדת המקצוע. רק בתחילת 2007 מונתה ועדה חדשה כדי להכין תכנית לימודים עדכנית למקצוע. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החינוך לקבוע נהלים מתאימים, שיאפשרו לו לעדכן במהירות את תכניות הלימודים בתחומי דעת המתחדשים במהירות. על המשרד לוודא שהכנת תכנית לימודים תהיה תהליך דינמי, בייחוד בימים אלה , כשקצב השינויים המדעיים, החברתיים והטכנולוגיים מואץ. (י) נושאים ומקצועות שבהם אין תכניות לימודים : הביקורת העלתה שיש נושאים ומקצועות שלא הוכנה להם תכנית לימודים. להלן כמה דוגמאות: למקצוע מדע וטכנולוגיה בחברה לחט"ע נקבעה רק מסגרת לימוד ולא תכנית לימודים. בנושא חגי ישראל פותחה מהדורת ניסוי בשנת 1977 , אך זו לא הבשילה לתכנית לימודים רשמית של המשרד; לילדים מחוננים לא פותחו תכניות לימודים כלל. לדעת משרד מבקר המדינה על משרד החינוך להכין תכניות לימודים עדכניות בכל המקצועות הנלמדים בבתי הספר. במשך השנים ביקשו כל ממלאי התפקידים במשרד, כולל הבכירים ביותר, להצביע על שיפורים בהישגי התלמידים ועל כן שינו בקביעות את מבנה הלימודים והבחינות והקלו אותם על התלמידים. ההקלות היו בעיקר בבחינות הבגרות בדרך של יצירת שיטת הצבירה, המיקוד, מאגר השאלות לבחינות ועוד. כל אנשי המקצוע סבורים שבשל השיטות האלה הידע של התלמידים הולך ופוחת. כתוצאה מכך ירדה בעשורים האחרונים רמתם של לימודי המתמטיקה בכל שכבות הגיל. זאת ועוד, השינויים האמורים הקשו על אנשי המקצוע במשרד להכין תכנית לימודים חדשה ומעודכנת, שכן הם נאלצו להתמודד עם הוראות שונות ומשונות שהכתיב הדרג הבכיר ביותר שבמשרד חדשות לבקרים. לדברי יו"ר ועדת המקצוע "ההצלחה בבחינות הבגרות הפכה... למטרה העליונה של מערכת החינוך בכל דרגיה, ויש לכך השלכות מרחיקות לכת על ההוראה והלימוד לא רק בחטיבה העליונה, אלא גם בחטיבת הביניים"29 . לדעת משרד מבקר המדינה על ראשי המשרד להניח לדרג המקצועי לפתח את תכניות הלימודים, תוך מתן אוטונומיה לשיקוליו המקצועיים הן בנושאי למידה והן בדרכי ההוראה. .הביקורת העלתה כי בשנים התשס" ג-התשס"ה ( 2002 -2005 ) נבחנו רק מעט מהתלמידים בבחינות הבגרות במקצועות המדעיים הבסיסיים30 : בביולוגיה- %13 , בפיזיקה- 11% ובכימיה9% . מכאן שרק שליש מהנבחנים מתמחים במקצועות המדעיים הבסיסיים. למרות השיעור הנמוך של הנבחנים במקצועות המדע הבסיסיים נמצא כי משש תכניות הלימוד במקצועות המדעיים (שתי תכניות בכל מקצוע) - לא הושלמה אפילו כתיבת מחציתן. . מן האמור לעיל עולה כי למשרד אין נתונים על יעילותם של חומרי הלמידה, וגם כאשר ניסה לבדוק את יעילותם באמצעות מחקר, הוא הטיל זאת על המדען הראשי שבמשרד ולא שיתף בבדיקה אנשי מקצוע הנוגעים לעניין כמו יו"ר ועדת המקצוע. זאת ועוד, בתשובתו למשרד מבקר המדינה אמר המדען הראשי שהמחקר אינו מאפשר "לבחון את מידת האפקטיביות של השיטות השונות בהשגת הישגים לימודיים", ולכן אי-אפשר להסיק ממנו מסקנות גורפות על השיטות האלה. לדעת משרד מבקר המדינה חמור הדבר שמשרד החינוך אינו בודק בדיקה יסודית את שיטות הלימוד השונות כדי לבחור כראוי את חומרי הלמידה, המשפיעים כל כך על הידע שהתלמידים בבתי הספר היסודיים רוכשים במקצוע המתמטיקה. הביקורת העלתה שרק בנובמבר 2005 הקים המשרד ועדת תכנית כדי להכיןתכנית לימודים במתמטיקה לחינוך הקדם-יסודי. | מאחר שהמשרד אינו פ ועל על פי תקנות החינוך, חומרי הלמידה של התלמידים אינם ראויים מבחינה דידקטית. זאת ועוד, לדברי האגף, יש ספרים שנמצאו בהם שגיאות, ואף על פי כן בתי הספר מלמדים על פיהם. על חומרי הלמידה אמר יו"ר ועדת המקצוע פרופסור דן עמיר: "השימוש הבלעדי בספרים שמטרתם המוצהרת | 444 |
משרד החינוך . השירות הפסיכולוגי-חינוכי 1. מבדיקת טבלת אחוזי הכיסוי עולה כי ב-122 ( 49% ) מ -251 הרשויות המקומיות בארץ היה אחוז הכיסוי 50% או פחות. ב-64 ( מהן 25% ) היה אחוז הכיסוי נמוך מ- 30% . עד מועד סיום הביקורת בספטמבר 2007 , במשך 21 חודשים, לא אוישה משרת הפסיכולוג המחוזי במחוז ירושלים. מהאמור לעיל עולה שהגורם העיקרי לכך הוא תנאי העסקתו של פסיכולוג מחוזי. המשרד התקשה למצוא מנהל שפ"ח שיהיה מוכן לשמש פסיכולוג מחוזי במשרה מלאה, ולקבל עליו אחריות לתפקודה של מערכת גדולה ומורכבת יותר מזו של שפ"ח, ותמורת זאת לוותר על חלק משכרו ועל תנאי עבודה נלווים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד ועל נש"מ לבחון את תנאי העסקתם של הפסיכולוגים המחוזיים בהתחשב בהגדרת התפקיד ובמטלות שלהם. עד למועד סיום הביקורת - ספטמבר 2007 - לאחר תחילת שנת הלימודים התשס"ח, לא הקצה המשרד תקני חירום ליישובי עוטף עזה לשנה זו. הביקורת העלתה כי המנכ"ל לא השיב על הבקשה לקיים "דיון דחוף". רק כעבור כשמונה חודשים ממועד מכתבה של מנהלת שפ"י התקיים דיון בהשתתפותו. משרד מבקר המדינה בדק בלשכת שרת החינוך אם התקיים דיון בעניין. התברר שעד למועד סיום הביקורת - ספטמבר 2007 - לא התקיים דיון עם נציגי משרד האוצר, כפי שהבטיחה שרת החינוך ליו "ר ועדת החינוך. כמו כן לא נמצאו מסמכים המעידים על טיפולה בנושא התמריצים לפסיכולוגים שעובדים בשדרות. המצב הנוכחי, שבו קיימת חפיפה בין שירותי האבחון שנותנים השפ"חים ובין שירותי האבחון שנותנות קופות החולים לילדים עד גיל תשע - אינו תקין. הוא עלול לגרום לבזבוז משאבים יקרים ואף לכפילות במתן השירות, או לחלופין - להיעדר שירות בשל "נפילה בין הכיסאות". הועלה, ששפ"י לא עקב אחר מספר האבחונים שבגינם העביר המשרד כסף למשרד הבריאות, ולא החליט בעניין כנדרש. נמצא, כי לא נרשם סיכום מדיון זה. לדברי מנהלת האגף לא השיב חשב המשרד על מכתבה, כך שלא נעשה דבר בעניין. מהאמור לעיל עולה, כי השירות הפסיכולוגי במגזר הלא -יהודי לוקה בחסר, בעיקר משום שקיים מחסור בפסיכולוגים במגזר זה, וחלק מן השירות ניתן באמצעות מתמחים בלבד הפועלים ללא הדרכה מקצועית מתאימה. הנהלת המשרד לא טיפלה בבעיה זו. על משרד החינוך לפעול בדרך שתביא לצמצום המחסור בפסיכולוגים במגזר הערבי. עליו לשקול לגבש עם המוסדות להשכלה גבוהה תכנית לתמרוץ סטודנטים מהמגזר הלא -יהודי להתמחות בתחום הפסיכולוגיה החינוכית בלימודי התואר השני, ואף לשקול לפנות במישרין למועמדים המתאימים לתכנית זו על מנת להציג להם את אפשרויות התעסוקה בתחום זה. מתן שירות פסיכולוגי לילדים השרויים במתח נפשי באזור שנמצא בסכנה ביטחונית מתמדת מחייב עבודה מאומצת תוך סיכו ן חיים. נמצא, שכבר ביולי 2005 התריעה מנהלת שפ"ח שדרות על עזיבה של פסיכולוגים את השפ"ח, ועל קשיים חמורים בגיוס פסיכולוגים חדשים. היא תלתה את האשם בתנאי העסקתם. עזיבת הפסיכולוגים פגעה ביכולתו של השפ"ח לספק שירותים פסיכולוגיים שוטפים ולתת מענה במקרי חירום . בת חילת שנת 2007 יישם שפ"י את תכניתו להעסקת פסיכולוגים חיצוניים, אולם התכנית לא הבטיחה רצף טיפולי לתלמידים הזקוקים לכך. עוד הועלה, כי תקני החירום הם זמניים, ולכן קשה לאייש אותם. המציאות הקשה שבה חיים תלמידים בשדרות וביישובי עוטף עזה מחייבת מתן שירות פסיכולוג י מוגבר, על פי הצורך. אולם נמצא שדווקא באזור זה המחסור בפסיכולוגים חמור במיוחד. לדעת משרד מבקר המדינה, מצב ה חירום המתמשך מחייב את הנהלת המשרד ואת הגורמים הבכירים ביותר שבו לגלות יותר מעורבות בחיפוש פתרונות אפשריים לחיזוק שפ"ח שדרות, ואין להטיל את פתרון הבעיה על שפ"י לבדו. כאשר לא הצליח המשרד לאייש משרות של פסיכולוגים מחוזיים, לא ניתן היה לקיים את ועדות הערר על פי חוק חינוך מיוחד. הצעתה של הלשכה המשפטית לפתרון הבעיה לא יושמה ומנהלי שפ"חים נאלצו להשתתף בוועדות ערר במקום פסיכולוג מחוזי. .הביקורת העלתה, כי שפ"י לא ידע אילו רשויות מפעילות שפ"מ, וממילא, לא ידע אילו שירותים ניתנים בכל שפ"מ, ומהם ההסדרים הנהוגים בכל רשות מבחינת ההפרדה בין השפ"מ לשפ"ח. | הביקורת העלתה שעד מועד סיום הביקורת, בספטמבר 2007, כ-22 חודשים לאחר משלוח מכתבה של המנכ"לית לשעבר, לא הוקמה ועדה כזאת, ולא הושלם הטיפול בהסדרת הכללים להפעלת השפ"מ. במאי 2006 הקים שפ"י ועדה פנימית שפעלה לדברי מנהלת שפ"י לשיפורם של נוהלי השפ"מ, אך רק ביולי 2007 העביר המשרד למשרד המשפטים טיוטה של הכללים ל"הקמת שירות פסיכולוגי משלים לצד השפ"ח" שכתבה הוועדה הפנימית ואשר נבדקה בידי הלשכה המשפטית | 445 |
המוסד לביטוח לאומי . תשלום קצבאות נכות - המוסד לביטוח לאומי . לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהמוסד יעשה שימוש, ולו בדיעבד, במידע על הכנסות מעבודה, ממשלח יד ומפנסיה המתקבל אצלו מרשות המסים כדי לאתר בני זוג של מק בלי קצבת נכות שהכנסתם אינה מזכה בתוספת תלויים עבורם, ולגבות את הכספים ששולמו עבורם שלא כדין. בעקבות הביקורת הפסיק המוסד לשלם ל-66 מ-475 המבוטחים האמורים40 גמלת שר"מ וגמלה למוגבלות קשה, ויצר בחשבונם חוב בסכום כולל של 4.07 מיליון ש"ח בגין גמלת שר"מ וחוב בסכום כולל של כ - 947,000 ש"ח בגין גמלה למוגבלות קשה. על פי אומדן סטטיסטי של משרד מבקר המדינה המניח כי התפלגות 101 הילדים שנכללו במדגם דומה להתפלגות 2,518 הילדים שהמדגם אמור לייצג, עד יולי 2007 לא שילם המוסד עבור 2,518 הילדים האלה בזמן לימודיהם או בזמן שירותם בצה"ל או בשירות לאומי תוספת תלויים בסכום כולל של כ- 13.64 מיליון ש"ח. 1. העדכון האחרון של הכנסת 64 מ-83 המבוטחים האמורים הוא העדכון שנעשה במערכת הממוחשבת של אגף נכות כללית בספטמבר 2006 , ולפיו נרשמה למבוטחים הכנסה פיקטיבי ת גבוהה שלא מעבודה כדי לשלול אוטומטית את זכאותם לתוספת תלויים עד לבירור זכאותם. בדיקת נת וני השכר של המבוטחים האמורים לשנת 2005 (השנה המדווחת האחרונה בקובצי המוסד) העלתה כי הם היו זכאים לתוספת. לפי חישוב שעשה משרד מבקר המדינה, לכאורה שילם להם המוסד ביולי 2007 קצבאות חודשיות שהיו קטנות ב -70 עד 1,743 ש"ח מהקצבאות שהם היו זכאים להן, סכום כולל המג יע לכ- 639,000 .ש"ח בשנה בעקבות הביקורת שילם המוסד (עד יולי 2007 ) תוספת תלויים עבור 48 מ-92 הילדים שנכללו במדגם, בסכומים שבין כ - 4,000 לכ- 128,000 ש"ח, ובסך הכול בכ-1.59 .מיליון ש"ח על פי אומדן סטטיסטי של משרד מבקר המדינה המניח כי התפלגות 92 הילדים שנכללו במדגם דומה להתפלגות 1,032 ,הילדים שהמדגם אמור לייצג עד יולי על פי אומדן סטטיסטי של משרד מבקר המדינה המניח כי התפלגות 46 בני הזוג שבמדגם דומה להתפלגות 390 בני הזוג שהמדגם אמור לייצג, בשנת 2005 שילם המוסד למבוטחים עבור 390 בני הזוג תוספת תלויים שלא היו זכאים לה בסכום כולל של כ-3.36 .מיליון ש"ח האמור לעיל מלמד שמאחר שהמוסד אינו מקבל באופן שוטף ממשרדי הבריאות והרווחה נתונים על מבוטחים השוהים במוסדות הוא מתקשה לדעת על אשפוזם של מבוטחים המקבלים ממנו גמלאות, ועקב כך הוא משלם להם גמלאות שהם אינם זכאים להן, והמשרדים האמורים אינם מקבלים את התשלומים שהם זכאים לקבל. מן הראוי שהמוסד יפעל לאלתר להשגת הסדר עם משרדי הבריאות והרווחה בכל הנוגע להעברת הנתונים הדרושים לו מהם. כמו כן ראוי שהמוסד יפעל על פי ההוראות לחלוקת קצבה, וכל אימת שיקבל מידע על אשפוז מבוטחים המקבלים ממנו קצבה יפנה ביזמתו למשרדים אלה ויציע להם להגיש לו בקשה לחלוקתה. .בעקבות הערת משרד מבקר המדינה החל המוסד לברר את עניינם של 57 המבוטחים האמורים, ועד מועד סיום הביקורת, יולי 2007 , הפסיק לשלם קצבת נכות ל-22 מהם בשל הגירה, והמערכת הממוחשבת יצרה אוטומטית בחשבונם חוב בסכום כולל של כ-1.52 מיליון ש"ח, בממוצע כ- 69,000 .ש"ח למבוטח לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהמוסד ישלים את הבירור בעניינם של המבוטחים האחרים שעלו במדגם ויפעל לאיתור יתר מקבלי קצבת הנכות שעזבו את הארץ, באמצעות המידע המצוי במאגריו. אי -ביצוע מעקבים אחר מקבלי קצבת נכות היוצאים מהארץ אינו מאפשר למוסד לקבוע אם הם זכאים להמשיך ולקבל את הקצבה. בנסיבות אלה הוא משלם קצבאות נכות גם למי שאינם זכאים להן. על פי אומדן סטטיסטי של משרד מבקר המדינה המניח כי התפלגות 107 הילדים שבמדגם דומה להתפלגות 2,876 הילדים שהמדגם אמור לייצג, עד יולי 2007 המשיך המוסד לשלם עבור 2,876 הילדים האלה, לאחר שחרורם מצה"ל או משירות לאומי, סכום כולל של כ-4.60 .מיליון ש"ח לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהמוסד ישתמש במידע שהוא מקבל על מי שלומדים במסגרת על-תיכונית או משרתים בצה"ל או בשירות לאומי בבואו לקבוע את זכאותם של מקבלי קצבת נכות לתוספת תלויים. עליו לאתר את ילדי הזכאים שלא שולמה עבורם תוספת תלויים בעת שלמדו במוסד על -תיכוני או שירתו בצה"ל או בשירות לאומי ולשלם בעבורם לזכאים את התוספת. כמו כן על המוסד להפסיק לשלם למקבלי קצבת נכות תוספת תלויים עבור ילדים בני יותר מ -18 שהפסיקו את לימודיהםלפני מועד סיומם או השתחררו שחרור מוקדם מצה"ל או מהשירות הלאומי. . שפרויקט לפיתוח מערכות ממוחשבות, ובייחוד מערכות מורכבות כמו מערכת נכות שפיתוחן כרוך בהשקעה כספית גבוהה, יש ללוות בבקרה ופיקוח שוטפים שיאפשרו להעריך בזמן אמת אם הפרויקט מתקדם בהתאם ליעדים, להפיק לקחים כדי לתקן ליקויים ולהעריך מחדש אחת לפרק זמן קצוב, בהתבסס על המידע שהצטבר, אם כדאי להמשיך בביצוע הפרויקט. יצוין כי בשל הפסקת הפרויקט ממשיך המוסד להפעיל את המערכת הישנה, אך בהיעדר קישוריּו ת ובקרות מתאימות במערכת זו, ממשיך המוסד לשלם תשלומי יתר או תשלומי חסר, כפי שעולה, בין היתר, מממצאי הביקורת המתוארים להלן. | (ג) ל-26 המבוטחים הנותרים הייתה בשנת 2005 הכנסה מעבודה ג דולה מההכנסה הרשומה בקובץ "נכות כללית ": הכנסתם של חמישה מהם מקזזת את תוספת התלויים המשולמת להם; הכנסתם של 19 מזכה אותם בתוספת תלויים קטנה מזו המשולמת להם; והכנסתם של שניים שוללת את זכאותם לקצבת נכות. חישוב התשלומים ששולמו למבוטחים האמורים העלה שהמוסד שילם להם בשנת 2005 תשלומי יתר בסכום כולל של כ- 115,000 .ש"ח | 447 |
משרד החוץ . פתיחת השגרירויות בזאגרב, בבלגרד ובברטיסלבה וניהולן .מן המתואר לעיל עולה שהמשרד אמנם החל את פעולות איתור המבנה למשרדי השגרירות כשנה וחצי לפני שהשגרירות החלה לפעול, אך הוא נאלץ לשכן את המשרדים בבית מלון למשך כמה חודשים ולשלם על כך עשרות אלפי דולרים. כמו כן, המבנה שנשכר עבור השגרירות אוכלס לפני שהיה מוכן לכך. לא נמצא תיעוד ולא ניתנו הסברים מדוע שנה לאחר איתור המבנה הראשון חזר בו המשרד מהכוונה לשכור אותו, אף שאילו נשכר, סביר להניח שהיו נמנעות הוצאות מיותרות, השגרירות הייתה מתחילה את פעילותה במקומה הקבוע, והיה נחסך מעובדי השגרירות הצורך לפעול בבית מלון במשך חמישה חודשים, ולפעול במבנה השגרירות קודם שתוקנו כל הליקויים שהיו בו. .דוח איוש התקן אמור להתעדכן בזמן אמת כדי שישקף את מצבת העובדים בשגרירות. קצינות המינהלה בזאגרב ובבלגרד, שעליהן מוטלת האחריות לניהול תקין של תקן העובדים המקומיים, לא עדכנו במשך שנתיים את דוח איוש התקן. לדעת משרד מבקר המדינה היה ראוי שהמשרד יעקוב אחר השינויים בנציגויות וידאג לעדכון הדוחות. נמצא כי השגרירות בזאגרב מימנה חלק מההוצאות על הופעת להקת המחול מתקציב המשרד שיועד לקבלת הפנים ולא למימון אירוע תרבותי, בניגוד לתקנון. עוד נמצא, שהשגרירות לא הפרידה ברישומיה בין התרומות שגויסו לקבלת הפנים לבין אלה שגויסו לאירוע התרבות, ולכן לא ניתן לעקוב אחר ההכנסות וההוצאות הקשורות לכל אירוע. יתר על כן, אסור היה לשגרירות לאסוף תרומות שלא באמצעות ארגון ציבורי ולהפקיד אותן בחשבון הבנק שלה; העמותה הוקמה לאחר שהשגרירות גייסה את התרומות. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על השגריר לדעת כי אין לקבל תרומות מחברות שאין להן זיקה לישראל ולהנחות את עובדי השגרירות בהתאם. זאת גם משום שהחזרת התרומות עלולה לפגוע בתורמים. לדעת משרד מבקר המדינה, גם ההיתר לגיוס תרומות לאיר ועי תרבות לרגל יום העצמאות אינו ראוי ואינו יאה למדינת ישראל, ועל המשרד להסדיר עניין זה בכללים ולאכפם. לדעת משרד מבקר המדינה, במקום שבו ההתקשרות עם עורך דין היא על בסיס קבוע, על השגרירות לבחון מפעם לפעם אם ההתקשרות עדיין נחוצה ולשקול את הפסקתה. (ב) באוקטובר 2004 .ביקרו המפכ"ל ומנהל מבדק הפנים בשגרירות בבלגרד בסיכום הביקור המליץ המפכ"ל שקצין המינהלה שיחליף את קצין המינהלה דאז יתאים לדרישות התפקיד ויהיה מנוסה דיו. נוסף על כך, לאחר מינויה אך בטרם נכנסה קצינת המינהלה המיועדת לתפקידה, התריע קצין המינהלה האזורי היושב בפריז, במכתבו למנהל מחלקת מבדק פנים באפריל 2005 ,, כי היא חסרת ניסיון ובלי הכשרה מתאימה לבצע את התפקיד של קצינת מינהלה. לדעת משרד מבקר המדינה השגרירות פעלה בניגוד לתקנון בכך שגייסה תרומות ללא אישור מראש של המשרד. זאת ועוד, השימוש בכספי תרומות שלא למטרה שלשמה נתרמו וללא קבלת הסכמתם של התורמים אינו תקין. המשרד ידע, גם אם בדיעבד, על גיוס התרומות בניגוד לנהלים, ולמרות זאת אישר להעביר את יתרתן לשימוש שוטף של השגרירות, ובכך פעל בניגוד לנוהל שהוא עצמו קבע. משרד מבקר המדינה כבר התריע לפני משרד החוץ על אופן השימוש בתרומות, בדוח הביקורת על השגרירות בלונדון 13 . משרד החוץ השיב אז למשרד מבקר המדינה כי "יחדד את ההנחיות הקיימות בנושא". מן המתואר לעיל עולה כי השגרירויות בזאגרב ובבלגרד הוציאו כספים למימון קבלת הפנים לרגל יום העצמאות עוד בטרם התקבלו התרומות למימון ההוצאות בניגוד לתקנון. כאמור, החוק הקרואטי אינו מאפשר לדווח על העסקת עובדים ולשלם תשלומים סוציאליים, בדיעבד. משמעות האיחור בחתימה על החוזים ובדיוו ח לרשויות השלטון בקרואטיה על תחילת עבודתם בשגרירות היא אפוא כפולה. ראשית, העובדים איבדו זכויות סוציאליות בגין החודשים שבהם לא דיווחה השגרירות על עבודתם לרשויות ולא הפרישה עבורם תשלומים סוציאליים. שנית, השגרירות פעלה בניגוד לתקנון. לדעת משרד מבקר המדינה קצינות המינהלה בשתי השגרירויות פעלו באורח לא תקין בכל הנוגע לחוזים. זאת ועוד, המשרד ידע על הצורך בחתימה על החוזים, ואף שהיה בידיו המידע הנדרש להכנתם, הוא לא פעל די לזירוז החתימה. על המשרד להקפיד שהשגרירויות לא יעסיקו עמ"זים בלא לחתום עמם על חוזה העסקה ובלא לתת להם את כל הזכויות הסוציאליות המתחייבות על פי דין מקומי. מהאמור לעיל עולה שאף שהשגריר הודיע למשרד מראש על תרומות שגויסו עבור האירוע, התעלם המשרד מהודעתו; על אף זאת, בעקבות הודעת קצינת המינהלה הוא העיר לשגריר על שפעל בניגוד לנהלים. | .בידי המשרד אין סיכום כולל של ההוצאות השנתיות של כל אחת מהשגרירויות. לדעת משרד מבקר המדינה מן הראוי שיהיו בידיו נתונים על כל ההוצאות של כל שגרירות בנפרד כדי שישמשו לו כלי בקרה ופיקוח. | 448 |
משרד החוץ . הטיפול בנכסים בחו_ל, רכישות וניהול מצאי לדעת משרד מבקר המדינה במצב המתואר אגף הכספים חורג מתפקידו ומעורב בביצוע התקציב, וכך אין מי שיבדוק את תקינות פעולותיו. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לפעול לריכוז תקנות התקציב על הטיפול בנכסים חו"ל בידי החטיבה, שהיא הגוף המקצועי בתחום זה. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי למנוע את הכפילות ברישום ואת ההצגה הלא נכונה של ההוצאות מן הראוי שכל ההחזרים יירשמו בתקנות של הכנסות. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לקבוע במידת האפשר אמות מידה ברורות לרכישה ולהחלפה של פריטי ריהוט וציוד כדי לא להשאיר את ההחלטה רק לשיקול הדעת של החטיבה ושל קציני המינהלה. על המשרד לבחון את כדאיות האחסון של רהיטים שאינם בשימוש על פי שיקולים של עלות האחסון לעומת התועלת שבו. אם הוחלט לאחסן את הרהיטים יש להקפיד על תנאי אחסון נאותים כדי שאפשר יהיה לחזור לעשות בהם שימוש בעת הצורך או למכרם. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי שתוכנית עבודה שנתית תהיה בסיס מהימן לפעולות של המחלקות ולתקצובן וכדי שתהיה בה שקיפות מרבית יש לציין בה את מרב הפרטים שיידרשו לביצוע המשימות. ממסמכי המשרד אי -אפשר לדעת מה נעשה בריהוט המשומש שלא נ מכר. על המשרד לדרוש מקציני המינהלה דיווח על מצב הרהיטים והציוד ולהשקיע מאמץ למכור את אלה שיש סיכוי למכרם. הבדיקה העלתה כי חלק מהפריטים שנרכשו בשנים אלה כמו כלי רכב, מכונות צילום, מקררים, פינת ישיבה ושולחן לסלון לא נרשמו ברשימת המצאי. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח חילופי הגברי התדירים בנציגויות והעובדה שהמשרד מממן בכל שנה רכישות של פריטי ריהוט וציוד וכלי רכב עבור הנציגויות בסכומים ניכרים, חשוב להשלים את רשימות המצאי של הפריטים, האמורות לשמש כלי מעקב ובקרה. כשהמשרד משכן נציגויות ונציגים בנכסים שבבעלותו עליו להשקיע סכומי כסף ניכרים באופן חד -פעמי, אולם הוא חוסך את ההתמודדות עם הבעיות המתוארות לעיל. לדעת משרד מבקר המדינה, בהתבסס על ניתוח כדאיות כלכלית של רכישה לעומת שכירה ועל התנאים השוררים במדינת היעד, על המשרד לשקול רכישת נכסים מתאימים לנציגויות ולמגורי ראשי הנציגויות במקום לשכרם. החטיבה מופקדת, בין היתר, על תחזוקה שוטפת ועל שיפוץ של נכסי המדינה בחו"ל, על הספקת הריהוט והציוד לנציגויות ולדירות השרד, על רכישת כלי רכב ועל ניהול המצאי שלהם. עליה להקפיד שיהיו לה תכניות עבודה שנתיות מפורטות עם רשימת הפעולות ואומדן ההוצאות בגינן. על המשרד לפעול לרכז את סעיפי התקציב על נכסי המדינה בחו"ל בתקנות שבתקציב החטיבה ואת כל ההוצאות על כל מיזם. בכל שנה מממן המשרד רכישת פריטי ריהוט, ציוד וכלי רכב במיליוני שקלים. על המשרד לפעול לעדכון כל הפרטים ברשימת המצאי הממוחשבת כדי להגביר את הפיקוח והבקרה עליו. המשרד שוכר או רוכש מבנים בחו"ל לשימושם של משרדי נציגות ולמגורי שליחים. ההחלטה אם לרכוש או לשכור נכס תלויה בעיקר בתקציב שהעמיד לרשותו משרד האוצר למטרה זו ובתנאים השוררים במדינת היעד. כדי שיפעל באופן מושכל בכל פעם שעליו לרכוש או לשכור נכס, ראוי שהמשרד ייערך לכך בעוד מועד על ידי בדיקה מדוקדקת של תנאי המקום ובחינת הכדאיות הכלכלית של שכירה וקנייה של נכסים במדינת היעד כדי למנוע את בזבוז משאבי המדינה. מממצאי הביקורת עולה שאחד משני הנכסים שהושכרו מניב תשואה נמוכה ממה שניתן היה להשיג; מן הנכסים שהושאלו לגופים ישראלים אין הכנסות; בגין הנכסים שהמשרד משקיע באחזקתם הוציא כ - 80,000 דולר בשנה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להחליט אילו נכסים למכור, ואת אלה שיישארו עליו לתחזק ולהשכיר כדי שיצמצם את הוצאותיו. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לבצע בקרה על הניהול הכספי של הנכס ועל מצבו הפיזי. | המשרד בזבז אפוא שש שנים על הידיינויות לרכישת מגרש ובסופן נותר בלי מגרש מתאים לבניית המתחם. | 449 |
משרד הבינוי והשיכון . בתים שנבנו בשיטת הבנייה הקלה - משרד הבינוי והשיכון משרד מבקר המדינה מעיר כי על המשרד או העירייה להקים מתקנים לכיבוי אש גם ברחובות השכונה. משרד מבקר המדינה בדק את חווֹת הדעת שנתן מכון התקנים באשר להתאמתם או לאי-התאמתם של הדגמים שבדרום הארץ למפרט 422 . בבדיקה נמצאה התייחסות להגנה על העץ מפני מזיקים רק בארבעה מ-11 דגמים שנבדקו. לשבעה דגמי בתים לא ניתנה חוות דעת על טיפול מתאים להגנה על העץ. עוד הועלה בבדיקה כי חווֹת הדעת של מכון התקנים באשר לדגמים באזור הדרום לא נגעו כלל בנושא ההגנה המכנית מפני טרמיטים, כך שאי -אפשר לראות בחוות דעת אלה אישור להגנה מפניהם. המשרד לא דרש ממכון התקנים את התייחסותו לעניין. בביקורת נמצא כי אף אחד מהבתים שנבנו על פי 11 הדגמים האמורים לא מוגן בהגנה מכנית כנדרש על פי מפרט 422 . בביקורת נמצא שהמשרד לא נערך בעוד מועד ליצירת מלאי של חלקי חילוף, ובשל כך פעמים רבות לא נרכש חלק מפריט מסוים - כמו מסגרת של דלת או של חלון - שנפגע, אלא רכשו את כל הפריט, דבר שגרם להגדלת ההוצאות. . לדעת משרד מבקר המדינה, על הוועדה המקומית לשקול לדרוש מבעלי ההיתר קיומם של כל התנאים הנדרשים להוצאת תעודות גמר לבתים, כאמור בתקנות התכנון והבנייה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד, כי עליו להחיש את הטיפול המונע בבתים שטרם נפגעו. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי שיעור כה גבוה של בתים שנפגעו מטרמיטים דורש פתרון מקיף ומלא לכל הבתים שנבנו בשיטת הבנייה הקלה. משרד מבקר המדינה מעיר כי הטיפול בבתים שהמשרד מכר אינו יכול לבוא על חשבון הטיפול בבתים שבבעלות המדינה, וכמשכירה עליה להעמיד לרשות השוכר בית תקין. כ מו כן עליה לטפל בתיקון הנזקים שנגרמו בשל ליקויי בנייה בבתים שהמשרד לקח על עצמו לתקנם, בתים אשר שוכריהם נמנים בדרך כלל עם האוכלוסייה המבוססת פחות בחברה. .משרד מבקר המדינה העלה, שהמשרד לא הקפיד על ניהול יומני עבודה של המפקחים מטעם שו"פ, דבר העומד בניגוד לכללי פיקוח מקובלים ומעמיד בספק את טיב הביקורת מטעם המשרד. הועלה כי לא בוצעו תיקוני קונסטרוקצי ה בבתים הסובלים מכשל זה. משרד מבקר המדינה מעיר כי היה על המשרד לעשות סקר יסודי ומקיף לאיתור הכשלים בקונסטרוקציה כדי לטפל בתיקונם. 10. הקמת בית מגורים כרוכה בעבודות פיתוח הן בשטח חצר הבית, והן בשטח הציבורי. בחודשים יוני ואוגוס ט 2007 סיירו נציגי משרד מבקר המדינ ה ב-24 בתים בשכונת נחל בקע בבאר שבע. ב -10 בתים נמצא כי בחצר ומתחת לבתים שקעה הקרקע. הבתים עצמם לא שקעו, מכיוון שהם ניצבים על כלונסאות. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי הקרקע שקעה לא רק בגלל השיטפונות שהיו בנחל אלא גם משום שהקרקע בחצרות לא הודקה כדבעי. כמו כן נמצא כי גם בשטחים ציבוריים (מדרכות ורחובות) בשכונת נחל בקע, שבהם עשה המשרד עבודות פיתוח, שקעה הקרקע. עד למועד סיכום הביקורת שקיעת הקרקע באותם שטחים ציבוריים לא טופלה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי על משרד התחבורה והעירייה להשלים בהקדם את הדיונים ולערוך את רה-הארגון בתחבורה הציבורית לרווחת הת ושבים. 4. .בבתים שבשכונת נחל בקע גרים אלפי תושבים, בעיקר קשישים וקשי יום בבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה בשכונה, נמצא כי אין בשכונה מרפאה של שום קופה מקופות החולים. הועלה כי במועד הדרוש לא העניק מהנדס הו ועדה המקומית באר שבע לבעלי ההיתר לבניית השכונות בשיטת הבנייה הקלה בבאר שבע תעודות גמר כאמור. ראוי לציין כי הליקויים בבנייה או בעבודות הגמר של הבתים גורמים לעתים לתגובות שרשרת ואף לנזקים לרכושם הפרטי של הדיירים. כך למשל, עקב תזוזת קירות נגרמה דליפת גז ונותקו קווי תקשורת של בזק. | 3. בבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה נמצא כי ליקויים מסוימים בבתים שנבנו בשיטת הבנייה הקלה מאפיינים בדרך כלל יצרנים מסוימים, כלומר בבתים רבים שסופקו בידי אותו יצרן אפשר למצוא את אותם הליקויים. עוד נמצא כי מידת הפגיעות של הבתים שונה מיצרן ליצרן אף אם הבתים יוצרו מאותם החומרים. | 450 |
רכבת ישראל בע_מ . מינויים וחריגות שכר - חברת רכבת ישראל בע_מ באוגוסט 2002 , לאחר שהחל עובד בכיר ב' לעבוד ברכבת, הועבר לרכבת דו"ח אבחון והערכה שהוכן עליו במאי 2002 על ידי מכון השמה, על בסיס מבחני התאמה שנעשו לו כמועמד למקום עבודה אחר מחוץ לרכבת. בדוח, שהותאם לתפקיד מנהל ענף פיתוח עסקי, נאמר כי עובד בכיר ב' אינו מומלץ לתפקיד. לדעת משרד מבקר המדינה, לאחר שקיבלה הרכבת את דו"ח האבחון וההערכה, היה עליה לשקול מיי דית את התאמתו ולנמק בכתב מדוע יישאר בתפקידו למרות תוצאות האבחון, כנדרש על פי סדרי מינהל תקין. במרס 2004 התכנסה ועדה שהוגדרה כ"ועדת קבלה" לאיוש משרות, בראשות מ"מ מנכ"ל החברה דאז מר יוסי מור, ובפניה הוצג מועמד אחד בלבד - עובד בכיר ב'. הוועדה המליצה על מינויו של עובד בכיר ב' כמ"מ מנהל אגף. .הביקורת העלתה כי בחירת מנהל האגף לא נעשתה בהליך שוויוני, ולא התפרסם מכרז פנימי או חיצוני לתפקיד. בנובמבר 2004 התקיימה ועדת קבלה. בוועדה היו חברים מ"מ מנכ"ל החברה דאז מר יוסי מור, סמנכ"ל למינהל, מנהלת אגף משאבי אנוש דאז ועובד ב כיר ד'. המועמד היחיד לתפקיד היה עובד בכיר ב ' והוועדה החליטה על בחירתו. הביקורת העלתה כי עובד בכיר ד', הממונה הישיר על עובד בכיר ב', המליץ באוקטובר 2004 .לתת לו מינוי של קבע לתפקיד מנהל האגף משרד מבקר המדינה מעיר, כי לא היה מקום לחברותו של עובד בכיר ד' בוועדת הקבלה, אם הוא הביע דעה מוקדמת ביחס למידת התאמתו של עובד בכיר ב' לתפקיד. הכשרתו של עובד א' לתפקיד נעשתה בצורה לקויה ולא בהתאם לכללים שהיו נהוגים בחברה. למרות זאת, באוקטובר 2006 .מונה עובד א' לתפקיד הפקד הראשי משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את התנהלותה של הנהלת החברה בהשמת עובד שלא הייתה לו הכשרה מתאימה וניסיון לתפקיד כה רגיש הכרוך באחריות בטיחותית ממעלה ראשונה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי מ ן הדברים עולה החשש שהמנוי היה נגוע בשיקולים זרים ובכללם פוליטיים, וכי תהליך הבחירה לא הבטיח את בחירת המועמד המתאים ביותר. חבר ועדת האיתור בעל היכרות מוקדמת עם מועמד חייב לדווח על מידת היכרותו את המועמד ואת זיקתו אליו, והדבר צריך להירשם בפרוטוקול הישיבה. זאת מן הטעם שעל עובד ציב ור אסור להימצא במצב שיש בו חשש לניגוד עניינים 11 . ממכתבו של מזכיר החברה מ- 21.9.03 וכן מפרוטוקול הוועדה מאותו יום עולה כי לחלק מחברי ועדת האיתור הייתה היכרות מוקדמת עם חלק מהמועמדים. מידת היכרותם המוקדמת של חברי ועדת האיתור את המועמדים לא נרשמה בפרוטוקול הדיון ולכן לא ניתן לעמוד על האפשרות של ניגוד עניינים בין החברות בוועדת האיתור ובין ההיכרות המוקדמת עם מועמד זה או אחר או על האפשרות כי ההיכרות השפיעה השפעה לא הולמת על הליך הבחירה. הביקורת העלתה כי לא נקבעו תנאי סף הנדרשים מהמועמד למשרה. כמו כן לא נקבעו קריטרי ונים לבחינת המועמדים ולא אמות מידה לכישורים השונים הנדרשים, לפני שוועדת האיתור עיינה בקורות החיים. .סדרי מינהל תקינים מחייבים כי הוועדה תנהל רישום פרוטוקול שישקף את מהלך הדיון ואת עיקרי הדברים שנאמרו. בבג"ץ אילן 12 , אשר ניתן לאחר מינויו של עובד בכיר ג', ובו חיזוק להלכות פסוקות מן העבר נקבע, כי סדרי מינהל תקינים מחייבים ועדה לרשום פרוטוקול אשר ישקף את עיקרי המידע שהובא לפניה, ההחלטות שהתקבלו והנימוקים להחלטה. הביקורת העלתה כי הוועדה לא תיעדה את דיוניה בפרוטוקול ולא הכלילה כנדרש רכיבים כגון אמות מידה לפיהן ייבחרו המועמדים והשוואה בין המועמדים בהתאם לקריטריונים אחידים. לדעת משרד מבקר המדינה, על החברה לעגן בנהליה כללים ברורים, שאינם חורגים מהוראות הממונה על השכר, הקובעים מי מהעובדים זכאי לימי השתלמות בשכר וכמות הימים להם זכאי העובד. בנובמבר 2001 אישר הסמנכ"ל למינהל הצמדת רכב לעובד ו'. הסמנכ"ל למינהל כתב לממונה על מחלקת השכר ברכבת שהצמדת הרכב נעשתה "על פי החלטת מר עוזני", המנכ"ל דאז. יצוין כי לא נמצא אישור המנכ"ל דאז להטבה זו. הסמנכ"ל למינהל הסביר ביוני 2007 למשרד מבקר המדינה כי החלטת מר עמוס עוזני נמסרה לו בעל פה. המנכ"ל דאז מר עמוס עוזני הודיע ביולי 2007 למשרד מבקר המדינה כי הוא סיים את תפקידו ברכבת באוקטובר 2001 , כחודש לפני הודעת הסמנכ"ל למינהל. כמו כן הסביר כי כל אישוריו נעשו בכתב "ובאם אין אישור בכתב, אז לא אישרתי". על פי מכתב של יו"ר הוועד אל הסמנכ"ל למינהל מיוני 2004 , באוקטובר 2002 החל המשא ומתן על העברת עובדי הרכבת מרנ"ר לחברה. הביקורת העלתה כי באותו חודש אישר מר יוסי שניר, מנכ"ל הרכבת דאז, את השוואת שכרו ומעמדו של עובד ו' לאלו של מנהל אגף. מר יוסי שניר הסביר באוגוסט 2007 למשרד מבקר המדינה כי הוא החליט בסמכותו כמנכ"ל להיענות בחיוב לבקשת יו"ר האגף לאיגוד מקצועי, שכן לא הייתה לדעתו "סיבה כלשהי שארגון כגון הרכבת יקפח את יו"ר וועד העובדים אל מול יו"ר וועד עובדים בארגון אחר, כאשר שניהם נמצאים באותו המעמד." עוד הוסיף כי ההסכם בין הרכבת לבין העובדים נחתם ביוני 2003 , כמעט שנה לאחר ההחלטה הזו, ולא היו להסכם "השפעה ו/או קשר להחלטתו". לדעת .משרד מבקר המדינה, מכתבו של יו"ר האגף לאיגוד מקצועי אינו מהווה אסמכתא או תחליף לאישור הנדרש כדין מהגורמים המוסמכים (ראו להלן). ב- 5.11.02 הורה הסמנכ"ל למינהל לממונה על מחלקת השכר ברכבת לעדכן את מנהל האגף בשינויים המצוינים בנספח ]למושווה[ שכרו של עובד ו' "למשווה השכר" שצורף להוראה. בנספח האמור פירט הסמנכ"ל למינהל את התנאים: דרגה 21 +, תוספת מיוחדת בסך 4,600 ש"ח כגמול שעות גלובליות (להלן - התוספת המיוחדת), פרמיה חודשית שערכה תשלום בעבור 55 שעות ותשלום בגין כוננות חודשית של 36 שעות. תוספת זו שולמה בבסיס השכר, וחלו עליה תוספות אחוזיות נוספות. התוספת הנזכרת הייתה תוספת חריגה, ולא הובאה לאישור הממונה על השכר כנדרש. ה סמנכ"ל למינהל הודיע ביוני ובדצמבר 2007 למשרד מבקר המדינה כי למנכ"ל הרכבת דאז נשלח עותק מההוראה שלעיל והוא אישר את הנספח האמור. מר יוסי שניר הודיע למשרד מבקר המדינה כי הוא לא אישר בעל פה או בכתב את הנספח האמור. עוד הוסיף כי את תוספת השכר יישם הסמנכ"ל למינהל ללא הסכמתו וללא ידיעתו ובחריגה מהאישור שניתן לו. הוא הוסיף כי "הוא לא נהג לתת אישורים בעל פה בנושאים כגון אלה ובכל נושא מהותי אחר, ומצידו של מר סרי הייתה הקפדה יתרה על קבלת אישורים בכתב כאשר הוא לא פעל ללא אישור בכתב ובמפורש...". | 6. הביקורת העלתה כי שכר הלימוד בגין לימודיהם של היועמ"ש וסמנכ"ל חטיבת מטענים שולם למוסד האקדמי ישירות על יד החברה מבלי שהתשלום יקבל ביטוי בשכר העובד. בדרך זו נעלמה ההכנסה הנוספת הזו של העובדים הבכירים מעיני רשות החברות ומהממונה על השכר, המפקחים על שכר עובדים בחברה ומרשויות המס. | 451 |
חברת החשמל לישראל בע_מ . התקשרויות לרכישת שירותים בידי אגף לוגיסטיקה ונכסים - חברת החשמל לישראל בע_מ לדעת משרד מבקר המדינה, התכנון והביצוע של ההתקשרות מ - 2004 , ובכלל זה הליכי מימוש האופציות, מעידים על ליקוי מתמשך בניהול הליך ההתקשרות, במעקב אחריה ובבקרה עליה. בהתנהלות זו לא מילאה החברה את חובתה למנוע בזבוז כספי ציבור. מן הראוי שהחברה תבחן את הגורמים לכשל במעקב אחר ההתקשרות ובבקרה עליה ותפיק לקחים בנוגע לאחראים להכנה, לאישור ולניהול הלקויים של ההתקשרות. כמו כן ראוי שהחברה תבחן אם קיימים ליקויים דומים בהתקשרויות בתחומים אחרים, ותדאג לתקנם לאלתר כדי להביא לידי חיסכון בהוצאותיה. במשך שנים נרכשו הכרטיסים ללא מכרז וללא בקשה לפטור ממכרז, בניגוד לאמור בחוק חובת המכרזים, בתקנותיו ובנוהל ההתקשרויות של החברה. כך נמנע מהחברה לקבל את ההצעה המיטבית ולשמור על שוויון ותחרות הוגנת בין הספקים הפוטנציאליים למתן השירות. היעדר המסמכים האמורים, המתעדים את עריכת המכרז לשם ההתקשרות, מונע שקיפות, החיונית לבקרה על תקינות תהליך ההתקשרות. משרד מבקר המדינה מעיר שהיה על החברה לשקול את השיקולים המקצועיים האמורים מלכתחילה בעת הכנת המכרז. כמו כן מן הראוי היה ששיקוליו המקצועיים של הסגן לתחבורה יתועדו בפרוטוקול הישיבה של ועדת המכרזים לשם מתן שקיפות להליך ההתקשרות. לדעת משר ד מבקר המדינה, עקב הגידול הניכר בהיקף הכספי של ההתקשרות שביקשה הנהלת האגף לאשר עם אישור מימוש האופציה הראשונה, היה עליה להכין מסמך ובו הסברים לשינויים בהתקשרות למרכיביה השונים על בסיס נתוני ביצוע מפורטים ובכללם הפעילויות שנוספו במהלך השנה. על ועדת המכרזים היה לדרוש מסמך זה לפני שדנה באישור המימוש של האופציה. בשל השינויים הניכרים שחלו בהיקף ההתקשרות ומכיוון שהיה הבדל גדול בין סוגי השירותים שנצרכו בפועל לסוגי השירותים שפורטו במסמכי המכרז, היה על ועדת המכרזים לדרוש הכנת אומדן עצמי חדש ומעודכן, ועל סמך תוצאותיו לשקול אם יש צורך בפרסום מכרז חדש. הביקורת העלתה כי החברה מימשה פעמיים את האופציה להארכת ההתקשרות בלי שהובאו לפני ו עדת המכרזים הכמויות והשיעורים של סוגי השליחויות בפועל, שהיו כאמור שונים מהמתוכנן. עוד נמצא כי לקראת סיום ההתקשרות, בסוף שנת 2006 ,, הכין האגף מפרט כמויות ואומדן עצמי למכרז להתקשרות נוספת בנושא משרד מבקר המדינה מעיר כי מן הראוי שהנהלת החברה תבחן אם אכן דרוש שרוב השליחויות יהיו שליחויות אקספרס, שהן יקרות הרבה יותר מן השליחויות האחרות, ואם יש מקום להנחות את עובדיה בעניין דרך השימוש בשירותי השליחים. מן הראוי שהחברה תבחן כיצד למצות את הדרכים העומדות לפניה כדי להגדיל את מספר ההצעות המתקבלות בהליכי ההתקשרויות שהיא מבצעת. נוסף על כך, עליה לדעת משרד מבקר המדינה, על החברה להקפיד שהכנ ת האומדן העצמי תהיה מקצועית וייבחנו בה מכלול הגורמים העדכניים הרלוונטיים. אומדן מבוסס משמש כלי אמין לבחינת סבירות ההצעות שהתקבלו במכרז, ואילו אומדן שאינו מבוסס דיו, המשמש בסיס לשינויים, פותח פתח להתנהלות בלתי תקינה. משרד מבקר המדינה מעיר כי על החברה לפעול למניעת רכישות שלא לפי נוהל התקשרויות. .לדעת משרד מבקר המדינה, החברה יכלה להציג לפני ועדת המכרזים את נתוני ביצוע השליחויות בפועל, שכן אגף לוגיסטיקה קיבל מהספק דוחות חודשיים מרוכזים, שבהם פורטו מספרי השליחויות מכל סוג שנעשו בפועל. אילו הסתמך האגף על נתוני הביצוע, אפשר היה לגלות כבר בעת ההכנה של מסמך הנימוק שלא נעשות כמעט שליחויות רגילות ודחופות, וכי התשלומים עבור שליחויות האקספרס גבוהים מאלה שתוכננו עבור שליחויות מסוג זה. | . וגם הם לא התבססו על מספר השליחויות מכל סוג שבוצעו בפועל בשנים 2004- 2006 . | 452 |
משרד הבריאות . סוגיות בסדרי מינהל בבתי חולים לדעת משרד מבקר המדינה, הקצאת כוננויות לעובדים לא נועדה לתגמל אותם או לשמש להם תמריץ, כי אם לאפשר ביצוע מטלות לא צפויות במקום העבודה שלא ניתן לדחותן. יצוין כי על פי המסמכים בשיבא, באסף הרופא ובהלל יפה, המשרות הפנויות שהן המקור התקציבי לכוננויות המוסטות אינן מאוישות כבר כמה שנים. לדעת משרד מבקר המדינה, הדבר מעיד שלכאורה אין צורך במשרות אלה, ועל כן ראוי שמשרד הבריאות, הנציבות והנהלות בתי החולים האמורים יגיעו לידי הסכמה על ביטולן, לרבות הכוננויות הצמודות להן. הדעת נותנת שכאשר רופא כונן עוסק בעת כוננות בעבודה שאינה קשורה לעבודתו בבית החולים (כגון מתן שירות למבוטחי קופות חולים) - מצד אחד לא תמיד יש ביכולתו להיענות לקריאה מבית החולים; ומצד אחר, אם הוא נענה לקריאה מבית החולים, אין ביכולתו לספק שירות למבוטחי הקופות שהוזמנו אליו. בבדיקת דיווחי הנוכחות נמצא כי 39 ( רופאים מבתי החולים שנבדקו 11 מאסף הרופא, שבעה מהלל יפה, שבעה משיבא, שמונה מנהרייה ושישה מקפלן) עסקו בפרקטיקה פרטית או בעבודה פרטית, כגון מתן שירות למבוטחי קופות חולים, בעת שהיו בכוננות. יצוין כי עם רופאים אלה נמנים מנהלי מחלקות, יחידות ומכונים. להלן פירוט: קפלן: הועלה כי בחודשים אפריל-יולי 2007 שישה מרופאי בית החולים עסקו בפרקטיקה פרטית - מתן שירותים למבוטחי קופות חולים - בזמן שהיו כוננים. נמצא כי במחלקות ובחדרי המיון של בתי החולים אין רושמים את שמות הרופאים הכוננים (בכוננות מתוכננת) המתייצבים בבית החולים במהלך הכוננות בעקבות פנייה מהרופא התורן או מגורם אחר בבית החולים ואת זמן בואם. ואולם בעת כוננות פעילה - כאשר הרופא הכונן בא לבית החולים בעקבות קריאה, והטיפול הרפואי שהוא מספק נמשך יותר מארבע שעות וחצי - רושמים נוסף על שם המטופל ומהות הטיפול גם את שם הרופא ואת זמן התייצבותו בבית החולים, כיוון שכאמור, בעד כוננות פעילה הנמשכת יותר מארבע שעות וחצי הכונן מקבל תשלום נוסף. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי היה שבחדרי המיון ובמחלקות של בתי החולים יתנהלו רישומים שלפיהם יהיה ניתן לדעת מי הרופאים הכוננים שהתייצבו בבית החולים בעקבות קריאה, מתי באו לבית החולים, וכמה זמן שהו בו. .לדעת משרד מבקר המדינה, בהיעדר רישום של שמות הכוננים ה מוזעקים לבית החולים ושל זמן בואם לשם, לא ניתן לקבוע אם רופא כונן נענה לקריאה מבית החולים ומתי; וכי על משרד הבריאות ועל הנהלות בתי החולים לוודא שבמחלקות ובחדרי המיון יתנהל רישום מסודר של זמן בואם של הכוננים שנענו לקריאה מבית החולים. בדיקה של משרד מבקר המדינה, שהתבססה על נתונים ממרשם התושבים, העלתה כי ל-315 (כ- 14% ) מהעובדים שהועסקו בקפלן באותו חודש היו קרובי משפחה המועסקים בו. להלן דוגמאות: 1. בספטמבר 2007 , בעת הביקורת, לעשרה מ -22 חברי מועצת העובדים בקפלן50 היו בקרב עובדיו 23 קרובי משפחה, כהגדרתם בחוקת העבודה לעובדי מוסדות ההסתדרות51:, כמפורט להלן ליו"ר מועצת העובדים היו חמישה קרובי משפחה המועסקים בקפלן (נוסף על כך הועסק אביו בהרצפלד, שהוא, כאמור, שלוחה של קפלן); לסגן יו"ר המועצה היו אסף הרופא: הועלה כי בחודשים מאי -יולי 2007 11 מרופאי בית החולים עסקו בפרקטיקה פרטית - מתן שירותים למבוטחי קופות חולים - בזמן שהיו כוננים. יצוין כי הנתונים שמסרה הכללית בתשובתה מלמדים כי בשנים האחרונות פחתה התופעה של העסקת קרובי משפחה בקפלן. עם זאת, על הנהלת הכללית להיות ערה לאפשרות של היווצרות מצבים של חשש לניגוד עניינים על רקע קרבה משפחתית ,על פי המסמכים שנבדקו 24 מ-200 הרופאים שנכללו בבדיקה, חלקם מנהלי מחלקות וסגנים - עשרה מהם מועסקים בבתי החולים הממשלתיים שנבדקו ו-14 מועסקים בקפלן- נעדרו לכאורה בפרק הזמן שנבדק, מאי-יולי 2007 , כמה שעות במשך יום עד יומיים בשבוע מעבודתם בבתי החולים בשעות העבודה הנהוגות, כדי לעסוק בפרקטיקה פרטית בקופות החולים, כמפורט להלן: שישה רופאים נעדרו במשך כשעתיים במהלך יום עבודה אחד לפחות; שישה במשך כ-3 שעות; שישה במשך 4-6 שעות ושישה יותר מ-7 :שעות. להלן כמה דוגמאות .)(א על פי הנתונים במדריך השירותים של מכבי ואתר האינטרנט שלה, אחד הרופאים בשיבא שמועסק שם במשרה מלאה ועובד במכבי בפרקטיקה פרטית, מקבל את מבוטחי הקופה בכל ימות השבוע בשעות 8.00-13.00 ו- 15.00 -19:00 . מכאן שלכאורה הוא נעדר מעבודתו בבית החולים בשעות העבודה הנהוגות בכל ימות השבוע במשך חמש שעות וחצי לפחות. תשובה זו אינה מתיישבת עם הנתונים שמסרה מכבי למשרד מבקר המדינה בפברואר 2008 על הזמנים שבהם קיבל הרופא את מבוטחי הקופה; לפי נתונים אלה, בנוסף לקבלת המבוטחים בימי ד', הרופא מקבל את מבוטחי הקופה גם בימי ב' בשעות 8.30-15.00 ובשעות 16.00 -20.30 ; וביום ו' בשעות 8.00-12.00 . )(ב על פי נתוני מאוחדת, רופא אחר בשיבא המועסק שם במשרה מלאה ועובד במאוחדת בפרקטיקה פרטית, מקבל את מבוטחיה בימי ג' בשעות 9.00-12.00 . מכאן שלכאורה הוא נעדר מעבודתו בבית החולים בכל יום ג' בשעות העבודה הנהוגות במשך שלוש שעות לפחות18 . (ג) על פי הנתונים במדריך השירותים של מכבי ובאתר האינטרנט שלה, אחד הרופאים באסף הרופא המועסק שם במשרה מלאה ועובד במכבי בפרקטיקה פרטית, מקבל את מבוטחי הקופה, בין היתר, בימים א' ו-ו' בשעות 8.00-11.00 . מכאן שלכאורה הרופא נעדר מעבודתו בבית החולים בימים א' ו-ו' בשעות העבודה הנהוגות במשך שש שעות לפחות. | .תשובה זו אינה מתיישבת עם הנתונים שמסרה מכבי למשרד מבקר המדינה בפברואר 2008 על הזמנים שבהם קיבל הרופא את המבוטחים; לפי נתונים אלה הרופא מקבל מבוטחים של הקופה בימים א' ו-ו' בשעות 8.00-12.00 . | 453 |
משרד הבריאות . מכרז חלוץ (_פיילוט_) לרכישת שירותי אשפוז סיעודי לדעת משרד מבקר המדינה, הליך זה אינו תקין, ויש צורך לקבוע אמות מידה לדיון בערעור, ובכלל זה הרכב שונה מההרכב המקורי של ועדת החריגים. עוד התברר שבתשובת ועדת החריגים לקשיש על דחיית הבקשה לא נאמר כלל שיש אפשרות להגיש ערעור על ההחלטה. עד אותו מועד - ספטמבר 2007 - טרם אישר משרד האוצר את תכניו של המחקר ואת תקציבו. יצוין כי שלא כהצעת המחקר הראשונה, אשר כללה ביצוע מחקר על סמך מקורות שונים לאיסוף המידע (כגון ראיונות עם קשישים ומשפחותיהם ועם צוותים רפואיים על איכות הטיפול, דבר שעשוי היה לבסס את מסקנות המחקר), הוחלט לבסוף באוגוסט 2007 כי המחקר יתבסס רק על בקרות של משרד הבריאות המבוצעות ד רך קבע (בקרות תקופתיות) ועל הבקרות החדשות שהוספו (בקרות תכופות)67 . גם מכון ברוקדייל הסביר למשרד מבקר המדינה כי מקוצר הזמן של הפיילוט ומהיעדר נתונים מסודרים במוסדות בתיקי הקשישים - הם נסמכים על נתוני הבקרות בלבד. לדעת משרד מבקר המדינה, בשל הרגישות הרבה של הנושא היה על משרד האוצר ומשרד הבריאות לבצע עבודת הכנה בנוגע לסוג המחקר הרצוי, לגבש את היקפו ולהגיע להסכמה עוד לפני תחילת מכרז הפיילוט. דבר זה כאמור לא נעשה. יתר על כן, גיבוש הצעת המחקר במשך תשעה חודשים ובשנת הפיילוט עצמה מפחית את התועלת שתצמח ממנו. משרד מבקר המדינה מעיר כי הצעות ועדת העבודה, הרווחה והבריאות של הכנסת להקמת צוות מומחים לא נבחנו לגופן והיה רצוי לתת את הדעת לדעות שהושמעו ולשקול אותן בתהליך קבלת ההחלטות על היציאה למכרז הפיילוט. כמובן שההחלטה הסופית תתקבל בגופים המוסמכים ובהתאם למגבלות התקציב. משרד מבקר המדינה מעיר כי בנושא כה ייחודי ורגיש, ומאחר שתקציב ענף האשפוז הסיעודי הוא כ -1.4 מיליארד ש"ח, היה חשוב לקבל ייעוץ ותחשיבים מכמה גורמים כלכליים. עוד היה צורך לקבל ייע וץ חיצוני למשרד בתחומים גריאטריה, פסיכוגריאטריה ורווחה (מלבד התייעצות עם האגף לגריאטריה שבמשרד) כדי לבחון את השפעת השינוי הצפוי של הפעלת מכרז מחירים 38 על אוכלוסיית הקשישים הנזקקת לאשפוז סיעודי. דבר זה לא נעשה. ממסמכי מכרז הפיילוט ומתשובת משרד האוצר למשרד מ בקר המדינה מאוגוסט 2007 עלה כי ועדת המכרזים הבין -משרדית 39 (להלן- הוועדה הבין -משרדית) הסתייעה רק במשרד עורכי דין אחד לייעוץ משפטי ובחברה חיצונית אחת לייעוץ כלכלי. יצוין כי המשרד מעורב בתחום הא שפוז הסיעודי במספר היבטים (הן כרוכש שירותי אשפוז סיעודי, הן כספק שירותי אשפוז והן כמפקח על המוסדות ומתווה מדיניות). מן הראוי היה כי הוועדה הבין-משרדית תיעזר בייעוץ בתחום המקצועי . הגריאטרי גם מאנשי מקצוע חיצוניים, בייחוד בשל ההיקף הגדול של תקציב האשפוז הסיעודי ובשל רגישותו החברתית -רפואית. יצוין גם שבעניין סדרי רכישת שירותים חברתיים כבר העיר משרד מבקר המדינה גם בדוחות שנתיים קודמים42 כי יש חשיבות להיוועצות ולחילופי ידע בין משרדים העוסקים במתן שירותים חברתיים, ולענייננו - חילופי ידע בין משרד הבריאות ובין משרד הרווחה. בעניין זה יוזכרו הערות משרד מבקר המדינה 43 כי במקרה שהמדינה מפעילה תכנית ניסיונית שאזרחיה החלשים ביותר עלולים להיפגע ממנה, על משרדי הממשלה לעשות מאמץ ראוי למנוע את הפגיעה בהם ולפחות למזער אותה. .תהליך קבלת החלטות סדור צריך לכלול את הנושאים הבאים: תשתית עובדתית מלאה, שקילת מלוא השיקולים הרלוונטיים, תכנון ראוי, בדיקת חלופות, חוות דעת מקצועיות, תיעוד ושקיפות, דיווח ובקרה. משרד מבקר המדינה בח ן את קיום מקצת הנושאים הללו בטיפול המשרדים במכרז הפיילוט ובביצועו וכאמור, מצא ליקויים משמעותיים: תהליך קבלת ההחלטות בנושא זה לא היה מספק, ובין היתר היה מקום לאסוף מידע נוסף, להיעזר במומחים נוספים ואף לבחון את הנעשה בארצות אחרות, כל זאת לאור חשיבות הנושא ולאור השינוי התפיסתי בו. אף שמשרד הבריאות העדיף מכרז על איכות, הניבו הדיונים המשותפים עם משרד האוצר תוצאה של מכרז על מחיר יום אשפוז (ובתוך כך נקבעו לכאורה מחירי מינימום ומקסימום - ראו בנושא זה גם בהמשך הדברים) ונקבע שיבוצע "ניסוי חלוץ" בנפת פתח תקווה. רק בעקבות מכרז הפיילוט הופקו לקחים וסוכם כי המכרז הארצי המתוכנן לש נת 2008 יתבסס על איכות השירות. יובהר כי בדוח זה לא נבדקו ההיערכות והביצוע של המכרז הארצי. מכאן החשש כי מימוש כוח הקנייה של הממשלה באמצעות הכתבת תנאי מכרז נוקשים ולא סבירים, עלול לפגוע באיכות שירותי האשפוז לקשישים. | כמו שפורט לעיל, ארבעה מוסדות בלבד ניגשו למכרז הפיילוט, נפגע חופש הבחירה של הקשישים, כמה מהם אושפזו במקומות מרוחקים מבני משפחתם, היה חשש לירידת איכות הטיפול במוסדות שזכו ולפגיעה בתפקוד כלל המוסדות, התבררה אי המוכנות של צוותי הבקרה במועד תחילת הפיילוט ועלתה הבעייתיות אשר להיקפו של המחקר ע"י מכון ברוקדייל. ראש האגף לגריאטריה שהיה ער לבעיות אלה, טען בפני הסמנכ"לית לתכנון, תקצוב ותמחור במשרד שהאגף ולשכת הבריאות מרכז אינם ערוכים ליציאה לפיילוט בינואר 2007 ולפיכך ביקש לדחות את תחילת ביצועו. בעקבות כל האמור היה מקום לשקול אם בנסיבות אלה אין לעכב את הפעלת מכרז הפיילוט, ולדון בכך ובחלופות אחרות, אולם דברים אלו לא בוצעו. מכל האמור לעיל יש להסיק מסקנות תורתיות לעתיד לבוא בכל הקשור לביצועם של מכרזים לרכישת שירותים חברתיים - רפואיים, המסופקים לקשישים, נכים מוגבלים וכד' וכן לפעול להגברתן של בקרות ללא תלות בביצוע מכרזים. | 454 |
משרד הבריאות . מניעת השמנה - משרד הבריאות בביקורת הועלה כי במשרד החינוך לא נעשו פעולות לאיתור הצרכים בכל הנוגע לחינוך התלמידים לשמור על אורח חיים בריא; ולא רוכזו נתונים על התכניות הקיימות בנושא זה, על מספר התלמידים שהשתתפו בכל אחת מהן ועל הפעילות בנושא. כמו כן לא עשה המשרד מעקב אחר ביצוע התכניות הקיימות והצלחתן בבתי הספר ובגנים, ועקב כך לא ניתן לאמוד את השפעתן ולהפיק לקחים שיביאו לשיפורן. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי למנוע את הטעיית הציבור בנוגע לתרומתם של מוצרי מזון לבריאות, ואף למנוע סיכון בצריכתם, יש לקבוע בתקנות את התנאים לרישום מסרים בריאותיים על אריזות של מוצרי מזון. על כן ראוי שהמשרד יפעל לתיקון תקנות בריאות הציבור, ייחוס סגולות ריפוי. כמו כן ראוי לפעול להרחבת התקן הישראלי 1145 .ולכלול בו גם תנאים לרישום מסרים בריאותיים .2. (א) בכמה מדינות בעולם יש הגבלות על פרסומות טלוויזיה המיועדות לילדים. באוסטרליה מוטלות בחקיקה מגבלות על פרסום מזון בזמנים שבהם משודרות תכניות טלוויזיה לילדים, ואיגוד המפרסמים קבע מגבלות נוספות בקוד משלו41; כמו כן נקבע בחוק42 אילו סוגי פרסומת מותרים. בפינלנד נושא הפרסום מעוגן בחוק הגנת הצרכן, הקובע הגבלות על פרסום מוצרים. בארה"ב אין חוק המגביל פרסום מזון או אוסר פרסום של מזון מסוים, אך חברות המזון הטילו על עצמן הגבלות על פרסום מזון לילדים, והיחידה שלהן לפיקוח על פרסום לילדים הוציאה הנחיות בנושא 43 . בשוודיה, בנורווגיה, באיטליה ובבלגיה החוק אוסר לחלוטין לשדר בטלוויזיה פרסומת המכוונת לילדים. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שהמדינה תקצה אמצעים לפיקוח על ביצוע ההנחיות. לדעת משרד מבקר המדינה, איתור הצרכים ומעקב שיטתי אחר תרומתן של התכניות לשיפור אורח החיים של התלמידים חשוב לצורך תכנון והערכה של הפעולות שיש לנקוט בנושא וקביעת היקפן. עד מועד סיכום הביקורת לא נקבעו בתקנות בריאות הציבור, ייחוס סגולות ריפוי תנאים לרישום מסרים בריאותיים. הועלה כי לא הוקמה בצה"ל מערכת מרכזית לפיקוח ובקרה על המזון המסופק לחיילים, וכי בארוחות הניתנות בצה"ל עדיין יש שכיחות גבוהה של מוצרי מזון המוגדרים "לא בריאים", ומודעות האחראים לתזונה בבסיסים לחשיבותה של תזונה נבונה נמוכה ביותר. בביקורת הועלה כי אף שמשרד הבריאות משתתף במימון הפעילויות לקידום הבריאות שמקיימים המתנ"סים, הוא אינו עוקב אחר תוצאותיהן כדי לאמוד את תרומתן למאבק בהשמנה. הפיקוח על שירותי ההסעדה חל על משרד החינוך. הועלה כי בעת סיום הביקורת, יולי 2007 , כמעט שלא היה פיקוח על ספקי המזון, ולא היה כל פיקוח על הארוחות המוגשות במסגרת מפעל ההזנה - לא פיקוח תברואי ולא פיקוח על ההרכב התזונתי. כדי למדוד את מידת יעילותן של הפעולות הנעשות למניעת השמנה ולצמצומה ולתכנן פעולות נוספות בנושא, יש לרכז מידע על היקף ההשתתפות בפעולות האמורות ולעקוב אחר תוצאותיהן. בביקורת הועלה כי לקופות החולים כמעט אין נתונים על היקף ההשתתפות של ילדים ומבוגרים בפעולות למניעת השמנה שהתקיימו בהן במשך השנים; וכי בכללית, במאוחדת ובלאומית לא נעשה מעקב אחר תוצאות הפעולות האלה. הפעולות שמקיימות קופות החולים לעידוד השמירה על אורח חיים בריא ולטיפול בתופעת ההשמנה בקרב מבוגרים וילדים הן תוצאה של יוזמות נקודתיות ולא של הכוונה מגוף מרכזי, ואינן אלא כטיפה בים לעומת הצרכים. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שתגובש מדיניות כוללת בעניין ההתמודדות עם בעיית ההשמנה, ויינתנו כלים מקצועיים ומשפטיים לביצועה; מדידה של תוצאות הפעולות שיינקטו בנושא תביא לניצול מרבי של המשאבים המקצועיים והכספיים שיושקעו בו. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הבריאות ומשרד התמ"ת, בשיתוף חברות המזון, לבחון את הנושא ולהגיע לידי הסכמה בדבר הדרכים להגבלת הפרסום לילדים. | עד מועד סיכום הביקורת, נובמבר 2007 , לא הכין משרד הבריאות רשימת מוצרים כאמור ולא המליץ על גודל המנה. | 455 |
משרד הבריאות . סוגיות בנושא השתתפות עצמית של מבוטחים בתשלומים עבור שירותי בריאות בנוגע להשתתפות המבוטחים קבעה הוועדה שלפי הדוח ההשוואתי על פעילות הקופות, השתתפות המבוטחים נעה בממוצע בין 30% ל- 40% מעלּות התרופות לקופה. כ- 80% מהתרופות, כולל תרופות שאינן תרופות מרשם, נרכשות במחירים נמוכים, כך שהשתתפות המבוטחים הייתה ונשארה השתתפות מזערית. המבוטחים לא נהנו מהפחתת המחירים, והקופות הן הנהנות העיקריות מהפ חתת המחירים. המודל ההולנדי לא הביא לשיפור משמעותי במחירי הרכש של המבוטחים (השתתפות עצמית). משרד מבקר המדינה מעי ר כי הדעות השונות של הוועדה ושל הקופות והודעת משרד הבריאות על הטעות של הוועדה מדגישים את חשיבות הימצאותו של מידע במשרד הבריאות על השפעת מחירי תרופות על הליכי הרכש של הקופות (ראו להלן); וכן מדגישים את חשיבותה של עבודת מטה לבחינת ההשתתפות העצמית של המבוטחים, רגישותה של ההשתתפות העצמית לשינויים במחירים המרביים לצרכן והאופן הרצוי לקביעתה. אכן, ההמלצה לצרוך תרופות באמצעות השב"ן נובעת משיקולי בריאות, שכן תרופות אלה יעילות יותר, ואולם יש להביא בחשבון שאף כי ניתן להסביר את ההפניה לרכוש תרופות באמצעות השב"ן בשיקולים רפואיים, היא בעייתית מהסיבות האלה: 1. כ- 30% מהאוכלוסייהאינם חברים בתכניות השב"ן, ועל כן הם עלולים לוותר על רכישת תרופות חיוניות מסיבות כלכליות. הדבר עלול לפגוע בעקרון השוויון. 2 . הפניית המבוטח לצרוך תרופות באמצעות השב"ן יוצרת חיסכון לקופות, שכן האמצעים שהמדינה העניקה להן למתן שירותים אינם מנוצלים לפי תכנונם המקורי במסגרת הסל. יתר על כן, יתרון כלכלי זה אף עשוי להוות תמריץ לקופות, אפילו אם רק סמוי, להפנות מבוטחים לצרוך תרופות באמצעות השב"ן. בכך אף תגדל הפגיעה בעקרון השוויון. מבחינת מימון שירותי הבריאות, המשמעות היא הגדלת שיעור המימון הפרטי של תרופות על חשבון המימון הציבורי. ,האמור מדגיש את חשיבות הפיקוח של משרד הבריאות על התנהלות הקופות ובייחוד על לאומית. פרסום הדוח ההשוואתי השנתי על פעילות קופות החולים הוא אמצעי פיקוח הולם שיש לו חשיבות ציבורית ראשונה במעלה. הדוח ההשוואתי האחרון שהכין האגף לפיקוח על הקופות עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2007 , הוא לשנת 2004 , וגם הוא פורסם רק בנובמבר 2006 , כלומר שנתיים לאחר סיום שנת הכספים; הדוח לשנת 2003 פורסם בספטמבר 2005 - כמעט שנתיים לאחר סיום שנת הכספים; רק בסוף אוקטובר 2007 פרסם משרד הבריאות את הדוח ההשוואתי לש נת 2005 , ובמחצית ינואר 2008 - את הדוח לשנת 2006 ,. קצב פרסום הדוח הואץ לאחרונה אך הפיגור בפרסומו מעלה חשש לפגיעה ברלוונטיות של הדוח וביעילותו. מהנתונים דלעיל ניתן לראות שבמהלך עשור הוכפל כמעט שיעור ההכנסות של הקופות מהשתתפות עצמית מהוצאות הקופות, וכי ההשתתפות משמשת מקור הכנסה משמעותי לקופות. משרד מבקר המדינה מציין כי על פי הנתונים משני הסוגים שיעור ההשתתפות של המבוטחים הולך וגדל לאורך השנים. כמו כן בפועל שני סוגי הנתונים הם הוצאות של החולים על שירותי בריאות. (ב) השתתפות עצמית ברכישת תרופות וציוד רפואי : לעומת ההשתתפות העצמית של החולים מסך הוצאות הקופות, ההשתתפות העצמית של החולים ברכישת תרופות וציוד (כולל תרופות שמחוץ לסל41 ) מימנה בשנת 2005 46% מסך ההוצאות של הקופות על תרופות וציוד, כולל העמסת הוצאות עקיפות42, ו-%52 ללא העמסת הוצאות; ולגבי תרופות בסל- %36 . בשנים 2004 ו- 2005 גבו הקופות מ מבוטחיהן השתתפות עצמית מסוגים שונים בגין שירותים ותרופות בסל בשיעור 8.4% ו- 8.1% מעלות הסל בהתאמה; הן גבו מהמבוטחים כ- 11% מסך הוצאותיהן. הסיכום בין שרי הבריאות והאוצר (שלפיו השלמת תקציב המדינה תהיה נמוכה יותר מבעבר) מספק תמריץ לקופות לגבות מהחולים אף יותר ממה שהן גובות כיום, ואולי אף להסיט צריכה של שירותים אל מחוץ לסל, שכן שם אין מגבלת גבייה. על משרד הבריאות לוודא שהקיטון בחלקה של המדינה במימון עלות הסל לא יגרום לפגיעה בשירותים הניתנים למבוטחי הקופות, ולפגיעה בנכונות הצ יבור לצרוך שירותים רפואיים חיוניים. .יוצא שסך ההוצאה הפרטית לבריאות נמצאת בישראל במגמת עלייה משמעותית בשנים האחרונות, והיא מממנת כשליש מההוצאה הלאומית לבריאות - שיעור גבוה מהמקובל במדינות המפותחות. יש לכך גם השלכות משמעותיות, כפי שיפורט בהמשך. הוועדה הביעה דאגה מהעלייה התלולה בהשתתפות העצמית של ציבור המבוטחים בהוצאה הלאומית לבריאות מ - 26% בשנת 1995 ל- 32% בשנת 2005 , כתמונת ראי של ירידת השתתפות הממשלה בהוצאה הלאומית לבריאות. הוועדה קבעה כי המחויבות לדאוג לבריאות הציבור היא חלק בלתי נפרד מתפקיד הממשלה, וכי יש | . לעצור לאלתר את התרופפותה של מחויבות זו. הוועדה קראה למשרד הבריאות ולמשרד האוצר לפתוח בהידברות כדי להכין תכנית לאומית שמטרתה הורדת ההשתתפות העצמית בהוצאה לבריאות ל - 25% בתהליך רב -שנתי שיימשך עד שנת 2010. מנכ"ל משרד הבר יאות כתב בינואר 2007 לסגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר על הנושא וסקר את היקפי המימון הפרטי ואת הסקרים המעידים על תופעת הוויתור על שירותים רפואיים (ראו בהמשך). כן כתב שמעבר להחלטות הנוגעות באופן ישיר לתשלומים, גם להחלטות על תכולת הסל ואיכות נתינתו יש השפעה על התשלומים שמשלם ציבור החולים: ככל שהסל הציבורי מוגבל יותר, וככל שאיכות נתינתו נמוכה יותר, כך שכיח יותר חיפוש חלופות טיפוליות במגזר הפרטי, וגם היקפי ההשתתפות העצמית גדלים. המנכ"ל העלה כמה הצעות לביטול הסדרי תשלומים קיימים ואף כתב ש"הגיעה העת שממשלת ישרא ל תנקוט בנושא זה מהלך יזום לצמצום מימדי המימון הפרטי במערכת הבריאות בישראל". אולם משרד האוצר לא השיב על מכתב זה, והנהלות המשרדים האמורים לא קיימו דיון בנושא. גם לא נמצא שמשרד הבריאות ביקש לקיים דיון בנושא בממשלה. | 456 |
משרד הבריאות . סוגיות בנושא אשפוז סיעודי עוד בביקורות הקודמות 114 הצביע מבקר המדינה על כך ש אמצעי האכיפה שהמשרד נוקט כלפי בעלי המוסדות כדי שיקוימו הוראותיו, לרבות ההוראות שפורסמו בקובץ הנהלים של האגף, אינם יעילים דיים, ועל כך שללשכות הבריאות המחוזיות אין כלים משפטיים, כוח אדם ונהלים לשיפור יכולת האכיפה. משרד מבקר המדינה התריע בפני משרד הבריאות כי מוסד בלא רישיון ובלא פיקוח טומן בחובו סיכונים למאושפז וכי עליו לבחון דרכים נוספות כדי לסייע ללשכות לפקח לדעת משרד מבקר המדינה על המשרד לבחון את הוראות הקופות האחרות ואת עמידתן בדרישות שהציב המשרד בהוראותיו. מן הראוי להפיץ נוהל זה גם באמצעות דף מידע שיחולק לקשישים ולבני משפחותיהם בלשכות הבריאות ובמוסדות, כדי שיהיה נגיש לכלל הקשישים. משרד מבקר המדינה מעיר כי כל העת מתעוררות סוגיות שיש לקבל החלטות לגביהן, לדוגמה: נושא ההזנה מלאכותית של קשישים בזונדה ובפג, נושא צריכת שירותי הבריאות בידי קשישים ה מאושפזים במוסדות וכן העברת האחריות על בריאות הנפש הצפויה ב- 2008 . מלבד זה, קיים חשש שבהיעדר עבודת הכנה לצורך איסוף נתונים, גם אם תיבחן הנוסחה אחת לארבע שנים, לא יהיו בפני הוועדה שתבחן אותה נתונים הדרושים לצורך קבלת ההחלטות המתאימות. לפיכך ממליץ משרד מבקר המדינה לשקול אם אין צורך למנות את הוועדה בהקדם או להמשיך באיסוף הנתונים הנדרשים כדי שב- 2009 .תוכל הוועדה לקבל החלטות יצוין שלאי-הכללת הוצאות שונות משמעותיות בנוסחה (בייחוד בנוגע לקשישים), כגון תרופות וטיפולי בית וכן אי -הכללת מדדים שונים, כגון מצב רפואי, עלו לה להיות בסופו של דבר השפעה לרעה על הטיפול בקשישים, שכן לקופה ייגרמו קשיים כלכליים. 3. בביקורת עלה כי לקופות אין נתונים בדבר עלות שירותי הבריאות אותם צורכים מבוטחיהן השוהים במוסדות סיעודיים, בהשוואה לצריכה של כלל האוכלוסייה המבוטחת באותה קבוצת גיל ובכמה. אולם לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שכבר היו מקרים של אשפוז סיעודי מורכב במקומות מרוחקים שזמן הנסיעה של בני המשפחה כדי לבקר את יקירם המאושפז נמשך יותר מחצי שעת נסיעה רצופה (בהם מקרה חריג במיוחד, וזה יפורט בהמשך), על המשרד לוודא שהקופות ממלאות את ההוראה. .משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד הבריאות ולמשרד האוצר לבחון את הטענות הסותרות של הקופות ובהתאם לבדיקה לעדכן את נוסחת הקפיטציה. . משרד הבריאות הסביר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי בגלל התנגדות משרד האוצר הן ההצעה המקורית והן ההצעה המעודכנת לא הועברו לאישור הממשלה. אולם, מן הראוי היה במועד ביצוע עבודת המטה במאי 2007 להתבסס על נתונים מהימנים ולא על דוחות זמינים באינטרנט, שאינם מעודכנים אלא לשנת 2003 .כאמור יוצא שקיים הבדל מהותי של כ -400 מיליון ש"ח בין הנתונים שהתבסס עליהם המשרד בעבודת המטה שהכין ובין הנתונים של משרד האוצר באותה נקודת זמן שהם מעודכנים יותר 89 . מדובר בפערי נתונים גדולים שאינם מאפשרים למקבלי ההחלטות לבחון את ההשלכות של העלאת דמי ביטו ח הבריאות למימון העברת האחריות לקופות החולים בסך 0.3% על ההוצאה הכוללת של הציבור, בהנחה כאמור (של משרד הבריאות) כי עם הזמן יגדל אמון הציבור באשפוז הסיעודי .הניתן באמצעות הקופות והציבור יפחית את רכישת הביטוחים הסיעודיים (הפרטיים והקבוצתיים) שנמכרו בשנת 2006 בסך של כ-1.1 .מיליארד ש"ח לפיכך נדרשת עבודת מטה של משרד הבריאות ומשרד האוצר, הן כדי לאסוף נתונים מהימנים והן בהקשר של סוגיית העברת האחריות לקופות. משרד מבקר המדינה מעיר כי מאחר שנדרשים דיונים משותפים לשקילת האפשרויות השונות, בסיס הנתונים חייב להיות אחיד, מאותה השנה וללא פערים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לאסוף מידע גם בתחום זה, להתחשב בנתונים ולהכין אומדן למגמות בתחום זה, ואולם דבר זה לא נעשה. מאחר ומדובר במחלוקת מקצועית בין שני המשרדים מן הראוי שגורמי המקצוע במשרד האוצר ובמשרד הבריאות יפעלו במשותף לשם בחינה כוללת של הנושא. | בשל החסרונות המשמעותיים של המצב הקיים, מן הראוי היה כי משרד הבריאות ומשרד האוצר יגבשו תכניות ומסגרות אשר יתמודדו עם הליקויים שפורטו לעיל. מדובר בשינוי מערכתי -ארגוני הן קצר טווח והן ארוך טווח כדי לתקן את הליקויים. להלן תמונת המצב והממצאים בנדון שמצא משרד מבקר המדינה: | 457 |
משרד הבריאות . סדרי הקצאת אביזרים רפואיים למבוטחים בקופות החולים יוצא, שכדי להבטיח התאמת מכשיר שמיעה שייתן תועלת רבה למבוטח יש צורך בגורם מקצועי שהתמחה בכך, אולם רופאי הקופות מפ נים את החולה ישירות לרכוש מכשיר שמיעה, ומכבי, מאוחדת ולאומית93 אינן בודקות את מידת שביעות הרצון של החולים מתהליך ההתאמה והרכישה, כך שאין כל בקרה על המכונים ועל שביעות הרצון מהשירות שהם נותנים. לדעת משרד מבקר המדינה, בגלל היעדר פיקוח ובקרה של מכבי, מאוחדת ולאומית על מכוני השמיעה ואי -הפרדה בין הייעוץ לרכישה, עלולים החולים לרכוש מכשירי שמיעה שאינם מתאימים להם וייגרם להם נזק בריאותי או כלכלי. על כן על הקופות לשקול להעסיק או לקנות שירותים של גורם ביניים - קלינאי תקשורת או גורם מקצועי מוסמך אחר, בלתי תלוי, שיקבע א ם המבוטח זקוק למכשיר שמיעה ויבדוק את התועלת שמפיק החולה מהמכשיר שהותאם לו. .יוצא שלמכונים פרטיים המוכרים מכשירי שמיעה יש ע ניין למכור מכשירים יקרים כדי להגדיל את רווחיהם, אף על פי שלעתים דווקא מכשיר זול ופשוט יתאים יותר ללקוי השמיעה. .לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד, מועצת הבריאות 102 והקופות לפרסם לציבור המבוטחים מידע הדרוש כדי לאפשר להם לקבל החלטות מושכלות. על המידע לכלול הסברים על הנסיבות הרפואיות שבהן מומלץ להשתמש במדרסים; סוגי המדרסים הקיימים; אורך חיים צפוי למדרס; סוגי חומרים להכנת מדרסים; שיטות לקיחת מידות הרגל לצורך התאמת המדרס; והשיקולים לבחירת סוג המדרסים. לדעת משרד מבקר המדינה, על הקופות לשקול לכלול בחוזים עם המכונים האורתופדיים אמצעי פיקוח ובקרה שימנעו שדרוגים מיותרים של מדרסים ויאפשרו להם ללמוד על צרכים רפואיים שונים שנוצרים מפעם לפעם, על אופן התנהלות המכונ ים האורתופדיים, אמינותם ורמתם המקצועית. לחלופין, אפשר לשקול הפרדה בין הגוף הנותן שירותי ייעוץ ובין הגוף המוכר את המוצר. .לדעת משרד מבקר המדינה, הדבר נכון גם לגבי אביזרים ובהם מדרסים לדעת משרד מבקר המדינה, ציבור המבוטחים רואה במכונים האורתופדיים גוף מקצועי יותר מאשר גוף עסקי ומעין זרוע ארוכה של הקופות ולכן יש להם אמון במכונים המציעים להם לרכוש מוצרים יקרים יותר שלא בהכרח מתאימים לצרכיהם הרפואיים. לכן, על הקופות להדריך את המבוטחים לרכוש מדרסים שיפיקו מהם תועלת רפואית ואל לקופות להיות גורם "מתווך" שחושף אביזרים שונים למבוטחים ובהם מדרסים יקרים שיעילותם ותרומתם למבוטח מוטלת בספק; גם על המשרד לתת את דעתו על העניין. הספקת מכשירי שמיעה מפוצלת בין המשרד ובין הקופות, דבר שמכביד על החולים. בעניין התאמה ומכירה של מכשירים כאמור ללקויי שמיעה עד הגיעם לגיל 18 המשרד הוא שקובע את המדיניות והוא גם ספק שירותים ומן הראוי להסדיר רצף במתן השירות על ידי גורם אחד. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי למנוע עליית מחירים לא מבוקרת, מן הראוי ש"כללית מושלם " תשקול88 קביעת מחירון של מכשירי השמיעה וכן דרכים ומועדים לעדכונו. (בעניין התוצאות של היעדר בקרה על המחירים ראו להלן בתת הפרק על חברת "רותם".) כמו מן הראוי שהמחירונים יובאו לידיעת ציבור החולים, כדי לאפשר להם לעשות השוואות וברורים לפני הרכישה וכדי להגביר את התחרות בין הספקים. .חוזה שבו נקבע המחיר שתשלם הקופה למכון בעד מכשיר מיום חתימת החוזה ועד שיפוג תוקפו, מהווה גורם מרתיע להעלאת מחירים בלתי מבוקרת של המכשירים ובקרה טובה יותר של הקופה על מחירי המכשירים. לעומת היתרון שבקביעת רשימה סופית של מכשירים, כאשר אין אפשרות לרכוש את כל מגוון המכשירים הקיימים תיתכן פגיעה במבוטחים והליך רכישת מכשירי השמיעה בלאומית מצמצם את האפשרות להציע למבוטח מכשיר שמיעה אחר, שכן רק בלאומית קיימת רשימה סופית של דגמים מאושרים. אשר על כן על הקופות האחרות לשקול את היתרונות והחסרונות של הסדר דומה לזה של לאומית עם ספקי מכשירי השמיעה שלהן. לדעת משרד מבקר המדינה הצגת השתתפות הקופה באופן כזה אינה תקינה. על מכבי לציין במפורש כי 736 ש"ח הם החזר במסגרת הסל וכי חברי מכבי "מגן כסף" זכאים להחזר נוסף של 692 ש"ח וחברי מכבי "מגן זהב" זכאים להחזר נוסף בסך 2,862 ש"ח. על לאומית לציין במפורש שסכום ההשתתפות העצמית הנדרש מהמבוטח הוא לאחר השתתפות הסל בסך 736 .ש"ח יוצא שקופות מסוימות (הכללית ולאומית) קבעו לעצמן קריטריונים מקצועיים ואילו קופות אחרות (מכבי ומאוחדת) לא קבעו כלל קריטריונים מקצועיים ומבוטחיהן רשאים לרכוש מכשיר שמיעה במקום שיבחרו ואין להם כלים לדעת אם בעלי המקצוע במקום הם בעלי ידע וניסיון מספיקים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לפעול על מנת לקדם את הליכי החקיקה בנושא מעמדם של העוסקים בהתאמת מכשירי שמיעה כדי למנוע אפשרות פגיעה בציבור האנשים הזקוקים להתאמת מכשירי שמיעה. מהאמור לעיל עולה שהמשרד טרם החליט מהו סכום ההחזר שעל הקופות לתת במסגרת הסל. | נמצא שמעטים בלבד מהספקים של "כללית מושלם " נבחרו באישור קלינאית התקשורת הראשית, שהיא הגורם המקצועי שיכול לבדוק את עמידת המכון בדרישות המפורטות או בקריטריונים. חלק מהאישורים להתקשרות ניתנו אפוא לא על סמך בדיקה פרטנית של המכונים המוכרים את המוצרים. נמצא גם שאף אחד מקלינאי התקשורת של הכללית לא קבע את רשימת המכשירים המאושרים למכירה. | 458 |
רשות המיסים בישראל . פיצוי גופים ציבוריים על נזק ישיר שנגרם להם - רשות המסים לדעת משרד מבקר המדינה, יש מקום לקבוע קריטריונים ברורים לפיצוי הגופים הציבוריים. במסגרת קריטריונים אלה יש מקום לשקול, בין היתר, את אופן תקצוב הגוף, את מידת עצמאותו ואת הנסיבות שיזכו אותו בפיצויים. משרד מבקר המדינה מעיר כי לאחר שהתברר לרשות שאין נהלים ברורים לפיצוי, היה מקום שהיא תפעל לאלתר לקביעת נהלים ברורים ואחידים באשר לשאלה אם לפצות גופים ציבוריים ובאשר לאופן שבו יש לפצותם. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי תמוהה טענת מנהלת נזק ישיר מ - 29.8.06 שלפיה טרם ניתן אישור לשלם לגופים, אף על פי שלחלק מהם, כדוגמת תש"ן, כבר ניתן אישור כאמור לעיל. משרד מבקר המדינה מעיר כי הרשות, אג"ת ומשרד המשפטים היו צריכים להסדיר את נושא הפיצויים הישירים לגופ ים ציבוריים זה מכבר ולקבוע עמדה נורמטיבית עקרונית ומפורטת בסוגיה, במיוחד נוכח העובדה שבנושא זה כבר התגלעו קשיים בעבר. לדעת משרד מבקר המדינה, היעדרן של הנחיות ברורות וחד-משמעיות הביא לכך שלא ניתן מענה הולם לפניות של גופים רבים לרשות לקבלת פיצוי בגין הנזקים שנגרמו להם. . מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שאף על פי שהמלחמה הסתיימה לפני יותר משנה, לא קיימו מקבלי ההחלטות דיון ממצה בסוגיה חשובה זו, ועדיין לא התקבלו החלטות ולא גובשו נהלים ברורים בדבר הזכאות לפיצויים בגין נזק ישיר שנגרם לגופים ציבוריים. בביקורת נמצא כי העברת כספי הפיצויים לשיקום הנזקים לא הוסדרה: כל רשות מקומית שנפגעה וקיבלה פיצויים עשתה בהם שימוש לפי סדרי העדיפויות שלה ולפי הצרכים שלה, ולא בהכרח השיבה את המצב לקדמותו. רשות המסים גם לא קבעה מנגנון לבקרה ולפיקוח על העברת כספי הפיצויים לייעודם, שהוא השבת המצב לקדמותו. .העברת הפיצויים, לאופן העברת הפיצויים ולפיקוח על השבת המצב לקדמותו באזורים שנפגעו. במהלך המלחמה ואחריה פעלו אנשי רשות המסים ללא לאות ובאומץ רב כדי לפצות את הניזוקים מהר ככל הניתן. כל הגורמים שעמם נפגשו נציגי משרד מבקר המדינה ציינו את עבודתם הברוכה של אנשי הרשות. עם זאת, נמצאו ליקויים באופן הטיפול בגופים הציבוריים שנגרם להם נזק ישיר. השבת המצב לקדמותו והחזרת החיים למסלולם לאחר מלחמה מצריכות שיקום יעיל ומהיר של הגופים הציבוריים שניזוקו, וזאת כדי להבטיח את המשך הספקת השירותים החשובים והחיוניים לאוכלוסייה. על שר האוצר והרשות לגבש הנחיות ברורות בנוגע לסוגיה אם לפצות את הגופים הציבוריים שניזוקו ובנוגע לנסיבות עד מועד סיום הביקורת, נובמבר 2007 , לא היו לרשות נתונים מרוכזים על כל הפיצויים ששילמה לגופים ציבוריים בגין הנזקים הישירים שנגרמו להם. עוד מתברר כי אג"ת לא דרש מידע זה מהרשות, וממילא נתונים אלה לא נמצאים בידיו. לדעת משרד מבקר המדינה, מכיוון שנתונים מרוכזים אלה אינם מצויים בידי מקבלי ההחלטות, הם אינם יכולים לעמוד על מלוא המשמעות הכלכלית והארגונית של החלטתם לפצות גופים ציבוריים. לפיכך גם אין ביכולתם להסיק מסקנות ולהפיק לקחים לגבי פיצויים מסוג זה בעתיד. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האוצר והרשות, בשיתוף עם הרשויות המקומיות, לקבוע נוהל שיבטיח שהפיצויים ישמשו לשיקום הנזקים ולא "ייבלעו" בפעילות אחרת של הרשויות המקומיות. נמצא כי אף על פי שרשויות מקומיות קיבלו פיצויים, מקצת בתי הספר וגני הילדים שניזוקו לא קיבלו מהרשות המקומית ציוד במקום התכולה שניזוקה או פיצוי שווה ערך לתכולה שניזוקה. מכאן שבפועל לא הושב המצב לקדמותו. | נמצא כי היו מקרים שבהם הגיעו השמאים למבנה של גוף ציבורי שנפגע מבלי שמנהל הגוף הציבורי או נציג מטעמו נכחו שם. השמאים קיבלו דיווחים וסיירו במקום הפגיעה, לעתים בליווי נציג מטעם הרשות המקומית בלבד. עוד נמצא כי הנציג מטעם הרשות המקומית הוא שחתם על כתב התביעה ואישר בסוף תהליך השיקום את סיום העבודה. בשל העובדה שמנהל הנכס בפועל או נציג מטעמו לא נכחו במקום, ומי שנכחו במקום היו רק הבעלים הפורמליים, קרי נציגי העירייה, לעתים הנזקים לא אותרו במלואם, לא הוערכו כראוי וממילא לא תוקנו במלואם. מבדיקה של משרד מבקר המדינה עולה כי הרשות לא פרסמה הנחיות לגבי נוכחותם של מנהלי הגופים הציבוריים בעת שהשמאי העריך את הנזק. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות לקבוע כללים להימצאותו של מנהל הנכס או של נציג מטעמו הן בשלב בדיקת השמאי והן בשלב האישור הסופי של השיקום, ולא להסתפק בנציג של הבעלים. | 460 |
רשות המיסים בישראל . הטיפול בתלונות על עובדי רשות המסים לדעת משרד מבקר המדינה, משהועברו ענייני משמעת לטיפולה של נש"מ, על הרשות לשקול בכובד ראש את המלצות נש"מ בדבר הטיפול שיש לנקוט בעניין המשמעת. אמנם לא חלה על הרשות חובה לאמץ את המלצות נש"מ, אבל החלטות שאינן מאמצות המלצות אלו יש לתעד בצירוף נימוקים מפורטים, מבוססים היטב ומלווים באסמכתות בדבר הסיבות לדחיית ההמלצות ולקבלת החלטות אחרות. עד מועד סיום הביקורת, יולי 2007 , לא מונה ביחידה לביקורת פנים עובד בעל כישורים מתאימים לביצוע בדיקות מקצועיות בשע"מ. משום כך התלונות על עובדי שע"מ הקשורות לענייני מחשוב אינן מטופלות. .לממונה על אבטחת המידע יש גם משימות אחרות. במצב זה, כפי שעולה מתשובת הממונה על אבטחת מידע היא "לא יכולה לבדוק את כל פוטנציאל המקרים לגביהם קיים חשש לעברות אבטחת מידע". כזה הוא גם המצב באגף המכס ומע"מ, שבו כ - 1,800 .עובדים בעלי הרשאה להשתמש במאגר המידע רשות המסים מקבלת תלונות על עברות לכאורה שעברו עובדיה, ועל הרשות לפעול לבירור התלונות. נוסף לענישת העבריינים, חשוב לשמור על צביונה של הרשות כגוף נאמן הגובה מסים גבייה שוויונית והמגן על המידע הרב והרגיש בקשר לנישומים המצוי אצלו. על הרשות לקבוע נוהלי עבודה בר ורים, ובייחוד בנושא אבטחת מידע, זאת כדי שכל תלונה תטופל כהלכה עד למיצוי הדין עם עוברי העברות, אם אכן עברו עברות. לדעת משרד מבקר המדינה, על הנהלת הרשות להנחות את מנהלי משרדי השומה להשתמש באופן תכוף בשאילתת הניהול שניתנה להם ולסייע בכך לפקח על אופן השימוש של עובדיהם במידע. על היחידה לאבטחת מידע, כיחידת מטה, לוודא שהם אכן עושים זאת. נמצא כי רוב מנהלי משרדי השומה השתמשו בשאילתה זו מעט מאוד, וכך לא נוצל אמצעי בקרה חשוב המתריע על שימוש אסור במידע. התברר כי באגף מס הכנסה הייתה אי-בהירות באשר לזהות המטפלים בעברות של ניצול מידע לרעה. לעתים בדקו עובדי היחידה לביקורת פנים מקרים שיש בהם גם היבטים של עברות אבטחת מידע. כך נוצר מתח בין שני הגופים ונפגע הטיפול. משרד מבקר המדינה, מעיר לרשות כי עליה לקבוע מדיניות ברורה בכל הקשור לטיפול באבטחת המידע, לקבוע גורם אחד לטפל בנושא זה ולעגנה בנוהל. למותר לציין שיש לנסח את הנהלים על פי הוראות נוהל המסגרת לאבטחת מידע שפרסם משרד ראש הממשלה. לדעת משרד מבקר המדינה, אין מקום להבליג במ קרים כה חמורים של ניצול לרעה, ויש למצות את הדין עם העבריינים מיד עם תפיסתם. האפשרות שניתנה לעובד לפגוע פעם אחר פעם בסודיות המערכת ובפרטיות הנישומים יש בה ללמד על התנהלות לא תקינה וחמורה. בביקורת נמצא כי אין הקב"ט מנהל רישום בנוגע לתלונות שטיפל בהן, אלא רק רישום זמני בנוגע לתלונות המצויות בעיצומה של בדיקה. הקב"ט אף אינו מיידע את מבקר הפנים בדבר התלונות שהוא מטפל בהן. משמעות הדבר היא שאין בקרה על פעילות הקב"ט (ראו גם בהמשך באשר לאי -דיווח לנש"מ), וכך אי -אפשר לדעת אם ואיך טופלו התלונות. נמצא בביקורת כי בדרך כלל לא דיווחה הרשות לנש"מ לא על תלונות שקיבלה ואף לא על חקירות בקשר אליהן, אלא רק לאחר שהחקירה הסתיימה והמקרה עלה לדיון בוועדה המייעצת. מינואר 2006 ועד15 בנובמבר 2006 נבדקו ברשות388 תלונות, מהן233 בנושאי משמעת, טוהר המידות ואבטחת מידע. הרשות דיווחה לנש"מ בשנת 2006 רק על85 .מקרים של בירורי תלונות77 מהם הועברו בסיום הבדיקה לטיפול אגף המשמעת של נש"מ, ובשמונה טיפלה הרשות טיפול עצמאי. | .התברר כי באגף מס הכנסה נתפסו עובדים עוברים עברות של אבטחת מידע, אבל הטיפול בעניינם התמשך. אם אין מרתיעים את העובדים שסרחו, הם עלולים להוסיף ולעבור עברות בתחום אבטחת המידע. | 461 |
רשות המיסים בישראל . מיסוי עסקאות מקרקעין . מכלול המאפיינים של עסקאות המקרקעין המבוצעות בשטח השיפוט של מסמ"ק נצרת מעלה תמונת מצב יוצאת דופן: דיווח על עסקאות שאינו מתבסס על רישום בטאבו, אי -דיווח על עסקאות, דיווח על עסקאות באיחור רב, ביטולים רבים של עסקאות ודיווחים על שווי מוטים כלפי מטה. מול זאת, מסמ"ק נצרת עשה שימוש מועט בכלים של הטלת קנסות על פי החוק ובקנסות מינהליים. הפועל היוצא של כל אלו הוא הפסד מס רב לאוצר המדינה ובזבוז משאבים. לא פחות חמורה מזה היא הפגיעה בהרתעה מביצוע עבירות. שיטת העבודה של מסמ"ק נצרת, העולה בקנה אחד עם הנהוג במשרדי מסמ"ק האחרים ברחבי הארץ, אינה אפקטיבית, שכן אינה מותאמת למאפייני עסקאות המקרקעין הנעשות בשטח השיפוט של מסמ"ק נצרת. על כן, מן הראוי לגבש במסמ"ק זה שיטת עב ודה למאבק בתופעות הפסולות שתוארו לעיל. שיטה זו מחייבת שימוש משולב באמצעים שונים לאורך זמן; בהם ניתן למנות: הסתמכות על ראיות אובייקטיביות למחירי השוק, אכיפה קפדנית של החוק, התאמת תוכנית העבודה לבדיקת עסקאות למאפייני המסמ"ק ופעולות הסברה בקרב אוכלוסיית היעד. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהרשות תפעל להאיץ את התקנת התקנות. כמו כן ראוי לשקול כי במסגרת התקנות יאסר ניכוי ממס של כל ההוצאות על בניית מבנה בלתי חוקי ולא רק בבניה על קרקע חקלאית. הואיל ואיסור ניכוי ממס על השקעות בנכס אינו רלוונטי למי שאינו דורש ניכוי הוצאות בעת המכירה (כמו בעת מכירת דירה שנבנתה בבנייה עצמית), על הרשות לבחון הטלת הגבלות נוספות שיהיו רלוונטיות גם למי שאינם דורשים ניכוי הוצאות. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי לאפשר בקרה על עסקאות המקרקעין, צריכה הרשות לקבל מידע ממוחשב וזמין גם מהמקורות שפורטו לעיל. אפשר ליצור מאגר מידע משולב, שישמש את הרשויות השונות שעניינן במקרקעין, בהתחשב בהגבלות החוקיות. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות לתת את דעתה על תופעה זו, ולפעול להתמודדות עמה. זאת ועוד, עובדי מס הכנסה ומע"מ אינם בודקים את סבירות שווין של דירות שנמכרו, המדווח על ידי קבלן בונה למסמ"ק, אלא מסתמכים על המחיר שנקבע במסמ"ק. במצב זה יכול להיגרם הפסד מס משולש - מע"מ, מס הכנסה ומס רכישה. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות לעשות להתאמה בין יעדי תכנית העבודה לביצוע בפועל, ולצמצם ככל הניתן את מספר העסקאות שאינן נבדקות, בהן גם עסקאות למכירת דירות מגורים. עסקאות אלו אינן מדווחות למסמ"ק, בסמוך לעריכתן, ומאחר שהן אינן נרשמות בטאבו אין למסמ"ק יכולת לאתרן. הנוהג האמור פוגע במערך הרישום של הנכסים שבידי תושבי המדינה וממילא מקשה מאוד את האפשרות למיסוי המקרקעין. חלקן של העסקאות מדווח באיחור (ראו לכך בהמשך) וכך רושמים במסמ"ק נצרת עסקאות רבות שבהן אין התאמה בין נתוני העסקה ובי ן נתוני הרשות בדבר הבעלות על הנכס. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות לכלול בתכנית העבודה קריטריון לפיו ייבדקו עסקאות המ דווחות באיחור. כמו כן, הגברת השימוש בכלי האכיפה (האזרחיים והפליליים), שהחוק העמיד לרשות, תיצור תמריץ שלילי להגשת הצהרות באיחור (בנוגע לכלי האכיפה - ראה בפרק להלן). הועלה כי למשרדי מסמ"ק אין נוהל הקובע כיצד יש לברר שאכן מדובר ב-"דירת מגורים מזכה". בטופס הדיווח לא נדרש המוכר להצהיר אם הדירה הושכרה או לא ולאיזו מטרה שימשה. האגף גם אינו יכול להסתמך על נתוני אגף מס הכנסה, משום שרוב משכירי הדירות אינם רשומים במס הכנסה (מקצתם אינם חייבים לפי החוק לדווח על הכנסותיהם משכירות, ומקצתם חייבים לדווח אך אינם עושים זאת). לדעת משרד מבקר המדינה, נדרש כי משרדי מסמ"ק יקבעו נהלים לביצוע בדיקות בדבר השימוש בדירות לגביהן נדרש פטור ממס. . לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות להשתמש בכלי האכיפה שהעמיד לרשותה המחוקק; ובין היתר יש להטיל קנסות על הגשת דיווחים באיחור. נראה על כן, שעל הרשות ליצור מנגנון של קשר שוטף בין אגף מסמ"ק לשמאי הממשלתי כדי להגיע לאומדנים מדויקים יותר באשר למחיר י השוק של נכסי מקרקעין. בקשר לכך, השיב השמאי ב - 25.10.07 : "אנו מביעים נכונות לשיתוף פעולה, אם תהיה פנייה כזו אלינו". | .משמעות מצב זה הינה שהמוכר מנסה את מזלו ומצהיר על מחיר נמוך ממחיר השוק, המפקח קובע שווי גבוה מהמוצהר, ובסופו של דבר השניים מתפשרים על מחיר כלשהו. גם קביעת המפקח היא בעייתית, שכן שווי העסקאות הדומות שהוא מסתמך עליהן בקביעת השומה, מקורו בבסיס מידע חלקי. מסמ"ק נצרת נקט פעמים מעטות בסנקציה שיועדה לטיפול במקרים כאלה - הטלת קנס גירעון. כל אלה מביאים לידי הפסד מס. | 462 |
נציבות שירות המדינה . מינוי מנכ_לים למשרדי הממשלה ונושאי משרות אחרות - ממצאי מעקב יתר על כן, נציב שירות המדינה הוסיף: "הניסיון המצטבר מעלה שאף כי מנהלים כלליים רבים, שמונו במשך השנים, היו בעלי כישורים מקצועיים נאותים, הרי שהיו לא מעט מקרים בהם מונו מנכ"לים ללא השכלה מתאימה וללא ניסיון ניהולי מספיק". הוא הדגיש, כי בהיעדר תנאי סף פורמליים מתקשה הוועדה לחוות דעתה בעניין כשירות המועמד לתפקיד המנכ"ל. מבקר המדינה חזר וקבע כי משרת מנכ"ל היא אמנם משרה פטורה ממכרז, אך ראוי שגם בנסיבות של פטור ממכרז יעמוד המועמד לתפקיד כה מרכזי במינהל הציבורי, בתנאי סף סבירים ויהיה בעל כישורים ראויים. . משרד מבקר המדינה חוזר ומדגיש: שומה לדרוש ממי שמיועד להיות מנכ"ל של משרד ממשלתי כישורים נאותים כדי להבטיח ניהול מיטבי של משרדי הממשלה ולתרום לחיזוק אמון הציבור בממשלה. משרד מבקר המדינה מברך על עמדתם של היועץ המשפטי לממשלה ונציב שירות המדינה כפי שהובעה בתשובתיהם מ - 14.8.07 ומ- 25.9.07 .לביקורת המעקב יישום עמדתם זו הלכה למעשה יביא לשיפור רמתו של המינהל הציבורי. .לעניין עריכת הפרוטוקולים מישיבת ועדת המינויים, השיב המשנה לי ועץ המשפטי ב- 25.9.07 , כי מקובל עליהם שיש צורך בפורמט מקובל של פרוטוקול מישיבת הוועדה שישקף את עיקרי הדברים הנאמרים בדיונים; כמו כן מקובל עליהם כי יש מקום שהפרוטוקול, או ההחלטה הסופית של הוועדה, לא יכללו פסקה אחת קצרה בלבד, אלא ישקפו באופן מלא יותר את שיקו לי הוועדה בהחלטתה לגבי מועמד פלוני. לדבריו, נש"מ מסרה להם כי להבא תפעל הוועדה ברוח זו. 2. כמו כן הצביע משרד מבקר המדינה לפני נש"מ ולפני היועץ המשפטי לממשלה על העובדה, כי לפני חברי ועדת המינויים לא הוצג מידע על המשרד שהמועמד אמור לנהלו, כגון פעולותיו של המ שרד, מבנהו הארגוני ותקציבו. ממידע זה ניתן ללמוד מהם הכישורים המקצועיים הנדרשים כדי למלא את התפקיד. בעניין זה הודיע המשנה ליועץ המשפטי לממשלה למשרד מבקר המדינה, כי מקובל עליו וגם על נש"מ, שבעת הדיון במועמד פלוני למשרה, יוצג מידע על המבנה הארגוני של המשרד הנוגע בדבר, היקף כוח האדם שבו ותקציבו לפני חברי הוועדה, כדי שניתן יהיה לשקול את התאמת המועמד למשרה בצורה טובה יותר. לדעת משרד מבקר המדינה על הפרוטוקול לשקף את אשר התרחש בדיון, ועליו לכלול את עיקרי הדברים. עוד העיר מבקר המדינה בביקורת הקודמת, כי מן הראוי שייקבעו בהקדם אמות מידה כאמור, בין בידי הוועדה ובין בידי הממשלה. ואולם בדיקת המעקב הנוכחית, שנערכה כאמור בשנת 2007 , העלתה כי לא חל שינוי במצב, וכי הממשלה או ועדת המינויים טרם קבעו אמות מידה שקופות וברורות לבחינת מועמדים לתפקיד מנכ"ל. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שגוף המבצע פעולה מינהלית יקבע לעצמו קריטריונים שינחו אותו. 2. המשנה ליועץ המשפטי לממשלה השיב למשרד מבקר המדינה ב- 25.9.07 כי לאחר ליבון הדברים עם נציבות שירות המדינה (להלן - נש"מ) הם הסכימו ביניהם כי ועדת המינויים, בראשות הנציב, היא גוף מינהלי שמן ההכרח שיהיו לו אמות מידה סבירות לצורך הפעלת שיקול דעת בהחלטותיו. "אשר על כן, הננו בדעה כי על הוועדה לקבוע אמות מידה למתן המלצה לענין בקשה למינוי מנכ"ל, אשר יהיו מעין תנאי סף למועמדים לתפקיד מנכ"ל של משרד ממשלתי. מובן שתנאים אלו יכללו גם מידה מסויימת של שיקול דעת ביישומם במקרה קונקרטי". עוד הודיע המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, כי בשלב זה הוחלפו טיוטות ביניהם ובין נש"מ בדבר אמות מידה כאמור, ובכוונתם להציג את הדברים גם לפני ראש הביקורת העלתה כי מפרוטוקולים שנבדקו לא ניתן ללמוד דבר על מהלך הדיונים לפני שהתקבלה ההחלטה, משום שאין רישום של הדיונים ולא ניתן בהם ביטוי לדעותיהם של חבריה. הדבר חשוב במיוחד כאשר מדובר במועמדים שהוועדה לא המליצה עליהם, או שהיו לגביהם חילוקי דעות בין החברים, או במקרים שהמועמדות אושרה אף שלכאורה נראה שכישורי המועמד דלים מהדרוש למילוי התפקיד. כמו כן נמצא כי לפעמים נרשמו פרוטוקולים מפורטים ולפעמים פרוטוקולים מצומצמים שבהם פורטה בעיקר ההחלטה. בהיעדר פרוטוקול מלא לא ניתן לדעת אם אכן דנו חברי הוועדה בהתאמתם של המועמדים למשרה. .חוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט- 1959 (להלן- חוק המינויים), קובע, כי הממשלה תמנה מנכ"ל לכל משרד, על -פי הצעת השר הממונה על אותו משרד, לאחר שוועדת מינויים 4 בראשות נציב שירות המדינה אישרה את המועמד. על מינוי מנכ"ל לא חלה חובת מכרז 5 החלה על עובדי המדינה, ואין מזמנים ועדת איתור לצורך בחירתו, למעט מקרים חריגים. בדוח שנתי 53 'ב (עמ 60)6 בדק משרד מבקר המדינה את סדרי מינוים של מנכ"לים. ובדוח זה ערך משרד מבקר המדינה ביקורת מעקב בנושא; בדיקת המעקב עוסקת בתקופה שבין 2004 ל- 2006 :ולהלן הממצאים 1. חוק המינויים אינו כולל הוראות בנוגע לבדיקת כשירותו של המועמד למשרת מנהל כללי. זאת בשונה מ חוק החברות הממשלתיות התשל "ה- 1975 , הקובע דרישות סף למינוי מנכ"לים ודירקטורים בחברות ממשלתיות, ביניהן השכלה אקדמית במקצועות מוגדרים וניסיון ניהולי בכיר בתחום העסקי או הציבורי. יתר על כן, חוק החברות הממשלתיות החיל תנאים אלו גם על מינויים למשרות מנכ"לים בתאגידים סטטוטוריים. יוצא אפוא כי, אף שבשירות המדינה נדרשים כישורים ותנאי סף אפילו למשרות זוטרות, וגם בחברות ממשלתיות ובתאגידים סטטוטוריים נדרשים כישורים למנכ"לים (ובמקרה ש ל זיקה אישית בין השר לבין מי שעתיד להתמנות אף נדרשים כישורי יתר) - לתפקיד מנכ"ל משרד ממשלתי, השולט לעתים בתקציבים גדולים מאוד, והוא ממונה על כוח האדם במשרד ומיישם מדיניות ממשלתית מורכבת ומגוונת - אין כל דרישה לכישורים. | .הממשלה בטרם יגובשו סופית אמות המידה. ואולם, הבהיר המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, כי יש לוועדה סמכות ושיקול דעת להחליט בעניין אופן עבודתה. 3. בתשובתה מ- 14.8.07 הבהירה נש"מ למשרד מבקר המדינה, כי עמדת משרד מבקר המדינה משקפת נאמנה את עמדתה של הנציבות במשך שנים רבות, ולפיה חיוני לקבוע כישורי סף פורמליים למועמדים למשרת מנכ"ל. נציב שירות המדינה בא בדברים עם היועץ המשפטי לממשלה, והם סיכמו לפעול במשותף לקביעת תנאי סף בנוגע לכישוריהם של מנכ"לים במשרדי ממשלה. | 464 |
חב' המשקם לתעסוקת קשישים ובעלי כושר עבודה מוגבל בע_מ . ניהול כוח אדם וכספים - חברת המשקם - משרד הרווחה בבדיקת משרד מבקר המדינה נמצא כי חברת המשקם כללה בדיווחיה למשרד הרווחה את שעות העבודה של כ -50 עובדים זמניים שאינם זכאים לתמיכת המדינה. . לדעת משרד מבקר המדינה, התייחסות המבקר הפנימי למשרד הראשי כאל כל יחידה בחברת המשקם אינה סבירה שכן לא ניתן להשוות את סכום ההוצאות ואת מספר ההחלטות לגבי הוצאות החברה ומדיניותה במשרד הראשי להיקף העבודה ביחידות האחרות של החברה. לדעת משרד מבקר המדינה, כפל התפקידים של עובדים מעמיד אותם במצב של ניגוד עניינים. על המשקם לפעול לפי הדינים, כפי שהם באים לידי ביטוי, בין השאר, בתקנון ועדי העובדים ובתקשי"ר, ולבחון דרכים שונות להתמודדות עם הבעיה, לרבות חיוב בעלי התפקידים הכפולים לפרוש מאחד מהם. מכלל האמור יוצא שמנגנוני הפיקוח והבקרה הפנימיים של המשקם לא פעלו אפוא כנדרש וכראוי. בשנים 2002 ו- 2003 בחר אם כן המנכ"ל מראש בחברה ב', וישי בת ועדת הרכישות נועדה רק לאשרר את החלטתו. ועד העובדים שיתף אם כן פעולה עם המנכ"ל בהפעלת מסלול שעקף את ההסכם הקיבוצי כדי לקלוט עובדים מקורבים לחברה. להלן דוגמה לק ליטת מקורב פוליטי: עובד ג' נקלט לעבודה במשקם בהוראת המנכ"ל במרס 2001 כעובד זמני לתפקיד שיווק באזור ירושלים בלא שקדם לכך הליך של בחירה. מבדיקת התיק האישי של העובד עולה כי הוא נקלט לעבודה כמנהל שיווק למרות שלא היו לו ניסיון או השכלה כלשהי בתחום השיווק ואף לא ניסיון בתחום הניהול. עובד זה הוא גיסו של אדם שהיה שר מטעם ש"ס במועד קליטתו למשקם, והוא שימש בעבר גם כעוזרו הפרלמנטרי של ח"כ לשעבר מטעם ש"ס. בחברת המשקם היו אפוא בפועל שתי נורמות: האחת - לחלק מהעובדים (עובדים מקורבים בעיקר), שנוהל י החברה לא נאכפו עליהם, והאחרת - לעובדי החברה האחרים. לפי המבנה הארגוני של החברה, לא היו למר אבן צור כפיפים. גם בעבודתו השוטפת לא היו לו שירותי מזכירות או עובדים שהיו אתו בקשרי עבודה יומיומיים. הוא לא השתתף בקבלת ההחלטות בחברה ולא מילא כל תפקיד בניהולה השוטף. בפגישה שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה עם הסמנכ"ל בספטמבר 2006 הוא הסביר כי ניהול החברה בידי המנכ"ל ריכוזי, והמנכ"ל לא אצל לו סמכויות. .אשר היה ברשותו. הס ברי המנכ"ל לא היה בהם כדי להפריך את הממצאים שהועלו. התברר אם כן כי המנכ"ל לבדו החליט להעסיק את ספק א' ואף העביר לו מקדמה מבלי שהתקיים הליך תקין לבחירת הספק שנקבע למעשה מראש, וכל ההליכים בעניין היו למראית עין בלבד. נראה שהמנכ"ל פעל באופן פ סול לבחירתו של מכרו - הספק, ופעולתו מעוררת חשש לפגיעה חמורה בסדרי מינהל תקינים עד כדי פגיעה בטוהר המידות. בהתנהלותו פגע המנכ"ל בחברת המשקם ובאינטרסים הכלכליים והציבוריים שלה. לדעת משרד מבקר המדינה, הסכמתו של החשב לשלם מקדמות לספק שלא נבחר כדין לפני שנחתם ע מו הסכם, שהוא הבסיס לתשלום המקדמה, מנוגדת לכללי המינהל התקין שעל שמירתם הוא מופקד. המנכ"ל הוא אפוא זה שבחר בספקים שפנו אליהם, ובסופו של ההליך הוא שבחר את הספק שעמו התקשרה החברה. ועדת הרכישות שימשה אם כן כחותמת גומי. | עלות ריהוט החדר המפואר שהוקצה ליו"ר הדירקטוריון הייתה כ- 43,000 .ש"ח עלות ריהוט חדר המנכ"ל הייתה כ- 36,400 ש"ח. כמו כן נרכשו מוצרי מותרות למנכ"ל וליו"ר כגון תחתיות עור לכוסות שמחירן 608 ש"ח לכל חבילה, מעמדי עור למעטפות שמחירם 1,123 ש"ח כל אחד; דפדפות עם כריכת עור בעלות 1,732 ש"ח כל אחת. הסכום ששילמה החברה בגין רכישת פריטים אלה למנכ"ל וליו"ר היה כ- 19,700 .ש"ח | 465 |
מטלות רוחב . תכנון משק המים וניהולו לשם שמירה על מקורות המים הטבעיים כבני קַיָימה מן ההכרח שבמאזן הרב-שנתי כמות המים הנשאבת מהמאגרים תתאזן עם כמות המים הנוספת אליהם, וזאת כדי שמפלסי המאגרים לא ירדו מתחת לקוויהם האדומים ולא יושחתו81. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את פעולותיה של רשות המים שאיפשרה לנצל את מאגרי המים הטבעיים שלא בהתאם לעמדת השירות ההידרולוגי, הגורם המקצועי בנושא. הדבר הביא להתדלדלות כמות המים בהם ולירידת מפלסיהם אל הקווים האדומים ואף מתחת להם, ועלול לגרום נזק בלתי הפיך למאגרים אלה. רשות המים לא הביאה לשיקום מאגרי המים הטבעיים ולשימורם כמקור מים בר קַיָימה, ובכך לא מימשה את ייעודה כאחראית לניהול מושכל של משק המים. על רשות המים לפעול לשיקו ם מאגרי המים הטבעיים ולתפעולם בגבולות קוויהם הירוקים, ולאפשר הפקה בת קַיָימה מהם. על מועצת רשות המים לוודא שרשות המים תיישם את מדיניות הממשלה בניהול משק המים, כפי שנקבע בהחלטת הממשלה באוקטובר 2010 . על משרד האנרגייה ועל השר העומד בראשו, מתוקף אחריותו המיניס טריאלית למשק המים, לפעול לתיקון הכשלים העולים מדוח זה. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים על כי לא קידמה את התוכניות מאז יולי 2016 , ובכך עיכבה את קידום המיזם להבטחת שימור כלי ההפקה, שהוא בעל השלכות רוחב לעניין העמדת כו שר הפקת מים מתאים לצרכים השנתיים והיומיים, ובמיוחד למצבי קיצון של משק המים. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי טענתה בדבר פרשנותה להחלטת הממשלה אינה עולה בקנה אחד עם לשון ההחלטה. הצעד שנקטה, שינוי היעד ללא קבלת אישור הממשלה ומבלי שהובהרה הסיבה לשינוי הכמויות, נעשה בניגוד להחלטת הממשלה ולסדרי הממשל התקינים. שינוי היעד אף לא הובא לאישור מועצת רשות המים. דבר זה הביא לאי-פיתוחם של מתקני התפלה במועד ובהתאם לצורכי משק המים. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים על שאישרה הפקת מים מאקוויפר החוף, כך שמפלסי המים בתאים המרכזיים והדרומיים באקוויפר ירדו מתחת לקוויהם האדומים תוך סיכון לגרימת נזק הידרולוגי בלתי הפיך להם, וזאת בניגוד לקבוע במסמך המדיניות. .כמויות המים שלא יוצרו במתקן באשדוד, המסתכמות לכדי 215 מלמ"ק בארבע השנים 2014 עד2017 , היו יכולות לתרום לשיפור מצב מקורות המים הטבעיים ולמנוע ניצול יתר שלהם, כפי שתואר לעיל. יצוין כי במהלך התקופה שלא פעל מתקן ההתפלה באשדוד בתפוקה המתוכננת, רשות המים לא פעלה למציאת חלופות לאספקת המים כנדרש. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי נוכח העיכוב של כשנתיים בהקמת המתקן באשדוד ולנוכח תפקודו הלקוי, שהביאו למניעת כמויות מים ניכרות ממשק המים, היה עליה לפעול לקידום חלופות לאספקת כמויות מים אלה, בין אם על ידי קידום הקמתו של מתקן התפלה חלופי, ובין אם בכל דרך אחרת. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה כי רשות המים לא תיקנה את הליקויים שהעיר עליהם משרד מבקר המדינה בדוחות קודמים44 בעניין אי-השלמת תוכנית האב למשק המים, ואת אי-הבאתה של תוכנית כזו לאישור הממשלה. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי עד מאי 2018 היא לא סיימה את העבודות המרכזיות ואת הכנת התוכניות החיוניות למשק המים ולא הביאה אותן לאישור מועצת רשות המים, אף שכבר בשנת 2014 .הצהירה על הובלתן ועל כך שהן מהוות את תוכנית היישום אי-אישורן ואי -הוצאתן לפועל ש ל עבודות ותוכניות אלה משמעם אי-השלמת רכיב התכנון בתוכנית היישום כחלק מתוכנית האב של משק המים, בין השאר בהיבט של תכנון בר קַיָימה, שעליו מופקדת רשות המים. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי עד למועד סיום הביקורת בינואר 2018 היא לא השלימה את תוכנית האב ואת התוכניות המפורטות, אשר לפי תשובתה אמורות היו להכיל תוכנית היערכות לשנים שחונות. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי היא לא פעלה על פי החלטת הממשלה ולא הגדירה סדר עדיפויות למשק המים, ובכך היא לא קבעה יעדים לטווח הארוך לביצוע מיזמים שיאפשרו את תכנון משק המים ואת פיתוחו באופן מיטבי. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות ולרשות המים כי מאז הכנת מסמך המדיניות בשנת 2012 ועד לאפריל 2018 הם טרם סיימו להכין תוכנית אב של מים לחקלאות, שבין היתר בהתאם לתוצריה היו אמורים לתכנן את תוכנית האב למשק המים. על רשות המים ועל משרד החקלאות לסיים להכין את תוכנית האב של מים לחקלאות ללא דיחוי. על רשות המים ועל שר האנרגייה להגיש לאישור הממשלה בהקדם תוכנית אב ארוכת טווח שתתווה את המדיניות במשק המים לשנים הבאות. . משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי אישור תוכנית האב בידי הממשלה היה מעניק לה מעמד ותוקף מחייבים והיה עשוי למנוע שינוים תכופים ביעדי המדיניות של הממשלה ובאופן יישומם. יתרה מכך, רשות המים לא פעלה כאמור לאשר עדכונים לתוכנית בהתאם לשינויים שחלו במשק המים במהלך השנים. בהיעדר תוכנית אב מעודכנת ומאושרת ניהול משק המים מּונע משיקולים קצרי טווח, כגון הקטנת היקף שיקום האוגר, הקטנת היקף ההתפלה וצמצום ההפקה ממתקני ההתפלה הקיימים (ראו להלן), וזאת במקום לתכנן תוכנית לטווח הארוך שתאפשר לנקוט פעולות שקולות בעת הצורך. | הביקורת העלתה כי עד למועד סיום הביקורת בינואר 2018 לא הכינה ולא העבירה רשות המים תוכניות עבודה שנתיות ותוכניות פיתוח רב- שנתיות למשק המים לאישור המועצה, ומועצת רשות המים לא דנה בתוכניות הפיתוח כפי שקבעה בהחלטתה מאוגוסט 2012 . רשות המים לא הגישה לאישור מועצת הרשות תוכניות פיתוח למשק המים גם לשנים שלאחר מכן. | 466 |
מטלות רוחב . תהליך קבלת ההחלטות בנוגע לעתיד תחום לווייני התקשורת במדינת ישראל משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שעד מועד סיום הביקורת לא מונה משקיף בדירקטוריון חברת חלל, על אף חשיבות המינוי כמתואר לעיל. כן רואה משרד מבקר המדינה בחומרה את העובדה שלא נקבע מנגנון חלופי לשם השגת המטרות שהיו אמורות להיות מושגות באמצעות מינוי המשקיף. מצב של היעדר פיקוח ובקרה על פעילות החברה באמצעות משקיף או באמצעות מנגנון אחר עלול להביא לפגיעה באינטרסים של מדינת ישראל ויש לתקנו לאלתר. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התקשורת כי תשובתו ולפיה עדכון רישיון חברת חלל מבוצע במסגרת דוחות שנתיים אינה עולה בקנה אחד עם מסמכי משרד התקשורת עצמו, ולפיהם שינויים מסוימים מחייבים את תיקון הרישיון שנתן לחברת חלל. תשובתו אינה עולה בקנה אחד בין היתר עם מכתב משרד התקשורת לחברת חלל מיוני 2000 , שבו נדרשה חברת חלל להגיש בקשה חדשה לחידוש הרישיון, ועם פרוטוקול ועדת הרישוי המשרדית ממרץ 2012. עוד מציין משרד מבקר המדינה כי ממסמכי משרד התקשורת שצורפו לתגובתו מדצמבר 2017 עולה כי הוא לא קיבלמחברת חלל דוח שנתי בכל שנה. יתר על כן, במשרד התקשורת לא נמצאו מסמכים ולפיהם הוא אישר את הדוחות השנתיים של חברת חלל. . משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המדע כי אף שהיה מודע למשמעות הקטנת התקציב שהוקצה לתוכנית החלל לעומת המלצת צוות הנשיא, עדיין היה עליו לנתח את המשמ עויות וההשלכות שיש לכך על עתיד תוכנית החלל הישראלית; דבר שלא נעשה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המדע כי הוא לא כלל בטיוטת הצעת מחליטים בנושא "תכנית ממשלתית להעצמה וחיזוק של החלל האזרחי בישראל", מפברואר 2016 , התייחסות לתחום לווייני התקשורת, וזאת על אף המלצת הוועדה למדיניות מו"פ בתחום החלל בנוגע לצורך בשימור הנכס האסטרטגי של התקשורת באמצעות הקצאת כספים "קבועים" לתחום לווייני התקשורת. משרד מבקר המדינה מעיר למל"ל כי מהמסמכים האמורים עולה שפעילותו לסיכום הצעת מחליטים לקראת הצגתה לממשלה ולקידום פרויקט עמוס 8 לא הביאה עד יולי 2018 לכדי הצגת נושא לווייני התקשורת לממשלה לצורך קבלת החלטות. המתווה שגיבשו המל"ל, משרד המדע וגורמים נוספים הנוגעים בדבר כלל מימוש של פרויקט הלוויין עמוס 8 ועקרונות בלבד לתוכנית רב-שנתית בתחום לווייני התקשורת, ללא קביעה של מספר הלוויינים שיפותחו, ייוצרו וישוגרו, ללא קביעת לוחות זמנים מפורטים במישור הרב -שנתי וללא הקצאת התקציבים הנדרשים למימוש תוכנית זו. משרד מבקר המדינה מעיר לגופים האמורים כי אם יהיה מתווה זה בסיס להצעת מחליטים, הוא יצמצם באופן חלקי בלבד, אם בכלל יצמצם, את אי -הוודאות בטווח הארוך בתחום לווייני התקשורת, וספק אם ייתן מענה ראוי לצורך בשמירה על הרציפות והיציבות בתחום ולשיפור היעילות בו, יעדים אשר היו חלק מהמלצות ועדת החלל. כמו כן, המתווה שגובש הוא פתרון לטווח הקצר בלבד, וספק אם יש בו כדי להביא לפתרון מספק למשבר שאליו נקלעה מדינת ישראל בתחום לווייני התקשורת. משרד מבקר המדינה העלה כי עד מ ועד סיום הביקורת, ואף שעברו כשנה וחצי מגיבוש טיוטת הצעת המחליטים, לא הביא אותה משרד המדע, לרבות המולמו"פ וסל"ה, לאישור הממשלה; יצוין כי סל"ה הוגדרה בהמלצות צוות הנשיא האחראית להביא את מדיניות החלל ויעדי-העל הלאומיים בתחום זה לאישור הממשלה. עקב כך לא דנה ממשלת ישראל בתוכנית המשך בנושא החלל, לא קבעה מדיניות בנוגע לקידום תוכנית זו ולא קיבלה החלטה בנוגע להקצאת תקציבים לחיזוק תחום החלל בישראל על נגזרותיו. יצוין בהקשר זה כי במולמו"פ ובסל"ה לא נמצאו מסמכים המפרטים את הסיבות לאי -הבאת הצעת המחליטים לאישור הממשלה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המדע כי מאחר שקידום תחום החלל חיוני להבטחת האינטרסים הלאומיים של המדינה, נוכח המשמעויות של היעדר יישום ההמלצות של הוועדות שצוינו לעיל וכן נוכח האחריות המוטלת על משרד המדע בכל הנוגע לפעילות מדינת ישראל בתחום החלל האזרחי, היה עליו להעלות את הנושא, לרבות את המחלוקות עם משרד האוצר - שהיה מקום להציגן עוד בהצעת המחליטים - לדיון בממשלה, שהיא הגורם המופקד על התוויית המדיניות בנושאים בעלי חשיבות לאומית. דברים אלה נדרשו כדי שהממשלה תקבע את עמדתה בנושא בראייה מערכתית ותביא בחשבון את כלל השיקולים - הלאומיים, הטכנולוגיים והתקציביים. זאת מאחר שבאי -העמדת התקציב הדרוש לקידום תחום החלל במדינת ישראל - בהתאם להמלצות צוות הנשיא, הוועדה למדיניות מו"פ בתחום החלל ומשרד המדע - היה כדי לקבוע הלכה למעשה את סדר העדיפות הלאומי באחד מתחומי הפעילות האסטרטגיים של מדינת ישראל. על אף הסיכום האמור, עד יולי2018 , יותר משנה וחצי לאחר שהוגשו המלצות ועדת החלל לשר המדע, טרם גובשה הצעת מחליטים בעניין, וממילא היא טרם הוצגה לממשלה. משרד מבקר המדינה מעיר כי ההחלטה להביא לאישור הממשלה מתווה הכולל עקרונות בלבד של תוכנית רב-שנתית בתחום לווייני התקשורת, ללא גיבוי תקציבי, נתנה מענה חלקי בלבד בכל הנוגע לצמצום אי-הוודאות בטווח הארוך בתחום זה. יתר על כן, בהבאה לממשלה של המתווה האמור אין כדי להציג לה את המשמעויות, כולל התקציביות, של תוכנית מלאה בתחום לווייני התקשורת, התואמת את המלצות ועדת החלל, בדגש על הסיכונים שנוטלת על עצמה המדינה במקרה של אי-מימושה - הטכנולוגיים, המשקיים, המבצעיים והלאומיים. בביקורת לא נמצא כי משרד המדע, לרבות סל"ה, ניתח את ההשלכות והמשמעויות הצפויות של מימוש חלקי ומצומצם בלבד של המלצות צוות הנשיא על עתיד תוכנית החלל הישראלית, לרבות בתחום לווייני התקשורת. ניתוח כזה נדרש לצורך הסקת מסקנות בנוגע לפגיעה הצפויה בתחום החלל במדינת ישראל לעומת היעדים שקבע הצוות, והצגתה של פגיעה זו לשר האוצר ולשר המדע בטרם יסכמו את תקציב סל"ה לשנים 2012 - 2014. יצוין בהקשר זה כי הזמנת לוויין על ידי חברת חלל מחברה זרה ב' כאמור, ולא מהתע"א, עלו לה להביא לפגיעה של ממש ביכולותיה של מדינת ישראל בתחום לווייני התקשורת, דבר שעלול להוריד לטמיון את הישגיה של מדינת ישראל בתחום זה, הישגים אשר מקנים למדינה יכולות אסטרטגיות ומאפשרים מתן מענה לצרכים חיוניים. מאחר שלחברת חלל הייתה אפשרות לבטל את ההסכם שנזכר לעיל עד 25.5.18 ,מצא מבקר המדינה לנכון לפנות ב-16.4.18 לראש הממשלה41 במכתב, ובו התריע כי מימוש ההסכם האמור, שבבסיסו מניעים עסקיים של חברת חלל, עלול להביא לפגיעה בפעילות התע"א בתחום לווייני התקשורת נוכח היעדר הזמנות וכן באינטרסים של מדינת ישראל בתחום זה. | במדינת ישראל נבנתה בעמל רב במשך עשרות שנים תשתית טכנולוגית עצמאית ומתקדמת בתחום החלל, המתבססת על כוח אדם איכותי ומיומן בתעשייה ובאקדמיה ועל תשתיות ייחודיות שנבנו בהשקעה רבה. הישגיה של מדינת ישראל, שבאו לידי ביטוי בין היתר בשיגור ובתפעול של לווייני תצפית ולווייני תקשורת, הציבו אותה בחזית הידע והעשייה בעולם בתחום החלל. משנת 2008 נקלעה מדינת ישראל למשבר מתמשך בתחום החלל, לרבות בתחום לווייני התקשורת. משבר זה נגרם בין היתר בשל היעדר מדיניות לאומית שבמסגרתה נקבעו מטרותיה ויעדיה של המדינה בתחום החלל, ובכלל זה בתחום לווייני התקשורת, ובשל היעדרה של תוכנית רב -שנתית הנגזרת ממדיניות זו, המגובה בתקציב מתאים והנותנת מענה לצרכים של מדינת ישראל בתחום. משנת 2009 פעלו גופים שונים בנושא תוכנית החלל הלאומית של מדינת ישראל. ואולם עד יולי 2018 מומשו המלצות גופים אלה באופן חלקי ב יותר או שלא מומשו כלל. כל זאת למרות החשיבות הלאומית שבקיום עצמאי ומתקדם של התשתיות והיכולות בתחום החלל, למרות הצורך בשמירה על מעמדה של ישראל כמובילה בתחום החלל ולמרות הצורך בקידום התעשייה, הכלכלה, המדע והטכנולוגיה בישראל. בנוגע לתחום לווייני התקשורת, היעדרן של מדיניות לאומית ושל תוכנית רב-שנתית הנותנת מענה לצרכים ומגובה בתקציב מתאים, גורם בין היתר לחוסר יציבות ולחוסר יעילות בתחום ולפגיעה ביכולתה של התע"א להמשיך ולהחזיק בקו הפיתוח והייצור של לווייני התקשורת, ואף עלול להביא לפגיעה חמורה במענה הניתן לצרכים, חלקם ייחודיים, ובעצמאות התקשורתית של המדינה. נוכח החשיבות הלאומית הגבוהה של תחום לווייני התקשורת על המל"ל בשיתוף משרד המדע וגורמים נוספים לפעול בהקדם להביא לדיון בממשלה את נושא פעילות מדינת ישראל בתחום זה ואת צרכיה ולהציג בדיון את החלופות האפשריות לשימור וק ידום התחום, ובכלל זה את המלצות ועדת החלל. כמו כן יש להציג בדיון את החלופה שבה חברת חלל מממשת רכש לוויין תקשורת מחברה זרה. לקראת הדיון האמור בממשלה על המל"ל, בשיתוף משרד המדע וגורמים אלה לבצע עבודת מטה גם בכל הנוגע לסוגיית שימור תשתית הפיתוח והייצור של לווייני התקשורת בתע"א במקרה שבו תבחר חברת חלל להזמין לוויין מחברה זרה ולא מהתע"א. כל האמור לעיל נדרש כדי שיתקיים דיון בין היתר בצורכי המדינה לעומת המענה שנותנת כל חלופה, במכלול הסיכונים שבכל חלופה לצד המשמעויות והשיקולים התקציביים, וכדי לאפשר לממשלה לקבל החלטה מערכתית בנוגע לעתיד תחום לווייני התקשורת במדינת ישראל ותיעדופו ביחס לנושאים אחרים, שתתבסס על מלוא המידע הרלוונטי, ולא רק על שיקולים תקציביים בלבד. | 467 |
משרד הביטחון . ניהול תוכניות המחקר והפיתוח במערכת הביטחון על אף זאת עלה בביקורת כי שום גורם במפא"ת, בדגש על מחלקת תוכ"ן - האחראית לנושא ההוראות, אינו מרכז את נושא הנהלים בגוף; כי אין במפא"ת מערכת מרוכזת, סדורה ומקיפה של נהלים; וכי יש תחומים בפעילותו שלא הוסדרו בנהליו הפנימיים. בביקורת נמצא כי חלק ניכר מההוראות הנוגעות למפא"ת ולתחומי המחקר והפיתוח במעהב"ט היו לאורך שנים לא מעודכנות, וכי עדיין יש הוראות לא מעודכנות בנושאים מהותיים. זאת, על אף השינויים שחלו במשך השנים בתחומים אלה במפא"ת, בצה"ל ובתעשיות הביטחוניות. נוסף על כך, בפעילות מפא"ת, לרבות ממשקי עבודתו עם גופי צה"ל ונושאים נוספים שהובאו בדוח ביקורת זה, יש תחומים שעדיין לא הוסדרו בהוראות משהב"ט (על כך ראו גם בפרק "קשרי הגומלין בתחום המו"פ בין מפא"ת לצה"ל"). יצוין כי במהלך הביקורת פעלו מפא"ת וגית"ם לסיים את עדכונן של הוראות מסוימות, אשר היו מיושנות מאוד. משרד מבקר המדינה מעיר למפא"ת כי תחומי פעילותו, ובייחוד תחום המו"פ, הם מורכבים ודינמיים, וכי דבר זה מחייב בחינה עיתית סדורה של דפוסי הפעילות, התאמתם לצרכים וע דכון ההוראות בהתאם. המצב הקיים במשך שנים - שבו מפא"ת פועל ופעל שלא על פי תשתית נורמטיבית מלאה ועדכנית - הוא לקוי, מנוגד לכללי מינהל תקין, ויש בו כדי לפגוע בתקינות תהליכי עבודתו ובבקרה עליהם. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את העובדה שמפא"ת מכיר בצורך בשיפור הניהול, התיעוד ושימור המידע והידע בתחום המו"פ. על ראש מפא"ת לוודא כי יושלמו כל התהליכים הנדרשים למימוש יעדים אלה. משרד מבקר המדינה מעיר לסגן הרמטכ"ל ולאג"ת כי במצב שתואר לעיל, שבו צה"ל אינו מכווין הלכה למעשה את פעילות מפא"ת בתחום המו"פ לטווחי הזמן הבינוני והארוך, אין ודאות כי נעשה שימוש מיטבי במשאבי התקציב וכוח האדם המופנה לתחום זה, ויש במצב הדברים הנוכחי כדי לפגוע בהישגי המו"פ, ומתוך כך - גם במיצוי פוטנציאל ההתעצמות של צה"ל. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי מימוש עקרון השילוביות ועקרון הרב-זרועיות בבניין הכוח מחייב יתר מעורבות והשפעה של המטכ"ל על תהליכי בניין הכוח בצה"ל, לרבות בתחום המו"פ. משרד מבקר המדינה מעיר לסגן הרמטכ"ל כי במקביל לעבודות ולתהליכים האמורים שמקדם צה"ל, ראוי שסגן הרמטכ"ל יורה על קיום עבודת מטה שתובא לאישורו, שמטרתה - לאפיין ולקבוע מנגנונים סדירים, הנדרשים בגופי צה"ל ובמטכ"ל, אשר יאפשרו את הכוונת מפא"ת בכל הנוגע לצורכי בניין הכוח של צה"ל גם בטווחים הבינוני והארוך. בהקשר זה, ובהתחשב בקשרים הבלתי-אמצעיים שמקיים מפא"ת עם גופי צה"ל, עליו לקבוע מיהו הגורם במטכ"ל שיישא באחריות לראייה הכוללת ולחיבור כלל -מערכתי בין הצרכים המבצעיים של צה"ל ובין תוכניות המו"פ שמקדם מפא"ת. כמו כן, על צה"ל למסד את תהליכי העבודה עם מפא"ת בנושאים אלה, לרבות אופן העברת המיד ע, קבלת היזון חוזר וליבון נושאים שבמחלוקת, אם יהיו. על אף האמור לעיל, בביקורת עלה כי מפא"ת ואג"ת אינם מרכזים נתונים ואינם מקיימים כל מעקב אחר קידום תוצרי המו"פ המרכזי לפיתוח אמל"ח בצה"ל, כמפורט להלן: משרד מבקר המדינה מעיר למשהב"ט, כי מאחר וייעוד המו"פ ותכליתו הם לאפשר פיתוח אמל"ח מתקדם לצה"ל - על תוכניות המו"פ המרכזי להיבחן בעיקר אל מול ייעוד זה, בייחוד בכל הנוגע לתוכניות שהגיעו לכדי קדם-פיתוח. נוכח הדינמיקה המאפיינת את תוכניות המו"פ ומשכי הזמן של מימושן, סביר כי תוצאות המדידה של האפקטיביות יתעדכנו לאורך השנים. אשר למרחב החלופות ש על המו"פ המרכזי להציע ל גורמים העוסקים בבניין הכוח בצה"ל, החלטה בעניין זה צריכה להיקבע בתיאום בין מפא"ת לצה"ל, על משמעויותיה מבחינת משאבי תקציב וזמן . כך גם תוכניות מו"פ המיועדות לתת מענה לאיומים הצפויים צריכות להיעשות בתיאום עם צה"ל ובהתייחס להערכותיו ולעדכוניו אודות איומים אלה והצורך המבצעי לתת להם מענה; תחומים הנמצאים בתחום אחריותו. אולם נמצא כי הצגת תוכניות המו"פ לאג"ת במסגרת אישור תוכנית העבודה השנתית היא חלקית, כללית וחסר בה מידע חיוני. בין היתר מפא"ת אינו מציג נתונים על היקפי תקציב בכל אחד מהתחומים ואינו מציג פילוחים לפי פרמטרים שונים, דוגמת פתרונות טכנולוגיים שייועדו לזרוע מסוימת לעומת אלה הרב-זרועיים. עוד נמצא כי אג"ת אינו בוחן את התאמתן של תוכניות המו"פ לצורכי צה"ל, אינו דורש בצורה יזומה ממפא"ת נתונים, פילוחים וניתוחים הנוגעים לתוכניות המו"פ, וניזון למעשה רק מהמידע שמפא"ת מציג לו. משרד מבקר המדינה מעיר למפא"ת ולאג"ת כי נוכח התרומה האפשרית של מעורבות גופי צה"ל בתקצוב תוכניות מו"פ כמתואר לעיל, עליהם לבחון את היתרונות הטמונים בנושא ולקבוע כללים ליישומו מתוך שאיפה לרתום את הגופים ליתר מעורבות בתוכניות של מפא"ת וליצור אצלם מחויבות רבה יותר לקידומן של תוכניות אלה לפרויקטי פיתוח מלא. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי גם קיומו של נתח מתקציב המו"פ המרכזי הנתון להחלטת גופי צה"ל יכול לשמש אמצעי להגברת שיתוף הפעולה בין מפא"ת ובין צה"ל בתחום המו"פ, אשר עשוי לתרום להכוונת ההשקעה ולשיפור הישגי המו"פ, ועל כן ראוי שייבחן על ידם. יצוין בהקשר זה כי בהתייחסותה של ועדת ברודט לתקציב המו"פ, היא המליצה על הגדרת "סל תקציב ייעודי לשימושו של הרמטכ"ל, שישמש לחיזוק נושאים בין-זרועיים אסטרטגיים" . בביקורת עלה כי נוכח חולשה של צה"ל בכל הנוגע להערכת הצרכים המבצעיים וכיווני בניין הכוח בטווח הארוך, כעולה ממסמכיו, הוא אינו פועל באופן מספק למיקוד של מפא"ת בטווח זמן זה. בין היתר נמצא כי צה"ל אינו מעביר למפא"ת בצורה שיטתית וממוסדת את דגשיו בנוגע לצרכיו העתידיים, וממילא אין הוא פועל מולו לקבלת היזון חוזר לגבי פעולות המו"פ שלהערכת מפא"ת ניתן לבצע כדי לתת מענה אפשרי על אותם הצרכים. בהיעדר אלה, הפעילות שמבצע מפא"ת בתחום המו"פ נעשית בעיקר על דעתו; מצב שיש בו כדי לפגום באפקטיביות של פעילותו בשל האפשרות שיפותחו טכנולוגיות שאינן דרושות לצה"ל או שלא יפותחו טכנולוגיות בתחומים שדרושים לו, כמפורט להלן: למרות זאת עלה בביקורת כי אין בידי מפא"ת מערכות מידע מתקדמות לניהול כלל פעילותו - תוכניות מו"פ ופרויקטי פיתוח מלא. משרד מבקר המדינה מעיר למפא"ת כי ממצאי הביקורת מדגישים את הצורך לאפיין ולפתח מערכת, אשר תתמוך בכל פעילויות המו"פ והפיתוח המלא אותן הוא מנהל, תוך בחינת היכולת לשיתוף כלל גורמי המו"פ במעהב"ט במידע שירוכז במערכת זו, במגבלות המתחייבות, לשם יצירת אינטגרציה בנושאים ובתחומים השונים של המחקר והפיתוח הביטחוני. | משרד מבקר המדינה מעיר לצה"ל כי נוסף על השינויים האלה, הנוגעים רק בעקיפין לתחום המו"פ, ועל מנת להבטיח שמאמצי המו"פ שיוזם מפא"ת יהיו יעילים ומועילים יותר לצה"ל - על המטכ"ל לחזק את יכולתו להשפיע מהותית על תוכנית העבודה של מפא"ת בתחום המו" פ, באמצעות הרחבת היכרותו עם תחום זה, הגברת המעורבות בו והעמקת הבקרה שהוא מקיים עליו, תוך שימוש בכלים ובפרמטרים שייקבעו לצורך זה. דווקא בשל העובדה שמפא"ת מנהל בכל שנה מאות רבות של תוכניות מו"פ נדרש כאמור לבחון את האמצעים והתכנים של הבקרה שעל אג"ת לבצע, זאת כדי לכוון את מאמצי המו"פ לצורכי צה"ל בטווחי הזמן הקצר, הבינוני והארוך. | 468 |
משרד הביטחון . טנק המרכבה ורכבי קרב משוריינים - קבלת החלטות בסוגיית הפיתוח והייצור על ידי מערכת הביטחון משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל משהב"ט, אלוף (מיל') אודי אדם, כי תהליך קבלת ההחלטה שקיים בנוגע להעתקת המש"א לאזור התעשייה "ציפורית", מהלך שהוא פרויקט לאומי חשוב הכולל נדבכים מבצעיים, חברתיים וכלכליים, היה לא תקין. .נוכח האמור לעיל, ראוי ששר הביטחון ינחה את מנכ"ל משהב"ט לבחון מחדש את המקום שאליו יועתק המש"א, להציג לפניו חלופות ולציין נימוקים להמלצה על החלופה המועדפת, ובמידת הצורך יפעל לעדכון החלטת הממשלה מנובמבר 2017 שעניינה העתקת המש"א אל אזור התעשייה "ציפורית". משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל משהב"ט כי קבלת ההחלטה על אי- הפרטת מפעל הרק"ם במש"א התבססה על בדיקה בלתי יסודית בנוגע ליכולותיהן של התעשיות הביטחוניות שאותה הציג צוות מש"א בצפון למנכ"ל ולבעלי התפקידים הרלוונטיים. מצב זה אינו עולה בקנה אחד עם תהליך מסודר של קבלת החלטות, המושתת על איסוף מידע ונתונים כבסיס להסקת מסקנות ולקבלת החלטה על החלופה הטובה ביותר. נוסף על כך, אין לראות בקשיים בתהליך האזרוח עילה לאי -ביצוע בחינה יסודית של הנושא. עוד יוער כי היכרות מעמיקה של צוות מש"א בצפון עם התעשיות הביטחוניות הייתה עשויה לסייע לצוות בתהליך עבודתו, אך אין לראות בה תחליף לבדיקה יסודית ועניינית של יכולות התעשיות לעמוד בקריטריונים שקבעה מערכת הביטחון לבחינת חלופת אזרוח, כגון אלה שהעלו ראשי התעשיות הביטחוניות. בביקורת עלה כי צוות מש"א בצפון, שפעל מטעמו של מנכ"ל משהב"ט, קבע כי תחומי העיסוק של מפעל הרק"ם אינם מתאימים לאזרוח, וכי אין כדא יות כלכלית לפיתוח יכולת כזו בתעשייה הישראלית, וזאת ללא איסוף מידע ונתונים רלוונטיים בנוגע ליכולותיהן הפוטנציאליות של התעשיות בישראל לייצר ולהרכיב כלי רק"ם. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את כתיבת הנהלים האמורים. עם זאת נוכח מורכבות משימותיה של מנת"ק וחשיבות קיומו של מערך נהלים אשר ישמש בסיס ניהולי ותפעולי לפעילות מנת"ק ותקן לבקרה ניהולית פנימית, על ראש מנת"ק לפעול בהקדם להשלמת הכנתם של נהלים יחידתיים נוספים למכלול מרכיבי הפעילויות של מנת"ק. בביקורת עלה כי על אף היקף פעילותה הנרחב של מנת"ק, מורכבות משימותיה והיותה קבלן ראשי הנושא באחריות כוללת לתוכניות הפיתוח והייצור של הרק"ם במערכת הביטחון, אין למנת"ק נהלים יחידתיים כתובים, ובכלל זה נהלים לניהול, לאישור ולביצוע של שינויים, להפקת לקחים ולניהול סיכונים43. משרד מבקר המדינה מעיר למשהב"ט כי בתהליך קבלת ההחלטה בנוגע למקום שאליו יועתק המש"א לא נעשתה עבודת מטה אינטגרטיבית המפרטת את "שיקוליו השונים" של מנכ"ל משהב"ט. כמו כן, כאמור, לא נמצאו סימוכין לכך שמנכ"ל משהב"ט הציג נימוקים להעדפה שלו את חלופת "ציפורית", שדורגה בעבודת המטה בעדיפות הנמוכה ביותר. עוד יוער כי בתגובת משהב"ט על ממצאי הביקורת, ולפיה "שיקוליו השונים ]של המנכ"ל[- עימו", יש טעם לפגם והיא אינה מתיישבת עם כללי מינהל תקין. היה על מנכ"ל משהב"ט, כעובד ציבור, לנמק את החלטתו, בין היתר כדי לשקף שכל השיקולים הענייניים הובאו בחשבון וכדי שהגורמים המעורבים שליוו את התהליך ידעו, בסופו של תהליך, מה הוביל את מנכ"ל משהב"ט להחלטה שקיבל. יוצא אפוא שמנכ"ל משהב"ט קידם החלטת ממשלה להעתקת המש"א ל"ציפורית" על בסיס תהליך קבלת החלטות לא סדור ולא תקין. יוצא אפוא שעל אף שההצדקה לבחינת רפ"ט נוכח מיזוג אט"ל עם זרוע היבשה לא השתנתה, החליט אג"ת לבטל את הבחינה שנקבעה בפקודת העבודה של תר"ש "גדעון" ואת הבחינה שראש אג"ת סיכם שתבוצע באוגוסט 2016, זאת עקב החלטת מנכ "ל משהב"ט מאוקטובר 2016 , החלטה שכאמור קיבל בתהליך לקוי. בביקורת עלה כי על אף הנחייתו האמורה של שר הביטחון דאז, לא נמצאה בדוח הצוות התייחסות מפורשת לחלופה של רכישת טנקים מחו"ל, למעט ציון יתרונות וחסרונות לחלופת אזרוח מנת"ק, שעשויים להיות רלוונטיים גם לחלופת רכישת טנקים מחו"ל. בחינה של רכישת טנקים מחו"ל יכולה הייתה לאפשר למשהב"ט ראייה רחבה של החלופות העומדות לפניו לצורך קבלת החלטות. עוד עלה בביקורת כי הצוות לבחינת מנת"ק לא נפגש עם גורמים במשהב"ט ובצה"ל מתחום הכלכלה והתקציבים, ובהם נציגי יחידת הכלכלן הראשי למערכת הביטחון ונציגי אגף התקציבים, שחשוב היה לשמוע את עמדתם, וכאמור, לא הביא לידי ביטוי במסקנותיו ובהמלצותיו את כלל השיקולים הכלכליים והתקציביים. משרד מבקר המדינה מעיר למשהב"ט כי עדכון בעל פה של שר הביטחון דאז ושל ראש מטה שר הביטחון דאז במחירו של טנק בחו"ל, ותגובה על ממצאי הביקורת ולפיה קיים פער בעלויות אינם תחליף לבחינה סדורה וייעודית של חלופת רכישת טנקים מחו"ל במסגרת דוח הצוות לבחינת מנת"ק. על בחינה כזו לכלול, בין היתר, פירוט עלויות ושיקולים לוגיסטיים, מבצעיים וטכנולוגיים. | 1. בביקורת עלה כי מנכ"ל משהב"ט לשעבר הנחה בכתב המינוי של הצוות לבחינת מנת"ק לבחון חלופה של "שינויים עמוקים יותר (כדוגמת אזרוח) ומשמעותם לתפוקות מנת"ק, צה"ל והמשרד", בלי להתייחס לחלופה של אזרוח מנת"ק בראייה משקית -לאומית רחבה. | 469 |
משרד האוצר . נציגויות משרד האוצר ובנק ישראל בחו"ל לא נמצא בבנק ישראל תיעוד לדיון ההנהלה ברמת נגיד בנק ישראל דאז בדוח המלצות הצוות לבחינת הפעילות של הנציגות בניו יורק משנת 2012 .ואת ההמלצות שהתקבלו בביקורת שערכו נציגי משרד מבקר המדינה במשרדי המשלחת ל- OECD נמצא כי המשלחת אינה מתפקדת כיחידה אורגנית אחת, וכי שיתוף הפעולה והתיאום בין נציגויות המשרדים השונים במשלחת לקוי. להלן דוגמאות: נמצא כי לא קיימת תוכנית עבודה משותפת עבור כלל המשלחת, המתכללת בין היתר את יעדי משרד האוצר, משרד הכלכלה ומשרד החוץ. כמו כן נמצא כי בעוד שלנציגות משרד האוצר ולנציגות משרד הכלכלה קיימות תכניות עבודה שנתיות, לנציגות משרד החוץ לא קיימת כלל תוכנית עבודה. על אף החשיבות שבהצטרפות מדינת ישראל ל - OECD נמצא כי לא קיימת עבודת מטה הנוגעת ל מבנה המשלחת , הרכבה וחלוקת הסמכויות בין המשרדים השונים בה ובכלל זה הצבת יעדים ומטרות ברורים ומדידים. נמצא כי לא קיימת הסכמה בין בנק ישראל לממשלה בנוגע לתשלומים שתשלם הממשלה עבור השירות ים הבנקאיים שמעניק בנק ישראל כמתחייב מסעיף 48 לחוק בנק ישראל . כמו כן, מתשובת בנק ישראל עולה כי אף שטיוטת הסכם שירותי ניהול חשבון קיימת כבר יותר משלוש שנים, היא טרם הבשילה לכדי הסכם סופי. על בנק ישראל ומשרד האוצר להסדיר בהקדם את הסכם שירותי ניהול החשבון של הממשלה בבנק ישראל, כמתחייב מהוראות החוק. לא נמצא תיעוד לכך שנציגות בנק ישראל בניו יורק עדכנה את נציגות משרד האוצר בדבר הקפאת השימוש במערכת והפסקת השימוש בה. נמצא כי חלפה מעל שנה מאז הקפאת השימוש במערכת להעברות כספים מהנציגות בשעת חירום וכחמישה חודשים מאז ההחלטה על הפסקת השימוש באותה מערכת, עד שהוגדל היקף ההעברות לשעת חירום על אף שללא הגדלה זו סכום ההעברה עלול שלא להספיק לו היה מתעורר הצורך בעת חירום. נמצא כי על אף החלטת בנק ישראל לעדכן את היקף ההעברות לשעת חירום, בשל החשש כי הוא עלול שלא להספיק בשעת חירום, הוא לא פנה לאגף החשכ"ל כדי לקבל אומדן של הסכום84 שיידרש להעביר לממשלה בשעת חירום, ולפיכך לא ברור אם הסכום והרכב ההעברות החדשות יענו על צרכי הממשלה בשעת חירום. משרד מבקר המדינה מעיר לבנק ישראל כי במצב הקיים עדיין על ול להיווצר מצב בו הבנק, בשעת חירום, לא יוכל להיענות לבקשת הממשלה לקבלת מקדמה ארעית על אף שאינה חורגת מסכום של 10 מיליארדי ש"ח הקבוע בחוק. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף החשכ"ל כי העבודה אינה כוללת התייחסות לכספים שיידרשו לצורך רכישות ציוד בעת מלחמה וכי אף שכרית הנזילות המוחזקת ב -61FED נועדה להתמודד בין היתר עם סיכון של מלחמה כוללת, היא אינה מפרטת מענה לחשיפה זו. עוד עולה כי החשיפה בגין הקרן הפנימית לביטוחי ממשלה גם אינה כוללת תרחיש של מלחמה, וכי אין כל התייחסות בעבודה לגבי שימוש בכספים הנמצאים בכרית הנזילות במקרה של נתק בקשר עם הארץ שעשוי לקרות בשעת חירום. על אגף החשכ"ל בחישובו את היתרה הנזילה העומדת לרשות הממשלה, הכוללת את כרית הנזילות ב -FED וקווי אשראי מבנק ישראל, להביא בהקדם בחשבון את כלל החשיפות הפיננסיות של הממשלה, ובכלל זה את החשיפה הפיננסית בשעת מלחמה. בנוסף עליו להביא בחשבון את היתרה הנדרשת במקרה של ניתוק קשר עם ישראל. כמו כן, עליו לקבוע מנגנון תיאום אפקטיבי יחד עם בנק ישראל לצורך ניהול יעיל של כרית הנזילות של הממשלה. על אף קיומה של עלות להחזקת נכסים בעלי נזילות גבוהה, לא נמצא כי עבודת המטה בבנק ישראל שבחנה את יתרת המט"ח הנדרשת ברמת נזילות יומית, הוכנה בתיאום עם אגף החשכ"ל, בכל הקשור ליתרה הנדרשת על ידי הממשלה בשעת חירום. | עוד נמצא כי, בנק ישראל לא עדכן את אגף החשכ"ל על הקפאת השימוש במערכת ה-SAL שנועדה להעברת כספים למשרד האוצר בשעת חירום, וכי עדכן את אגף החשכ"ל בדבר החלטתו לבטל את השימוש במערכת ה -SAL ,, רק כחצי שנה לאחר הפסקת השימוש בה. משכך למעלה משנה אגף החשכ"ל לא ידע כי לא ניתן להשתמש במערכת ה-SAL .ולפיכך לא יכול היה להיערך בהתאם | 470 |
משרד האוצר . מינהל הרכש הממשלתי משרד מבקר המדינה רואה בחומרה רכש עצמאי על ידי משרד שעה שקיים מכרז מרכזי בתוקף, דבר המהווה הפרה ברגל גסה של חובות הקבועות בתקנות חובת המכרזים. גם כאשר משרד סבור כי המוצר הדרוש לו אינו נכלל ברשימת המוצרים שניתן לרכוש במסגרת המכרז המרכזי הרלוונטי, אין כל מקום לבצע התקשרות עצמאית לרכישתו. על המשרד להעלות את הסוגיה לפני מינהל הרכש ולבקש להכניס את המוצר למכרז. לחלופין, עליו לפנות לוועדת הפטור ולבקש פטור מרכישת המוצר באמצעות המכרז המרכזי. לא נמצא כי מינהל הרכש פועל כנגד משרדים ויחידות סמך ה"עוקפים" את ההתקשרויות שנעשו באמצעות המכרזים המרכזיים ללא קבלת פטור כנדרש על פי התקנות. המינהל מסתפק בשליחת מכתבים בלבד לאותם משרדים המפירים את תקנות חובת המכרזים והוראות התכ"ם. משרד מבקר המדינה מעיר למינהל הרכש כי עליו לבחון את דרכי ההתמודדות עם הגופים המפירים על מנת להבטיח את קיום הוראות הדין ולוודא שימוש אפקטיבי במכרזים המרכזיים וכדי למנוע הפרות שיש בהן כדי לפגוע ביעילות הרכש ואף פותחות פתח לגלישה במדרון חלקלק, העלול להביא למעשי שחיתות. משרד מבקר המדינה מעיר כי גיבוש תבניות מסמכים אחידות להכנת מכרז וחוזה התקשרות יקצרו את הזמן הדרוש להכנת מסמכים אלו על ידי המשרדים, ובכך יביא ו לייעול ולקיצור תהליכי הכנתם ופרסומם של מכרזים במשרדי הממשלה. על מינהל הרכש בשיתוף הלשכה המשפטית לפעול בהקדם להשלמת כתיבת התבניות. נמצא כי דוחות סיכום ההתקשרות שהכין מינהל הרכש אינם כוללים סקירה וניתוח של נתונים על אודות היקפי הרכש של המשרדים. נוסף על כך, הדוחות גובשו מספר חודשים מצומצם לפני סיום תקופת ההתקשרות המקורית ולא שנה לפני תום המכרז, כפי שקובע הנוהל, דבר שמצמצם את זמן ההחלטה בנוגע להמשך ההתקשרות. מעבר למענה שנותן מינהל הרכש לפניות ולתלונות של המשרדים במהלך תקופת ההתקשרות, מן הראוי כי יגבש תוכנית בקרה מסודרת. תוכנית זו תכלול למשל ביצוע ביקורות עומק וסקרי שביעות רצון על מכרזים מרכזיים אחת לתקופה , קיום פורומים קבועים עם מנהלי הרכש ועם ספקים כדי לשמוע את דעתם בנוגע למכרזים קיימים ועתידיים, וכדומה. משרד מבקר המדינה מעיר כי על מינהל הרכש להקפיד שפרק הזמן שבין פרסום הכוונה להוצאת המכרז לבין מועד פרסומו יהיה קצר, שאם לא כן, נמנעת מהמשרדים השונים האפשרות לרכוש את השירותים או המוצרים הנחוצים להם במשך תקופה ארוכה. כמו כן, עליו להתאים את כותרות המכרזים לתכולתם, אחרת כותרת המכרז בפני עצמה תמנע ממשרד ממשלתי לערוך התקשרות ולרכוש מוצרים או שירותים על פי צרכיו, אף שאין כוונה לעורכי המכרז ליצור מצב מסוג זה. מתשובות מנהלי הרכש במשרדים עולה כי מינהל הרכש אינו עומד בלוחות הזמנים שהוא קובע לפרסום מכרזים מרכזיים, ואינו מודיע למשרדים די זמן מראש על יציאה למכרז עתידי או על כוונתו שלא לחדש מכרזים מרכזיים קיימים. בבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי אין במינהל הרכש נוהל המסדיר את הפעולות שיש לבצע בתהליכי ניהול ההתקשרות, הפיקוח, הבקרה והפקת הלקחים מביצוע מכרזים מרכזיים. עוד עולה כי אין הור את תכ"ם שקובעת כי על המשרדים להעביר למינהל הרכש אחת לתקופה חוות דעת על הספקים הזוכים במכרז מרכזי ומידע על אודות עמידת הספקים בתנאי ההתקשרות מבחינת איכות המוצרים, לוחות הזמנים, איכות השירות ועוד . גם כשיש החלטה של המינהל שלא לממש אופצייה במכרז קיים שעומד להסתיים, עליו להכין דוח סיכום התקשרות המפרט את הסיבות להפסקת המכרז או לאי-חידושו, אשר יתרום לתהליכי הפקת הלקחים. כמו כן, על מינהל הרכש להודיע למשרדי הממשלה די זמן מראש על אי-מימוש אופצייה במכרז קיים כדי לאפשר להם להתארגן בהתאם לכך (למשל, פרסום מכרז בעצמם). ב. בסוף חודש מאי 2017 סיימה את תפקידה מנהלת מינהל הרכש ועד למועד סיום הביקורת - פברואר 2018 - טרם מונה לה מחליף קבוע. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את השארתו של מינהל הרכש ללא מנהל במשך זמן כה רב. . עוד עולה כי לרוב מתמנ ה לתפקיד מנהל מינהל הרכש חשב כחלק מסבב חשבים 17 ,למספר מצומצם של שנים, ובדרך כלל ללא ידע נחוץ וללא התמחות בתחומי הרכש והלוגיסטיקה. נוסף על כך, קצב תחלופת מנהלי מינהל הרכש בעשור האחרון הינו גבוה, ו משנת 2005 עמדה תקופת האיוש הארוכה ביותר של תפקיד זה על ארבע שנים. שאר המנהלים התמנו לתקופות של שלושה חודשים, עשרה חודשים, שנה וחצי, שנתיים וארבעה חודשים, ושלוש שנים ושלושה חודשים. התחלופה הגבוה ה של מנהלי מינהל הרכש והעובדה שבדרך כלל אין הם מגיעים מתחום הרכש מקש ות על תפקוד רציף ויעיל, על למידת התפקיד ועל השלמת רפורמות במינהל הרכש ובמשרדי הממשלה, ופוגעות ביכולת לגבש חזון ולהתוות מדיניות בתחום הרכש הממשלתי. על אגף החשכ"ל לבחון האם ראוי להשאיר את תפקיד מנהל מינהל הרכש במסגרת סבב החשבים, או שמא יש להעדיף למנות מנהל המתמחה בתחום הרכש. .מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי בטרם הועברו חלק מעובדי מינהל הרכש לחברת ענבל לא שקל אגף החשכ"ל פתרונות נוספים למבנה מינהל הרכש, כגון הפיכת ו ליחידת סמך או לחברה ממשלתית שמתמחה ברכש , כפי שנעשה במדינות מובילות בעולם וכפי שהמליצה ועדת המשילות . השינוי הארגוני במינהל הרכש למעשה פתח יחידה שלמה של המינהל בחברת ענבל, שעובדיה מנותקים פיזית ומקצועית ממינהל הרכש. הדבר מתבטא, בין היתר, בשייכות ארגונית שונה ובמתכונת העסקה שונה. | לאור המלצות הוועדות השונות, סקר הסיכונים והניסיון בעולם, על אגף החשכ"ל ונש"ם לבחון יחד את הפתרון המיטבי למבנה מינהל הרכש שיאפשר ניהול רכש ממשלתי יעיל וחסכוני. | 471 |
משרד הכלכלה והתעשייה . התמודדות הממשלה עם הגידול במסחר המקוון משרד מבקר המדינה מציין כי לנוכח השינויים שכבר מתרחשים, יש מקום לעבודת מטה שתבחן את השפעתם האפשרית על שיקולים תכנוניים ואת הצורך בהתאמת מדיניות התכנון לצרכים המשתנים. משרד מבקר המדינה מציין כי לרוב היישובים לא אושרה תוכנית מתאר כוללנית, וליישובים רבים אף אין תוכנית מתאר מקומית . כמו כן, לעיתים יש מקום לבחון את התכנון של שטחי מסחר בראייה אזורית ולא רק בראייה יישובית. על משרד המשפטים לקדם תיקון לחוק הגנת הפרטיות, שייתן מענה לסוגיות חשובות ורלוונטיות בעידן המסחר המקוון. מענה כאמור לא ניתן בתיקון הנוכחי שהועבר לקריאה שנייה בכנסת או בתקנות הגנת הפרטיות. המסחר המקוון צובר תאוצה בעידן הזה ותפקידה של הרשות להגנת הפרטיות הופך משמעותי יותר. בהמשך לפעולותיה של הרשות, עליה לשקול להפנות משאבים גם לטיפול בהשלכות של המסחר המקוון על הגנת הפרטיות של הצרכנים. משרד מבקר המדינה מעיר לחברת הדואר ולמינהל המכס כי עד כניסתה לפעולה של המערכת החדשה למחשוב כל החבילות החייבות במס עליהם לפעול למציאת מנגנון שבו יוזנו למערכת הקיימת גם סיבת העיכוב של החבילות המעוכבות, מועד תחילת העיכוב ומועד סיום הטיפול בחבילה. נתונים אלו יועברו באופן מיידי לרשות המוסמכת הרלוונטית והיא תוכל לטפל בזמן אמת בחבילות המעוכבות, ובכך לקצר את מועדי העיכוב. המסחר המקוון הוא תופעה ההולכת ומתחזקת בשנים האחרונות ומוצאת את ביטויה גם בשוק העבודה. מן הראוי שהמשרדים הממשלתיים הרלוונטיים, ובראשם משרד העבודה, יידרשו לסוגיית ההכשרה המקצועית בנושא המסחר המקוון לאוכלוסייה הכללית ולא רק לאוכלוסיות יעד מסוימות. על המשרדים הרלוונטיים לגבש תפיסה כוללת בנוגע למקצועות החדשים והמתפתחים בשוק המשתנה. על המשרד לשוויון חברתי ועל המועצה לצרכנות לשלב ידיים ולאגם משאבים כדי למפות את הצרכים והחסמים של אוכלוסיית האזרחים הוותיקים ולגבש עבורה תוכנית ייעודית גם לנושא הצרכנות במרשתת. על המועצה לצרכנות לתת דגש על נושא המסחר המקוון בסדנאות שהיא מעבירה ולתת סיוע בנושא, בייחוד משום שהמסחר המקוון מהווה תשתית נגישה ונוחה לאוכלוסיית האזרחים הוותיקים לרכישת מגוון רחב של מוצרים מהארץ ומחו"ל במחירים תחרותיים. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את פתיחתם של מגוון קורסים בנושא המסחר המקוון. כדי לבדוק את יעילות התוכנית למסחר מקוון, על הסוכנות לבצע סקרים מקיפים יותר על טיב התוכנית ולדאוג לכך שתשיב עליהם קבוצה גדולה יותר של משתתפים. החקיקה הקיימת כוללת הגדרות לא עדכניות של מושגי מפתח, והיא אינה נותנת מענה לסוגיות משמעותיות במסחר המקוון; למשל - מהי טיבה של ההסכמה שנדרש אתר לקבל לצורך איסוף פרטים אישיים ונתונים על צרכן, כגון שמירה של היסטוריית החיפוש ושל היסטוריית הרכישות, והאם הצרכן זכאי לשנות את פרטיו האישיים באתר, למחוק את הפרטים או להפסיק את עיבוד הפרטים על ידי האתר. החקיקה אף אינה מתייחסת למצבים שכיחים בעידן המסחר המקוון, כגון קבלת נתוני רכישות של נפטר מאתר מסחר מקוון או מחיקת פרטיו האישיים. . משרד מבקר המדינה מעיר לחברת הדואר כי פעולות ידניות הן פתח לטעויות ולעיכובים אפשריים. על החברה לקדם את האוטומטיזציה של בית המיון כדי לייעל את הטיפול בחבילות. על מינהל התכנון ועל הרשויות המקומיות לתת את דעתם על השינוי בתמהיל הצריכה ועל השפעתו על מרכזי המסחר הקיימים והעתי דיים במרחב הפיזי. כפועל יוצא מכך, וככל שיעלה הצורך, על גופים אלו לבחון את הצורך בגיבוש קווים מנחים לתכנון אזורי מסחר בתוכניות המתאר לסוגיהן, מיקומם ופריסתם המרחבית. כמו כן, עליהם לשקול לקבוע מנגנונים שיבטיחו ניצול יעיל של הקרקע בהקשר של תכנון שטחי מסחר גדולים, כגון קניונים, למשל במסגרת הוראות תמ"א 35 או באמצעות קביעת עקרונות לתמהיל שימושים. משרד מבקר המדינה מעיר לסוכנות ולמכון היצוא כי בדומה לשיתוף הפעולה בין משרד העבודה לסוכנות, עליהם לבחון יחד אם יש מקום לשיתוף פעולה ביניהם או לכל הפחות לשיתוף ידע בקורסים אלו ובקורסים דומים בעתיד, בכפוף לשמירה על זכויות יוצרים. על גופים אלו לבחון במהלך הזמן לא רק את שביעות הרצון של המשתתפים בקורסים אלא גם אם הקורסים שהם מעבירים הם אכן הדרך היעילה והנכו נה ביותר לסייע למשתתפים להשתלב בעידן המסחר המקוון. | התיקון לתקנות מנסה ליצור איזון ראוי בין הנגשת אתרים לאנשים עם מוגבלות ובין הנטל הכלכלי הכרוך בהנגשת אתרים המ וטל על בעלי אתרים. על הנציבות לבדוק אם התיקון לתקנות הביא לידי כך שאתרים חיוניים ומרכזיים ואתרים שחשיבותם רבה לחיי היומיום של אנשים עם מוגבלות אכן הונגשו, ואם הדבר הביא לידי עלייה בשיעור האנשים עם מוגבלות המשתמשים בהם. על הנציבות לדאוג לאכיפת התיקון לתקנות כדי לאפשר לאנשים עם מוגבלות ליהנות משירותי המרשתת בכלל ומאתרי מסחר מקוון בפרט. | 472 |
משרד הכלכלה והתעשייה . המעבדה הלאומית לפיזיקה נמצא כי במהלך השנים הפסיקה המל "פ להשתתף בב דיקות משוות, למעט בתחום זמן ותדר, תחום שהיא עדיין עוסקת בו. ולכן אין מידע על המל"פ במפתח השוואה בין -לאומי. יתר על כן בעקבות צמצום כוח האדם המקצועי וסגירת מחלקות המל"פ נציגיה חברים רק באחת מעשר הוועדות המייעצות הבין-לאומיות לקביעת תקנים מטרולוגיים של ה-BIPM, ובכך ישראל מחמיצה הזדמנות להשפיע על קביעת תקנים אלו. משרד הכלכלה טרם החליט אם להפעיל את המל"פ כמעבדה פעילה וכפועל יוצא מכך לתקצב תוכנית הכשרה, והדבר עלול לפגוע בשיקום המעבדה בשנים הקרובות. העיכוב בקבלת ההחלטה על הכשרת עובדים חדשים והעובדה שבדיקות משוות מתקיימות רק פעם בכמה שנים בכל אחד מהתחומים - עלולים להביא לכך שגם אם יחליט משרד הכלכלה להרחיב את פעילות המל"פ יימשך תהליך הסמכתה מחדש שנים רבות. על משרד הכלכלה לתת דעתו גם לעניין זה. 2. בשנת 2019 אמורה לפרוש לגמלאות העובדת היחידה שמועסקת במחלקת זמן ותדר. הזמן הנדרש לגייס ולהכשיר עובד חדש למחלקה זו מוערך על ידי עובדי המל"פ בשנתיים. בעת הביקורת הנוכחית טרם החל משרד הכלכלה בתהליך גיוס עובד חדש. יצוין כי בדוח בדיקה של ה-BIPM מ-200922 הוער שיש צורך להעסיק במחלקת זמן ותדר שני עובדים לפחות לאור מהות התפקיד, ובאותה עת הועסקה עובדת אחת בלבד. משתמע מכך שבמועד פרישת העובדת עלולה המעבדה להיסגר, וההשקעה בשעונים אטומיים חדשים ובציוד נלווה תרד לטמיון, ולא יהיה גורם מוסמך לבצע מדידה מדויקת של הזמן האטומי בישראל - תפקיד שמוטל על המל"פ מתוקף הסכם ה-MRA וכקבוע בחוק קביעת הזמן. .יש לראות בחומרה את התנהלות משרד הכלכלה שהביאה להפסקת רוב פעילות המל"פ בלי למצוא חלופה. בעשור האחרון לא עשה משרד הכלכלה די כדי לקדם את המל"פ, ופעילותה הופסקה בהדרגה. במועד סיום הביקורת המל "פ אינה מתפקדת בהתאם למשימות שהוגדרו לה ולהסכמים הבין-לאומיים בתחומי פעילותה. פעילות ה אינה תואמת את הסטנדרטים הנדרשים מן התעשייה בארץ, וממילא היא אינה עומדת בסטנדרטים בין -לאומיים. אי -העמידה בסטנדרטים פוגעת במחקר ובפיתוח התעשייה המקומית, ועלולה לפגוע גם ביצ וא הישראלי ובפעילותה הבין-לאומית של ישראל. היעדר התייחסות מספקת, חזון והנהגה מצד משרד הכלכלה בנוגע לעתיד המל"פ הביא אותה למצב שבו נסגרו יחידותיה, הוסרה הסמכתה הבין-לאומית, רוב לקוחותיה נטשו אותה , ועל אף המשאבים הכספיים שהושקעו בה תרומתה למשק היא מזערית. מדוחות הביקורות הקודמים שפרסם משרד מבקר המדינה בתחום המטרולוגיה ומן הביקורת הנוכחית עולה הרושם שמשרד הכלכלה אינו מייחס חשיבות ראויה לנושא המטרולוגיה, ולכן אינו פועל באופן סדור ומובנה לקביעת מטרות, יעדים ותוכניות עבודה לגופים העוסקים בתחום זה. צורם במיוחד הפער בין מעמדה הטכנולוגי המתקדם של ישראל בעולם לבין המצב החמור של מעבדתה הלאומית לפיזיקה. הזדקקותן של חברות ישראליות לשירותי מעבדות בחו״ל היא תעודת עניות לתעשייה הישראלית. משרד הכלכלה לא ניהל תהליכים מובנים לקביעת המשך דרכה של המל"פ. מצד אחד הוא רכש ציוד חדיש ומימן בניית מעבדה חדשנית ומצד אחר הוא לא השקיע בגיוס כוח אדם מקצועי ובטיפוחו, וכתוצאה מכך הביא לב זבוז של כספי ציבור . כדי לסייע למשק הישראלי להיפתח ולהמשיך לספק שירות ומוצרים ברמת דיוק גבוהה, יש חשיבות רבה למתן שירותים מטרולוגיים מרכזיים לציבור. משרד מבקר המדינה מעיר לשר הכלכלה ולמנכ"ל משרדו, האחראים מתוקף תפקידם על המל"פ, שעליהם להכריע אם להפעיל את המ עבדה כמעבדה לאומית ראויה לשמה ו לאפשר לה למלא את התפקידים הממלכתיים שהוטלו עליה מכוח הנחיית השר משנת 1985 ומתוקף ההסכם הבין -לאומי שנחתם עם .BIPM ב-2003 - או שמא לסגור את המל"פ ולמצוא דרךחלופית ראויה לספק את השירותים הנדרשים למשק הישראלי. משרד מבקר המדינה מעיר כי על שר הכלכלה ועל מנכ"ל משרדו להחליט בהקדם אם יש להפעיל את המעבדה הלאומית לפיזיקה כמעבדה ממלכתית ראויה לשמה או לסגור אותה ולהעביר את תחומי פעילותה, בכלל זה זמן ותדר, לידי גוף אחר. אם יחליט המשרד לשקם את המל"פ, עליו לקבוע חזון ודרך לפיתוח המטרולוגיה בישראל. לשם כך על משרד הכלכלה לקבוע את מספר המשרות הנדרש לפעילויות, לגייס כוח אדם חדש בעל אופק שירות ארוך טווח, לבנות ת וכנית הכשרה לעובדים, להכין תוכנית הבראה הכוללת הרחבת תחומי הפעילות של המל"פ ולשריין די תקציב כדי לוודא שהיא תפעל כיאה למעבדה לאומית. מהאמור בדוח זה עולה כי משרד הכלכלה הביא להפסקת רוב פעילות המל"פ מפני שלא גויסו עובדים חדשים קודם קבלת החלטה שלטונית לסגור את המל"פ. מצד שני הזרים המשרד כספים לבניית מבנה חדש ורק לאחר מכן ביצע עבודת מטה לשם קבלת החלטה על עתיד המעבדה. דרכי פעולה אלו הביאו לבזבוז כספי הציבור. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת משרד הכלכלה כי בכל חלופה שיבחר לנקוט כדי להפעיל את המל"פ, יהיה עליו לבחון גם את ה אסדרה המשפטית הנדרשת לשם כך, ובין היתר, בעניין מעמד ה החוקי של המעבדה כגוף המייצג את מדינת ישראל לפני גורמים בין-לאומיים בתחום המטרולוגי. ב-2012 שיפץמשרד הכלכלה חלקית את בניין המל"פ בעלות של כ -1 מיליון ש"ח. למרות השיפוץ, עקב הירידה בפעילות המל"פ וסגירת רוב מחלקותיה לא ביקש משרד הכלכלה מה-BIPM ,לבצע בדיקה חוזרתולכן תעודות הכיול שהמל"פ מנפיקה אינן מוכָּרות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הכלכלה כי ה החלטה להשקיע מיליוני ש"ח במבנה חדש אמורה להתבסס על עבודת מטה מסודרת ומדוקדקת, הכוללת תחזית תחומי פעילות המל"פ וכוח האדם שיועסק בה בעתיד. אולם הביקורת העלתה שלא נעשתה עבודה כזו, וכי תוכנית הבנייה אושרה ללא קשר לעובדה שהמשרד הפסיק לגייס עובדים חדשים במקום אלו שפרשו ולכך שמחלקות רבות נסגרו . השקעת המשרד במעבדה, בסכום של כ-13 ,מיליון ש"חלצורך התאמת המבנה לצרכיה המיוחדים של המל"פ, עלולה לרדת לטמיון בשנים הקרובות, אם תתקבל החלטה שלא "להחיות" את המל"פ. .הבדיקה העלתה כי המועצה המייעצת התכנסה פעמים ספורות לאחר הקמתה, והיא אינה פעילה זה יותר מ-30 שנים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הכלכלה כי יש מקום לבחון את הצורך להפעיל שוב את המועצה המייעצת, על ידי בחירת נציגים מתחום המטרולוגיה, כדי לייעץ לשר בתחום זה ולהגדיר מחדש את תפקידי המל"פ . כינוס המועצה עשוי לסייע בקבלת החלטה על עתיד המל"פ ובקביעת מדיניות ארוכת טווח בנושא הכיול כפי שהוגדרה בהנחיית השר בשנת 1985 ; כמו כן היא תסייע בהכנת תוכנית העבודה השנתית ות וכנית העבודה הרב -שנתית, וכן תקדם הכשרת כוח אדם מקצועי ובניית שיתוף פעולה עם האקדמיה . הידע המקצועי בתחום המטרולוגיה שבו תחזיק המועצה עשוי לסייע למנהלי משרד הכלכלה, שאינם בקיאים בתחום זה, לקבל החלטות מושכלות לגבי המל"פ. .מהתרשים ומהנתונים על צמצום בכוח אדם במל"פ עולה כי הייתה ירידה מתמשכת בפעילות המל"פ בשני העשורים האחרוני ם. הירידה בכוח אדם הביאה לסגירת מחלקות ולהפסקת שירותי המל" פ לתעשייה בכל התחומים למעט זמן ותדר. ביטול ההכרה הבין-לאומית במל"פ: בשנת 2009 הפסיקה ה-BIPM את הכרתה בתעודות כיול שמל "פ הנפיקה מפאת ליקויים רבים שנמצאו בתפקודה, ובשנת 2010 ביטלה הרשות להסמכת מעבדות את הכרתה בתעודות כיול שהנפיקה המל"פ. כתנאי לקבל הסמכת הרשות, מעבדות נדרשות לכייל את מכשיריהן באמצעות מכשירים ברמת דיוק גבוהה יותר, כגון אלו שברשות המל"פ. הפסקה במתן השירות של המל"פ בארץ הציבה לפני כ -130 לקוחות המל"פ את הקשיים האלה: הוצאות עבור הובלת מכשירים לחו"ל לביצוע בדיקות כיול; תשלום מחיר גבוה יותר מהתעריף של המל"פ עבור השירות; הארכת הזמן הנדרש ל קבלת השירות מחו"ל לעומת קבלתו בארץ; צורך בהחזקת ציוד חלופי שישמש בעת שליחת הציוד לכיול בחו"ל ; קשיים לתעשייה הבי טחונית בכיול מכשירים רגישים. לעיתים נאלצו מפעלים, מטעמי אבטחת מידע, לרכוש ציוד יקר לצורכי כיול עצמי. משרד מבקר המדינה מעיר כי יש להצר על כך שבמשך עשור לא דנה הנהלת משרד הכלכלה בגיוס עובדים חדשים למל"פ ולא פעלה לביצוע הפעולות הנחוצות כדי להחזיר את ההכרה של ה -BIPM במל"פ. כתוצאה מכך נסגרו בה מחלקות ופעילות המעבדה פחתה באופן משמעותי. רק בשנת 2015 ,, לאחר שרוב מחלקות המעבדה נסגרו ורוב העובדים פרשו הזמין המשרד מגוף חיצוני (חברה א') דוח על פעילות המל"פ (ראו להלן בפרק הדן בנושא עתיד המל"פ והדיון בנחיצותה). | יוצא אפוא שהמל"פ פועלת זה שנתיים בלי מנהל מקצועי, ומנוהלת בפועל על ידי עובד העושה זאת במשרה חלקית בלבד. דבר זה מצביע על חוסר החשיבות שמייחס משרד הכלכלה למל"פ, למרות ההשקעה של מיליוני ש"ח במבנה חדש עבורה. | 473 |
הרשות הממשלתית למים ולביוב . היבטים בהתנהלות איגודי ערים לביוב, בפיקוח עליהם ובאסדרתם .יוצא אפוא כי רשות המים לא אישרה את התקציב של איגוד איילון לשנת 2015 במשך כל שנת הכספים. הרשות אישרה את התקציב לשנת 2016 רק לאחר מחציתה הראשונה, וגם במשך רוב שנת 2017 פעלהאיגוד בלי תקציב מאושר בידי רשות המים. יוצא אפוא כי בשנים 2015 ,2016 ו-2017 לא היהלאיגוד הערים דרום השרון המזרחי במשך כחצי שנה תקציב מאושר בידי רשות המים, אף שהגיש את התקציב לאישור בדצמבר של השנה הקודמת לשנת התקציב. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים שכדי שיוכל התקציב לשמש כלי אפקטיבי לניהול כספי, יש לדרוש להכינו ולהגישו לרשות המים לפני תחילת שנת הכספים, באופן שבתחילת השנה יוכל האיגוד לפעול על פי תקציב שהיא כבר אישרה. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי עליה להיערך בהקדם ומבעוד מועד לאפשרות שמט"ש כפר סבא - הוד השרון לא יוכל לטפל בשפכים האמורים אם יתרחשו מקרי חירום במט"ש דרום השרון המזרחי, וכי עליה לקבוע מראש את האמצעים שיש לנקוט כדי למנוע הגלשה נוספת של שפכים או קולחים באיכות ירודה בעתיד. .משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי היערכות מוקדמת מצדה הייתה יכולה למנוע את הגלשת השפכים הגולמיים בעקבות הוויסות או לצמצמו באופן משמעותי. בין היתר היה עליה לפעול לזירוז יצירת המעטפת התקציבית למיזם הרחבת המט"ש, בייחוד נוכח הצורך שראתה לחבר רשויות נוספות שיזרימו את שפכיהן למט"ש בשעה שהוא כבר פעל מעבר לכושר הספיקה שלו. כמו כן, היה על רשות המים ועל איגוד דרום השרון המזרחי לקבוע מבעוד מועד מהן העבודות שעל המט"ש לבצע כדי למנוע הגלשת שפכים, ולא רק ביוני 2017 . בכךאפשר היה למנוע את הגלשת השפכים הגולמיים בעקבות הוויסות או למצער לצמצמה . יוצא אפוא כי במועד סיום הביקורת עלות עבודות ההנדסה האזרחית במיזם ההרחבה והשדרוג של המט"ש גבוהה בכ-11.2 מיליון ש"ח כולל מע"ם (דהיינו ב כ-28%) מהעלות על פי הצעת קבלן ב ' שעוגנה בהסכם ההתקשרות. משרד מבקר המדינה מעיר לאיגוד ערים שער הנגב כי תוספת גדולה כל כך בעלות מצביעה על תכנון לקוי ועל ניהול לקוי של המיזם. הצורך להידרש לסוגיית התשלומים לקבלנים, עולה נוכח העובדה שהם ממומנים מכספי צרכני המים והביוב ומכספי משלמי המיסים. במסגרת הפקת לקחים, ראוי שרשות המים אף תשקול להנחות את איגודי הערים לביוב, ואף גורמים אחרים המזמינים עבודות ביוב, כי בהסכמים עם קבלנים להקמת מט"שים שהמדינה משתתפת במימונם, באמצעות המילת"ב, ייכתב במפורש שמכל חשבון יופחת 5% מהסכום לצורך פיקדון בידי רשות המים. משרד מבקר המדינה מעיר לאיגוד איילון כי באמצעות תכנון מראש, תוך בחינת הסיכונים של המיזם, ניתן היה להיערך מבעוד מועד לביצועו ולקבוע מראש בהסכם את לוח הזמנים לביצוע כלל העבודות הנדרשות כדי לקדם את מיזם השדרוג, לרבות אלה הכרוכות במיזם ההרחבה. משרד מבקר המדינה מציין כי ההודעה בדבר מימוש אופציית ההרחבה ניתנה לקבלן בינואר 2015 , ולעומת זאת"הקדמת התשלומים" על חשבון השדרוג בוצעה בנובמבר 2015 ובספטמבר2016 , דהיינו חודשים ארוכים לאחר שעבודות ההרחבה אושרו לביצוע. כמו כן, משרד מבקר המדינה מציין כי טענות האיגוד נמצאו תמוהות נוכח העובדה שהאיגוד עצמו פנה לקבלן והתריע לפניו על עיכובים משמעותיים בלוח הזמנים של ביצוע העבודות, ונוכח העובדה שהאיגוד המשיך ושילם גם את התשלום השני שיוחס למיזם השדרוג, וזאת אף שהקבלן המשיך להתעכב ולחרוג מלוח הזמנים של מיזם זה גם אחרי "הקדמת" התשלום הראשון. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי עליה להפיק לקחים ממיזם השידרוג של איגוד ערים איילון ולשקול לקבוע הוראות בעניין התשלומים שמשלמים איגודי ערים לקבלנים ולהגביר את הפיקוח על תשלומים אלה. .משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר האיגוד, מר דוד יפרח, כי מועצת האיגוד אינה חותמת גומי להכשרת החלטות בלתי תקינות שהתקבלו. היה עליו לכנס דיון של מועצת האיגוד ובה היה עליו להציג לפניה מידע מלא , ובין היתר להסביר לחברי המועצה כי על פי תנאי הצעת הסכם המקדמות, אין קבלן א' משלם הפרשי הצמדה או ריבית על הסכומים שהלווה לו האיגוד , ולעומת זאת האיגוד משלם לקבלן א' הפרשי הצמדה למדד הבנ ייה ולדולר ארה"ב על הסכומים שהוא דורש. משרד מבקר המדינה מעיר לאיגודן ולמי דן כי עליהם לפעול לקבלת רישיון עסק קבוע. משרד מבקר המדינה מעיר לאיגודי הערים דרום השרון המזרחי, שער הנגב ואיילון על שבמשך שנים טיפול ם בשפכים אינו עומד בדרישות תקנות ענבר . עליהם להשלים בהקדם את שדרוג המט"שים על מנת לעמוד ברמת הטיפול הנדרשת. | יוצא אפוא כי בשנים 2014 - 2017 הגליש איגוד ערים דרום שרון לנחל הירקון באמצעות מאגרי חברת ההשבה קולחים באיכות ירודה בנפח כולל של כ-12.65 מיליון מ"ק. קולחים אלה מהווים "את גורם הזיהום המשמעותי והעיקרי בנחל" לדברי המשרד להגנת הסביבה57. ,יתר על כן גם איכות הטיפול בקולחים המשמשים להשקיה באמצעות חברת ההשבה היא ירודה, והם עלולים להחמיר את זיהום מי התהום והסביבה בשטחים שבהם הם משמשים להשקיה. | 474 |
חברת בנק הדואר בע"מ . היבטים בניהולה של חברת בנק הדואר .יצוין כי מערכ ות המחשב שאגף הכספים משתמש בהן בביקורותיו, מערכת "מאור" ומערכת מב"ט48 ,, הן מערכות תפעוליות ישנות יחסית שאינן מאפשרות הנפקת דוחות על פי אפיונים וחתכים הנדרשים לבקרים הכספיים. מצב זה מסרבל את עבודתם של הבקרים ומונע מהם אפשרויות רבות ומערכתיות יותר לחקר הפעולו ת שנעשו ביחידות, ואשר ייצרו את אי -ההתאמה (הגירעון או עודף) ופוגע ביעילות ובחסכון משאבים. לנוכח היקף הגירעונות, המעילות ואי -הפרדת התפקידים בסגירת הקופות היומית, מוטל על הנהלת בנק הדואר לבחון את הדרכים שבהן ניתן להגביר את תדירותן של הבקרות הכספיות בסניפים ולעדכן את הנוהל בהתאם, וכן לבחון התקנת אמצעי בקרה נוספים במקומות שהדבר נדרש בהם ולקדם את שיפורן של מערכות המחשב שיאפשרו בקרה מערכתית ויעילה. משרד מבקר המדינה מעיר כי על בנק הדואר לקדם ולהוציא מן הכוח אל הפועל את הנוהל האמור בקרב מנהלי הסניפים וסגניהם , ועליו להחיל אותו גם על האשנבאים שעל הקופות עצמן, גם אם במרווחי זמן ארוכים יותר, נוכח פוטנציאל מעורבותם באי -סדרים כספיים שהנוהל מיועד לצמצם. .משרד מבקר המדינה מעיר כי התקנון אינו מתייחס לתקופה שלאחר ההפרדה בלבד ויש לפעול למינויו של מבקר פנימי עצמאי לבנק הדואר בהקדם. מבדיקתו של משרד מבקר המדינה עולה כי כל אשנבאי יודע את היתרה הרשומה במחשב, כלומר את הסכום שיש להשוות אליו את הכסף שנשאר בקופה בפועל. מצב זה מאפשר לאשנבאי לבצע התאמה בין יתרת המזומן שנשארה ברשותו במקרה של עודף בקופה לבין היתרה המופיעה במחשב. משרד מבקר המדינה מעיר לבנק הדואר כי נוכח מקרי המעילות שנתגלו בשנים האחרונות והצורך לצמצמם, ולצורך יישום עקרון הפרדת התפקידים, על החברה להסתיר מן האשנבאי את יתרת הסגירה שבקופה במשך כל היום, כך שהגזבר לבדו או גורם מוסמך אחר מטעם בנק הדואר יידע את הנתון הרשום במערכת. בביקורת ומתלונות לבדיקת משך הזמן עד למענה הטלפוני עולה כי רמת השירות במוקד הטלפוני של בנק הדואר אינה משביעת רצון. משרד מבקר המדינה מעיר כי לנוכח הסכום הגבוה יחסית הפטור כיום מחובות הזיהוי ולנוכח תפוצתם של כרטיסים אלה והאפשרות לרכוש כמה כרטיסים כאלה במקביל, על הרשות להלבנת הון לשקול הקטנת הסכום המחייב זיהוי לקוח כדי לצמצם את אפשרות ניצולו לרעה של מצב זה. הגם שהנחיה זאת של בנק ישראל אינה חלה על בנק הדואר, מן הראוי שגם המפקח על בנק הדואר יבחן אם יש מקום לאמץ נורמה זאת, שכן היא חשובה במיוחד בבנק הדואר, א שר חלק גדול מלקוחותיו משתייכים לאוכלוסיות מוחלשות. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי עד מועד סיום הביקורת, דצמבר 2017 , טרם קוימה הוראה זאת ולא הועמד ההון העצמי הנדרש לצורך קידום המהלך. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר, למשרד התקשורת ולחברת הדואר על העיכוב הממושך במימושו של תיקון 11 . נוכח ההסכמה האמורה על הצורך ביישום הוראותיו של תיקון 11 , עליהם לפעול לאלתר לגיבוש הדרך לעמידה בהוראות התיקון. | משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התקשורת וחברת הדואר כי תשובותיהם אינן מצדיקות את הזמן הארוך כל כך שחלף מפרסומו של תיקון 11 ומהמלצתו של מבקר המדינה ליישום ההפרדה, בדוח 2012 . על משרדי האוצר והתקשורת להחיש את פעולותיהם ולוודא כי במסגרת ההפרטה הצפויה, וכפי שנכתב בתשובת משרד התקשורת, תיפתר בהקדם סוגיית מימון ההון העצמי וייושם תיקון 11. | 475 |
חברת החשמל לישראל בע"מ . פיתוח רשת החשמל ותחזוקתה על משרד האנרגייה , על רשות החשמל ועל חח"י לנתח את הצרכים העתידיים של משק החשמל נוכח מועדי ההשבתה הצפויים של יחידות הייצור באורות רבין ובאתר רידינג. עליהם לפעול יחדיו לגיבוש תוכנית אשר תיתן מענה לצרכים הנגזרים מהשבתת התחנות, לפעול בהתאם לביצוע ההשקעות הנדרשות ברשת החשמל, ולוודא שהרשת תוכל לעמוד באתגרים הצפויים לה בשנים הבאות. משרד מבקר המדינה מעיר לחח"י, למשרד האנרגייה ולרשות החשמל כי רמת ההשקעות במקטע החלוקה משקפת אף היא תהליך של תת-פיתוח משמעותי המסתכ ם בכ-900 מיליון ש"ח בשנה. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי חח"י תקצבה גם את פיתוח מקטע החלוקה בהיקף של כמחצית מרמת ההשקעות שנדרשה בתוכנית הפיתוח הפנימית שלה כבר מ-2013. לנוכח תת-ההשקעות של חח"י ברשת החשמל, ולאור האתגרים העומדים לפני משק החשמל בעשור הבא, נראה שתידרש השקעה כספית ניכרת כדי להמשיך את פיתוח התחרות במשק החשמל וכדי לשפר את רשת החשמל כנדרש. .גיל הרשת מתח גבוה מתח נמוך .שיעור מסך .אורך הרשת רשת מיועדת .להחלפה, .כשיעור מהרשת .בטווח הגיל שיעור מסך .אורך הרשת רשת מיועדת .להחלפה, .כשיעור מהרשת .בטווח הגיל משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגייה כי אין להשלים עם הפערים הגדולים בין היעדים בתוכנית הפיתוח לבין רמת ביצועם. פערים אלו מעידים כי הפיקוח הרגולטורי בהקשר של תכנון משק החשמל ויישומו לקה בחסר. יש לוודא שתוכניות הפיתוח מציבות יעד שיקדם את משק החשמל ובד בבד שיעד זה אינו מנותק מן היכולת לממש את התוכניות. נוסף על כך, על משרד האנרגייה לוודא כי תוכניות הפיתוח ישקפו בבירור אילו מהפרויקטים יבוצעו בסבירות גבוהה ואילו לא. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את העולה מתגובות משרד האנרגייה ורשות החשמל, ולפיהן ננקטו צעדים לגיבוש כלי בקרה יעילים. עליהם לוודא כי כלים אלה אכן משיגים את מטרתם. השינוי המבני בחברת החשמל נחוץ, בין היתר, גם כדי להפחית את המונופול על הידע בתחום תכנון תשתיות החשמל וסדר העמסת יחידות הייצור, אשר משמש את מקבלי ההחלטות והמאסדרים לצורך קביעת מדיניות, ונתון כיום בידי חח"י, שהיא גוף מפוקח ושחקן עיקרי במשק החשמל. קיימים פערים מהותיים וממושכים בין העלויות המוכרות בתעריף לבין העלויות של חח"י בפועל במקטעי הרשת השונים. פערים אלה, שמקורם הוצג לעיל, שימשו בסיס לתת-השקעות ברשת החשמל. מגמת ההשקעות במשך השנים הייתה יציבה ולא תאמה את צורכי הפיתוח של משק החשמל בישראל. יצוין כי, היקף הפערים שעליו מצביעה חח"י, בסך כ -8 מיליארדש"ח, נמוך בהרבה מיתרת ההשקעות הנדרש ות במקטע י החלוקה וההולכה - יתרה העומדת על כ-23 מיליארדש"ח59. משרד מבקר המדינה מעיר לחח"י, למשרד האנרגייה ולרשות החשמל כי מקטע החלוקה נתון בתהליך של תת-השקעות ניכר. על פי נתוני חח"י היקף ההשקעות הנדרש לפיתוחו עמד בדצמבר 2012 על כ-12.6 מיליארד ש"ח וההשקעות הנדרש ות לחידושו עמדו ב-2013 על9.4 מיליארד ש"ח. עד 2017 השקיעהחח"י במצטבר כ-4.6 מיליארד ש"ח בלבד בפיתוח רשת החלוקה. התוכנית לחידוש הרשת לא בוצעה, למעט ביצוע חלקי של רכיב תוכנית הבטיחות. פערים אלה בין ההשקעות המבוצעות להשקעות הנדרשות מהווים נטל כבד על משק החשמל וצרכניו , לנוכח הפגיעה באמינות האספקה. משרד האנרגייה, שהוא הגורם האמון על תכנון משק החשמל, היה מודע לכך שסיכויי ההתממשות של תוכנית הפיתוח אינם גבוהים. עם זאת, המשרד לא גיבש מענה לחוסר המתאם הניכר בין התוכנית לבין יכולות מימושה, עובדה שרוקנה מתוכ ן את משמעות התוכנית. לצד קידום יעדים חשובים כגון שילוב יצרנים באנרגיות מתחדשות, מתחייב היה כי משרד האנרגייה ייתן את הדעת גם לפער בין יעדי תוכנית הפיתוח לבין היכולת לממשם. מן הראוי שמשרד האנרגייה יגביר את הפיקוח על ביצוע תוכניות הפיתוח שהוא מאשר ויגבש כלים שיאפשרו לו לאכוף את יישומן ביעילות. .משרד מבקר המדינה מעיר לחח"י כי את המקדמות הייעודיות שקיבלה היה עליה לנתב להגדלת השקעותיה ברשת החשמל ולא לצמצום ההפסדים או הגדלת רווחים או להוצאות שאינן השקעות במקטעי הרשת השונים. המשמעות הנובעת מאי-ניתוב הכספים להגדלת ההשקעות ברשת היא פגיעה במשק החשמל, בפיתוח הרשת ובתועלת של צרכני החשמל. משרד מבקר המדינה מעיר לחח"י בהתייחס לתשובת ה, כי היא ספק שירות חיוני ומונופול במקטעי הרשת, והיא האחראית לתכנון ולהוצאה אל הפועל של תוכניות הפיתוח. כמו כן, חח"י היא גוף דו-מהותי, ומתוקף כך חלה עליה החובה לפעול לטובת הציבור, בצד שקילת שיקולים עסקיים ומציאת ה איזון בין שניהם. לאור זאת היה עליה לפעול להגדלת ההשקעות ברשת ולהביאה, לכל הפחות, לרמה המינימלית שהיא עצמה קבעה. ממצאי הדוח מלמדים כי לא כך היה. לעמדת משרד מבקר המדינה, נוסף על האפשרות לצמצם את הפערים בין עלויות החברה לתעריף החברה היא קיבלה סיוע מצד הרגולטורים ומקדמות לטובת הגדלת השקעות ברשת. אלו העניקו לחח"י גמישות מסוימת בהקצאת משאבים לטובת ההשקעה ברשת. משרד מבקר המדינה מציין כי היקפי ההשקעות שלא בוצעו משקפים את הפערים בין צ ורכי משק החשמל לבין היקפי הביצוע בפועל. סוגי ית מקורות המימון שהעלתה חח"י אינה מורידה או מעלה מהעובדה שצ ורכי המשק לא קיבלו מענה הולם בשנים אלה, ובכלל זה הפערים הניכרים בתחום חידוש הרשת. | משרד מבקר המדינה מעיר לחח"י כי על פי דוחותיה הכספיים והפנימיים, כבר ב -2012 ועוד בטרם אישר שר האנרגייה דאז את תוכנית הפיתוח המעודכנת מ-2014 , היא תכננהלצמצם את הוצאותיה על פיתוח רשת החשמל, וידעה מראש שלא תעמוד ביעדי ם שהיא עצמה הציבה. בעת הכנת תוכנית הפיתוח כיוונה חח"י לתרחיש שלפיו יבוצעו כ -70% מתוכניות הפיתוח, אך רמת התקצוב שקבעה עמדה על כ-40% בלבד מהתוכנית המלאה. יתר על כן, היא אף לא תיקנה את תוכנית הפיתוח שהגישה לאישור שר האנרגייה. מובן, שגם אילו התקבלו האישורים התכנוניים לכל הפרויקטים בתוכנית הפיתוח מ-2014, אי-אפשר היה לבצעם מאחר שהיא לא הקצתה משאבים לכך. חייבת להיות הלימה גבוהה בין תוכנית הפיתוח לבין הקצאת התשומות הדרושות לביצועה. | 476 |
צבא ההגנה לישראל . היבטים בפעילות יחידה 9900 באגף המודיעין . למרות הנחייתו של מפקדה דאז של 9900 והנחייתו של מפקד יחידת פיענוח מרכזית דאז, מדור גיאולוגיה לא החל בכתיבת תורה כלשהי בתחום הגיאולוגיה הצבאית. הגם שמתשובת צה"ל עולה שהגיאולוגים עוברים השתלמויות בהתאם לצורך, ראוי כי מפקד 9900 ומפקד יחידת פיענוח מרכזית יבנו תוכנית סדורה ומובנית לפיתוח מקצועי לגיאולוגים במדור. .בביקורת עלה, כי רק כ-38% מהתקנים בצוותי השטח מאוישים באנשי צוות הכשירים לביצוע תפקידם. עוד עולה כי בכמה אוגדות רק איש צוות אחד כשיר; וכי בחטיבות של אוגדה מסוימת אין אנשי צוות כלל. מצב שבו קיימות מסגרות שונות העוסקות באותו התחום - הגיאולוגיה הצבאית - בלי שיש ביניהן שיתוף פעולה, עלול להביא לניצול לא יעיל של משאבים ולפערי מידע. על מפקד 9900 לוודא שהנחייתו לענייןביצוע עבודת מטה בתחום הגיאולוגיה הצבאית בראייה כלל-צה"לית ת מומש ללא דיחוי בשיתוף חה"א וגורמים רלוונטיי ם נוספים . במסגרת זו ניתן יהיה להתייחס לשאלות כגון מידת שיתוף הידע והמידע, הכשרות משותפות וממשקי עבודה משותפים בין הגופים. על קמנ"ר, לכשתוצג לו העבודה, לקדם הסדרת הנושא מול הגורמים המוסמכים ובראשם אג"ת, כדי להדגיש את חשיבותו של תחום מתפתח זה וכדי לאפשר את ניצולו באופן מיטבי. על אג"ת לקיים עבודת מטה בשיתוף אמ"ן וגורמים נוספים הנדרשים לכך בצה"ל, שתביא בחשבון את עבודת המטה של 9900 , כדי לקבוע את הסמכות הצה"לית בתחום זה. בביקורת עלו הממצאים שלהלן: 1. עד מועד סיום הביקורת המלצת מבקר צה"ל לא נבחנה ולא נדונה וממילא לא יושמה - יחידת המיפוי באמ"ן לא הוגדרה כגוף האחראי לבסנ"תים גיאוגרפיים למאמנים בכלל צה"ל, ולא הותאמו למשימה זו יכולות היחידה מבחינת תקינה, ארגון ומשאבים. 2. אי-הסדרת פעילות המדור בתחום הבסנ"תים הגיאוגרפיים ואי-הקצאת המשאבים לשם כך הביאו לעיכוב בפרויקטים של המדור בצה"ל , להיעדר תמיכה שוטפת בתוצרים הקיימים בגופי צה"ל, ולהעברת פרויקטים לביצוע לחברות אזרחיות. על מפקד 9900 ומחלקת מוד"ש להשלים את הסדרת ממשקי העבודה בין קציני השטח לצוותי השטח ולעגן בהקדם את חובתם של קציני השטח לעבור את ההכשרות המתאימות. .על יחידת המיפוי, בשיתוף גורמים טכנולוגיים ותקציביים באמ"ן, להפיץ לכלל יחידות השדה את המידע על יכולת השימוש במפות המשולבות המורכבות ולפעול להנגשת השימוש בהן ברזולוציה טובה הן בפיקודים המרחביים והן במפקדות יחידות השדה עצמן. עד מועד סיום הביקורת לא פורסמה פק"א ליחידת המיפוי וממילא לא עודכנו בה השינויים שחלו במבנה הארגוני של היחידה. ארגון הוא אחד מחמש אבני בניין הכוח9 בצה"ל, ופק"א היא נדבך מרכזי באבן בניין זאת. בביקורת עלה כי פק"אות של יחידה 9900 , של חלק מיחידות המשנה שלה ושל יחידות המודיעין של פיקוד הצפון ושל פיקוד הדרום - אינן מעודכנות. משרד מבק ר המדינה מעיר למקמנ"ר ולאג"ת כי בהיעדר פק"אות מעודכנות ליחידות אלה, הן פועלות ללא מסגרת נורמטיבית המגדירה את ייעודן, את תפקידיהן ואת פעילותן כפי שהם באים לידי ביטוי בפועל. כמו כן, היעדרן של פק"אות מעודכנות כנדרש עלול לפגוע בפיקוח ובבקרה על פעילותן של היחידות הנדרשים כדי לוודא שהן ממלאות את ייעודן ומבצעות את התפקידים שנקבעו להן. במסגרת עדכון הפק"אות, על יחידה 9900 ,, ובכללה יחידות משנה שלה וכן על יחידות המודיעין ובפיקוד הצפון ובפיקוד הדרום להתחשב בממצאים שעלו בפרק זה. על קצין המודיעין הראשי (להלן - קמנ"ר) - מתוקף אחריותו לארגון יחידות חיל המודיעין - לוודא ביצועה של תוכנית העבודה וסיום עדכון הפק"אות כמתוכנן. | . עד מועד סיום הביקורת לא השלימה יחידה 9900 את גיבוש תפיסת ההפעלה וכתיבתה כדי שתהפוך לתפיסה שלמה הכוללת את כלל יכולותיה והעוסקת גם בשגרה . כך למשל, תפיסת ההפעלה בחירום מתמקדת במשימות הנגזרות מהפיכתה של יחידה 9900 למערך השטח (סיוע לדרג הנפרס) בעיקר בחירום, ואינה עוסקת במשימות היחידה בדרג המטכ"ל (דוגמת לוויינות, מיפוי ופיענוח). משרד מבקר המדינה מעיר למפקד 9900 , כי בהיעדר תפיסת הפעלה שלמה לא ניתן להכווין כנדרש את הפעלת הכוח ואת הזיקות בין כלל משימות היחידה. | 477 |
ארגון נכי צה"ל . היבטים בפעילות ארגון נכי צה"ל בביקורת עלה כי לפני הקמתו של בית הלוחם באשדוד הארגון הכין אומדן של עלות מחזור חיים לבית. אומדן זה נערך על בסיס ממוצע של עלויות תחזוקה של בתי לוחם אחרים שנבנו באזורים גיאוגרפיים אחרים ובזמנים אחרים, ולא על בסיס תחשיב עדכני ופרטני המותאם לבית לוחם הממוקם ליד הים. נוסף על כך האומדן שערך הארגון לעלות מחזור החיים נעשה רק לעשר השנים הראשונות להפעלתו של בית הלוחם באשדוד. משרד מבקר המדינה מעיר לארגון כי עליו להפיק לקחים מהנתונים העומדים לרשותו ולפעול להגדלת מספר חברי הארגון שיירשמו לבית הלוחם מתוך כלל חברי הארגון במחוז בטרם יחל להפעיל את בית הלוחם באשדוד. משרד מבקר המדינה מעיר למשהב"ט ולוועדת התמיכות כי היה עליהם לפעול לעדכונה של הוראת התמיכות מייד לאחר חתימת שר הביטחון על מבחני התמיכה החדשים, אולם פעולה זו לא נ עשתה, והדבר הוא בניגוד לכללי מינהל תקין. על משהב"ט לתקן את הוראת התמיכות ולהתאימה למבחני התמיכה החדשים שאישר שר הביטחון. בביקורת עלה כי המבחנים לחלוקת כספי תמיכות למוסדות ציבור המפורטים בהוראת משהב"ט אינם זהים למבחני התמיכה החדשים שלפיהם פועל משהב"ט המהווה פגיעה בכללי מינהל תקין. משרד מבקר המדינה מעיר לארגון כי השימוש שעושה הארגון בבית קיי שלא על פי הסכם החכירה בינו לבין רמ"י מהווה הפרה יסודית של ההסכם. על הארגון לחדול משימוש של בית ק יי המנוגד להסכם או לפעול לתיקון ההסכם. משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי עליו לבחון את הממצאים ואת השפעותיהם על התקשרותו עם הארגון. משרד מבקר המדינה מציין כי ראוי שבנוסף לבקרה שמקיימת הנהלת הארגון על כל אחת מיחידותיו באמצעות תקציביהן, שבהם מוצגים גם הסכומים המועברים אל היחידות מקרן נכי צה"ל, תכין הנהלת הארגון גם תקציב מאוחד לכלל יחידותיו, מכיוון שהתקציב המאוחד יאפשר קבלת תמונה מלאה יותר ובקרה נוספת על פעילות כלל הארגון. משרד מבקר המדינה מעיר לארגון כי לפי מטרות קרן האחזקות נדרש מקור מימון עצמאי המיועד למימון פעילותם של בתי הלוחם בכל עת. נוכח הגידול הניכר בהיקף התמיכה של קרן נכי צה"ל בתקציבי בתי הלוחם מחד גיסא והקיטון בהיקף נכסיה של קרן האחזקות מאידך גיסא, ראוי היה כי הנהלת הארגון תבחן את היקפה הכספי של קרן האחזקות ותעדכנו בהתאם לתוצאות הבחינה. משרד מבקר המדינה מעיר לארגון כי נוכח העובדה שהארגון מממן את הפעילות השוטפת שלו ומבצע את מרבית הפרויקטים שלו בהתבסס על גיוס תרומות ותמיכות כספיות שהשגתן כרוכה בחוסר ודאות, ומאחר ש אי- קבלתן של חלק מהתרומות ומהתמיכות האלו עלולה לערער את הבסיס התקציבי של הארגון לאורך זמן , על הארגון לבחון את עדכונה של התר"ש מדי שנה בשנה. בביקורת הנוכחית עלה כי בדצמבר 2015 לא עדכן הארגון את התר"ש לשנים 2016 - 2020 . עוד עלה בביקורת הנוכחית כי בפברואר 2017 עדכן הארגון את התר"ש לשנים 2017 - 2021, וכי באותו החודש דיווח מנכ"ל הארגון לחברי הוועד הארצי כי התר"ש עודכנה, ואולם עד מועד סיום הביקורת לא אושרה התר"ש בוועדת הכספים ובוועד הארצי. משרד מבקר המדינה מעיר לארגון כי תר"ש נועדה לשמש כלי ניהול מרכזי המסייע לארגון לתכנן את פעילויותיו על פי המטרות והיעדים לטווח הקצר ולטווח הארוך, וכן נועדה לשמש בסיס לתוכנית העבודה השנתית שלו. נוכח כל האמור לעיל, היה על הארגון לעדכן מדי שנה בשנה את התר"ש בהתאם להחלטת ועדת הכספים. משלא עשה כך בשנת 2015 בנוגעלתר"ש לשנים 2016 - 2020 , ראוי היה כי הוא יקבל את אישורם של ועדת הכספים ושל הוועד הארצי לאי-עדכון התר"ש לשנים 2016 - 2020 זאת ועוד, משהכין הארגון תר"ש מעודכנת לשנים2017 - 2021 היה עליו לאשרה בוועדת הכספים ובוועד הארצי. | בביקורת המעקב עלה כי ביולי 2016 רק1,157 בתי אבשל חברי הארגון היו רשומים כחברים בבית הלוחם בבאר שבע18. כן היו רשומים כחברים 726 ,בתי אב שאינם חברי ארגון. כלומרכשש שנים לאחר פתיחתו פעל בית הלוחם בבאר שבע בשיעור ניצול של כ-39% מפוטנציאל הקליטה שלו, ובצירוף מספרם של אלה שאינם חברי הארגון שיעור הניצול שלו עולה לכ-63% . בהשוואה לאוגוסט2013 , מספר בתי אב של חברי הארגון הרשומים כחברים בבית הלוחם בבאר שבע גדל ב-39 .בתי אב בלבד מספרם של בתי אב שאינם חברי הארגון גדל לעומ ת זאת ב-126 . עקב כך הצטמצם היחס בין מספר בתי האב של חברי הארגון לבין כלל בתי האב בבית הלוחם בבאר שבע מכ -65% באוגוסט2013 לכ-61% ביולי2016. כלומר כ-39% .מבתי האב בבית הלוחם בבאר שבע לא היו חברי הארגון | 478 |
רשות המיסים בישראל . הטמעת המלצות הוועדה להפקת לקחים בעקבות פרשת רשות המיסים משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי עליה לבנות תוכנית להטמעת מדרג הסמכויות בכל המשרדים האזוריים. נוסף על כך , מן הראוי לעגן את מדרג הסמכויות במערכת המחשוב באופן ששומה לא תוכל להיות משודרת במחשב ללא אישור ו של הגורם המאשר. הועלה כי עדיין לא הוגדר קוד מחשב שבו תסומן מעורבות פקיד השומה בעריכת השומה של נישום מסוים. על הרשות לפעול להסדיר בנוהל מפורט את דרכי הסימון של מעורבות פקיד השומה, או גורם בכיר ממנו, במאגר הממוחשב שלה . משרד מבקר המדינה מעיר כי במציאות שבה כל מפקח מס מנהל מדי חודש עשרות שעות של דיוני שומה, מן הראוי לבחון את המלצות בית המשפט כפי שצוטטו לעיל בדבר דרך עריכת התרשומות וביצוע הקלטות, לפחות בדיוני שומה חשובים ועקרוניים, ובדבר תהליכי בקרה ופיקוח על מילוי הנחיות אלה בידי עובדי משרדי השומה, בכל הדרגים. .בביקורת עלה כי הטיפול בפניות אנונימיות בנושאים שונים ברשות המיסים הוא תופעה נפוצה שהשתרשה וממשיכה להתקיים ברשות זה שנים רבות. הבעייתיות בתופעה זו נובעת מכך שבעצם הפנייה האנונימית נעשה סוג של "מכרז" בין משרדי השומה כדי להשיג לנישום את תוצאת המס המינימלית. מצב עניינים זה אינו ראוי, ועל הרשות לפעול למיגור תופעה פסולה זו. . משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי עליה להשלים בהקדםאת פיתוחה של מערכת זו וכן לבנות ת וכנית להטמעת השימוש בה הן במשרדים האזוריים הן ביחידות המטה. נמצא כי עדיין לא הוגדר במערכת שע"ם ש הגורם המאשר שומות יאשר במערכת המידע כי בדק ומצא שנערכו תרשומות מפורטות בתיק. הועלה כי ועדה כזו כזאת לא הוקמה בסופו של דבר, וממילא לא הוקמה מערכת "תיק ממוחשב". כך, בדומה להמלצת הביקורת האמורה לעיל הנוגעת ליחידה למיסוי בין- לאומי, מן הראוי שלכל היחידות המקצועיות בחטיבה המקצועית יוענק אותו כלי משלים לתיעוד תהליכי עבודת ן. כמו כן, יש להעניק כלי משלים כזה לתיעוד עבודת הרפרנטים של הלשכה המשפטית. מן הראוי שהרשות תשקול לקדם בניית מערכת לעריכת תרשומות ממוחשבות בהקדם האפשרי כדי לתעד את תהליך השומה. מערכת כזאת תאפשר מעקב אחר הנימוקים להחלטות השומה ואחר שלביה, וזאת בכל הדרגים: במשרדי השומה - החל מרמת המפקח ו כלה ברמת פקיד השומה , ובמטה הרשות בכל דרגי הניהול. מערכת כזאת גם תשפר את השירות לציבור ותייעל את התהליך. הביקורת העלתה כי טרם מונתה ועדה כזאת, וממילא לא נקבע מנגנון לבקרת איכות על השומות. משרד מבקר המדינה מעיר כי על רשות המיסים לבחון, בהתאם להמלצות הוועדה, עריכת בקרת איכות על השומות במקרים המתאימים ולתעד את החלטותיה. | .הוועדה להפקת לקחים הוקמה על רקע פרשה קשה של פגיעה בטוהר המידות ברשות המיסים, ובמטרה למנוע הישנות של מקרים כאלה בעתיד ולהשיב לרשות המיסים את אמון הציבור בה. מצבור הליקויים שנחשפו בתפקוד הרשות בעת חקירת הפרשה זימן לקברניטי הרשות שעת כושר לערוך ברשות בדק בית אמיתי. מן הביקורת עולה כי חלק ניכר מהמלצות הוועדה לא יושמו. על הרשות לנהוג באחריות המצופה ממנה וכנדרש בכללי מ ינהל תקין ולפעול למניעת הישנותם של מקרים דומים; עליה לשוב ולבחון את המלצות הוועדה ולפעול ליישומן כדי לשפר את תפקודה בתחומים שנבדקו. | 479 |
רשות המיסים בישראל . ועדות מקצועיות ברשות המיסים משרד מבקר המדינה מעיר כי ליקוי זה אופייני גם לדוחות אחרים של ועדות מקצועיות שעסקו ב תחומים תפעוליים (לדוגמה, הוועדה לבדיקת מערך ניהול הספרים). על הרשות לקבוע בנוהל כי בכל רפורמה תפעולית יוגדרו מראש פרמטרים שלפיהם ניתן יהיה לבחון לאחר יישום הרפורמה , באמצעות מנגנון מעקב שיוגדר מראש, את יעילותה על ציר הזמן. בהקשר זה, בטיפולה ביישום הרפורמה לשיוך תיקים במשרדי השומה בכלל ולביטול משרדי פשמ"ג י רושלים 1 וחיפה בפרט, על הרשות לפעול להגדרת יעדים כאלו. הועלה כי חלק מהוועדות לא הוקמו, וגם אלו שהוקמו והמלצותיהן אושרו - טרם בוצע נדבך מרכזי מהמלצותיהן. להלן הפרטים: 1. לא הוקמה ועדה לשיתופי פעולה בין מערכי מע"ם ומס הכנסה. 2. אשר לו ועדה למודל אסטרטגי, ניהול סיכונים ו- 18BI- הועלה כי מערכת BI בניכויים ובמע"ם עובדת. במערך מס הכנסה עדיין אין מערכת כזאת, ובמערך מיסוי מקרקעין הרשות צופה כי לאחר דצמבר 2017 עת יוגש דוח מקוון במיסוי מקרקעין, תיבנה מערכת כזאת גם באגף זה. משרד מבקר המדינה מעיר כי בשל חשיבות הנושאים שהוועדות ברשות דנות בהם, ומאחר שמסקנותיהן עשויות להשפיע על ציבור רחב, מן הראוי שבנושאים המתאימים, לאחר שהוגשו המלצות של ועדה מקצועית והוחלט לאמצן, גם אם היא ועדה פנימית, הרשות תשקול לפרסם את ההמלצות לידיעת הציבור. כך תפעל הרשות להגברת השקיפות , וגם יגבר אמון הציבור ברשות, שהוא אחד מאבני היסוד לפעילותה. הועלה כי לעיתים אין מבוצע מהלך של התקנת תקנות וממילא לא ניתן להפעיל את הסעיף שחוקק בחקיקה הראשית, ועבודת הוועדה שמונתה לבחינת נושא המיסוי הרלוונטי יורדת לטמיון. הועלה כי רק בפברואר 2018 פרסמה רשות המיסים חוזר מקצועי15 בנושא "מיסוי פעילות במטבעות וירטואליים (דוגמת ביטקוין)". יצוין כי חוזר כזה אינו מחייב את הנישומים כל עוד הוא אינו מעוגן בחקיקה. משרד מבקר המדינה מעיר כי במקרים המתאימים, על הרשות לפעול, לקידום חקיקה של היבטי המיסוי שנדונו במסגרת ועדה בין- משרדית, ולגבש בנוהל את דרכי הטיפול בנושאים שטופלו במסגרת עבודתן של ועדות בין-משרדיות שהרשות נטלה בהן חלק. הועלה כי הרשות לא קבעה לוחות זמנים מומלצים לביצוע הטיוב, כיצד הוא ייעשה ובידי איזה גורם . .הועלה כי הרשות לא הפיקה לקחים מהכישלון של רפורמת פיזור תיקי המלכ"רים19, שטופלו בעבר במשרד אחד - פ"ש ירושלים 3 . תיקים אלו פוזרו בשנת 2008 בארבעה משרדי שומה נוספים ולמעשה כמעט שאינם מטופלים. משרד מבקר המדינה מעיר כי בשל הזמן הרב שחלף משנת 2013, שבה זוהו הבעיות המערכתיות והומלץ לבחון אותן באופן מעמיק כאמור, על הרשות לקבוע לוחות זמנים לבחינה זו במסגרת תוכנית עבודה רב -שנתית. מהלוח עולה כי בארבעה מקרים אין אסמכתאות של ממש ל תוצרי עבודתן של הוועדות. התנהלות זו אינה עולה בקנה אחד עם כללי מ ינהל תקין. מן הראוי כי כל ועדה או צוות שמונו ישבו על המדוכה, ינתחו את המצב הקיים ויציעו חלופות למצב הרצוי. עבודת מטה זו תתבצע בהליך מוסדר שבו תתועד אותה עבודת מטה, יתקיימו דיונים בהמלצות ויתועדו וכיו"ב. מצב שבו חלק ניכר מדוחות הוועדות אינו נדון ובסופו של דבר נגנז מהווה בזבוז משאבים והוא עלול לפגוע באמון הציבור ברשות. כך, עולה חשש כי מחד גיסא הרשות מזהה ליקויים במערכת המס, ומאידך גיסא היא אינה פועלת לתיקונם בלוח זמנים סביר. מן הראוי כי כל בחינה של נושא מקצועי שהרשות סברה כי הוא ראוי לבחינה תיעשה בעבודת מטה מסודרת. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי על הרשות לשקול להגדיר בנוהל את עבודתן של הוועדות הפנימיות ואת השתתפותה של הרשות בוועדות בין- משרדיות ובכלל זה: לקבוע גורם מרכז ברמת המטה לצורך מעקב של לשכת המנהל בין היתר אחר עבודת הוועדות ולקבוע את החובה להגיש דוח מסכם. נמצא כי לעיתים נערך דיון ראשוני בהמלצות ואין מתקיימים דיוני המשך, ולעיתים המנהל בוחר שלא לאמץ את המלצות הוועדה, כולן או חלקן. אולם הועלה כי אין לכך אסמכתאות המלוות בהנמקות מפורטות: מה הן המלצות הוועדה, אילו מהן התקבלו וא ילו לא, ומה הם הנימוקים לדחייה או לקבלה של כל אחת מההמלצות. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי אם אין מתקיים דיון בהמלצות הוועדות השונות, המשאבים שהושקעו בפעולתן יורדים לטמיון ולא מושגת התוצאה המקצועית הראויה. כדי למנוע מצב שבו עצם הדיון בהמלצות ועדה מקצועית יהיה תלוי אך ורק במנהל הרשות, מן הראוי לקבוע בנוהל כי כל ועדה תגיש את המלצותיה למנהל הרשות ובנושאים מסוימים גם לאגף הכלכלן הראשי במשרד האוצר; כמו כן, על מנכ"ל משרד האוצר לקבוע בנוהל באילו ועדות מקצועיות בתחום ה מיסים תהיה נציגות גם של אגף הכלכלן הראשי במשרד האוצר. זאת ועוד, מן הראוי שבנוהל ייקבעו החובה לדון בהמלצות של ועדה מקצועית ; הפורום שבו ייערך דיון בהמלצות של ה וועדה וכן החובה לערוך פרוטוקול הכולל הנמקות מפורטות. | לצורך הסדרת הנושא האמור הוקמו ברשות שתי ועדות שונות בהפרש של שלוש שנים. מאחר שהוועדה השנייה התחילה את עבודתה מ"נקודת האפס" ולא המשיכה את עבודתה של הוועדה שקדמה לה, ירדו לטמיון משאבי כוח האדם והידע שנצבר בעבודת הוועדה הקודמת . הועלה כי גם פעילות הוועדה השנייה הופסקה בשלב מסוים10. | 480 |
מטלות רוחב . היבטים בהגנת הסביבה בתעשיות הביטחוניות מהמתואר לעיל עולה, כי במשך כשלוש שנים, בתקופה מסוף 2005 ועד סוף 2008 , תעש לא עשתה כל פעילות ממשית לאיתור מקורות זיהום המים, להערכת היקפו ולקביעת גבולותיו, ואילו רשות המים ניסתה בתקופה זו לאכוף על תעש פעילות שכזו, ללא הצלחה. בתקופה האמורה התפשט הזיהום מערבה מגבעון לכיוון העיר רחובות, תוך סיכון בריאותם של תושבי העיר. נוכח אי -פעילותה של תעש לזיהוי זיהומי הקרקע ומי התהום שמקורם מגבעון ולתיחומו, ונוכח האחריות המוטלת על רשות המים לטפל בזיהומי המים הקצתה רשות המים בסוף שנת 2008 ובינואר 2012 תקציבים לביצוע פעילות זו. אולם, מסוף שנת 2008 ועד מועד סיום הביקורת, יולי 2012 , הרשות לא סיימה את הפעילות הדרושה לזיהוי מקורות הזי הום וסוגיו, לרבות השלמת הסקר ההיסטורי, ותיחום גבולות הזיהום של הקרקע, מי התהום והאקוויפר; פעילות שאמורה הייתה להימשך לפחות כשנתיים נוספות (מינואר 2012 ). כתוצאה מכך, רשות המים טרם עשתה הערכת סיכונים למקורות המים כתוצאה מהתפשטות הזיהום, ולא הכינה תכנית למניעת המשך התפשטותו. יודגש, כי בדצמבר 2005 דרשה רשות המים מתעש לבצע את הפעולות המתוארות לעיל בתוך כתשעה חודשים. עוד יודגש, כי במהלך כשבע שנים מאז גילוי הזיהום בקיץ 2005 , תעש, שגרמה לזיהום, לא מנעה את המשך התפשטותו מגבעון לכיוון העיר רחובות, ואף רשות המים טרם החלה בפעולות מניעה שכאלו. כל זאת, על אף הסכנות לבריאות הציבור הנובעות מהזיהום. זיהום מקורות מים המשמשים לשתייה או להשקיה של גידולים חקלאים טומן בחובו סכנה בריאותית לשלום הציבור, וככזה מחייב טיפול מהיר וממוקד - ובראש ובראשונה זיהוי חומרת הזיהום, ובמקרה הצורך - הוצאת הנחיה האוסרת על שימוש במים, לרבות סגירת קידוחי מים מזוהמים וטיפול בט יהורם. לגבי ריכוז פרכלורט במים לשתייה, קבע משרד הבריאות "ריכוז מנחה" לכמות המרבית של פרכלורט במים על פי הריכוז שנקבע בארה"ב. עוד קבע, "כי השקיית גידולי מאכל צריכה להיות במים העומדים בתקני מי שתייה". עם זאת, בנוגע למים המיועדים לשתייה ולהשקיה לא נקבעו תקנים. לפי חוות דעת של משרד הבריאות משנת 2005 , פרכלורט גורם למחלה בבלוטת התריס, ולא מומלץ להשתמש במים המזוהמים בו להשקיית יבולים לצריכת בני אדם או בעלי חיים. בסוף שנת 2005 היה ידוע לרשות המים, למשרד הבריאות ולמשרד החקלאות, כי מי הקידוחים לווין ולבונטין מזוהמים בפרכלורט ומשמשים, בהתאמה, להשקיית אתרוגים ותפוזים44. נוכח זאת, הודיעה רשות המים ביוני 2006 לשני החקלאים, שהשתמשו במי הקידוחים האמורים, כי בגלל זיהום הפרכלורט יש להימנע משימוש במים אלו. משרד הבריאות, מצדו, הודיע ב - 2009 ,לבעל קידוח לווין בעקבות פנייתו, כי אין להשתמש במי הקידוח להשקיית אתרוגים. במקביל אישרה רש ות המים לבעל קידוח לבונטין להמשיך ולהפיק מים להשקיה בהיקף של עשרות אלפי קו"ב בשנה, וממילא נמשך השימוש במים מקידוח זה להשקיית תפוזים, דבר שיש בו כדי לפגוע לכאורה בבריאות הציבור. . בעניין זיהומי המים, אין חולק על כך, כי כטענת רשות המים, לפני הכנת תכנית מתוקצבת לשיקום מי התהום יש לאתר את מוקדי הזיהום. אולם, אין בכך כדי ל הסביר את התמשכות הטיפול בזיהומים שמקורם מגבעון במשך שנים; התמשכות, המצביעה על כך שכל הגורמים הנוגעים, ובראשם תעש, כל אחד בתחום אחריותו, לא פעלו בלוח זמנים סביר לטיפול בזיהומים. יודגש, כי מבקר המדינה רואה בחומרה את אי-יישום המלצותיו בדוחות הקודמים, שעסקו בזיהומי הקרקע ומי התהום הנוגעים למקרקעי תעש. משרד מבקר המדינה מעיר, כי אף שהמשרד להגנת הסביבה, האחראי כאמור על איתור וטיפול בזיהומי קרקע, קיבל כבר בדצמבר 2005 מידע על זיהום מי התהום שמקורו מגבעון, ועל אף האפשרות הסבירה במקרה כזה, כי הקרקע בגבעון מזוהמת אף היא, הוא לא פעל במשך כחמש שנים (עד ינואר 2011 .) לאיתור, לתיחום ולטיפול בזיהום הקרקע ההתייחסויות הסותרו ת של רשות המים ושל המשרד להגנת הסביבה דלעיל לממצאי הביקורת בעניין הסקר ההיסטורי מצביעות על מצב לא תקין, שבו שני גופים ממשלתיים פועלים בנפרד בעניין משותף. נוכח מצב דברים זה מעיר משרד מבקר המדינה, כי מן הראוי ש גופים אלו ישפרו את שיתוף הפעולה ביניהם, בין היתר , כדי למנוע חוסר יעילות ובזבוז משאבים. המשך תיחום גבולות זיהום הקרקע ומי התהום שיזמה רשות המים אמור להתבצע במשך כשנתיים לפחות (מינואר 2011 ). לכאורה, רק לאחר מכן ניתן יהיה להתחיל בטיפול ממשי לניקוי הזיהום ולשיקום מי התהום והאקוויפר. זאת לאחר בדיקת העלויות וקביעת מקורות תקציב לכך. משרד מבקר המדינה מעיר, כי כל הגורמים המעורבים, ובהם תעש, המשרד להגנת הסביבה ורשות המים, כשלו בטיפול בזיהום הקרקע ומי התהום מגבעון, כל אחד בתחום אחריותו. מדובר אפוא בליקוי חמור, המתמשך תקופה ארוכה. כל זאת על אף התפשטות הזיהום עד לקידוחים הנמצאים בסמוך לקידוחי מים לשתייה בעיר רחובות, המסכנת את בריאות הציבור. נוסף על כך, עלות השיקום של מקורות המים הולכת וגדלה בגלל המשך מצב זה. . נוכח המתואר לעיל מעיר משרד מבקר המדינה, כי מן הראוי שהגורמים הנוגעים - רשות המ ים, משרד הבריאות ומשרד החקלאות - יפעלו לקביעת הגורם שיישא באחריות להנחיית חקלאים בנוגע לשימוש במי תהום מזוהמים, לרבות הסמכות לאסור שימוש במים כאלה להשקיה חקלאית. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי בהשתלשלות המאורעות שתוארה לעיל בנושא שימוש במים מזוהמים בפרכלורט להשקיית הדרים יש לכאורה כדי לפגוע בבריאות הציבור. על כן, חיוני - כצעד מיידי ובלי להמתין להסדרת הגורם האחראי להנחיית חקלאים - כי כלל הגורמים האמורים יורו לאלתר על עצירת השימוש במים המזוהמים בפרכלורט, המופקים מקידוח לבונטין, להשקיה חקלאית. הדיון שאמור היה להתקיים במשרד האוצר, לא התקיים. יצוין, כי בדצמבר 2007 כתב סגן מנהל רשות המים ליועצת המשפטית של הרשות, כי למרות פנייתו מנובמבר 2007 ,לאגף התקציבים במשרד האוצר בעניין זה אגף התקציבים לא התייחס לנאמר בפנייה ולא זימן פגישה. ממילא באותו מועד לא נקבע הגורם שיתקצב את ביצוע סקר הזיהומים. . בביקורת עלה, כי רק במועד סיומה, יולי 2012 , מעל לשנתיים אחרי שהותקנו הדוגמים, בחרה התע"א חברה חיצונית להפעלתם, אך תהליך הוצאת הזמנת הרכש לחברה טרם הסתיים. כאמור, רשות הרישוי קבעה במאי 2009 , כי מתחם נתב"ג של התע"א עומד במפרט התנאים שנקבע ברישיון העסק, בין היתר, בכפוף להפעלת מערך הדוגמים. משרד מבקר המדינה מעיר, כי למרות קביעה זו, ולמרות מספר מקרים נוספים של זיהומים בשפכים ממקור לא ידוע54 , אשר אירעו לאחריה ועלולים היו לפגוע במט"ש (ראו בהמשך), עד מועד סיום הביקורת, יולי 2012 , התע"א טרם הפעילה את הדוגמים; זאת, אף כי הם הותקנו, כאמור, ביחידות הרלוונטיות כבר במאי 2010 . בביקורת עלה, כי אף שהתע"א לא עמדה מעל לשלוש שנים בתנאי האמור, יחידת הרישוי לא עמדה על כך שהתע"א תפעיל את הדוגמים, ולא פעלה בנחרצות כדי לקדם את הנושא. משרד מבקר המדינה מעיר, כי במקרים שבהם נמצא זיהום בשפכים ממקור לא ידוע, היה באי-הפעלת הדוגמים כדי לפגוע ביכולתן של התע"א ושל יחידת הרישוי לזהות את היחידות של התע"א במתחם נתב"ג שהיו אחראיות לכך, וממילא היה בכך כדי לפגוע ביכולתן לפעול מולן לתיקון המצב. משרד מבקר המדינה מעיר, כי ממסמכי התע"א עולה, כי בתקופה משנת 2010 ועד אמצע 2012 אירעו שני מקרים שבהם נמצאו זיהומים ביציאת קו הביוב של מתחם נתב"ג, אשר נוכח הודעת המשרד להגנת הסביבה דלעיל, לכאורה, לא היו ידועים לו: ביוני 2010 נמצאה חריגה בשמן כללי ובשמן מינראלי בדיגום שפכים ביציאה הראשית של מתחם נתב"ג, ובדצמבר 2011 , כאמור, הגישה רש"ת תלונה לתע"א ולפיה הוזרמה למט"ש ביום מסוים באותו חודש "כמות משמעותית" של דלק ושמן שרוף. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהמשרד להגנת הסביבה ידרוש מהתע"א דיווח על אירועים של חריגות בשפכים, זאת גם כפי שמאפשר לו מפרט התנאים ברישיון העסק; כדי שיפקח ביעילות על איכות השפכים של התע"א. | . על התע"א לדאוג להפעלה שוטפת של מערך הדוגמים במפעליה שבמתחם נתב"ג לצורך איתור גורמים מזהמים במקרים של חריגות באיכות השפכים במתחם, שיאפשרו לבחון את הסיבות לזיהום השפכים ולטפל בהן. כמו כן, על יחידת הרישוי לוודא שהתע"א תפעיל את הדוגמים באופן שוטף, כנדרש. | 481 |
משרד הביטחון . בקרה על שינויים בתקציב הביטחון - ממצאי מעקב משרד מבקר המדינה מעיר לאת"ק, כי אף שלעתים הצגת ה קישור בין השינויים בתכניות היא משימה מורכבת, על את"ק לשקול לכלול קישור זה כדי לשפר את היכולת לקיים מעקב מסודר אחר זרימת מקורות בתקציב. יוער, כי גם משרד האוצר לא העיר לאת"ק על אי -ההלימה של נתונים בפניות הרבעוניות, דבר המצביע על ליקויים בבקרה שהוא מקיים על הפניות הרבעוניות. משרד מבקר המדינה מעיר לאת"ק, כי מעבר לכך שהסברים לשינויים תקציבים גדולים בפנייה הרבעונית מחויבים על פי הוראתו, הם תורמים לקיום בקרה נאותה אחר שינויים תקציביים. יוער, כי לא נמצא שמשרד האוצר העיר לאת"ק על השמטת פירוט זה מהפניות הרבעוניות, ועל הירידה באיכות הדיווח כתוצאה מכך. בנוסף על כך, משרד האוצר כלל לא העביר בכתב שאלות הבהרה לאת"ק לקבלת הסברים על שינויים תקציביים שצוינו בפניות הרבעוניות הראשונה, השנייה והרביעית לשנת 2010. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר, כי בקרה בעל פה על שינויים בתקציב הביטחון אינה מספקת, וחשוב שהבקרה שהוא מקיים תהיה שיטתית ומתועדת. .תקציב הביטחון, שמאשרת הוועדה המשותפת, מגלם בתוכו את סדרי העדיפויות לתכניות העבודה של מערכת הביטחון. תקצ יב המדינה, שמאשרת הכנסת, קובע סדרי עדיפויות לאומיים. שעה שרוב רובו של תקציב המדינה שקוף בפני כלל הציבור, נמצא בבחינה ציבורית מתמדת, וקיימת עליו בקרה הדוקה של משרד האוצר, תקציב הביטחון ברובו חסוי, והבקרה עליו נעשית על פי כללים אחרים. משכך, ונוכח משקלו הכבד של תקציב הביטחון מכלל תקציב המדינה (כ -15% בשנים 2010 ו- 2011 ,) .קיימת משנה חשיבות להקפדה על כללי הבקרה שנקבעו כפי שעולה מדוח ביקורת זה, נמצאו ליקויים בסדרי הבקרה על שינויים בתקציב הביטחון בשנים 2010 ו- 2011 ,, הבאים לידי ביטוי, בין היתר באי-עמידה בכללים שנקבע ו בהחלטת הממשלה ובבקרה רופפת של משרד האוצר אחר שינויים תקציביים שעושה את"ק. נוסף על אלה, נמצאו ליקויים הנוגעים לאיכות הדיווח של את"ק על שינויים תקציביים שנעשו, המקשים על היכולת להבין את מהות השינויים התקציביים, את הסיבות שהביאו לביצועם ואת השלכותיהם. בקרה על שינויים בתקציב הביטחון נועדה להבטיח, כי התקציבים, שאישרה הוועדה המשותפת לתכניות העבודה של צה"ל ושל משהב"ט, מוצאים למטרות שאליהן הם נועדו. הליקויים שנמצאו פגעו בבקרה על שינויים בתקציב הביטחון. במהלך שנת 2012 ננקטו צעדים לשיפור השקיפות והבקרה על תקציב הביטחון, לרבות התקנת מסוף במשרד האוצר של מערכת תקציב משהב"ט. עם זאת, חשוב שראש את"ק וסגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר יגבשו בהקדם, בהתייעצות עם הוועדה המשותפת, מתכונת דיווח מיטבית ומקובלת על הצדדים בנוגע לשינויים בתקציב הביטחון, וימצאו את הדרכים לייעל ולטיי ב את תהליכי העבודה ביניהם תוך הגברת שיתוף הפעולה ביניהם, כדי להבטיח בקרה מיטבית על השינויים בתקציב הביטחון. כאמור, גם הוראת משהב"ט בנושא "טיפול בשינויים בתקציב הביטחון" לא עודכנה בהתאם לכללים שנקבעו בהחלטת הממשלה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי מאחר שהוראות משהב"ט ואת"ק מהוות בסיס ניהולי ותפעולי לפעילות משהב"ט ואת"ק בנוגע לשינויי ם בתקציב הביטחון, הכרחי להקפיד על עדכונם השוטף. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר, כי לא היה ער לכך שמשהב"ט ערך שינויים ללא הודעה מראש לוועדה המשותפת, כנדרש בהחלטת הממשלה, ולא קיים בקרה על משהב"ט בנושא העברות והגדלות המשנות תכניות מיוחדות. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי אמנם הבקרה באמצעות מסוף חשובה, אך היא אינה "חזות הכל", וכדי לקיים בקרה נאותה על תקציב הביטחון, חיוני שמשרד האוצר יקיים בקרה גם במסגרת דו-שיח שוטף עם את"ק. יוער, כי למרות ההערות דלעיל, לא נמצא בביקורת המעקב סימוכין לכך שמשרד האוצר הכין עבודת מטה בנוגע למתכונת דיווח רצויה או שפנה בנושא למשהב"ט. .משרד מבקר המדינה מעיר, כי מתכונת הדיווח על שינויים שנעשו בתקציב הביטחון שבשימוש משהב"ט מקשה על קיום בקרה נאותה של משרד האוצר ושל הוועדה המשותפת אחריהם. לדעת משרד מבקר המדינה, על ראש את"ק ועל סגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר לגבש בהקדם, בהתייעצות עם הוועדה המשותפת, מתכונת דיווח מיטבית ומקובלת על הצדדים, תוך התחשבות גם בליקויים שפורטו בדוח זה. . על פי החוק, דיווחים של משהב"ט למשרד האוצר ולוועדה המשותפת והבקרה של משרד האוצר ושל הוועדה המשותפת על תק ציב הביטחון נעשים ברמה של תכניות. לכן, על אף הבקרה שאת"ק מקיים ברמת הכתובת התקציבית, אפיון כ-41% תכניות על ידי את"ק כ"מעורב" אינו תקין, משום שהוא פוגע ביכולת לקיים בקרה על שינויים תקציביים שאת"ק עושה בנושא זה. ראוי אפוא, כי את"ק יאפיין את התכניות בתקציב הב יטחון כ"התעצמות" או כ"שוטף", זאת כדי לאפשר בקרה חיצונית נאותה. | משרד מבקר המדינה העיר לאת"ק 20, כי אי -מסירת הודעות מראש על שינויים בתחומי פעולה ותכניות רגילים, כנדרש בהחלטת הממשלה, מנע ממשרד האוצר ומהוועדה המשותפת לקבל מבעוד מועד תמונה שלמה של התקציבים בתכניות שבהן נעשו השינויים. | 483 |
משרד הביטחון . היבטים בהיערכות העורף לחירום כבר בדוח על מלחמת לבנון השנייה העיר משרד מבקר המדינה, כי על הממשלה ליזום הסדר חקיקתי מקיף, מאוחד ומתואם, שירכז את כל העניינים הנוגעים לטיפול בעורף בעתות חירום, יבהיר את מדרג הסמכויות ותחומי האחריות של כל אחד ממשרדי הממשלה ומהגופים המטפלים בעורף בחירום, וכן יגדיר את קשרי הגומלין ביניהם. עוד נקבע שם, כי בהתאם להסדר החקיקתי האמור, על הממשלה לפעול כדי לממשו באמצעות כל הגופים הרלוונטיים האחראים לטיפול בעורף בחירום. משרד מבקר המדינה מעיר, כי במו עד סיום הביקורת, יולי 2012 , התשתית הנורמטיבית הקיימת בעניין הטיפול בעורף בחירום עדיין אינה מגדירה את חלוקת תחומי האחריות בין המשטרה, שעליה ממונה השר לביטחון הפנים, ובין שר הביטחון, לעניין הטיפול במצבי חירום שונים. אשר על כן, על השר לביטחון הפנים ועל שר הביטחון להסדיר עניין זה, ועל פי הצורך להעלות את הנושא לדיון ולהחלטה בממשלה. משרד מבקר המדינה מעיר כלהלן: כאמור, החלטת הממשלה (מס' 3740 ), שמכוחה השר להגנת העורף הוא ראש ועדת מל"ח העליונה במקום שר הביטחון, אינה מתיישבת עם הוראות חוק יסוד: הצבא, והדבר אף בא לידי ביטוי בדברים שמסר היועץ המשפטי למערכת הביטחון למשרד מבקר המדינה באפריל 2012 . מצב בלתי תקין זה מאפשר, לכאורה, ששר הביטחון והשר להגנת העורף יטילו על צה"ל לבצע מטלות שלא נעשה ביניהן תיאום ואף סותרות בתחום הטיפול בעורף בעת חירום. מצב זה עלול גם לפגוע בתפקוד הגופים המרכזיים המופקדים על עניין זה. על שר הביטחון והשר להגנת העורף להסדיר ביניהם את אופן ביצוע החלטת הממשלה (מס' 3740 :) כך שתעלה בקנה אחד עם חוק יסוד הצבא. משרד מבקר המדינה מעיר, כי מאז הקמת המשרד להגנת העורף בינואר 2011 חלפו למעלה משנה וחצי, ומאז הגישה ועדת ליבנה את המלצותיה חלפה כשנה, ואולם נכון למועד סיום הביקורת, יולי 2012 , וכפי שעולה גם מההתייחסויות לממצאי הביקורת, טרם באה על פתרונה סוגיית הסדרת תחומי אחריותו וסמכויותיו של המשרד להגנת העורף. מבדיקה שערך משרד מבקר המדינה בדצמבר 2012 , סמוך למועד סגירת דוח זה, נמצא כי לא חל שינוי במצב. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי אפוא, שכל הגורמים הנוגעים בדבר, ובעיקר שר הביטחון והשר להגנת העורף, יסכמו את חלוקת תחומי האחריות והסמכויות בין משרדיהם, ו יעלו את הנושא לדיון ולהחלטה בממשלה בהקדם. דבר זה יסייע לקיום פעילות מיטבית משולבת ומתואמת של משרד הביטחון והמשרד להגנ ת העורף בתחום הטיפול בעורף באירועי חירום. . משרד מבקר המדינה מעיר, כי במועד סיום הביקורת, יולי 2012 , למעלה משש שנים לאחר תום מלחמת לבנון השנייה, אין עדיין הסדר חקיקתי מקיף המרכז את כל העניינים הנוגעים לט יפול בעורף בעתות חירום, והמבהיר את מדרג הסמכויות ואת תחומי האחריות של כל אחד מהגופים המטפלים בעורף בחירום, ואת קשרי הגומלין ביניהם. בעת התרחשות אירוע חירום, מצב זה עלול לגרום לאי -בהירות בעניין חלוקת תחומי האחריות בין שר הביטחון, השר לביטחון הפנים והשר להגנת העורף, וכן בין כל הגופים המטפלים בעורף בחירום הכפופים להם, ובכך יימנע מיצוי מיטבי של היכולות של כל הגופים המופקדים על הטיפול בעורף, שחלקם כפופים לשרים אלו. מבדיקה שערך משרד מבקר המדינה בדצמבר 2012 , סמוך למועד סגירת דוח זה, נמצא כי לא חל שינוי במצב. יש לר אות בהמשך המצב הקיים של היעדר הסדר חקיקתי מקיף, כאמור, משום ליקוי חמור. כבר בדוח על מלחמת לבנון השנייה העיר משרד מבקר המדינה, כי הכפיפות הכפולה של מפקד פקע"ר לשר הביטחון ולרמטכ"ל עלולה להציבו בפני הנחיות סותרות. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח העמדות השונות שהעלו בנושא זה היועץ המשפטי למערכת הביטחון וצה"ל, כאמור לעיל, ראוי שמשרד הביטחון וצה"ל, בשיתוף המשרד להגנת העורף, יבחנו סוגיה זו בהקדם ויסדירוה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי במצב דברים זה, כאשר הסמכות לתאם בחירום את הגופים המטפלים בעורף לא ניתנה לשום גוף, הרי שבמועד סיום הביקורת, יולי 2012 , אין עדיין בישראל גוף מרכזי לאומי המאחד אחריות וסמכות בנוגע לטיפול בעורף, ואשר יכול לרכז את הטיפול בעורף בעתות שגרה וגם בעתות חירום. מבדיקה שערך משרד מבקר המדינה בדצמבר 2012 ., סמוך למועד סגירת דוח זה, נמצא כי לא חל שינוי במצב משרד מבקר המדינה חוזר על המלצתו מהדוח על מלחמת לבנון השנייה, כי על הממשלה לבחון את האפשרות שגוף לאומי מרכזי, בין אם יהיה זה גוף ייעודי או משרד ממשלתי, יאחד אחריות וסמכות בנושא זה וירכז את כל הטיפול בעורף בעתות שגרה ובעתות חירום. גוף זה יוכל להנחות את כל הגופי ם המטפלים בעורף בעת אירוע חירום בהתאם למדיניותו של השר שיהיה אחראי לטיפול באותו אירוע. בחלוף למעלה משש שנים מאז מלחמת לבנון השנייה, ראוי כי ראש הממשלה ידון בעניין זה ויכריע בו. משרד מבקר המדינה מעיר, כי החלטת הממשלה "להעביר את שטח הפעולה של רח"ל ממשרד הביטחון למשרד להגנת העורף" לא התבססה על עבודת מטה שניתחה את המשמעויות, היתרונות והחסרונות של החלטה זו. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח התפקידים החשובים המוטלים על רח"ל, ומשום שרא ש רח"ל מכהן גם כממלא מקום קבוע ליו"ר ועדת המל"ח העליונה 32 , שעליו, בין היתר, להנחות ולתאם את משרדי הממשלה, הרשויות הייעודיות וגופים אחרים, על השר להגנת העורף, שלמשרדו עברו תחומי הפעילות של רח"ל, לסיים את שילובה במשרד להגנת העורף וזאת על פי תפקידיה, כפי שנקבע ו בהחלטת הממשלה ב/43. למרות הקביעה דלעיל של ראש הממשלה, לא נמצא שהתקיים דיון של ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי בנושא זה במשך למעלה משנה וחצי, עד 10.4.11. . כיוון שהמערך להפצת התרעה באמצעות מכשירי הטלפון הסלולאריים נועד להציל חיים, יש להשלים הטיפול בנושא זה ללא דיחוי נוסף. מבקר המדינה מציין בחיוב את הצעדים שנקטו ראש הממשלה, משרדי הממשלה וצה"ל מאז מלחמת לבנון השנייה בהתייחס להגנה על אוכלוסיית העורף האזרחי במדינת ישראל, וביניהם הקמת המשרד להגנת העורף ופעולות מיגון שונות של האוכלוסייה. עם זאת, עקב החשש לפגיעה בעורף בעימות נוסף או בעת אירועי אסון רחבי היקף בשגרה, על הממשלה ועל כל הגופים העוסקים בכך להשלים בדחיפות את הטיפול בפערים העולים מדוח זה, כדי לשפר את יכולת העמידה של העורף. .כבר בדוח מבקר המדינה שפורסם ביולי 2007 בנושא "היערכות העורף ותפקודו במלחמת לבנון השנייה" 38 , העיר משרד מבקר המדינה, כי על הממשלה ליזום הסדר חקיקתי מקיף, מאוחד ומתואם, שירכז את כל העניינים הנוגעים לטיפול בעורף בעתות חירום, יבהיר את מדרג הסמכויות ותחומי האחריות של כל אחד ממשרדי הממשלה ומהגופים המטפלים בעורף בחירום, וכן יגדיר את קשרי הגומלין ביניהם. בהתאם להסדר החקיקתי האמור, על הממשלה לפעול כדי לממשו באמצעות כל הגופים הרלוונטיים האחראים לטיפול בעורף בחירום. בביקורת זו, שבחנה היבטים אחדים בתחום מוכנות העורף לחירום ושמהווה גם ביקורת מעקב על דוחות קודמים של משרד מבקר המדינה בעניין זה, הועלו פערים משמעותיים במוכנות העורף לחירום, שחובה על הגופים הנוגעים בדבר לטפל בהם בהקדם. הקמת המשרד להגנת העורף נועדה לשפר את מוכנות העורף לעתות חירום, אך במצב הקיים היא הוסיפה לאי -הבהירות בחלוקת האחריות בין הגופים המטפלים בעורף בחירום. משכך, ראוי שכל הגורמים הנוגעים בדבר, ובעיקר שר הביטחון והשר להגנת העורף, יחליטו ויקבעו את חלוקת תחומי האחריות והסמכויות בין משרדיהם לעניין היערכות העורף לחירום, ויעלו את הנושא לדיון ולהחלטה בממשלה בהקדם. זאת, כדי שתחומי אחריותו וסמכויותיו של המשרד להגנת העורף יהיו ברורים. דבר זה יסייע לקיום פעילות מיטבית משולבת ומתואמת של משרד הביטחון והמשרד להגנת העורף בתחום הטיפול בעורף באירועי חירום. משרד מבקר המדינה חוזר על המלצתו מהדוח על מלחמת לבנון השנייה, כי על הממשלה לבחון את האפשרות שגוף לאומי מרכזי יאחד אחריות וסמכות בנושא הטיפול בעורף בעתות שגרה ובעתות חירום. גוף זה, בין אם יהיה גוף ייעודי או משרד ממשלתי, יוכל להיות אחראי לתיאום בין כל הגופים המטפלים בעורף בחירום, ולהנחותם בקרות אירוע חירום בהתאם למדיניותו של השר שיהיה אחראי לטיפול באירוע. בחלוף למעלה משש שנים מאז מלחמת לבנון השנייה, ראוי כי ראש הממשלה ידון בעניין זה ויכריע בו. בהיות מתקני התשתיות הלאומיות חיוניים לצורך הפעיל ות הרציפה של המשק האזרחי והתמיכה בפעילות צה"ל, יש להאיץ את הטיפול בהסדרת כל הדרוש לצורך המשך תפקודם בעת חירום ומיגונם. משכך, על המשרד להגנת העורף לגבש, בשיתוף המשרדים הממשלתיים והגופים הרלוונטייים, תכנית כוללת, למיגון כלל מתקני התשתיות הלאומיות החיוניות, ולהביאה לאישור הממשלה בהקדם האפשרי. נוכח המשמעויות של מחסור בערכות מגן לחלק ניכר מהאוכלוסייה ובהתחשב בהתגברות איום חל"ך על העורף ובצורך בתכנית רב-שנתית ברורה, ראוי, כי הדיון בנושא ערכות המגן, אותו הנחה במרץ 2012 ראש הממשלה לקיים עד סוף שנת 2012 , יתקיים מוק דם ככל הניתן, כדי שתתקבל החלטה בנושא. | .היערכות העורף האזרחי במדינת ישראל מפני התקפה של ירי טילים ורקטות וגם מפני אירועי חירום רחבי היקף בעתות ש גרה, כמו רעידת אדמה, שרפות ופליטת חומרים מסוכנים, הוא נושא לאומי רב -חשיבות ובעל היבטים צבאיים ואזרחיים רבים. שיפור ההיערכות והמוכנות לטיפול בעורף באירועי חירום חיוני לצורך טיפול מיטבי באוכלוסייה בעת חירום ולחיזוק כושר העמידה של האוכלוסייה בפני האיומים. הדב ר יאפשר לממשלת ישראל, ובזמן לחימה גם למטכ"ל בצה"ל, מרחב פעולה מדיני וצבאי גדול יותר. | 484 |
משרד הביטחון . הפיקוח על הייצוא הביטחוני - משרד הביטחון בביקורת עלה, שעד למועד סיכום הביקורת, ינואר 2013 , לא ח לה התקדמות בסוגיה זו, טרם נקבעה מתכונת לסיווג אחיד של מוצרים, ואפ"י טרם גיבש החלטה האם לדרוש הוספת "פרט מכס" בטופסי הרישיונות. כדי לאפשר פיקוח יעיל על משלוחי ייצוא ביטחוני, על אפ"י ומינהל המכס להסדיר נושא זה לאלתר. משרד מבקר המדינה מעיר, כי מצב זה לקוי ביסודו - מצד אחד נמנעת האפשרות לאמת את יעד המש לוח מטעמי סודיות, ומצד שני יעד זה נחשף והסודיות מופרת. על כן, על אפ"י ועל מלמ"ב להסדיר עניין זה באופן שיבטיח הן פיקוח הולם והן שמירת סודיות כראוי. . כאמור, הפיקוח על הייצוא הביטחוני נעשה משיקולים נרחבים של ביטחון לאומי, מדיניות חוץ, כיבוד החלטות בין-לאומיות ועוד. הקמת אפ"י וחקיקת החוק בשנת 2007 ., נועדו להדק את הפיקוח על הייצוא הביטחוני החוק העניק לרשות המוסמכת סמכויות פיקוח, שנועדו לאפשר לה לוודא שהוראות החוק נשמרות, ובכלל זה שפעולות השיווק והייצוא נעשות על פיו ועל פי הרישיונות הפרטניים שניתנו. מ מצאי דוח זה העלו ליקויים, חלקם מהותיים, בשלושת הרבדים שמהם מורכבת האכיפה, כשלמעשה אפ"י אינו מממש את כל הסמכויות שניתנו לו לשם ביצוע האכיפה: הוא כמעט שאינו מקיים פעולות אכיפה יזומות, והוא אינו עושה שימוש בסמכות שניתנה לו לדרוש דיווחים מהיצואנים. במקביל לכך, גם האכיפה באמצעות מינהל המכס לוקה בחסר. . משרד מבקר המדינה מעיר, כי מאחר שאפ"י רואה במינהל המכס מעין זרוע אכיפה קדמית שלו, הרי שהכרחי ששידור הנתונים מאפ"י יכלול את כל הפרטים הדרושים ויגיע למ ינהל המכס במהירות, תוך כדי אבטחת מידע מסווג. רק כך יוכל מינהל המכס למלא את תפקידו בתהליך באופן מיטבי. סוגיה זו לא הגיעה לפתרונה עד למועד סיכום הביקורת - ינואר 2013 . על גורמי מל"ן ומלמ"ב בשיתוף גורמי מינהל המכס לסכם, ללא דיחוי נוסף, את הטיפול בנושא זה. מהלוח עולה, כי ביחס לשנת 2008 ,חל שיפור משמעותי בזמני הטיפול בעיקר בבקשות לרישיונות שיווק בלתי מסווגים ומסווגים. עם זאת, בבקשות המתייחסות למדינות מיוחדות ולתח ום הלוט"ר עדיין קיימת חריגה מפרקי הזמן שנקבעו בתקנות. עוד עולה, כי יעדי אפ"י לקיצור זמני הטיפול ב-50% ., טרם הושגו במלואם ממסמכים ופגישות שערכו נציגי משרד מבקר המדינה עם בעלי תפקידים באפ"י ובמשרד החוץ עלה, כי מחלוקת בעניינים עקרוניים בין משהב"ט ובין משרד החוץ והתנגדות משרד החוץ למתן רישיונות שיווק למדינה מסוימת בהתאם לסמכותו על פי חוק, גרמו להתארכות הטיפול בבקשות לרישיונות שיווק. משרד מבקר המדינה מעיר, כי קיימת חשיבות רבה להנפקת רישיונות שיווק בפ רק הזמן הקצר ביותר האפשרי תוך התייחסות לכל השיקולים הרלוונטים, ובעיקר שיקולים ביטחוניים ומדיניים. עיכוב במתן רישיון שיווק יש בו כדי לפגוע ביצואנים. אם אין הסכמה בין משהב"ט ובין משרד החוץ, יש לפעול על פי המנגנונים הקבועים בחוק להכרעה במקרה של מחלוקת או אי-הסכמה. נוסף על כך, ראוי שמנכ"ל משהב"ט ומנכ"ל משרד החוץ יקבעו לוחות זמנים מוסכמים להתייחסות משרד החוץ לבקשות לרישיונות השיווק, הן למוצרים בלתי מסווגים והן למוצרים מסווגים. .חוק הפיקוח על הייצוא הביטחוני מסדיר את הפיקוח והאכיפה על הייצוא הביטחוני, בהתאמה לנורמות בין-לאומיות. ממצאי הביקורת מצביעים על ליקויים, חלקם מהותיים, בתחום האכיפה והפיקוח. למעשה, אפ"י אינו מיישם את כל הסמכויות שניתנו לו על פי החוק לשם ביצוע האכיפה, וגם האכיפה שמקיים מינהל המכס, לוקה בחסר. מתפקידו של משהב"ט לבצע את פעילויות רישוי הייצוא הביטחוני בזמן הקצר ביותר האפשרי, ביעילות ובמקצועיות. זאת, כדי שלא לפגוע בפעולות השוטפות של השיווק והייצוא, תוך מתן אפשרות ליצואנים הישראלים להתחרות בשוק הייצוא הביטחוני העולמי. פעולות שנעשו בשנים האחרונות הביאו אמנם לקיצור לוחות הזמנים לטיפול ברישיונות השיווק. עם זאת, הליך מתן רישיונות לשיווק במתכונתו הנוכחית עדיין טעון שיפור בהשוואה לתקנים שקבע אפ"י. משרד מבקר המדינה מעיר, כי בחלוף חמש שני ם לכניסתו של החוק לתוקף ונוכח הציפיות הקיימות מצד גורמים בין-לאומיים שמדינת ישראל תפעיל פיקוח על פי נורמות בין-לאומיות, והאינטר ס המובהק של מדינת ישראל לערוך פיקוח כנדרש, על מנכ"ל משהב"ט ועל ראש אפ"י לפעול בהקדם לתיקון הליקויים שעלו בדוח זה, הן בנוגע לרישוי הייצוא והן בנוגע לפיקוח עליו. דגש מיוחד יש לתת על שיפור המערכות הממוחשבות של אפ"י, המהוות כלי עבודה מרכזי בהליך מתן הרישיונות. נוסף על כך, על משהב"ט להשלים את כל הנדרש לצורך יישום מלא של הוראות החוק בנוגע לקבלת דיווחים בכתב מהיצואנים על עסקאות שבוצעו, בנו גע לפיקוח על פעולות תיווך בין גורמי חוץ ובנוגע לציוד ביטחוני במעבר. משרד מבקר המדינה מעיר, כי בחלוף חמש שנים לכניסתו של החוק לתוקף, ונוכח הציפיות הקיימות מצד גורמים בין-לאומיים שמדינת ישראל תפעיל את הפיקוח על פעולות תיווך ועל ציוד במעבר, והאינטרס המובהק של מדינת ישראל לבצע פיקוח כזה, כמו גם להצטרף לגוש המדינות המפעילות מערך פיקוח, אין להשלים עם המשך המצב הקיים. דרוש שהגורמים הרלוונטים במשהב"ט, ובראשם המנכ"ל, ישלימו ללא דיחוי את הנדרש לצורך יישום הפיקוח. השיטה והתהליכים לאישור רישיון שיווק נקבעו לפני שנים רבות ועוגנו בחוק. בשלוש השנים האחרונות נערכו מספר בדיקות והועלו מספר הצעות לשיפור תהליכי העבודה העשויות להביא להתייעלות, חלקן אף באו לידי ביטוי בתכניות העבודה של אפ"י שהוצ גו למנכ"ל משהב"ט. למרות זאת, כפי שעלה בביקורת, מרבית ההצעות לא יושמו. הגם שניכר שיפור בזמן הטיפול ברישיונות שיווק, עדיין לא הושגו היעדים שראש אפ"י ומנכ"ל משהב"ט קבעו. נוכח הנטל שהמשך המצב הנוכחי מטיל הן על היצואנים והן על עבודת אפ"י, משרד מבקר המדינה מעיר, כי על ראש אפ"י להציג למנכ"ל משהב"ט את החסמים המעכבים את הליך שיפור השירות, לרבות המלצותיו המעשיות כיצד להתגבר עליהם, כדי שזה יקבע תכנית פעולה לקידום ההליך כולו. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי נוכח ניסיון העבר, על מנכ"ל משהב"ט לעקוב ולוודא כי הנחיותיו אכן מיושמות. . משרד מבקר המדינה מעיר, כי ביכולתן של המערכות הממוחשבות לקצר את לוחות הזמנים בהנפקת רישיונות שיווק. המצב הקיים אינו מאפשר לאפ"י לבדוק באופן ממוחשב ויעיל את קיומה של הלימה בין נתוני רישיון השיווק לנתוני רישיון הייצוא. | למרות קביעת מנכ"ל משהב"ט דאז, שיש לתת לפרויקט זה קדימות, מאז 2009 ועד למועד סיום הביקורת, יולי 2012 , טרם הוטמעה באפ"י מערכת ממוחשבת לקבלת בקשות לרישיונות ישירות מהיצואנים. אפ"י, כרשות מוסמכת, הוא גוף הנותן שירות ליצואנים, ומכאן הצורך במתן שירות הולם ובזמן ראוי, קצר ככל שניתן, כא שר אחת הדרכים לכך היא באמצעות שימוש במערכות ממוחשבות מתקדמות. יש לראות כליקוי את אי-מימושן של הנחיות מנכ"ל משהב"ט. על מלמ"ב ומל"ן לפעול ללא דיחוי נוסף לתיקון המצב. | 485 |
משרד הביטחון . מינהלת תכנית _חומה_ – ארגון וניהול כוח האדם - משרד הביטחון לדעת משרד מבקר המדינה, בנוסף לעמ"ט האמורה, ראוי כי ייעשה ניתוח ארגוני להגדרת תמהיל כוח האדם הרצוי למינהלת "חומה", לרבות המפתחים, ובחינת אופן ההעסקה המיטבי שלהם (על כך ראו גם בהמשך). . משרד מבקר המדינה מעיר, כי טשטוש הגבולות בין עובדי "חומה" ובין המפתחים גם עלול ליצור מראית עין של השתייכות המפתחים ל"חומה", כך שגורמים חיצוניים, ובהם התעשיות הביטחוניות, יקבלו רושם מוטעה, כי הם עובדיה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי על מינהלת "חומה" לרכז ללא דיחוי את המידע הנדרש על חברות המפתחי ם ועובדיהן, כמתחייב מהנחיות היועמ"ש לממשלה, מהתקשי"ר ומהמ"ב, על מנת לאתר זיקות שעלולות לפגוע בפעילותם עבורה, לקבוע הסדרים למניעת חשש לניגוד עניינים במידת הצורך, ולהקפיד על קיום הנחיות אלו מעתה ואילך. כמו כן, עליה לנקוט צעדים שתכליתם למנוע העברת מידע עסקי ב ין התעשיות הביטחוניות באמצעות חברות המפתחים ועובדיהן. בביקורת עלה, כי סמנכ"ל וראש אמ"ש לא העביר לנש "ם מיפוי התקשרויות ואופני ההעסקה במשהב"ט כנדרש בחוזר, לרבות לא את אלו עם המפתחים העובדים במינהלת "חומה" זה שנים בהיקף שעות קבוע, אף שיש בהם סממנים שאינם עולים בקנה אחד עם הוראות החוזר. עוד עלה, כי נש "ם, מצדה, לא פעלה לאכיפת הוראות החוזר, ולא קידמה הצעדים להקמת הוועדה לבחינת צורות ההעסקה ולהסדרתן 57 ,. בפועל אף שחלפו ארבע שנים מהחלטת הממשלה בנושא, לא ביצעה נש"ם את שהטילה עליה הממשלה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי על אמ"ש לרכז בידיו מידע מלא ועדכני של כל תקני כוח האדם הצבאי ב"חומה", כדי לאפשר, בין היתר, את תכנון כוח האדם בה בהתחשב גם במשאב אנושי זה. .בביקורת עלה, כי סוגיית החשש להיווצרות יחסי עובד ומעביד בין מינהלת "חומה" ובין המפתחים לא נבחנה על ידיה, כגוף דורש, וממילא היא לא טיפלה בה. עוד עלה, כי בהתקשרויות שהיא עושה עם חברות המפתחים אין היא כוללת סעיפים המבהירים, כי הזמנת השירות אינה יוצרת יחסי עובד ומעביד בינה ובין עובדיהן, כנדרש בהמ"ב. משרד מבקר המדינה מעיר, כי מכל האמור לעיל עולה, שבכל הנוגע להעסקת מפתחים במינהלת "חומה", אף לא גורם אחד במשהב"ט בחן בשנים האחרונות, אם בכלל, את סוגיית יחסי עובד ומעביד (על כך ראו גם בהמשך). הנושא מקבל משנה חשיבות נוכח מאפייני עבודתם של חלק ניכר מהמפתחים, כמפורט לעיל. בביקורת עלה, כי מינהלת "חומה" לא עשתה בשנים האחרונות, אם בכלל, עבודה לניתוח המשמעויות התפקודיות והכלכליות של העסקת מפתחים לעומת העסקת אנשי קבע או עובדי משהב"ט. גם גורמי מטה במפא"ת לא נדרשו לנושא, וממ ילא הוא לא הוצג לגורמים הנוגעים במשהב"ט ובנש"ם. בביקורת נמצא, כי גם בכל הקשור לתפקידי "חומה" ולחלוקת הסמכות והאחריות בינה לבין צה"ל, אין התאמה בין הפק"א להוראת הארגון. משרד מבקר המדינה מעיר, כי חוסר התיאום בין הוראת הארגון לפק"א, בעניין מרכזי ומהותי כמו תהליך אישור תקציב "חומה", מדגיש את הצורך בהגדרה מתואמת של חלוקת הסמכויות והאחריות בין משהב"ט לצה"ל בנושא זה, ובעדכון ההוראה והפק"א בהתאם. הוראת הארגון והפק"א הן שתי הוראות יסוד, שנועדו להגדיר את ייעוד מינהלת "חומה", את המבנה הארגוני שלה ואת חלוקת התפקידים והסמכויות בה, מתוך מטרה לאפשר את פעילותה המיטבית. ככאלו, עליהן להיות מעודכנות, תואמות זו לזו ומותאמות לנסיבות המשתנות. משרד מבקר המדינה מעיר לאמ"ש ולאג"ת, כי אי -עדכון ההוראה והפקודה, על אף השינויים המהותיים שחלו בפעילות "חומה", והיעדר התיאום ביניהן הביאו להתעלמות מהן, וגרמו לעמימות בשאלת הסמכויות, התפקידים וקשרי הגומלין של "חומה" עם גורמים אחרים במעהב"ט. משרד מבקר המדינה מעיר על כך, כי דוח תקן אינו תחליף להוראת ארגון המגדירה את ייעוד מינהלת "חומה", על יחידות המשנה שלה, וקובעת את תחומי הסמכות והאחריות של בעלי התפקידים בה ואת קשרי הגומלין שלה עם גופים אחרים בצה"ל ובמשהב"ט. | משרד מבקר המדינה מעיר, כי הוראת הארגון המעודכנת של מפא"ת אינה מתייחסת למבנה, לייעוד ולמאפייני מינהלת "חומה"26 , כך שביטול הוראת הארגון של "חומה" יביא למצב שבו אלה יוגדרו רק בפק"א של צה"ל. זאת, על אף היות "חומה" גוף משותף למשהב"ט ולצה"ל, המורכב, כאמור, מתקני כוח אדם צבאיים ואזרחיים. במצב זה יש כדי לפגוע באחריות ובסמכות של משהב"ט בכלל ושל אמ"ש בפרט, וכדי להביא לחוסר איזון בראייה כוללת של פעילות מינהלת "חומה". לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי אפוא, שאמ"ש, בשיתוף מפא"ת ובתיאום עם אג"ת, יפעל לעדכון הוראת הארגון של מינהלת "חומה", או לחלופין, ישלב את תכולתה המעודכנת במסגרת הוראת הארגון של מפא"ת. כן ראוי, שאג"ת יעדכן בהתאמה את הפק"א הנוגעת ל"חומה". | 486 |
משרד האוצר . ניהול אבטחת מידע ושרידות של תשתיות אינטרנט ומחשוב עבור משרדי ממשלה משרד מבקר המדינה העלה, כי הנהלת ממשל זמין לא הגדירה את הסיכונים ו את רמתם לגבי חלק מ הפרויקטים ותתי -הפרויקטים בממשל זמין. מומלץ שהנהלת ממשל זמין תשלים את עדכונו של הנוהל האמור, ותקבע את הסיכונים ו את רמתם לכל אחד מן הפרויקטים ותת י- הפרויקטים בממשל זמין. הביקורת העלתה כי רק בדצמבר 2010 , כחמש שנים לאחר פרסום נוהל מדיניות אבטחת המידע, מונתה ועדת היגוי לאבטחת מידע בממשל זמין, והרכבה לא תאם את ההרכב שנקבע בנוהל. נמצא כי ועדת ההיגוי לא התכנסה מאז מינויה בשנת 2010 . כמו כן חלק מחבריה התחלפו ולא מונו תחתיהם חברי ועדה אחרים. מאחר שהוועדה לא התכנסה כלל, היא ממילא לא מילאה את תפקידה כנדרש בנוהל. הביקורת העלתה, כי במועד חסימת גישת כתובת האינטרנט של חברה ג' לשרתי ממשל זמין לא היה נוהל לטיפול במתקפות מן הסוג של מניעת שירות. במאי 2012 פרסמה מחלקת אבטחת מידע טיוטת נוהל תפעולי שכותרתו "פעולות לביצוע בעת מתקפת מניעת שירות" . התברר שעד למועד סיום הביקורת לא אישרו לא מנהל אבטחת מידע ולא ועדת ההיגוי לאבטחת מידע את טיוטת הנוהל. עולה אפוא, כי למרות ההוראות המחייבות שנקבעו בנושא תכנית שיקום מאסון, ואף שכבר משנת 2008 קיים אתר חלופי ותכנית מפורטת להפעלת מערך השיקום מאסון ( DRP) ונקבעה תדירות התרגול הנדרשת, לאנערכו התרגילים כנדרש. הביקורת העלתה, כי הנהלת ממשל זמין לא תיקנה את הליקויים האמורים שהועלו בדוח של רא"ם. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת ממשל זמין, כי יש לתקן את הליקויים ולערוך בקרת שינויים וגרסאות באתר החלופי. הביקורת העלתה , כי עד מועד סיום הביקורת לא פורסם מכרז מרכזי לפרויקט DRP .ממשלתיכמו כן מכך לא יושם לוח הזמנים שנקבע ליישום תכנית DRP ,שעל-פיו היה הפרויקט א מור להיות מושלם עד אפריל 2012 , .וגם לא נקבע מועד חדש להשלמתו הביקורת העלתה, כי אין בממשל זמין נוהל לטיפול בהתקפות מסוג זה, ואף לא מוגדרת מהי הכמות הסבירה למשלוח דואר אלקטרוני מכתובת אינטרנט בפרק זמן נתון. עוד עלה , כי בשני המקרים שנחסמו כתובות אינטרנט לא ניתן ייעוץ משפטי לפני ביצוע החסימה, ולא התקבלה כל התייחסות בכתב מהייעוץ המשפטי לפנייתה של מנהלת צוות החירום. כמו כן, אירועים אלה לא הובאו אל שולחנה של ועדת ההיגוי, ולא נכתב עליהם דוח מסכם כנדרש בנוהל מדיניות אבטחת מידע. .לדעת משרד מבקר המדינה, על מנהל אבטחת מידע ועל ועדת ההיגוי לכתוב ולתקף נוהלי אבטחת מידע תפעוליים לטיפול במצבי חירום היכולים להתרחש בממשל זמין, וכפי שכבר החלו לעשות. בנהלים יש להגדיר, בין ה שאר, את הסיכונים מהתקפות שונות ואת דרכי ההתמודדות עמם, ולקבוע הוראות ביצוע לצוותים המטפלים. כמו כן יש לבחון את ההחלטות לחסום כתובת דואר אלקטרוני גם מההיבט המשפטי לפני ביצוען ולא בדיעבד. נמצא כי רק במועד סיום הביקורת פורסם ללקוחות ממשל זמין מסמך אמנת שירות, הכולל מענה לתקלות, מענה לפניות שוטפות והתחייבות על רמת זמינות, כפי שדרשה ועדת ההיגוי של ממשל זמין. משרד מבקר המדינה מעיר לממשל זמין, כי לפי האיומים והתקיפות שחווה ממשל זמין, ולנוכח המסקנות שעלו בדיונים השונים שקוימו בנושא, מן הראוי שיוקם DRP ממשלתי, שייתן מענה אמיתי ומלא בעת חירום. התברר כי סקר זה על ממצאיו לא נדון בוועדת ההיגוי של ממשל זמין, ולא נעשתה כל בדיקה חוזרת לתיקון הליקויים. | לדעת משרד מבקר המדינה, יש לנקוט פעולות זהירות ולהימנע מחיבור המחשב פעם לרשת האינטרנט ופעם לרשת תהיל"ה כדי להפחית סיכונים להחדרת וירוסים. יתרה מזאת, האירוע האמור מדגיש את החשיבות בקיומו של קובץ נהלים וסטנדרדים שעל הלקוחות למלא בעת שהם מתארחים בתהיל"ה, ומעלה את הצורך בהדרכתם של כל הנוגעים בדבר בעניין הנהלים וסטנדרדים אלה. | 487 |
התעשייה האוירית לישראל בע_מ . היבטים בניהול הרכוש הקבוע בתעשייה האווירית לישראל בע_מ אשר לפריטים אלו מעיר משרד מבקר המדינה, כי התע"א לא הצליחה לאתרם נוכח אי -סימונם במספרים אינוונטריים, דבר המדגיש את החשיבות היתרה של סימון הנכסים לצורך מעקב ובקרה עליהם, אל מול הרישומים בספרי החברה. יתר על כן, אי-סימון הנכסים האמורים במקרה זה מקבל משנה חשיבות, מאחר שמדובר במיקרוסקופים, דהיינו, מדובר בנכסים אשר מוגדרים על פי נוהלי התע"א כרכוש אטרקטיבי אשר יש לפקוד מדי שנה בשנה (ראו ב המשך). מיקרוסקופים אלו נרכשו בשנים 2005 -2007 בעלות של מ-600 דולר עד ל- 4,900 .דולר ליחידה על אף זאת, בביקורת עלה, כי כלי הייצור, הצב"ד והצת"ת בפרויקט ב' בתע"א לא נרשמו במערכות הממוחשבות שלה כרכוש קבוע של משהב"ט אלא כרכוש קבוע של התע"א; כתוצאה מכך, שייכה התע"א לעצמה רכוש זה. להלן הפרטים: .משרד מבקר המדינה מעיר, כי בקשה זו של מנהל המפעל דאז נגדה את תנאי הסכם ב', ולא תואמה עם משהב"ט. בביקורת לא נמצאו סימוכין לכך, שלקראת דיון הדירקטוריון שבו אושר תקציב ההשקעות, הסבו גורמים בהנהלת התע"א, ובכלל זה מנהל חטיבת כלי טיס צבאיים דאז, את תשומת לבם של חברי הדירקטוריון לכך, שהסוגיה האמורה - רישום רכוש קבוע של משהב"ט בפרויקט ב' כרכוש קבוע של התע"א - מנוגדת להסכם ב'. אי-סימון הנכסים במדבקות המורות על כך שהם נפקדו, מקשה על סריקת אזורי המפקד ועל איתורם של הנכסים אשר טרם נפקדו; במצב זה, לא ניתן לוודא שאכן ננקטו כל הצעדים כדי לאתר נכסים הרשומים בספרי החברה ואשר לא נמצאו במרכזים התמח יריים שבהם הם רשומים, ולהיפך. הדבר אף מקשה על ביצוע מפקד "מהשטח לספרים", מאחר שקיים קושי בזיהוי בשטח של הנכסים שטרם נפקדו. יתר על כן, אי-סימון חלק מהנכסים במספרים אינוונטריים והיעדר מדבקות לציון מפקדים שבוצעו מעמידים בספק את מהימנות חלק מהרישומים שנערכו בס פרי התע"א, המתבססים על כך שהנכסים נפקדו בפועל. נוכח האמור לעיל, ובהתבסס על הממצאים העולים מהבדיקה האקראית שערך, מעיר משרד מבקר המדינה, כי חלק מהרישומים בספר הרכוש הקבוע בחטיבת מטח אינם משקפים בצורה נאותה את מצאי הנכסים הקיימים בחטיבה. בניגוד לנוהלי התע"א, בשנת 2011 לא נפקדו782 נכסים אטרקטיביים (כ-11% ) בעלות רכישה כוללת של כ-1.5 מיליון דולר. הנכסים שלא נפקדו כללו, בין היתר, מחשבים ניידים, מקרנים, מערכות הצפנה ומצלמות, לרבות 371 נכסים של מטה החברה. כך לדוגמה, באחת היחידות במטה החברה לא נפקדו 15 מחשבים ניידים, בערך רכישה כולל של כ- 34,000 דולר. יודגש, כי מנתוני המפקד עולה, כי חלק מהנכסים לא נפקדו מספר שנים. נוסף לאמור לעיל, הנכסים האטרקטיביים שלא נפקדו בשנת 2011 במטה החברה כללו 193 כלי נשק. יצוין, כי כלי הנשק האמורים נפקדו על ידי התע"א בשנת 2012. משרד מבקר המדינה מעיר, כי שלא בהתאם להודעתה, התע"א רשמה במערכות הממוחשבות את כל הנכסים שנוצרו או שנרכשו בפרויקט ב', כרכוש בבעלותה, ולא רשמה ולו נכס אחד כרכוש משהב"ט. משמעות הדבר, כי התע"א שייכה לעצמה את כלל הנכסים שנוצרו בפרויקט ב'. הרישום כפי שערכה התע"א בפרויקטים א' וב' כאמור, הביא לכך, שרכוש בשווי של מיליוני דולרים לא הוצג בצורה נכונה בספרי החברה. אשר למשהב"ט יצוין, כי ראש היחידה להתקשרויות, תקציבים ובקרה במינהלת לא העבירה למנה"ר נתונים על הנכסים שנוצרו בפרויקטים א' ו- ב', כדי שיוכל למלא את תפקידיו בהתאם להוראת משהב"ט; ולא וידאה כי התע"א רושמת נכסים אלה כנדרש על פי ההסכמים, כמפורט לעיל. בכך אפשרה המינהלת, הלכה למעשה, לתע"א, לשייך לעצמה את הנכסים האמורים ולנהוג בהם כ"מנהג בעלים", תוך כדי רישומם בספרי החברה כנכסי התע"א, בניגוד להסכמים. זאת ועוד, עד מועד סיום הביקורת, יולי 2012, לא היו בידי ראש היחידה להתקשרויות, תקציבים ובקרה במינהלת מלוא הנתונים על ההיקף הכספי של הרכוש הקבוע של משהב"ט שנוצר או שנרכש במסגרת הסכמים עם התע"א לביצוע פרויקטים א' ו-ב'. משרד מבקר המדינה מעיר, כי יש לראות בחומרה את התנהלותה של המינהלת בכל הקשור לפיקוח ולב קרה על הרכוש הקבוע של משהב"ט שנוצר במסגרת הפרויקטים שבאחריותה, לאורך שנים, מבחינת ניהולו מול התע"א ומול גורמים אחרים במשהב"ט. משרד מבקר המדינה מעיר, כי הרכוש הקבוע נוצר במסגרת פרויקט ב', ושימש אותו, וכי העברתו לבעלותה של ה תע"א נגדה את הסכם ב'. למרות זאת, לא פנתה התע"א למשהב"ט כדי להציג את נימוקיה להעברת רכוש זה לבעלותה, ולבקש את אישורו לכך. משרד מבקר המדינה מעיר, כי כשני שלישים מהנכסים, שלגביהם הודיעה התע"א כי מצאה אותם בעקבות הביקורת, נמצאו ללא מספרים אינוונטריים; בהיעדר מספרים כאלה, לא ניתן לזהות בוודאות שאכן מדובר באותם הנכסים שרשומים בספרים ואת נכונות רישומם בספר הרכוש הקבוע של התע"א. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי היעדר מספרים אינוונטריים פוגע ביכולת הבקרה של התע"א על הרכוש הקבוע המוצב במרכזים התמחיריים השונים; במיוחד קיים קושי לאתר נכסים אשר נמצאים במרכזים תמחירי ים שונים מאלה שבהם הם רשומים. גם נוכח קושי זה חשוב לבצע מפקדים הן מ"הספרים לשטח" והן מ"השטח לספרים". התברר, כי עד מועד סיום הביקורת, יולי 2012 , כשלוש שנים וחצי לאחר שמונה הצוות, ועל אף ההחלטה שאכ"ס ייצא למכרז לבחירת ספק אשר ימפה את הרכוש הקבוע שבבעלות משהב"ט, מנה"ר ואכ"ס טרם מיפו את הרכוש הקבוע שבבעלות משהב"ט הנמצא בתעשיות, וטרם הקימו מערכת לפיקוח ולבקרה על תהליך רישום רכוש זה בתעשיות ובמשהב"ט. בביקורת עלה, כי בניגוד להוראת משהב"ט, ראש תחום תשתיות במנה"ר לא ערך ביקורים בתע"א בשנים 2007 -2011 . משרד מבקר המדינה מעיר, כי היעדר ביקורים בתע"א, לרבות במפעל, פגע בבקרה ובפיקוח שמנה"ר אמור היה לבצע על ניהול הרכוש הקבוע של משהב"ט בתע"א, לרבות ביכולת לוודא שהתע"א משמשת כ"נאמן", כפי שנקבע בהוראת משהב"ט האמורה. | (ב) ממסמכי התע"א עולה, כי בהמשך לצעדיה דלעיל היא החליטה בסוף 2008 (ראו פירוט בהמשך), בניגוד להסכם ב', כי כל הנכסים שיוצרו או שנרכשו במסגרת פרויקט ב' מהווים רכוש קבוע של התע"א, וכי נכסים אלה יירשמו כרכוש קבוע של המשרד רק אם לא תהיה תכנית המשך לפרויקט ב'. בביקורת עלה, כי נוסף על כך שהחלטה זו נגדה כאמור את הסכם ב', ואף על פי שעד מועד סיום הביקורת לא נחתמה עסקת המשך, נכסי הפרויקט שהיו אמורים להירשם כרכוש בבעלות משהב"ט, רשומים כנכסי התע"א, כלהלן: | 488 |
צבא ההגנה לישראל . היבטים בפעילות יחידת הממונה על הרכוש הממשלתי והנטוש באזור יהודה והשומרון משרד מבקר המדינה מעיר, כי ההחלטה שקיבל ראש המנהא"ז, שלפיה רת"ח תשתית יהיה הגורם שינפיק אישורים למשרד החקלאות לצורך הקצאת מכסות מים לחקלאים העוסקים בחקלאות בבקעת הירדן באיו"ש, משמעותה למעשה העברת תפקיד שהממונה אמור לבצעו לידי רת"ח תשתית. שעה שהממונה אמור לנהל את אדמות המדינה באיו"ש בהתבסס על בדיקות ופעולות פיקוח מקצועיות, ה רי שהחלטת ראש המנהא"ז מעניקה את התפקיד לקצין צה"ל, הפועל ללא ההנחיה המקצועית של ממ"י וללא הידע המקצועי הנדרש לצורך הנפקת האישור. במצב הקיים, שבו רת"ח תשתית מעניק אישורים, שחלקם, כפי שהתברר, מבוססים על נתונים שגויים, לא מתקיים הפיקוח הנדרש על השימוש במקרקעין ועל הקצאות המים. כתוצאה מכך ניתנו, לדוגמה, אישורים לצורך הקצאת מים לאדמות שכלל אינן מעובדות. מדובר במצב לא תקין ויש לחדול ממנו לאלתר. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי על רקע טענת המנהא"ז בדבר מחסור בכוח אדם, על המנהא"ז לבחון בהקדם האפשרי, במשולב ובמתואם עם כל הגורמים הנוגעים בדבר ובראשם ממ"י, כיצד להנפיק אישורים למשרד החקלאות כנדרש, וכיצד לפקח על השימוש בקרקעות האמורות בשטחי בקעת הירדן, ולפעול על פי תוצאות בדיקה זו. נכון למועד סיום הביקורת, יולי 2012 , חילוקי הדעות בין משרד הביטחון לבין הממונה, בנוגע לסמכותו של הממונה לגבות ממשרד הבי טחון תשלום דמי חכירה עבור השימוש באדמות מדינה, לא יושבו על ידי מפקד פקמ"ז או על ידי גורם אחר בצה"ל או במשרד הביטחון. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח אי -קבלת החלטה בנושא זה זמן כה רב, מן הראוי, כי הדרגים הבכירים האמורים להחליט בו - שר הביטחון, שר הבינוי והשיכון ושר האוצר - יבחנו את הנושא במשותף ובשילוב עם היועמ"ש לממשלה, כדי לגבש פתרון מוסכם שיעלה בקנה אחד עם הוראות הדין הבין-לאומי, הנחיות מפקדת מתפ"ש ונוהלי ממ"י. .אי-החתמת חוזי חכירה ואי -גביית דמי חכירה חמורים במיוחד בהתחשב בכך שהסיבה העיקרית לליקוי לא טופלה משך שנים רבות, למרות ידיעת כל הגורמים הרלוונטיי ם. כאמור, ראש המנהא"ז, תא"ל מוטי אלמוז, המופקד על ניהול תקין ויעיל של העניינים האזרחיים באיו"ש, ומנכ"ל ממ"י, בנצי ליברמן, האחראי לפעילות המקצועית של הממונה, טוענים שאי-גביית דמי חכירה נעוצה בעיקר בחוסר כוח אדם ביחידת הממונה. למרות שבתגובת מפקדת מתפ"ש לדוח מבקר המדינה מ - 2005 נקבע מועד הסיום המשוער לעניין זה לינואר 2006, ו אף שהנושא נדון במשך כארבע שנים, והועבר ב- 2009 לידיעת שר האוצר דאז (רוני בר-און) וב - 2010 ,לידיעת שר הביטחון (אהוד ברק), טרם נמצא הפתרון. אשר על כן משרד מבקר המדינה מעיר, כי מדובר בכשל מהותי שנמשך לאורך שנים רבות של כל הגורמים הנוגעים בנושא זה - הממונה, ראשי המנהא"ז, ראשי ממ"י ומשרדי הממשלה הנוגעים בדבר. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי על ראש המנהא"ז, מנכ"ל ממ"י וראש אגף התקציבים במשרד האוצר להחליט על פתרון מוסכם בנושא זה ללא דיחוי נוסף, כמתחייב מחומרת העניין ומהנזק הכלכלי הגדול הנגרם מכך. זאת, בין היתר, בהתחשב בכך שעלות תוספת כוח האדם הנדרשת על ידי הממונה, כפי שהוערכה על ידיו, היא קטנה משמעותית לעומת ההכנסות הצפויות לקופת האזור. במקרה של מחלוקות או אם העניין לא ייפתר בתוך זמן קצר, עליהם להביא את הדברים לדיון ולהחלטה של הדרגים הבכירים - הרמטכ"ל, שר הביטחון, שר האוצר ושר הבינוי והשיכון, שהוא יו"ר מועצת ממ"י - ועל פי הצורך גם לראש הממשלה. משרד מבקר המדינה מעיר לממונה, כי העובדה ש אינו אוכף את תנאי החוזה על ה יזמים שחכרו ממנו אדמות מדינה לצ ורכי תעשייה , גורמת לכך שאין לו פיקוח על זהות המשתמש בקרקע. כמו כן, הממונה לא וידא שהשימוש בקרקע נעשה רק למטרה לה יועד. למרות הצעדים שעליהם דיווח המנהא"ז וכן הפעולות המתוכננות על ידיו להסדרת נושא א" ת מסילה, כאמור לעיל, מעיר משרד מבקר המדינה לממונה, כי עליו לקיים פיקוח בנושא החכרת קרקעות על ידי היזמים, ולנהל את הקרקעות שתחת אחריותו כנדרש. זאת, כדי למנוע הישנות מקרים של השכרת קרקעות על ידי יזמים בניגוד לתנאי החוזה, וכדי להבטיח את שמירת שלטון החוק וניהול הקרקעות כמתחייב בדין. .משרד מבקר המדינה מעיר לממונה, כי לא חתם עם בעליהן של תחנות הדלק על חוזי הרשאה לשימוש בקרקעות שעליהן הן נמצאות, כנדרש בצו בדבר רכוש ממשלתי. בנוסף לכך, הממונה לא אכף במשך שנים רבות את חובת התשלום של תחנות הדלק עבור השימוש באדמות המדינה, ובכך נגרמו הפסדים כספיים משמעותיים לקופת האזור. כל זא ת אף על פי שכבר בשנת 2005 , בעקבות דוח הביקורת של מבקר המדינה, הודיעה מפקדת המתפ"ש למשרד ראש הממשלה, שבעלי תחנות הדלק חויבו להסדיר את הפעלת תחנות הדלק מול המנהא"ז עד סוף אותה שנה ( 2005 ). כפי שעולה מממצאי הביקורת - ולא כפי שדיווחה מפקדת מתפ"ש - הליקוי לא תוק ן. על כן, על המנהא"ז לפעול ללא שיהוי נוסף ולסיים את הטיפול בעניין תחנות הדלק וגביית חובותיהן בגין דמי חכירה עבור השימוש בקרקע, בד בבד עם הפעלת צעדי אכיפה נגד הסרבנים, כפי שמסר בתשובתו דלעיל. .בביקורת עלו ממצאים, חלקם חמורים, של ניהול כושל של אדמות מדינה ואדמות נטושות באיו"ש שעליהן מופקד הממונה, שבאו לידי ביטוי בולט באי-חתימה על חוזי חכירה עם חלק מהמתיי שבים, חלק מבעלי העסקים הישראליים והמחזיקים בנכסים נטושים פלסטיניים באיו"ש, ובאי -גבייה של דמי חכירה ודמי שכירות מהם ומהמחזיקים בנכסים נטושים פלסטיניים באיו"ש, בגין השימוש בקרקע ובנכסים. המצב הקיים נוגד את הוראות הדין, גורם להפסד של מאות מיליוני ש"ח לקופת הא זור, ויוצר אפליה בין מתיישבים ובעלי עסקים אלו לבין תושבי איו"ש האחרים ובינם לבין תושבי ישראל. כמו כן, נגרמה פגיעה בחובת הנאמנות כלפי הנפקדים והשמירה על שלמות רכושם. בנוסף לכך, עלו ליקויים בנושא הניהול, הפיקוח והבקרה על אדמות המיועדות לחקלאות בבקעת הירדן, ובתחום שיקום מחצבות נטושות באיו"ש. ממצאים אלו יש בהם כדי להצביע על דפוסי עבודה לקויים ביחידת הממונה. משרד מבקר המדינה סבור, כי לשם תיקון הליקויים בתחומי הפעילות האמורים של הממונה, מתחייבת בדיקה כללית ויסודית של תפקוד יחידת הממונה, בין היתר בהתייחס לתקן כוח האדם הדרוש לביצוע כל משימותיה. המציאות המתמשכת של הליקויים האמורים הייתה ידועה משך שנים ארוכות למינהל האזרחי (מנהא"ז) ולמינהל מקרקעי ישראל (ממ"י) ולגורמים בכירים במשרדי הממשלה הרלוונטיים - ובהם משרד הביטחון, משרד הבינוי והשיכון, משרד האוצר ומשרד החקלאות - ולעומדים בראשם. זאת, נוכח פניות שונות שהועברו אליהם ושהצריכו התערבות וטיפול. למרות זאת, רוב הפניות לא זכו להתייחסות ראויה, והבעיות לא באו לכדי פתרון. משמעות הדברים היא הזנחה מתמשכת, היעדר אכיפה והפסדים כספיים בהיקף של מאות מיליוני ש"ח לקופת האזור. על כל הגורמים האחראים בממ"י, ובראשם מנכ"ל ממ"י, מר בנצי ליברמן, ובצה"ל, בעיקר מתאם פעולות הממשלה בשטחים (מתפ"ש), אלוף איתן דנגוט, ראש המנהא"ז, תא"ל מוטי אלמוז, ועל פי הצורך גם הרמטכ"ל, רב-אלוף בני גנץ - לפעול לתיקון הליקויים שעלו בדוח זה. בנוסף לכך, בהתחשב בחומרתם של חלק מהליקויים ובהיעדר פעילות לפתרונם מצד האחראים לכך במשך שנים, יש מקום שגם השרים הנוגעים בדבר - שר הביטחון, שר הבינוי והשיכון, שהוא יו"ר מועצת ממ"י, שר האוצר, ועל פי הצורך גם ראש הממשלה - יידרשו לפתרון הסוגיות שעלו בדוח זה. ממצאי דוח זה בדבר היעדר א כיפה מתמשכת בתחומים של ניהול מקרקעין, כמו גביית דמי חכירה והחכרת קרקעות באזורי תעשייה, ושל טיפול בנכסים נטושים ושיקום מחצבות באיו"ש - משמעותם פגיעה בשלטון החוק, והם אף מעלים חשש לפגיעה בדין הבין-לאומי. משכך, על היועמ"ש לממשלה להידרש לדוח זה לפרטיו ולפעול בנחרצות בצוותא עם הגורמים הרלוונטיים, כדי לתקן כל אחד מהליקויים שהועלו בדוח. .הממונה על הרכוש הממשלתי והנטוש באיו"ש מופקד, בין היתר, על ניהול אדמות מדינה ואדמות נטושות ("אדמות נפקדים"). הבסיס לפעילותו של הממונה נקבע בצו בדבר רכוש ממשלתי ובצו בדבר רכוש נטוש. משרד מבקר המדינה מעיר לממונה ולמנהא"ז, כי למרות תשובת המדינה לבג"ץ ממאי 2010 , שלפיה ראש המנהא"ז המליץ, "ליתן דגש על שיקומן של מחצבות נטושות", הרי שעד למועד סיום הביקורת, יולי 2012 , לא חל שינוי כלשהו בנושא זה. משרד מבקר המדינה מציין, כי התופעה הקיימת באיו"ש של מחצבות נטושות בלתי משוקמות, המהוות מפגע אקולוגי וסביבתי חמור, ידועה זה שנים רבות, וכאמור, נושא זה עלה לדיון כבר בשנת 2002 . למרות זאת, הממונה לא הפעיל את סמכויותיו בהתאם להסכם ההרשאה לכרייה או לחציבה כדי למנוע מצב זה. יתר על כן, הגורמים הרלוונטיים במנהא"ז, לרבות ראש המנהא"ז, לא קידמו לכדי מימוש את הטיפול בנושא הקמת קרן לשיקום מחצבות באיו"ש, בדומה להסדר שיש בישראל. מן הראוי שהמנהא"ז יפעל לסיום מהיר ככל האפשר של הטיפול בנושא שיקום המחצבות הנטושות. . בביקורת עלה, כי החל מאוקטובר 2000 , עם פריצת האינתיפאדה השנייה28 באיו"ש, חדלו כ-%95 משוכרי הנכסים הנטושים לשלם לממונה את דמי השכירות תמורת הנכסים ששכרו. למרות זאת, הממונה לא פעל מאז ובמשך כ-12 שנים, עד מועד סיום הביקורת, יולי 2012 , כדי לגבות מהם את דמי השכירות וכדי לחדש את החוזים בינו לבין השוכרים. משרד מבקר המדינה מעיר לממונה, כי העובדה שלא חידש במשך כ-12 שנים את חוזי השכירות של שוכרי הנכסים הנטושים ולא גבה מהם דמי שכירות כנדרש בצו בדבר נכסים נטוש ים, פוגעת בזכויות הנפקדים בנכסיהם ובהכנסות הנפקדים בעלי הנכסים. על פי חוות הדעת המשפטית של יועמ"ש איו"ש, הדבר עלול "לפגוע אף בחובת השמירה על שלמות הנכס עבור הנפקד". לפיכך, על הממונה לפעול ללא כל דיחוי נוסף לחידוש חוזי השכירות ולגביית דמי השכירות מהשוכרים. | בביקורת עלה, כי הממונה לא הפעיל במשך שנים את הסנקציות המוקנות לו בהסכם ההרשאה עם מפעילי המחצבות, ולא אכף עליהם את חובת שיקום המחצבות. עוד עלה, כי גם קמ"ט מסחר ותעשייה לא הפעיל את הסנקציות העומדות לרשותו בעניין זה. | 489 |
צבא ההגנה לישראל . הדין המשמעתי בצה_ל מפקד בצבא אחראי למשמעת ביחידתו, ובין היתר עליו להפעיל שפיטה בדין משמעתי במקרים מסוימים שבהם נעברו עברות משמעת. תוצאתו של ההליך המשמעתי, כאשר הנידון נמצא אשם, היא הענישה המשמעתית. לדעת משרד מבקר המדינה, הממצאים שעלו בפרק זה - חיילים שאינם נושאים את עונשי המחבוש ועונשי הריתוק - מעלים ספק בדבר יעילותו של ההליך המשמעתי הנערך ביחידות כאמצעי לשמירה על המשמעת. בהיעדר ענישה יעילה לצד ההליך המשמעתי נפגע כוחו המרתיע של ההליך, ונפגע ת סמכותם של מפקדים בעיני פקודיהם. מן הראוי, שהפרקליטות הצבאית תבחן את האמצעים העומדים לרשות המפקדים בבואם לממש את העונשים שהטילו בהליכים משמעתיים שקיימו; ותנקוט צעדים לשיפור אמצעים אלו, במידה שיעלה צורך בכך. בביקורת נמצא, כי בצה"ל קיימת מצוקה קשה של מקומות כליאה, וכתוצאה מכך, חיילים שנשפטו לעונשי מחבוש במסגרת הליכים משמעתיים לעתים אינם נושאים בעונשם. יודגש, כי במצב המשפטי הקיים גם לא ניתן להמיר את עונש המחבוש, לאחר גזירתו, בעונש אחר, דוגמת ריתוק, וכך חיילים שאינם נושאים בעונש המחבוש בשל חוסר מקום בכלא אינם נושאים גם בעונש חלופי, ולמעשה הם פטורים מעונש16. 3 . עד מועד סיום הב יקורת לא היה מנגנון העוקב אחר ריבוי ליקויים בהליכי דין משמעתי אצל קציני שיפוט מסוימים, וממילא לא היה קיים מנגנון המטפל בשיפור מקצועיותם של אותם קציני השיפוט. מן האמור עולה, כי למרות האמצעים שנוקט צה"ל לפרסום מדור הדין המשמעתי, קיים ספק, האם המודעות למדור הדין המשמעתי כגוף מייעץ בקרב קציני שיפוט בצה"ל היא ברמה מספקת. מן הראוי, שאכ"א והפרקליטות הצבאית יבדקו בקרב קציני השיפוט את רמת המודעות למדור הדין המשמעתי כגורם מייעץ; יבחנו את יעילות הפרסומים הקיימים בנוגע למדור ואת בהירותם; ויעדכנו במידת הצורך את אמצעי הפרסום, שיטות הפרסום ונפח הפרסומים. בביקורת שנערכה בשני בסיסים של צה"ל נמצאו מקרים רבים שבהם קציני שיפוט תיעדו באופן לקוי את הליכי הדין המשמעתי שהם קיימו. בעיקר הדברים נכונים בנוגע לרישום הנימוקים לגזר הדין; בנוגע לסימון על גבי הטופס כי הודע לנאשם על זכותו לערור או לבקש המתקה של העונש; ולעתים הדברים נכונים גם בנוגע לתיאור מעשה העברה עצמו. להלן פירוט: מהתפלגות הפניות האמורה עולה, שמודעות חיילים לסמכות הפיקוח של מדור הדין המשמעתי היא נמוכה יחסית למודעותם של גורמים אחרים הפונים למדור לבחינת הליכים. משרד מבקר המדינה מציין בחיוב את היזמות של מדור הדין המשמעתי ושל ענף משטר ומשמעת באכ"א. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהפרקליטות הצבאית תבחן את האפשרות לחייב קציני שיפוט להודיע לנידון בדין משמעתי, בתום הדיון, ובדומה להודעות על אפשרויות הגשת ערר והמתקת העונש, גם על אפשרותו לפנות אל מדור הדין המשמעתי לבחינת חוקיות ההליך שהתקיים בעניינו. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את פעולות הפרקליטות הצבאית לתיקון חלק מהליקויים תוך כדי הביקורת, ומעיר על הצורך להמשיך ולבדוק את רמת המודעות למדור הדין המשמעתי על תפקידי ו השונים בקרב אוכלוסיות שונות בצה"ל, ולנקוט בהקדם פעולות להגברת המודעות, במידת הצורך; ועל הצורך לקבוע מנגנון לשיפור מקצועיותם של קציני שיפוט שמרבים לשגות בניהול דיונים משמעתיים. משרד מבקר המדינה מעיר, כי הליקויים אשר נמצאו בתיעוד ההליכים המשמעתיים וההנמקות בשתי היחידות האמורות הובאו לשם הדגמה והמחשת הבעיה, ולא משום שרק ביחידות אלו שוגים קציני השיפוט . לתיעוד מלא של הליך הדין המשמעתי, ובמיוחד של הנימוקים שעמדו בבסיס קביעת העונש המסוים, חשיבות גדולה בהיותו תורם לקיום של תהליך קבלת החלטות מושכל, וכן תורם לאחידות בענישה, עד כמה שניתן כאשר הנסיבות דומות; ובהיותו תורם לשקיפות ההליך השיפוטי, לתקינותו, ולמראי תם של פני הדברים. עוד תורמים במיוחד רישום ההנמקות לעונש ותיאור העברה ונסיבותיה במפורט, ליכולת להכריע בערר - לכשהוא מוגש - באופן מושכל ועל בסיס מידע מלא ורלוונטי. .יש חשיבות גבוהה לנ יהול נכון של רישום הייעוצים שנותן מדור הדין המשמעתי, וזאת כדי שניתן יהיה ללמוד על אופי הסוגיות המעסיקות את האוכלוסיות השונות הפונות למדור לשם ייעוץ והכוונה בהליך הדין המשמעתי. משרד מבקר המדינה העיר, כי רשימת ההגדרות הקיימת אינה מספקת. כך למשל, נושא ניהול ה הליך לבדו חובק בתוכו סוגיות אפשריות רבות, כגון: הודאה בעובדות וכפירה באשמה, זימון עדים וניהול עדויות, או הסתמכות על ראיה בכתב. מן הראוי שמדור הדין המשמעתי ישקול לבחון מחדש את הגדרות נושאי הייעוץ במטרה שהגדרות אלו יתנו תמונה רחבה ומפורטת ככל הניתן בנוגע לאופי השאלות המעסיקות את הפונים למדור לשם ייעוץ; וזאת במטרה להפיק תמונת מצב אשר תשרת את המדור בתכנון הכשרות והשתלמויות עתידיות בדין משמעתי, או בעמידה על הצורך להוציא עדכונים ורענונים מקצועיים לקציני שיפוט. משרד מבקר המדינה מעיר, כי מן האמור עולה, כי חלק מקציני השיפוט מתקשים בניהול הליכי דין משמעתי שבהם נדרש לשמוע עדויות ולבחון ראיות שונות, וחלקם אינו בקיא בהוראות החלות על ניהול הדיון במקרה כזה. כתוצאה מכך חיילים מורשעים לעתים במסגרת הליכים שהם לקויים בתכלית. משמעות הדבר היא שהם נושאים לעתים בעונשים שאינם חוקיים, המבוססים על הליכים לקויים, ד בר חמור לכשעצמו ומהווה גם פגיעה בכבוד האדם. גם במקרים שבהם גורמים שונים (כגון גורמים בבתי הכלא, בחדרי המשמר ובמדור הדין המשמעתי) מאתרים את הליקוי בהליך (בעיקר כאשר מדובר בהליך שבמסגרתו הוטל עונש מחבוש) - משמעות הדבר היא על פי רוב ביטולו של ההליך ופגיעה בסמ כותו של קצין השיפוט הן כלפי החייל שנידון בפניו והן כלפי פקודיו האחרים. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שקצין השיפוט יעשה את כל הנדרש ממנו להוכחת האשמה, ויעשה זאת באופן העולה בקנה אחד עם הוראות החוק ופקודת הדין המשמעתי, כך שהכרעתו תעמוד על יסודות איתנים ולא תבוטל. | משרד מבקר המדינה מעיר, כי מן הממצאים שהובאו בפרק זה עולה, כי למרות הפעולות שנקט צה"ל בעבר לשם הטמעת החשיבות של תיעוד הליכי הדין המשמעתי, עדיין רבים המקרים שבהם קציני שיפוט אינם מתעדים כראו י את ההליכים שהם מקיימים. כמו כן, למרות ייחוד פרק לימוד לנושא זה, עדיין נמצא כי קציני שיפוט מתקשים בהפנמת הליכי הוכחת אשמה. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את יזמת הפרקליטות הצבאית, שבה נקטה במועד סיום הביקורת, ביולי 2012 , לשלוח איגרת לכלל קציני צה"ל בנושא הוכ חת האשמה, ומעיר כי על צה"ל, ובמיוחד הפרקליטות הצבאית, לבחון מפעם לפעם את מידת הפנמתו בקרב קציני שיפוט של הליך הוכחת האשמה, והאם נדרשים צעדים נוספים שיסייעו לכך, בהיות הליך זה ותקינותו קשורים קשר ישיר למושג הצדק בהליך השיפוטי. | 490 |
צבא ההגנה לישראל . רפואת שיניים בצה_ל משרד מבקר המדינה מעיר, כי קבלת רופאים למערכת הצבאית בניגוד לעמדת צוות הבוחנים שהמליץ שלא לקבלם מבחינה מקצועית, מדגישה את הנזק הנובע מהמחסור המשמעותי ברופאי שיניים עתודאים בצה"ל. יש בצעד כזה כדי לגרום לירידה באיכות טיפולי השיניים שמקבלים החיילים. ככל שצה"ל סבור, כי קיימים שיקולים נוספים לקבלת רופאים אף על פי שצוות הבוחנים המליץ שלא לקבלם, עליו להסדיר אמות מידה לכך בהתאם. משרד מבקר המדינה מעיר, כי לסקרים הנעשים בנוגע לטיפולי השיניים שמעניק צה"ל לחיילים, קיימת חשיבות רבה. לכן, על עוזר קרפ"ר לרפואת שיניים לנקוט צעדים כדי להביא לכך, ש הוא יוכל לקבל תמונת מצב אמינה ומלאה של איכות השירות, שתשקף את רמת שביעות הרצון של כלל החיילים מהמערך שבראשו הוא עומד, ובהתאם לתמונה שתתקבל, עליו לפעול לשיפורו. . משרד מבקר המדינה מעיר, כי הפרויקט שנמשך כעשור נתקל בקשיים רבים, בעיקר בתחילתו. אולם גם בהמשך, התגלו פערים גדולים. במצב הקיים, יעילותה של המערכת מוגבלת, אין מידע על מידת ניצולו של מערך רפואת השיניים בצה"ל, והמערכת אינה מהווה כלי מרכזי לניה ול בידי המפקדים במערך רפואת השיניים. נוסף על כך, היעדר מערכת דימות דיגיטלית פוגע ברצף ובשלמות של המידע הרפואי בעת מעבר חיילים בין גזרות ובין יחידות. מן הראוי אפוא, כי קרפ"ר, רע"ן מידע ועוזר קרפ"ר לרפואת שיניים יפיקו לקחים מהליקויים בהתקדמותו של הפרויקט ויפעלו להשלמתו בהקדם. משרד מבקר המדינה מעיר, כי כל עוד מקרפ"ר אינה פועלת לשינוי הוראתה, אין להשלים עם קיום מצב שבו ההוראה בנוגע לצורך בנקיטת אמצעים בגין אי-התייצבות, אינה מיושמת. .צה"ל מספק שירותי רפואת שיניים לחיילים, ובעיקר לאלה המשרתים בשירות סדיר (חובה וקבע). נוכח זאת, ונוכח ייעוד מערך רפואת השיניים - לתת שירותי רפואת שיניים מיטביים על מנת לקדם את בריאות הפה והשיניים של כלל חיילי צה"ל - ראוי כי השירות יהיה איכותי וזמין. כפי שעולה מדוח ביקורת זה, קיימים ליקויים במערך רפואת השיניים בצה"ל, הבאים לידי ביטוי, בין היתר, בהיעדר מיפוי עדכני של צורכי הצבא בתחום רפואת השיניים, ובהיעדר מערכת מחשוב יעילה, שתשרת את המפקדים במערך רפואת השיניים ושתהווה כלי ניהול יעיל עבורם. זאת בנוסף למחסור בעתודאים לרפואת שיניים, שמחריף מדי שנה בשנה ומשליך על עצם היכולת להעניק טיפול מיטבי לחיילים, במיוחד במרפאות הפריפריה. על קרפ"ר, שהוא הסמכות המקצועית העליונה בצה"ל בכל הנוגע לתחום הרפואה, ועל עוזר קרפ"ר לרפואת שיניים, שמתפקידו לקבוע את המדיניות בתחום רפואת השיניים בצה"ל, לפעול לתיקון הליקויים שהועלו בדוח זה, וביניהם, קידום מחשוב מערך רפואת השיניים, פתרון בעיית המחסור בשינניות בצה"ל והתאמת התקינה של מ ערך רפואת השיניים לצורכי צה"ל העכשוויים. נוכח הליקויים שהועלו בדוח זה, יש מקום שצה"ל יבחן את מכלול התפיסה של הספקת שירותי רפואת שיניים לחיילים. לדעת מבקר המדינה, גם נוכח הליקויים שהועלו בדוח זה, יש מקום שצה"ל יבחן את התפיסה של הספקת שירותי רפואת השיניים לחיילים, וישקול חלופות בתחום זה. זאת, בין היתר, גם על מנת שיהיה רצף טיפולי לחיילים בחובה ובקבע, תוך לקיחה בחשבון טיפולים מתמשכים הכרוכים בעלות ניכרת. משרד מבקר המדינה מעיר, כי העלות הממוצעת של כלל טיפולי רפואת השיניים בצה"ל אינה מדד לעלות הטיפול במשפחות חיילי הקבע. זאת, בין היתר, משום השוני באופי הטיפול שלו זכאיות האוכלוסיות השונות בצה"ל, וברופאים המטפלים. כך למשל, בשנת 2011 כ-64% מהמפגשים במערך רפואת השיניים היו של חיילי ם בשירות חובה, שאינם זכאים לטיפול אורתודונטי ושמקבלים טיפול משמר, טיפול חניכיים ראשוני וטיפול משקם (פרותטי) במרפאות שיניים בפריסה כלל -ארצית. שעה שבאותה שנה כ-67% מבני משפחות משרתי הקבע טופלו על ידי רופאים מומחים במחלקת אורתודנטיה שבמכון בבי"ח תה"ש33. ראוי א פוא, שיהיה בידי מקרפ"ר נתון בסיסי של עלות טיפולי השיניים, שמערך רפואת השיניים מעניק לבני המשפחה של משרתי הקבע, ושנתון זה יילקח בחשבון בעת קביעת מחירון טיפולי שיניים המוענקים לבני המשפחה של משרתי הקבע. משרד מבקר המדינה מעיר, כי הואיל ופירוט בני המשפחה הזכאים לטיפולי שיניים בתשלום הוסדר בפ"מ, הרי שאם צה"ל מבקש להרחיב את מעגל הזכאים לטיפולי שיניים, ראוי שהרחבה זו תמצא אף היא את ביטויה בפ"מ, כמתבקש, ולא רק בדרך של הוראת קרפ"ר. על קרפ"ר, המשמש יועץ מקצועי לרמטכ"ל ולמטכ"ל, לתת את הדעת בנושא זה. בביקורת עלה, כי מעבר לזמן המתנה של עד שלושה שבועות לתור, כפי שפורט בעבודת המטה שנערכה בשנים 2009 ו- 2010 כאמור, מחלקת רפואת שיניים לא קבעה מדדים לזמני המתנה לתורים לפי סוגי הטיפולים השונים. בהיעדר קביעה כזו, לא ניתן לדעת אם בפועל זמני ההמתנה הקיימים הם ארוכים מדי, או סבירים. משרד מבקר המדינה מעיר, כי נושא זמן ההמתנה הוא מרכיב חשוב שצריך להיכלל במסגרת יעדים של איכות השירות שמערך רפ ואת השיניים מעניק לחיילים. על כן, ראוי שעוזר קרפ"ר לרפואת שיניים יקבע מדדים לזמני המתנה לתורים לפי סוגי הטיפולים השונים, ויפקח על העמידה בהם. משרד מבקר המדינה מעיר, כי משנקבעו תפוקות העבודה, על עוזר קרפ"ר לרפואת שיניים לוודא שהרופאים במערך רפואת השיניים יעמדו בהן. משרד מבקר המדינה מעיר, כי בדומה לרופאי שיניים, חשוב שעוזר קרפ"ר ל רפואת שיניים יוודא, שהשינניות במערך תקפדנה לעמוד בתפוקות העבודה שנקבעו. מהאמור לעיל עולה, כי צה"ל לא ערך ניתוח צרכים עדכני ויסודי במערך רפואת השיניים טרם בואו לספק את שירותי רפואת השיניים לחיילים. ניתוח כזה היה אמור להתחשב, בין היתר, בנושאים כגון: קביעת מדדים לאיכות רפואת שיניים שצה"ל מעוניין להעניק לחיילים, קביעת הזמינות ומשך ההמתנה לתורים שצה"ל רואה לנכון להחיל בתחומי המומחיות השונים ופריסה מיטבית של מרפאות. בהיעדר ניתוח כזה, לא ניתן לקבוע אם מפתחות התקינה שנקבעו לפני כ-25 שנה מהווים עדיין מענה אמיתי לצרכים. משרד מבקר המדינה מעיר, כי נוכח דבריו של עוזר קרפ"ר לרפואת שיניים בנוגע להיעדר אמות מידה לשירות טוב בתחום רפואת השיניים ואי-העמידה במפתחות התקינה הקיימים, ונוכח התייחסותו של צה"ל לנושא הנדון, שלפיה לא נקבעו מדדים לאיכות בתחום הזמינות ובתחומי המומחיות השונים, על קרפ"ר, תא"ל ד"ר י' קרייס, בשיתוף עוזר קרפ"ר לרפואת שיניים, לקיים בהקדם ניתוח צרכים יסודי ועדכני במערך רפואת השיניים, וממנו לגזור, בין היתר, את מפתחות התקינה המתבקשים. | משרד מבקר המדינה מעיר, כי המחסור המשמעותי ברופאי שיניים בצה"ל, ובעיקר בעתודאים לרפואת שיניים, והשלכותיו על איכות שירותי רפואת השיניים, היו ידועים מאז שנת 2003 ,לכל הגורמים המעורבים לרבות למי שמלאו תפקידי קרפ"ר ועוזר קרפ"ר לרפואת שיניים. חרף זאת, רק ביולי 2012 יצאה אל הפועל תכנית לתיקון המצב. מאחר שעל פי דברי עוזר קרפ"ר לרפואת השיניים, תכנית זו עשויה לתת את פירותיה רק בעוד כשש שנים, המשמעות היא, כי בטווח הקרוב יימשך הפער ביכולת לתת מענה איכותי וכמותי לצורכי מערך רפואת השיניים בכלל ובמרפאות בפריפריה בפרט. | 491 |
צבא ההגנה לישראל . סוגיות בתיאום בין גופי אכיפת החוק באזור יהודה והשומרון משרד מבקר המדינה מעיר, כי בנובמבר 2012 , לא היה גורם כלשהו שמנהל חקירות פליליות בנושא הבנייה הבלתי חוקית באיו"ש. היעדר אכיפה פלילית בתחום עברות התכנון והבנייה באיו"ש תורם להנצחת המצב הקיים באיו"ש של "איש הישר בעיניו יעשה". חשוב שהשרים הנוגעים בדבר - שר הביטחון, השר לביטחון הפנים ושר המשפטים יורו על נקיטת צעדים להסדירו. משרד מבקר המדינה מעיר, כי נוכח המחלוקות העקרוניות בשאלה על מי מוטל הטיפול בעברות בתחום של הגנת הסביבה באיו"ש, ע ל ראש המנהא"ז לדון עם מפכ"ל המשטרה בנושא זה ולהגיע איתו להסכמות בעניין. במקרה שלא תושג הסכמה, יש להביא נושא זה, בתיאום עם היועץ המשפטי לממשלה, להכרעת שר הביטחון והשר לביטחון הפנים. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי בהמלצות ועדת שמגר בנוגע לאכיפת החוק באיו"ש נק בע, כאמור, כי מתחייבת הגדרה מדויקת של תפקידי המשטרה. למרות שחלפו יותר מ-18 שנה מפרסום המלצות אלה, במועד סיום הביקורת, יולי 2012 , עדיין קיימים חילוקי דעות בין המשטרה לבין גורמי אכיפת החוק האחרים בנוגע לאחריותה של המשטרה לטפל בסוגיית האכיפה בתחום התכנון והבנייה ובתחום הגנת הסביבה באיו"ש. מנגד, עובדי יחידת הפיקוח אינם עושים שימוש בסמכות שהוענקה להם לבצע חקירות בהתאם לצו שהסמיך אותם לכך. מציאות זו יש בה בכדי לפגוע בשלטון החוק. אשר על כן, חשוב ששר הביטחון, השר לביטחון הפנים ושר המשפטים ידונו בדחיפות בנושאים אלו, ויקבעו במשותף את חלוקת התפקידים בין גורמי האכיפה בתחומים אלו. משרד מבקר המדינה מעיר, כי כעולה ממסמכי המנאה"ז, מרבית חומרי הגלם להפעלת המפחמות המשמשים את המפחמות בשטחי איו"ש לייצור פחם מגיעים אליהן מישראל, עקב הנזק הנגרם לאיכות הסביבה, על צה"ל, המנהא"ז, רמי"ם והמשטרה לבחון במשותף דרכים לטיפול בנושא, ובכלל זה שיפור הפיקוח על מעבר טובין מישראל לאיו"ש, לרבות בנוגע לפסולת גזרי עץ, ויפעלו בתיאום ליישום תוצאות הבחינה, כמתחייב מההיתר הכללי. משרד מבקר המדינה מעיר, כי על המתפ"ש והמנהא"ז, האמונים על אכיפת החוק באיו"ש, לבחון בהקדם את הצורך והתועלת בחידוש הסמכתם של אנשי יחידת הפיקוח לביצוע ח קירות, ובהתאם לממצאי הבחינה, אם אמנם יתברר כי צריך לחדש את ההסמכה, לפעול לתיקון הליקוי ולהכשיר את אנשי יחידת הפיקוח בתחום החקירות הפליליות. משרד מבקר המדינה מעיר, כי על משרד הבריאות להקפיד על ביצוע הוראת החוק בעניין הפיקוח על תוצרת חקלאית, שנועד לשמור על בריאות הציבור, גם ביישובים הישראליים באיו"ש. משרד מבקר המדינה מעיר, כי בהסתמך על הערכת המנהא"ז בנוגע להיקף התוצרת החקלאית ש"הולבנה" והוברחה מאיו"ש לישראל בשנת 2011 , התוצרת החקלאית שנתפסה במעברים בשנת 2011 כאסורה במעבר לישראל והושמדה מהווה כ-3% עד4% בלבד ממנה. שיעור נמוך זה של התוצרת החקלאית המוברחת שנתפסה במעברים מדגיש את הצורך לשפר את אכיפת החוק בתחום זה, בין היתר על ידי גיבוש תכנית משולבת ומתואמת בין כל גורמי האכיפה, וביניהם פקמ"ז, המנהא"ז, משרד החקלאות ורמי"ם, ובחינת הצורך בשינוי בחקיקה הקיימת באיו"ש על ידי יועמ"ש איו"ש. משרד מבקר המדינה מעיר, כי נוכח חוות הדעת של יועמ"ש איו"ש, ולפיה כל סמכויות המים על פי דיני המים באיו"ש "רוכזו כולם בידי קמ"ט מים", על ראש המנהא"ז לבחון את הצעדים הנדרשים כדי שקמ"ט מים יוכל לרכז את הפעילות הכוללת בתחום זה באיו"ש, ולהנחות את כל הגופים העוסקים בנושא המים בהתאם לדין החל באזור. על קמ"ט מים לגבש תכנית עבודה ונוהלי עבודה, שיבטיחו תיאום מיטבי ושיתוף פעולה הדוק בין כל הגורמים המעורבים. .על המתפ"ש לפעול להסדרת הצעדים הנדרשים כדי שקמ"ט מים יוכל לרכז ולהנחות את כל הגופים העוסקים בנושא זה. כדי שאכיפת החוק בעניין דיני המים תהיה יעילה ומועילה, קיימת חשיב ות רבה בשיתוף פעולה מיטבי בין כל הגורמים המקצועיים העוסקים בנושא המים באיו"ש. שיתוף הפעולה חייב שיבוא לידי ביטוי, בין היתר, בהעברת מידע והנחיות מקצועיות בצורה קבועה וסדורה, יצירת בסיס נתונים אחיד ורחב, ופעילות המושתתת על כללים מקצועיים. בתחומי מדינת ישראל פועלים גופים רבים לביצוע אכיפה מינהלית בנושאים שונים, כמו בנייה בלתי חוקית, הגנת הסביבה ופיקוח על תוצרת חקלאית. משימת האכיפה המינהלית בתחומים אלו באיו"ש הוטלה על יחידת הפיקוח במנהא"ז אשר מתקשה לעמוד במטלותיה השוטפות בתחום המינהלי. על ראש המנהא"ז לבחון דרכים כיצד לשפר בהקדם את פעילות יחידת הפיקוח בתחומי אכיפת החוק באיו"ש בנושאים האמורים, ולטפל במתואם ובמשותף עם פקמ"ז ומשטרת ישראל בכל הליקויים שהועלו בדוח זה, כדי לגבש חזית פעולה משותפת ומוסכמת על כל הנוגעים בדבר בכל תחומי האכיפה באזור. על גופים אלו לקבוע נהלי ם מתואמים ביניהם שיבטיחו שיתוף פעולה הדוק, ויפעלו לפיהם. כמו כן, עליהם לבחון אפשרות למסד פורומים משותפים קבועים, בהשתתפות כל גורמי האכיפה באיו"ש, כדי לדון בבעיות הקשורות בכך וכדי להחליט על הדרכים הנדרשות לפתרונן. נוסף על כך, חשוב שהשרים הנוגעים בדבר, ובראשם שר הביטחון, השר לביטחון הפנים ושר המשפטים יחליטו על הצעדים הנדרשים כדי להבטיח שהגופים העיקריים המופקדים על אכיפת החוק באזור - צה"ל, המנהא"ז והמשטרה - יפיקו את הלקחים הנדרשים, ויפעלו במתואם ובמשותף כדי להבטיח שיפור הכרחי בתחום השמירה על החוק והסדר באיו"ש , לרווחתה של כלל האוכלוסייה באזור. .אכיפת החוק באיו"ש מקיפה נושאים רבים בעלי השפעה גדולה על כל תחומי החיים של האוכלוסייה הישראלית והפלסטינית באיו"ש ובכלל זה בתחומים הביטחוני, המדיני, הכלכלי והחברתי של מדינת ישראל. גורמי אכיפת החוק העיקריים באיו"ש הם: צה"ל, המנהא"ז ומשטרת ישראל, ופעילותם בתחום אכיפת החוק מחייבת, בין היתר, תיאום מיטבי ושיתוף פעולה הדוק ביניהם. בביקורת נמצאו ליקויים משמעותיים, חלקם חמורים, בתיאום ובשיתוף הפעולה בין צה"ל, המשטרה והמנהא"ז ובין גופים אלה לגופים אחרים, כגון משרד החקלאות ורשות המים, בתחום אכיפת החוק בנו שאים שנבדקו: עברות של תכנון ובנייה, גנבות מים וקידוחי מים בלתי חוקיים, פגיעה בהגנת הסביבה, שהיית פלסטינים שלא כדין בתחומי היישובים הישראליים באיו"ש ובאכיפת דיני התעבורה. הליקויים נובעים, בין היתר, מהיעדר הגדרה ברורה של תחומי האחריות שבתחום סמכותם של הגורמים האחראים באיו"ש ומהיעדר פקודות ונהלים, אשר יבטיחו שיתוף פעולה הדוק, ויתרמו למיצוי יעיל של הכוחות הפועלים בתחום אכיפת החוק באזור ולהסדרת הסמכויות ביניהם. משמעות הממצאים שעלו בדוח זה היא מציאות קשה ומתמשכת באיו"ש בתחום אכיפת החוק ושל "איש הישר בעיניו יעשה" , בעיקר בתחומי התכנון והבנייה, המים והתעבורה. מדובר בכשל רב -מערכתי, שעל השרים הנוגעים בדבר לתת עליו את הדעת בהקדם. כדי שאכיפת דיני המים תהיה יעילה ומועילה, קיימת חשיבות רבה שגורם אחד ירכז, יתאם וינחה את פעולתם של הגורמים העוסקים באכיפת דינים אלה. על המתפ"ש לקבוע את הצעדים הנדרשים כדי שקמ"ט מים יוכל לבצע משימה זו בהתאם לקביעת היועץ המשפטי לאיו"ש. משרד מבקר המדינה מעיר למנהא"ז על הליקוי המתמשך בהעברת המידע החיוני לאכיפת החוק בתחום דיני התעבורה באיו"ש. פערי המידע הקיימים עלולים לסכן את כלל המשתמשים בדרכים. על כן, על המנהא"ז והמשטרה להחיש את פעילותם לשיפור פני הדברים בתחום זה ולהסדיר את העברת המידע בהתאם לדין. | משרד מבקר המדינה מעיר, כי כדי שאכיפת החוק בעניין דיני המים תהיה יעילה ומועילה, קיימת חשיבות רבה בשיתוף פעולה מיטבי בין כל הגורמים המקצועיים העוסקים בנושא המים באיו"ש. שיתוף הפעולה חייב שיבוא לידי ביטוי, בין היתר, בהעברת מידע והנחיות מקצועיות בצורה קבועה וסדורה, יצירת בסיס נתונים אחיד ורחב, ופעילות המושתתת על כללים מקצועיים. | 492 |
משרד החוץ . היערכות למצב חירום - משרד החוץ הדלקה בקומת מחסני מבנה המטה ביולי 2011 חשפה אפוא כמה וכמה ליקויי בטיחות שהיה בהם לסכן חיי אדם. לדעת משרד מבקר המדינה נוכח חיוניות הטיפול בליקויים בטיחותיים כגון אלו שנחשפו בעת הדלקה במשרד, ראוי כי מערך הבטיחות שהוקם בשלהי שנת 2012 יפעל על בסיס תכנית עבודה שיטתית שתבטיח הן את תפקודו הסד יר והן את תיקון ליקויי הבטיחות במבנה המטה בדחיפות המתבקשת בנסיבות העניין. במועד סיום הביקורת טרם נכתבו נהלים משותפים לנספחים הצבאיים ולנציגי המשרד בשגרירויות בחו"ל. גם הנחייתו של המשרד בעניין זה מינואר 2011 לא יושמה. אשר על כן, על המשרד ועל אג"ת להשלים בהקדם את הכנתו של נוהל משותף בר תוקף למצבי חירום לפעולה משותפת של נספחי צה"ל וצוות השגרירות. על המשרד לקבוע תקן לעובדים במחלקה, לאיישו בהתאם לניתוח צורכי העבודה הייעודיים וכן לקבוע למחלקה מסגרת פעילות ותכנית עבודה מפורטת. אולם מפניית החטיבה לתכנון מדיני מיוני 2012 לראשי האגפים המרחביים ולגורמים אחרים במשרד עולה, כי עד אותה עת גיבשו רק כמחצית מהנציגויות את נוהליהן, ורוב הנהלים שגובשו לא תאמו את נוהל האב או לא התאימו לצורכי העבודה של הנציגויות בעתות חירום. משרד מבקר המדינה העיר למשרד החוץ, כי עליו להשלים בהקדם את היערכותן של כלל נציגויותיו בהתאם להוראות נוהל האב. עד מועד סיום הביקורת לא הכין המשרד את תכניות ההיערכות הכוללות המתמקדות בהתמודדות עם מצבי החירום שנמנו בהנחיות רח"ל - הן תכנית אסטרטגית לטווח הרב-שנתי והן תכנית אופרטיבית לטווח השנתי. לדעת משרד מבקר המדינה, לאור הצורך שקבעה ועדת וינוגרד לשתף את משרד החוץ בתהליכי קבלת ההחלטות במשברים ביטחוניים-מדיניים, נודעת חשיבות רבה לסוגיית שילוב נציגי המשרד בעבודת המפקדה. כמו כן, נוכח הצורך שזיהה אמ"ץ לקבל תשומו ת בתחום שיקוף דעת הקהל העולמית, "שעון החול המדיני" וסיכונים והזדמנויות בהקשרים בין - לאומיים - תחומים שעליהם אמון המשרד ובהם הוא בגדר מוקד הידע הממשלתי - ראוי כי צה"ל והמשרד יקבעו את הדגם הרצוי לשילוב נציגי המשרד במפקדה ואת הנסיבות שיחייבו הצבה כאמור. חשוב ש צה"ל יאפשר למשרד להביע את עמדתו בנוגע למצבים המחייבים את שיתוף נציגיו בעבודת המפקדה קודם לקבלת החלטות נוספות בעניין זה. על המשרד לוודא שנציגיו במפקדה יחזיקו ביכולת, בכשירות ובידע הנדרשים למילוי תפקידם זה. לאור זאת סבור משרד מבקר המדינה, כי על משרד החוץ להסדיר את התיאום בין נציגו במנ"ל ובין צוותי העבודה הנוגעים בדבר וכן את ממשק הפעילות בין נציג המשרד ובין לשכת המנכ"ל. נוכח האמור לעיל בנוגע לסוגיית האחריות לחלק ערכות מגן לאנשי הסגל הדיפלומטי הזר ובני משפחותיהם, על משרד החוץ לקבוע את נוהלי היערכותו בנושא זה בתיאום עם פיקוד העורף. כמו כן, על מנת למנוע מחסור בערכות מגן לקהילה הדיפלומטית הזרה בשעת חירום, על שני הגופים לגבש בהקדם תכנית מפורטת לאספקת הערכות לאוכלוסייה זו. עד מועד סיום הביקורת לא המציאה רח"ל למשרד רשימה מרוכזת של צורכי העורף ושל גורמי האספקה המתאימים בחו "ל לצורך קבלת סיוע בין-לאומי בארץ במצבי חירום שיצריכו זאת. . לדעת משרד מבקר המדינהחיוני כ י אג"ת והחטיבה לתכנון מדיני ישלימו בהקדם האפשרי את גיבושה של מתכונת פעולה משותפת שתאפשר למשרד לתרום תרומה ממשית לפעילות התכנון האסטרטגי הצבאי במצבי חירום, לרבות באמצעים שיאפשרו לצוותי העבודה במרכז תכנון באג"ת לקיים בעת הצורך דיונים ישירים ומידיים עם צוות חשיבה ותכנון במשרד. | לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח התמשכות הפערים בין החלטת ועדת השרים והוראות רח"ל ובין ממצאי התרגילים האמורים בכל הנוגע לתיאום ולמתן המידע בנוגע לאוכלוסיות הזרות בישראל, על משרד החוץ להחיש את פעולתו ולהסדיר עם מל"ל ועם יתר הגורמים הנוגעים בדבר מנגנון לתיאום הטיפול באוכלוסייה הזרה בישראל ולמסירת מידע על מצבה - הן לרשויות המוסמכות בארץ העוסקות בפינוי נפגעים ובסיוע רפואי במצבי חירום והן לגורמים הנוגעים בדבר בחו"ל. | 493 |
שירות בתי הסוהר . הקמת מערכת מידע בשירות בתי הסוהר - פרויקט קידמה לדעת משרד מבקר המדינה, התוצאות מלמדות ביתר שאת כמה חשוב היה לקיים בדיקות קבלה מלאות ופיילוט רחב קודם ההחלטה על העלייה לאוויר של תת-מערכת מש"א. הביקורת העלתה כי כל הסיכונים שחברה ו ' התריעה עליהם התממשו. אופן ניהול הפרויקט הביא לפגיעה קשה ב תכולתו, בלוח הזמנים שלו ובתקציב ו. תקציב הפרויקט הלך וגדל, ולוח הזמנים הלא ריאלי פגע באיכות המערכת. בדיקות הקבלה החלקיות וההחלטה להפסיק את השימוש במערכת משאבי אנוש הישנה ולהחליפה בתת-המערכת החדשה ללא כל יכולת חזרה אילצו את שב "ס לעבור לעבודה ידנית בתחומים שהמערכת החדשה לא נתנה להם מענה. משרד מבקר המדינה העיר לשב"ס כי אי -כינוסה של ועדת ההיגוי בראשותו של רמ"ט שב"ס מאז מאי 2010 יש בו כדי לפגוע ביכולת של שב"ס לבצע פעולות יסודיות הקשורות בפרויקט קידמה, ובהן פיקוח ההנהלה על התקדמות הפרויקט ועל עבודת הצוות המקצועי, בדיקה אם המערכת שפותחה מתאימה לצורכי המשתמשים בה ודיון בבעיות עקרוניות הקשורות בפרויקט. בשל אי -כינוסה של ועדת ההיגוי הוטל למעשה ניהול הפרויקט על ראש מנ "ט, בלא שהתקיים בעניין פיקוח מספיק של הדרגים שמעליו. הביקורת העלתה כי שב "ס לא אמד את עלות התכולות שוויתר עליהן בנספח ח' ולא דרש לקזז את העלויות שנחסכו לספק בשל אי-פיתוחן. משרד מבקר המדינה מעיר לשב"ס כי היה עליו לבצע אומדן כזה ולק זז על פיו את עלויות התכולות שוויתר עליהן מעלויות השו"שים שהזמין. יוצא אפוא שבשנים 2004 -2012 גדל תקציב הפרויקט מכ-43 מיליון ש"ח ל-144 מיליון ש"ח, יותר מפי שלושה מהתקציב המקורי. על פי נתוני מנ"ט עד יוני 2012 הושקעו בפרויקט כ-102 מיליוןש"ח. משרד מבקר המדינה מעיר כי הרחבת משימות שב"ס נוכח הפיכתו לארגון כליאה לאומי יש בה הסבר לחלק מתוספת העלות של הפרויקט, כמו הגדלת מספר הסוהרים שנדרשו לקבל הדרכה במערכת מש"א או תוספת של תהליכים במערכת. אולם עיקר העלויות שנוספו הן עלויות המשך הפיתוח של תת-מערכות מש"א ומודיעין על ידי שב"ס ופרויקטים נלווים לפרויקט קידמה, כמו הקמת חדר מחשב, פעולות שבחלקן לא נצפו בשלב התכנון כאמור בתשובת שב"ס. הביקורת העלתה כי אף שבאותו מועד הסתמן כי חברה א' אינה צפויה לעמוד בהתחייבויותיה על פי לוח הזמנים שנקבע, שב"ס לא התריע על כך לפניה ולא הפעיל את מנגנון הקיזוזים או הקנסות לאחר שהחברה, לטענת שב"ס, חרגה מלוח הזמנים. לא נמצאו מסמכים המלמדים שנעשתה בחינה מעמיקה של כדאיות המשך ההתקשרות עם הספק ושל כדאיות המשך הפרויקט קודם החתימה על נספחים ו' ו-ח'. משרד מבקר המדינה מעי ר כי נוכח העובדה שהספק שקל לבטל את הפרויקט לאור ההפסדים הצפויים לו, כאמור בתשובת שב"ס, ונוכח היקף התכולות הניכר והקנסות שעליהם ויתר שב"ס, לטענתו, בנספחים ו' ו -ח', מן הראוי היה ששב"ס יקיים בחינה מעמיקה של כדאיות המשך ההתקשרות ושל כדאיות המשך הפרויקט קודם חתימתו על הנספחים האמורים. נמצא כי בחוזה ובנספחים שצורפו אליו התחייב שב "ס לשלם כ -56.2 מיליון ש"ח בעבור פיתוח המערכת, ואולם בנספח ח' צוין כי הסכום הכולל שהתחייב שב"ס לשלם הוא כ-57.9 מיליון ש"ח, כלומר כ -1.7 מיליון ש"ח יותר מהסכום שהתחייב לשלם בתחילה. התברר כי הנחה של כ -15% שנקבעה בנספח ו', לא הובאה בחשבון בחישוב שצורף לנספח ח', ומשום כך התחייב שב"ס לשלם כ-1.7 .מיליון ש"ח שלא היה עליו לשלם הפרויקט היה אמור להסתיים בתוך כשנתיים ממועד חתימת החוזה. עד מועד סיום הביקורת, כשלוש שנים לאחר הזמן שבו היה אמור הפרויקט להסתיים, עלתה לאוויר רק תת -מערכת מש"א בתצורה חלקית. שלוש תת -המערכות האחרות - אסירים, ניהול בתי הסוהר ומודיעין - טרם סופקו בשל המחלוקת בין שב"ס ובין חברה ב' על מידת מוכנותן. .משרד מבקר המדינה מעיר כי אף שבאותה עת היו עיכובים בפיתוח הפרויקט, הזמין שב"ס מהחברה פיתוח תת -מערכת נוספת ובכך הגדיל את תכולת הפרויקט. מנספח ח' עולה כי שב"ס ויתר על פיתוח כשליש מהתכולה שהתחייבה חברה א' בחוזה לפתח, ולא קיזז את העלויות שנחסכו ממנה עקב כך. זאת ועוד, על אף צמצום התכולה, ועל אף העלויות הנוספות שיישא בהן שב"ס בשל התארכות הפרויקט, עלויות שהסתכמו על פי אומדנו בכ-2.4 מיליון ש"ח, הוא התחייב לשלם לחברה עוד2.23 מיליון ש"ח עבור פיתוח שו"שים. לדעת משרד מבקר המדינה, על שב"ס היה לנהל משא ומתן עם החברה בנושא קיזוז התשלום עבור שו"שים כנגד העלות שנחסכה לחברה בגין צמצום התכולה. | הביקורת העלתה כי שב"ס לא התריע לספק על כך שהפרויקט נותר ללא מנהל פרויקט מטעמו במשך ארבעה חודשים. | 494 |
משרד הביטחון . ניהול תוכניות המחקר והפיתוח במערכת הביטחון - ביקורת מעקב .בביקורת המעקב עלה כי מפא"ת ריכז נתונים חלקיים לגבי תוכניות המו"פ שהסתיימו בהצלחה טכנולוגית, בהן כאלו שלא קודמו לפרויקטי פיתוח מלא בצה"ל, ללא ניתוח שיטתי של הסיבות שהביאו לאי-הקידום של תוצרי המו"פ שהגיעו לבשלות טכנולוגית. יצוין כי מפא"ת מבצע לעיתים תחקירים פרטניים לגבי תוכניות מו"פ גדולות אשר הבשילו ולא קודמו על ידי צה"ל לפרויקטי פיתוח מלא. עם זאת, לא הוגדרו קריטריונים לפיהם יוחלט באילו מקרים יש לבצע תחקירים. כמו כן, עלה כי מחלקות מסוימות מציגות במסגרת סיכום שנת העבודה דוגמאות לתוכניות מו"פ מוצלחות (פריצת דרך טכנולוגית; מעבר לפרויקט פיתוח מלא משמעותי) וכן דוגמאות ללמידה מכישלונות (קושי ב"העברת מקל" לצה"ל). בביקורת המעקב עלה כי מפא"ת פעל לשדרוג ושיפור מערכות המידע שבשימושו. עם זאת עלה כי במועד סיום ביקורת המעקב, נותרו פערים בתחום זה, ובהם: מערכות המידע אינן מנהלות נתונים מהותיים, כגון סכומי ההשתתפות של התעשיות ושל גופי צה"ל בתוכניות המו"פ של מפא"ת; מערכות המידע במפא"ת אינן תומכות בפעילות הנעשית במינהלותיו; ואין במפא"ת מערכת מידע לשימור ידע טכנולוגי. מומלץ כי מפא"ת ימשיך בפיתוח מערכות מידע ממוכנות לניהול פעילויותיו, הן תוכניות המו"פ והן פרויקטי הפיתוח המלא, לרבות הפעילויות הנעשות במסגרת המינהלות שבאחריותו. הדבר יתרום לניהול אפקטיבי של תחום המחקר והפיתוח במעהב"ט ולקבלת תמונה רחבה ומלאה לגביו, וכן לשימור הידע הניהולי והטכנולוגי שנצבר במהלך פעילותו של מפא"ת. כמו כן, מומלץ כי מפא"ת יבחן את אפשרות שיתופם של הגופים העוסקים במו"פ ובפיתוח מלא במעהב"ט במידע שיצטבר במערכות המידע, במגבלות המתחייבות. יש לציין לחיוב את השיפור בממשק ובשיתוף הפעולה בין מפא"ת לצה"ל, כפועל יוצא מהתהליכים המתקיימים בצה"ל לחיזוק יכולתו של המטכ"ל להכווין את בניין הכוח, לרבות המו"פ, ומהתהליך האסטרטגי ביחידת המו"פ במפא"ת, שיזם ראש היחידה, בין היתר לצורך שיפור יחסי הגומלין והשותפות עם צה"ל. עם זאת, לא גובשו כללים שמבטיחים כי יקוימו קשרי עבודה מיטביים בתחום המו"פ ואופי הממשק בין מפא"ת לגופי צה"ל נקבע בעיקר על פי שיקול דעתם של הגורמים השונים בגופים אלה. בביקורת המעקב עלה כי השינויים שהוביל המטכ"ל בתהליכי בניין הכוח מתבטאים גם בהעמקת מעורבותו בפעילות מפא"ת - בעיקר בפרויקטי פיתוח מלא והצטיידות, בדגש על הפרויקטים הרב-זרועיים, ובפרויקטי GTG - וכן בהכוונת המו"פ לתחומים והיכולות הנדרשים. עם זאת, הכוונת המו"פ כוללת מגוון רחב של נושאי מו"פ, ללא הגדרה של סדרי עדיפות, היקפי תקציב ולוחות הזמנים הנדרשים לקבלת המענה הטכנולוגי. כמו כן, הצגת תוכנית העבודה של המו"פ המרכזי לאג"ת אינה כוללת נתונים על התקציב שהושקע בכל אחד מהתחומים וטווחי הזמן המוערכים לקבלת פתרו נות טכנולוגיים בשלים להצטיידות. יצוין כי עד שנת 2018 אושרה תוכנית העבודה של מפא"ת על ידי סגן הרמטכ"ל, אולם בביקורת המעקב לא נמצא כי מתכונת אישור זו נמשכה בשנת 2019 .ואילך בביקורת המעקב עלה כי טרם נכתבו בצה"ל פקודות מטכ"ל העוסקות בתחום המו"פ או בקשרי הגומלין בין גופי צה"ל למפא"ת, לרבות פקודת מטכ"ל בנושא הפרויקטים בצה"ל. זאת אף שחלק מהוראות משהב"ט כוללות נושאים משותפים למשהב"ט ולצה"ל שבהם מוטלות חבויות על צה"ל. עוד עלה כי עד למועד סיום ביקורת המעקב (יולי 2021 ) טרם פורסמה פק"א מעודכנת למפא"ת, אף שבמרץ 2020 פרסם משהב"ט הוראת ארג ון מעודכנת למפא"ת, הנוגעת בין היתר לייעוד, לארגון ולהגדרת התפקידים של מפא"ת, נושאים שאמורים לבוא לידי ביטוי גם בפק"א. מומלץ כי מפא"ת ישלים את הסדרת המסגרת הנורמטיבית לפעילותו, לרבות פעילותו בתחום המו"פ, ובכלל זה ממשקי העבודה הנדרשים מול גופי צה"ל בתחום זה. עוד מומלץ כי בעקבות צמצום הגדרת האחריות של מפא"ת בנוגע לתכלול פעילות המחקר והפיתוח במעהב"ט ובנוגע לבקרה והמעקב עליה, מנכ"ל משהב"ט והרמטכ"ל יבחנו מינוי גורם אחראי לבקרה ומעקב על כלל הפעילות בתחום זה. מידת תיקון הליקוי - תוקן במידה חלקית. נוכח המשאבים הניכרים המושקעים בפעילות המו"פ המרכזי ונוכח חשיבותה של פעילות זו לתהליכי בניין הכוח של צה"ל, משרד מבקר המדינה ממליץ למפא"ת ואג"ת לגבש במשותף מדדים להערכת אפקטיביות תוכניות המו"פ, בייחוד התוכניות ש הבשילו לקראת מעבר לפיתוח מלא; ולקיים מעקב שיטתי אחר הביצועים הנוגעים למו"פ לפי המדדים שיסוכמו, לצורך תחקור והפקת לקחים. נוכח הדינמיקה המאפיינת את תוכניות המו"פ ומשכי הזמן של מימושן, מומלץ לבצע את המעקב ברמה רב-שנתית . כמו כן, מומלץ כי מנכ"ל משהב"ט יבחן הקמת פורום חיצ וני למפא"ת לבחינת פעילותו בתחום המו"פ, לרבות המתכונת לכינוסו. מידת תיקון הליקוי - תוקן במידה מועטה. בביקורת המעקב עלה כי בדומה לממצאים שצוינו בדוח הקודם, מפא"ת הציג את דרישותיו לגבי תקציב המו"פ המרכזי בהתייחס לפרמטרים שונים דוגמת גודלו של תקציב המו"פ המרכזי לעומת כלל תקציב הביטחון (לרבות רכיבים שאינם קשורים לבניין הכוח בצה"ל כגון הוצאות קיום שוטף, הוצאות בינוי והוצאות שיקום), ובלי שהציג נתונים ופרמטרים חיוניים לתמונת התקציב הכוללת כגון סך ההשתתפויות של התעשיות הביטחוניות בתוכניות המו"פ, היקף התמורות המתקבלות מהסכמי GTG ונדבכי המו"פ שנעשים במסגרתם, ופוטנציאל ההצטיידות של צה"ל מתוכניות המו"פ בהתחשב בתקציבו הפנוי למטרה זו. מומלץ כי משהב"ט וצה"ל יבחנו את גודל תקציב המו"פ המרכזי המיטבי על פי מטרותיו וייעודו ובהתחשב בצורכי צה"ל; בסדרי העדיפויות שלו בבניין הכוח; במגבלת המשאבים שיש ביכולתו להקצות לקידום פרויקטי פיתוח והצטיידות; בהיקף הכספי של כלל נדבכי המו"פ הביטחוני ומאפייניהם, לרבות שיתופי הפעולה של מפא"ת בתוכניות המו"פ שהוא מקדם בארץ ובחו"ל; ובפעילות של התעשיות הביטחוניות במסגרת המו"פ העצמי שלהן. נתונים אלה יתרמו להליכי קבלת ההחלטות ברמת המטכ"ל ומשהב"ט, וכן לדרג המדיני בבואו לקבל החלטות מהותיות על גודל תקציב הביטחון השנתי והרב-שנתי. מידת תיקון הליקוי - תוקן במידה מועטה. בביקורת המעקב עלה כי משהב"ט אינו מהוון את הוצאות הפיתוח וההצטיידות לנכס בלתי מוחשי, אלא רושם אותן בסעיף "הוצאות הצטיידות ופרויקטים"68 . רישום זה אינו תואם את התקן החשבונאי, ומשכך לא ניתן בדוחות הכספיים המידע המלא על היקף הפיתוח וההצטיידות הראשונית, ולו במסגרת הביאורים. בביקורת המעקב עלה כי עדיין אין בידי מפא"ת נתונים מרוכזים בנוגע לסכומי ההשתתפות של התעשיות הביטחוניות ושל גופי צה"ל בתוכניות המו"פ. לדברי מחלקת תוכ"ן, הדבר נובע ממגבלות של מערכות המידע שבשימוש מפא"ת (על כך ראו בפרק "ניהול ושימור של המידע במפא"ת"). | מומלץ כי מפא"ת יפעל באמצעות אגף התקשוב במשהב"ט כדי שיהיה אפשר לרכז את כלל נתוני התקציב המופנה למו"פ המרכזי, לרבות השתתפויות התעשיות וגופי צה"ל, לצורך הפקת מידע זמין שיסייע לניהול כלל מקורות התקציב המשמשים למימוש תחום זה. | 496 |
משרד הביטחון . היבטים מינהליים בעבודת הוועדות הרפואיות לקביעת זכויותיהם של נכי צה_ל והשירותים הרפואיים שניתנים להם - ביקורת מעקב .נכון לאוקטובר 2021 , הליקוי תוקן במידה מועטה ואוישו 17 (77% )מ-22 .משרות תקניות עלה כי למרות המתווה החדש שסוכם עם משרד האוצר במרץ 2020 לתשלום מענקי קליטה ואיוש לרופאים החדשים באגף השיקום, לא הצליח האגף לאייש את כל משרות הרופאים המחוזיים שבתקן, ועליו לפעול לגיוס חמישה רופאים נוספים. משרד מבקר המדינה מציין כי נכון למועד סיום ביקורת המעקב הליקויים לא תוקנו: הליכי המכרז למלווים לא הסתיימו. משכך, אגף השיקום נאלץ להמשיך להתקשר עם חברות הסיעוד הקיימות על בסיס הסכמים משנות התשעים של המאה העשרים. כמו כן נמשך המצב של פיקוח ובקרה חלקיים של האגף על איכות השירות שנותנות חברות הסיעוד לנכי צה"ל, ויכולתו של האגף לבצע בקרה על שירותי המלווים ועל עלותם נותרה מוגבלת. יצוין כי אומנם על פי הסקר שבוצע עבור משרד מבקר המדינה שביעות הרצון של נכי צה"ל מהמלווים היא גבוהה, אולם הדבר אינו מפחית מהחשיבות של הצורך בחתימה על התקשרויות מעודכנות עם חברות סיעוד ועם חברות לביצוע בקרה שיאפשרו פיקוח ובקרה נאותים על חברות הסיעוד. מומלץ כי משהב"ט יפעל לבחינת דרכים לביצוע בקרה מיטבית על חברות הסיעוד. . על פי התרשים, התפלגות משך הטיפול הכולל בתיקים בווע"ר עליונות בביקורת המעקב נותרה דומה להתפלגות בביקורת הקודמת והליקוי לא תוקן: בכ-67% עד74% מהתיקים הסתיים הטיפול הכולל בווע"ר עליונות בתוך שבעה חודשים קלנדריים, ובכ -83% עד90% מהתיקים הסתיים הטיפול בתוך שנה. בשאר התיקים נמשך הטיפול הכולל יותר משנה ואפילו יותר משנתיים. .על פי תרשים 7 , בשנים2018 ו-2019 עמד אגף השיקום במדד הזמן למשך הטיפול הכולל בווע"ר עליונות (294 ימים, שהם כ-9.8 חודשים קלנדריים) ב- 77.9% וב- 82.9% ,מהתיקים בהתאמה. זאת אף שבתגובת משהב"ט ממרץ 2018 לדוח הקודם נקבע כי המדדים ישקפו עמידה של לפחות 85% מתיקי הזכאים בוועדות השונות במדדי הזמן שנקבעו. כמו כן, על פי תרשים 6 בשנים2013 - 2019 לא חלו כמעט שינויים בשיעור התיקים שטיפולם הכולל בווע"ר עליונות הסתיים בתוך 12 חודשים קלנדריים. כלומר, גם לגבי וע"ר עליונות, בדומה לווע"ר מחוזיות, מדד הזמן בנוגע למשך הטיפול הכולל שקבע אגף השיקום ביוני 2018 משקף למעשה את משך הטיפול הכולל בתיקים בפועל, כפי שהיה בשנים שקדמו לקביעתו. עלה כי קביעת מדד הזמן למשך הטיפול הכולל בווע"ר עליונה כמתואר לעיל אינה מעודדת אף היא, כמו קביעת המדד הרלוונטי לווע"ר מחוזי ות, מגמות של התייעלות וקיצור של לוחות הזמנים. מומלץ כי אגף השיקום יבחן קביעת מדדי זמן מרביים המשקללים את היקפי פעילות הוועדות הרפואיות ובכך יעודדו התייעלות וטיוב השירות. ביקורת המעקב העלתה כי הליקוי תוקן במידה מועטה. אגף השיקום מבצע בקרה מדי חודש ברמת המחוז על מידת העמידה במדדי הזמן שגובשו לשלבים השונים בתהליך הטיפול בקביעת דרגת הנכות בווע"ר המחוזיות והעליונות. כמו כן, האגף מפיק דוחות חריגים בנוגע לתיקים שלא עמדו במדדי הזמן. עם זאת, הביקורת העלתה כי הדוחות משמשים בעיקר למציאת פתרונות נקודתיים לקידום תיקים שמתעכבים, וכי באגף לא מתבצעים תהליכים מובנים לניתוח הדוחות לצורך איתור בעיות וצווארי בקבוק במישור המערכתי. מומלץ כי אגף השיקום יבצע את השינויים הנדרשים במערכות המידע הרלוונטיות שלו ויגבש תהליכים מובנים לניתוח הסיבות לחריגות במשכי הטיפול בקביעת דרגת הנכות, תוך הסתייעות ביכולות אלה של מערכת המידע. זאת כדי לאתר בעיות שורשיות הגורמות לעיכובים בקבלת דרגת נכות בוועדות הרפואיות ולהציע פתרונות רלוונטיים על מנת שהאגף יעמוד במדדי הזמן שקבע. .על פי תרשים 5 , בשנים2018 ו-2019 עמד אגף השיקום ב- 81.2% ו- 82.0% ,מהתיקים בהתאמה, במדד הזמן למשך הטיפול הכולל בווע"ר מחוזיות. זאת אף שבתגובת משהב"ט ממרץ 2018 לדוח הקודם צוין כי המדדים ישקפו עמידה של לפחות85% מתיקי הזכאים בוועדות השונות בממדי הזמן שנקבעו. על פי תרשימים 4 ו-5 , משנת2013 כמעט לא חלשינוי במשך הטיפול הכולל בווע"ר המחוזיות, באופן שלמעשה מדד הזמן, בנוגע למשך הטיפול הכולל שקבע אגף השיקום ביוני 2018 , משקף את משך הטיפול הכולל בתיקים בפועל, כפי שהיה בשנים שקדמו לקביעתו. יצוין כי נוכח ההפחתה העקבית במספר הווע"ר שהתכנסו החל משנת 2013 כפי שמוצג בתרשים 1 שלעיל, ומאחר שלא חל שינוי בתקן העובדים ביחידת הווע"ר ובמספר הרופאים בוועדות הרפואיות, מצופה היה שמשך הטיפול הכולל יתקצר. מכאן, שקביעת מדד הזמן כאמור על ידי אגף השיקום אינה בהכרח מעודדת מגמות של התייעלות ושל קיצור לוחות הזמנים. .על פי הלוח, מחוזות חיפה ובאר שבע עמדו ביעד שנקבע בתגובת משהב"ט ממרץ 2018 לדוח הקודם שלפיו לפחות 85% מתיקי הזכאים בוועדות השונות יעמדו במשך הזמן שנקבע. מטה האגף ומחוז ירושלים (בנוגע לווע"ר מחוזיות) לא עמדו ביעד זה, במחוז ירושלים החריגה מהיעד הייתה גדולה במיוחד - 30% .מהתיקים חרגו ממשך הזמן שנקבע מומלץ כי אגף השיקום יבחן את הסיבות לחריגה הניכרת במחוז ירושלים ממדד משך הטיפול הכולל בתיקים בווע"ר מחוזיות, נוכח העובדה כי השיבוץ לווע"ר מחוזיות במחוז זה עומד כאמור באופן המיטבי במדד הזמן (הטיפול ביותר מ-90% מהתיקים עומד במשך הזמן שנקבע). נוכח האפשרות ששוקל האגף להעביר את דיוני הווע"ר המחוזיות מבאר שבע לירושלים, מומלץ כי הוא יבחן את ההשלכות של המעבר על השירות שיינתן לנכים המתגוררים בבאר שבע ודרומה לה ואילו תחומים יש לחזק במחוז ירושלים כדי שהמחוז יוכל לטפל גם בווע"ר המחוזיות מבאר ש בע באופן שלא יאריך את משך הטיפול הכולל במחוז שבו כ-30% .מהתיקים חורגים ממדד הזמן מומלץ שהאגף יבחן את הסיבות לחריגות ממדדי הזמן לשלבים השונים, ובייחוד לחריגות ממדד הזמן המחושב לשלב ג', (ממועד השיבוץ הראשון לווע"ר ועד סיום הטיפול) ולאחר מכן יבחן אילו דרכי פעולה יש לנקוט כדי להקטין את היקף החריגות בשלבים השונים. | .על פי הסקר שביצע משרד מבקר המדינה במסגרת ביקורת המעקב, כ-77% מהמשיבים מתקשרים למוקד הטלפוני של האגף בנושאים רפואיים, ולרובם צורת תקשורת זו פחות נוחה. ממצאי הסקר מלמדים שהסיבה העיקרית לשימוש במוקד הטלפוני היא זמינותה הרבה של שיטת תקשורת זו . לעומת זאת, התקשורת באמצעות דואר אלקטרוני היא הנוחה ביותר לדעת המשיבים לסקר, אולם רק 10% מהמשיביםמשתמשים בה. | 497 |
משרד הביטחון . עמידה ביעדי התוכנית הרב-שנתית גדעון - תקציב, ניהול ובקרה מומלץ כי צה"ל ומשרד הביטחון ימשיכו במאמץ ההתייעלות בשנים 2021 עד2025 , תוך קיום תהליכים של אימות חסכונות ובקרה שוטפים במטרה להשיג את היעד המסכם שנקבע לסוף התקופה - 10 .מיליארד ש"ח מהמצגות ומסיכומי דיוני הבקרה מסוף שנות העבודה עלה כי דיוני הבקרה בסוף שנת העבודה אכן השתלבו עם הצגת תוכנית העבודה לשנה העוקבת אך במוקד הדיונים עמדה הצגה של תוכניות העבודה לשנים העוקבות ולא הצגת בקרת סוף שנה במונחים של ביצוע לעומת תכנון. יוצא איפוא שעם סיומה של תר"ש גדעון, התקיים בנובמבר 2020 דיון בקבינט שבו הוצגה תר"ש תנופה. הגם שבדיון זה הוצגה התייחסות כללית לתר"ש גדעון, לא הוצג בו פירוט על העמידה ביעדיה של תר"ש גדעון למעט בנוגע למלאי החלפים בתחום מסוים. ובעניין זה, הוצגה העמידה ביעד אחוז מלאי החלפים אך ללא פירוט המשמעות של נתון זה. מומלץ כי עם סיומה של תר"ש וטרם הצגת תר"ש חדשה שר הביטחון וצה"ל יציגו לקבינט את תמונת המצב בנוגע למימוש התר"ש שהסתיימה ובנוגע לעמידה ביעדים ובהישגים שנדרשו במסגרתה, וזאת בין היתר כדי לספק לקבינט תשתית מידע מלאה בטרם יקבל החלטה על אישורה של תר"ש חדשה. עוד מומלץ כי במסגרת החלטה על אישור תר"ש חדשה יקבע הקבינט את אופן הדיווח הנדרש. בביקורת עלה כי בדיונים שקיים המל"ל עם נציגי מערכת הביטחון בשנת 2020 בנושא מימוש תר"ש גדעון, הוא ביקש כי הם יציגו בצורה ברורה את סטטוס הביצוע של התר"ש בכל אחד מתחומי ה העיקריים מול התכנון, אולם המענה שקיבל המל"ל היה חלקי, כמתואר להלן: נמצא כי בשנים 2016 עד 2017 לא התקיימו דיוני סדרהתנועה במתודולוגיה שתוארה לעיל; בשנת 2018 בוצעו דיונים אלה בחציון א' ובחציון ב'; בשנת 2019 בוצעוהדיונים מדי רבעון; ובשנת 2020 לא התקיימו כלל. שיקוף תמונת מצב ברורה במונחים של סטטוס ביצוע מול תכנון בסוף שנת עבודה, ובכלל זה הצגה וניתוח של חריגות מהתכנון, חשוב להבנת סטטוס מימוש תוכניות העבודה והתר"ש ולהפחתת הסיכון לאי-מימוש הדירקטיבה המטכ"לית. נוכח זאת ממליץ משרד מבקר המדינה לאג"ת לבחון אם יש מקום להציג בסוף שנת העבודה את הבקרה במונחים של ביצוע לעומת תכנון, זאת בנפרד מהצגת תוכנית העבודה לשנה העוקבת. בביקורת עלה כי בדיון הקבינט מנובמבר2020 ,שר הביטחון וצה"ל לא הציגו סטטוס ברור מלא ומדויק של מימוש תר"ש גדעון, כפי שיפורט להלן. בביקורת עלה כי מאפריל 2018 ועד מועד סיום הביקורת (יוני2021 ) אג"ת וגופי צה"ל לא השתמשו במערכת תנופה בדיוני הבקרה, זאת על אף ההוראות שמחייבות שימוש במערכת. בכך נפגעה אפקטיביות הבקרה המטכ"לית על מימוש תוכניות העבודה. משרד מבקר המדינה מציין את פעולות הבקרה על מימוש תר"ש גדעון שביצע הרמטכ"ל. הדבר מעביר מסר פיקודי על חשיבות הבקרה בצה"ל ולכן חשוב להמשיך בפעילות כזו. מומלץ כי הרמטכ"ל יבצע בקרה שנתית על מימוש תוכניות העבודה וכי במסגרת זו יוצג הביצוע לעומת התכנון בראייה מערכתית וינותחו הסיבות לפערים, אם קיימים כאלה, וזאת כדי לקדם פעילות לסגירת פערים. בביקורת עלה כי עד מועד סיום הביקורת (יוני2021 ) טרם פורסמה הוראת הקבע של אג"ת בנושא ממשקי העבודה בין אג"ת ואת"ק למימוש תוכנית העבודה, וזאת שלא בהתאם להנחיית סגן הרמטכ"ל מיולי 2019. .על פי התרשים, עיקר ההתייעלות (כ -%58 ,) הייתה בתחומי התקשוב, הרכב והרק"ם הקיום השוטף27 .והאמל"ח | מומלץ כי נציגי המל"ל ונציגי מערכת הביטחון יקבעו נוהל משותף שיסדיר את אופן ההצגה של ביצוע תוכניות העבודה של צה"ל מול התכנון, ובכלל זה את התחומים שיוצגו ואת רמת הפירוט שתוצג בכל אחד מהם. הצגת המידע באופן סדור ומלא תטייב את יכולות המל"ל למלא את תפקידו בכל הנוגע למעקב אחר מימוש התר"ש ותסייע לו לספק לקבינט תשתית מידע מלאה על מימוש התר"ש באופן שוטף ובטרם ידון בתר"ש חדשה. | 498 |
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים . התחרותיות בענף הרכב - הסדרת ענף הרכב והתחרותיות בענף יבוא כלי הרכב משרד מבקר המדינה מציין לפני רשות התחרות כי בעשור האחרון הרשות לא השלימה ביצוע בדיקה מקיפה של רמת התחרות בענף הרכב, וכי ממצאי הבדיקות שביצעה הרשות בשנת 2012 .לא גובשו לכלל למסמך סופי ולא פורסמו לציבור משרד מבקר המדינה ממליץ לרשות התחרות ולמשרד התחבורה לתאם את פעילותם לאחר ניתוח והבנה של הצרכים של כל אחד מהם ולפעול לקבלת דיווחים מיבואני כלי הרכב לצורך ביצוע ניתוח של רמת התחרותיות בענף מפעם לפעם ולבחון את פרסום עיקרי הניתוחים לציבור בדוחות תקופתיים, תוך הקפדה על שמירת הסודיות המסחרית של יבואני כלי הרכב. מומלץ כי משרד התחבורה, משרד הכלכלה ורשות המיסים יפעלו לבחינת דרכים שיאפשרו גם ליבואנים המקבילים שאינם מחזיקים תעודת מקור לקבל את הפטור מתשלום המכס אם הרכב המיובא יוצר במדינות שיש לממשלה הסכמי סחר עימן ובכך לתרום להגברת התחרות בענף יבוא כלי רכב. עוד מומלץ לבחון דרכים לקבלת המידע באופן מקוון. בביקורת עלה כי רכבים חדשים שיובאו ביבוא אישי נרשמים ברישיון הרכב כרכבים משומשים, וכי קביעת ירידת הערך לכלי רכב ביבוא אישי באמצעות מחירון הרכב של לוי יצחק מעקרת חלק מעודף הצרכן הגלום ברכישת כלי רכב ביבוא אישי בגין המחיר המופחת שיתקבל בעת מכירתו בשוק המכוניות המשומשות או בגין התשלום שיתקבל מחברת הביטוח בקרות אירוע ביטוח (גניבה או אובדן גמור ] Total lost)]38. תופעות אלו הן חסם נוסף לרכישת כלי רכב ביבוא אישי ופוגעות במנגנון ערוץ היבוא האישי ככלי לקידום התחרות בענף יבוא הרכב. מומלץ כי משרד התחבורה יבחן את נחיצות הרישום של רכבים חדשים המיובאים ביבוא אישי כרכבים משומשים וישלים את הפיקוח על תחום מחירוני הרכב ואת הסדרתו כדי לקדם הסרת חסמים בענף בכלל וביבוא האישי בפרט. אף שתקנות התעבורה תוקנו בספטמבר 2012 באופן ששווי הרכב ייקבע לפי קוד הדגם המופיע ברישיון הרכב, ואף שמשרד התחבורה קבע בפברואר 2013 נוהל לקביעת קוד דגם לרכבים מסוג M1 ו-N1 , נמצא כי בפועל צרכנים המייבאים רכב ביבוא אישי נדרשים לבצע הערכת שווי לרכב לצורכי ביטוח בעלות נוספת (שהיקפה על פי הדוגמאות שלעיל הוא כ-820 ש"ח כולל מע"ם), ועקב כך עשוי להיפגע חלק מהיבוא האישי של כלי רכב, באופן שאינו תואם את המטרה של קידום התחרות בענף. במועד עריכת הביקורת לא סיים משרד התחבורה לגבש נוסח מוסכם של תקנות מכוח סעיף 53 לחוק שעניינו הגבלה על בעלות של יבואן מסחרי במוסך שירות, שיש בו כדי לצמצם את כשל השוק בענף המוסכים. מומלץ כי משרד התחבורה יקדם את הבחינה בעניין נוסח סעיף 53 לחוקשעניינו הגבלה על בעלות של יבואן מסחרי במוסך שירות, בשיתוף עם רשות התחרות, כדי לקדם את התחרות בענף המוסכים. סעיף 80 לחוק רישוי שירותי רכב נועד להסדיר את ההוראות בעניין העברת המידע המקצועי מיבואני הרכב למוסכים. במועד עריכת הביקורת נמצא כי בחלוף כארבע שנים מחקיקת החוק, משרד התחבורה פעל למול שישה יבואנים בעניין העברת מידע מקצועי על ידם למוסכים, וכי מהמידע שהתקבל עלה כי בשנים 2019 ו-2020 בוצעו54 פניות- 27 ,פניות לקבלת מידע טכני16 פניות לקבלת הדרכה ו-11 פניות לקבלת תוכנה. עוד עולה כי שני יבואנים מתוך שישה דווחו כי לא התקבלו אצלם פניות לקבלת מידע מקצועי. משרד מבקר המדינה מציין לפני משרד התחבורה כי כמות הפניות השנתית הממוצעת בשנים 2019 ו-2020 לקבלת מידעמקצועי ( 27 )פניותהיא נמוכה. עוד נמצא כי פעילות המשרד לא לוותה בדרישת דיווח מראש ליבואנים ולפיכך אין להוציא מכלל אפשרות שנערכו פניות שלא תועדו ולכן ייתכן שהמידע שאסף משרד התחבורה במסגרת הפעולות שלו לפיקוח על העברת מידע מקצועי הוא חלקי. כמו כן, בגין חלק מהמידע לא נגבה תשלום כלל, ובגין בחלק מהשירותים נגבה תשלום שהגיע לאלפי ש"ח ועד לסכום שנתי של 13,300 .אירו מומלץ כי משרד התחבורה יפעל לבחון את הסיבות למיעוט הפניות של מוסכים מיבואני רכב ראשיים לקבלת מידע מקצועי, יבחן לפעול להסדרת הפיקוח על העברת המידע המקצועי מיבואני כלי הרכב למוסכים ולהסדרת סכום התשלום בעד השירות. עוד מומלץ למסד מתכונת דיווח תקופתית שנתית של יבואני הרכב אליו בעניין העברת המידע המקצועי למוסכים ושילוב סקרים מול בעלי המוסכים בעניין קשיים שהם חווים לקבלת המידע הנדרש מהיבואנים אם יעלו. .מהלוח עולה כי בכל אחת מהשנים 2013 עד 2017 נסגרו בין 220 ל-389 מוסכים בלתי מורשים, וכי מספר המוסכים הבלתי מורשים שנסגרים הולך וקטן משנה לשנה. זאת למול האומדן של בין 1,000 ל-2,000 מוסכים בלתי מורשים בשנת2012 ולמול אומדן שליותר מ-1,000 מוסכים בלתי מורשים בשנת 2017161. .ניתן לראות מלוח 16 שבקטגוריות מכוניות יוקרה ובקטגוריות מכוניותמסחריות מתוך 18 יבואני כלי רכב הגדולים ארבעה יבואני רכב נכללו בקבוצת ארבעת היבואנים הגדולים בשנים 2014 - 2019 ויבואנים אלהנכללו בקבוצת ארבעת היבואנים הגדולים בכל השנים 2014 - 2019 . בקטגוריית מכוניות משפחתיות ובקטגוריית מכוניות קטנות היו שישה יבואנים בקבוצה זו מתוך 18 אפשריים ומספר היבואנים שהיו הגדולים ביותר בכל ארבע השנים היה שלושה ושניים בהתאמה. בניתוח מספרם הכולל של כלי הרכב נמצא כי חמישה מ-18 יבואנים נכללו בקבוצת ארבעת היבואנים הגדולים בשנים 2014 - 2019 ושלושה מתוכם היו בקבוצה זו בכל השנים 2014 - 2019. ניתן לראות מלוח 16 שבקטגוריית שבעה מושבים, בקטגוריית מכוניות מסחריות ובניתוח מספרם הכולל של כלי הרכב, רק אחד מששת יבואני כלי הרכב האפשריים בשש השנים 2014 - 2019 , היה הגדול ביותר בתקופה זו , והוא היה הגדול ביותר בכל השנים. בקטגוריית מכוניות משפחתיות ובקטגוריית מכוניות קטנות שני יבואנים היו הגדולים ביותר , ומספר השנים שבהן היבואן הגדול ביותר נכלל בקבוצה זו היה ארבע וחמש שנים בהתאמה. לוח 9 מראה כי בשנים2015 - 2019 היה השינוי בשערי החליפין המשתנה בעל ההשפעה הרבה ביותר על השינוי באומדן הרווח הגולמי של יבואני הרכב הפרטי. שינוי שערי החליפין הוסיף כ-660 מיליון ש"ח מתוך הגידול באומדן הרווח של כ -704 ,מיליון ש"ח תרומה של כ-94% לפי עקרונותפש. .לוח 9 מראה כי המשתנה בעל ההשפעה השנייה הגבוהה ביותר על השינוי באומדן הרווח הגולמי של יבואני הרכב הפרטי בשנים 2015 - 2019 היה השינוי בשיעור מס הקנייה. משתנה זה תרם לירידה של כ-320 מיליון ש"ח באומדן ה רווח הגולמי של היבואנים (תרומה שלילית של כ-45.5%.) | משרד מבקר המדינה מציין לפני משרד התחבורה ולפני רשות התחרות כי תוצאות המודל של השפעת השינויים במחיר המחירון לצרכן כולל מע"ם, במחיר הרכישה מהיצרן במט"ח, בשערי החליפין, בשיעור מס הקנ ייה, בשיעור המכס ובשיעור ה מע"ם על השינויים באומדן הרווח הגולמי של היבואנים מצביעות אף הן על המגמות האלה בענף יבוא הרכב הפרטי: כך עולה כי בשנים 2015 - 2019 נרשם ייסוף חד בשערי החליפין העיקריים של המטבעות המשמשים בביצוע העסקאות של יבוא כלי רכב (אירו ודולר), והוא שתרם לגידול של כ-660 מיליוני ש"חבאומדן ה רווח הגולמי של היבואנים. עוד מלמדות תוצאות המודל של משרד מבקר המדינה שיבואני הרכב רוכשים ברוב השנים כלי רכב זהים במחירים נמוכים יותר ממחירי הרכישה בשנה הקודמת . הרכישות במחירים נמוכים יותר הסתכמו במצטבר בתרומה של כ-179 מיליון ש"ח לאומדן הרווח הגולמי של היבואנים בשנים 2015 - 2019 לפי עקרונות פש. מנגד נרשמה ירידה באומדן הרווח הגולמי של היבואנים עקב העלאת שיעורו של מס הקנייה. העלייה בשיעור מס הקנ ייה תרמה כאמור לירידה באומדן הרווח הגולמי שלהם בסך של כ-320 מיליון ש"ח לפי עקרונות פש. התרומה נטו של השינויים במשתני העלות (מחיר הרכישה מהיצרן במט"ח, שע"ח, מס הקנייה ומכס) לאומדן הרווח הגולמי הייתה בשנים 2015 - 2019 כ-546 מיליוני ש"ח לפי עקרונות פש. הוספת השפעת השינוי בשיעור המע"ם בשנים 2015 - 2016 בסך מצטבר של כ-43 מיליוני ש"ח לפי עקרונות פש מגדילה את סך התרומה לאומדן הרווח הגולמי לכ-589 מיליוני ש"ח. מהבדיקה עלה כי תרומה זו לא הועברה אל הצרכנים ב דמות הפחתה ממשית של מחיר המחירון ובדמות ירידה ממשית במדד מחירי מכוניות חדשות של הלמ"ס. כלומר השפעת השינוי במחיר לצרכן כולל מע"ם על השינוי באומדן הרווח הגולמי של היבואנים הייתה חיובית (לוח 9 ) ובמדד מחירי מכוניות חדשות של הלמ"ס הייתה עלייה מתונה. יתר על כן, בשלוש מתוך חמש שנים בתקופה זו נרשמו עליות במחירי המחירון, והירידה שנרשמה במחירי המחירון בשנתיים האחרות הייתה זניחה (ירידה של 0.2% ו-0.1% בקירוב בשנים 2016 ו-2018 )בהתאמה, באופן שסך השינויים במחיר המחירון תרמו כ-114 מיליוני ש"ח לאומדן הרווח הגולמי של יבואני הרכב לפי עקרונות פש85. | 499 |
המשרד לשוויון חברתי . השבת זכויות ורכוש של נספים ושל ניצולי שואה שהוחרם במדינות אירופה בתקופת השלטון הנאצי ושותפיו משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את פעילות הנציגויות בחו"ל בהנחיית השליח המיוחד בניסיון לשכנע מדינות במזרח אירופה לאמץ את הדגם הסרבי בחקיקה המסדירה היבטים שונים של השבת הרכוש היהודי. מומלץ כי משרד החוץ ימשיך במאמציו לשכנע את כלל המדינות הרלוונטיות לאמץ חוקים דומים. מן הממצאים עולה כי ת וכניות העבודה הבין -משרדיות לא עמדו במבחן התוצאה שהוגדרה להן. נוכח הקשיים המדיניים בהשגת היעדים, מומלץ כי המשרד לשוויון חברתי יקבע בהתייעצות עם הגורמים הנוגעים בדבר במשרדי הממשלה יעדים מדידים ובני השגה בתוכניות העבודה השנתיות, לרבות בנוגע למדינות המיקוד, ויפנה את משאביו למימושם. מומלץ כי המשרד לשוויון חברתי ישלים את הדיונים הבין -ממשלתיים להקמת פלטפורמה דיגיטלית ויפעל לקבלת כל המידע הרלוונטי ממכון ESLI. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את פעילותם של משרד החוץ בשיתוף המשרד לשוויון חברתי כמפורט בתגובותיהם. בהמשך למשאים ומתנים האמורים, ראוי שרעיון הקמתן של קרנות הנצחה וחינוך מכספי הרכוש היהודי ללא יורשים יורחב למדינות ולקרנות נוספות. מומלץ כי המשרד לשוויון חברתי יפעל בשיתוף משרד החוץ לשימור פעילותו עם מחלקת המדינה של ארה"ב ולתיאומה בעניין המשך יישומו של חוק JUST ופרסום דוחות עתידיים מכוחו. מומלץ כי המשרד לשוויון חברתי יפעל לחידוש ההידברות לשם גיבוש האמנה בין המדינה ובין ועידת התביעות. עד שנת 2017 לא הקים המשרד לשוויון חברתי מערך לניהול משא ומתן עם מדינות אירופה המגובה בעבודת מטה מסודרת כנדרש בתוכנית האסטרטגית משנת 2008 . מומלץ כי המשרד לשוויון חברתי ימנף את הניסיון שרכש בטיפול באוסף גורליט שנועד לקדם את איתור יורשיהם של פריטי אומנות גזולה מגרמניה , ויפעל לעודד מדינות נוספות לאתר פריטי אומנות שנבזזו מיהודים בתקופת השואה , לצד השקעת מאמץ באיתור יורשיהם. במסגרת פעילות זו ראוי לכלול גם את איתורם ואת השבתם מאירופה של חפצי יודאיקה - ספרי תורה, תשמישי קדושה ואוצרות תרבות יהודית. בכינוסי הפורום הגלובלי שהיו בירושלים בשנים 2015 ו-2018 , וגם באירוע לציון75 שנה לשחרור מחנה ההשמדהאושוויץ -בירקנאו שהתקיים בינואר 2020, לא העלה משרד החוץ לדיון סוגיות הנוגעות לביטויים אנטישמיים אשר פורסמו בתגובה לטיפול בהשבת הרכוש היהודי במסגרת הצהרת טרזין. מומלץ כי משרד החוץ ינחה את הנציגויות במדינות הרלוונטיות באירופה לעקוב אחר ביצוע ההבנות בינן ובין הגורמים המינהליים המקומיים בנוגע להסרת המכשולים הביורוקרטיים המקשים על תהליכי התביעה של ניצולים ויורשיהם , ויעדכן את הציבור עם הסדרתם. נמצא כי המשרד לשוויון חברתי טרם גיבש אמנה להסדרת מערכת היחסים בין מדינת ישראל לבין ועידת התביעות. | מומלץ כי המשרד לשוויון חברתי יביא לידיעת הממשלה את העובדה כי ועדת המנכ"לים אינה מתכנסת ויבקש את בחינתה ואת הכרעתה בדבר הקמת מנגנון חלופי לגיבוש מדיניות בנושא. | 500 |
משרד ראש הממשלה . רכש מטוס ייעודי להטסת ראשי המדינה נמצא כי מעורבותה של חטיבה טכנולוגית בשב"כ החלה לאחר השלב המכרזי - בתחילת 2017 . מאחר שתחום זה הוא תחום חדש, מתפתח ומורכב, היה על משרד רה"ם, המל"ל והשב"כ לערב כבר מהשלבים המוקדמים בפרויקט את החטיבה, שכן כך ניתן היה למפות מוקדם יותר את הפערים שנוגעים לאיומי הסייבר, דבר שהיה מאפשר לגבש להם מענה מיטבי בשלבים מוקדמים. משרד מבקר המדינה ממליץ כי חטיבה טכנולוגית בשב"כ תשולב בפרויקטים ביטחוניים- לאומיים דוגמת המטוס הייעודי להטסת ראשי המדינה משלביהם הראשונים. זאת לצורך גיבוש הגנה מיטבית והצגת תמונת מצב עדכנית ונכונה בתחום ההגנה מפני איומי סייבר למקבלי ההחלטות, וכדי שניתן יהיה להיערך מבעוד מועד לטיפול בפערים בתחום זה. משרד מבקר המדינה מציין כי הוספת השינויים האמורים במסגרת הבלוק השני לאחר שסוכם בלוק השינויים הראשון אף שאת חלקם ניתן היה לשלב כבר במהלך גיבוש הבלוק הראשון, הביאה לחוסר יעילות, שהיה כרוך בין היתר בתכנון מחדש ובתהליכי משא ומתן, ולעיכוב נוסף בלוח הזמנים. קביעת הגוף שעליו תוטל האחריות הביטחונית לתהליך הביטחוני המסוים ואפיונו באופן שלם ויסודי הם שלבים מקדמיים נדרשים לצורך מימושו המלא. בביקורת עלה כי קביעתו של מלמ"ב כאחראי על כך למרות חוסר מומחיותו בנושא הביא ו לכך שהגופים הביטחוניים בפרויקט - השב"כ, אגף הביטחון במשרד רה"ם ומלמ"ב - לא פעלו לקביעת תהליך העבודה הנדרש להיבט הביטחוני האמור ולא אפיינו אותו לפני פרסום המכרז ואף לא במהלך השלב המכרזי. יצוין כי העברת האחריות לאגף הביטחון במשרד רה"ם בוצעה לאחר סיום השלב המכרזי. משרד מבקר המדינה מציין כי האפיון החסר של התהליך למימוש ההיבט הביטחוני המסוים בשלב המכרזי והגדרתו רק במהלך הפרויקט עלול היה לפגוע בעידוד תחרות בין החברות שהשתתפו בו בנוגע להיבטים ביטחוניים משמעותיים הנדרשים למטוס. נכון לינואר 2021 ,), בהתחשב בהערכות ובאומדנים המוזכרים לעיל (לפני משא ומתן מסתמן כי עלות הפרויקט תהיה גבוהה בכ-7.7 מיליון ש"ח מהתקציב שאישרה הממשלה (כ- 1.3% מגובה התקציב המאושר) וכן קיים פוטנציאל לעלות נוספת עקב תביעתה האמורה של תע"א. משרד מבקר המדינה מציין כי בפרויקטים לאומיים שעלותם מאות מיליוני ש"ח, ובייחוד בפרויקטים ראשוניים ומורכבים, על משרד רה"ם להקפיד על קיום עבודת מטה בשיתוף הגורמים המקצועיים הרלוונטיים לצורך קיומם של תהליכי קבלת החלטות סדורים ואפיון של דרישות הנותנות מענה לצרכים קיימים, תוך בחינת החלופות האפשריות. בפרויקטים שמובאים לאישור צוות שרים ובהם המל"ל אחראי לריכוז עבודת המטה, עליו לוודא כי מתבצעת עבודת מטה סדורה של תהליך קבלת החלטות כאמור לעיל. לקביעת הבעלות על המטוס והגורם שיטיס אותו יש משמעויות רבות בהיבטים ארגוניים, משפטיים ותקציביים. בביקורת עלה כי לפני המלצת המזכיר הצבאי לרה"ם במאי 2012 בנוגע להטסת המטוס על ידי חה"א ולפני הקביעה ב-RFI משנת2012 כיהמטוס יהיה בבעלות המדינה, יישא רישוי אזרחי ויוטס על ידי טייסי חה"א, משרד רה"ם לא ביצע בחינה של החלופות האפשריות, לרבות יתרונותיהן וחסרונותיהן, השפעותיהן ועלותן. יתר על כן, גם לאחר שרת"א והפרקליטות הצבאית העלו את המשמעויות הנובעות משילוב של בעלות מדינתית-אזרחית והפעלה צבאית כאמור, משרד רה"ם והמל"ל תיקפו את הקביעה שלפיה המטוס יהיה בבעלות המדינה והפעלתו תהיה צבאית, וזאת בלי שנמצא שבוצעה בחינה כאמור. משרד מבקר המדינה מציין כי לא נמצא שבמסגרת הדיונים והעבודות שבוצעו לאחר קביעת הבעלות וההפעלה של המטוס בוצעה בחינה של החלופות האפשריות להטסת המטוס ולבעלות עליו. .כמתואר בתרשים 4 , צוות משהב"ט לא הציג לוועדת גולדברג את הערכת העלויות כולל מע"ם50 ואת עלות ההשקעה הראשונית הנדרשת אם המטוס יופעל על ידי חה"א (6.5 מיליון דולר) ולא הדגיש בפניה עובדות אלה. משכך, מבין הרכיבים המוצגים בתרשים לעיל, לא נכללו בדוח הוועדה השוני לעניין המע"ם והעובדה שהעלות על פי צוות משהב"ט ועל פי צוות משרד האוצר לא כללו את העלויות הנובעות מקליטת המטוס בחה"א; יצוין כי השוני בעניין עלויות של מערכת הגנה נכלל בדוח הוועדה. כמו כן, המל"ל, אשר השווה בין שתי העבודות - של צוות משרד האוצר ושל צוות משהב"ט - והציג לוועדה את ממצאי ההשוואה בין שתי העבודות, לא הדגיש בפני הוועדה כי הערכת העלויות על פי שני הצוותים לא הייתה על בסיס השוואתי בהיבט של המע"ם, ולא הבהיר לה אם מחיר היעד שקבע (50 מיליון דולר) כולל מע"ם או שאינו כולל מע"ם, ואם כולל את עלות ההשקעה הראשונית הנדרשת אם המטוס יופעל על ידי חה"א. יצוין כי אם מביאים בחשבון את הנתונים האמורים וכן עלויות של מערכת הגנה, העלות על פי צוות משרד האוצר אמורה הייתה להסתכם בכ-5951 מיליון דולר, והעלות על פי צוות משהב"ט אמורה הייתה להסתכם בכ-9852 .מיליון דולר נמצא כי מספר הנוסעים שהמל"ל ציין בהתייחסותו האמורה - 150 עד 200 נוסעים, היה גבוה מהדרישה שהציב משרד רה"ם בשנת 2010 (100 - 120 נוסעים) וכןגבוה בכ- 146% עד 228% ממספר הנוסעים המרבי שהצטרפו בפועל לטיסות רה"ם בשנים2010 עד2013 (61 .)נוסעים זאת בלי להבהיר לוועדה את הסיבות לפערים האמורים. משרד מבקר המדינה מציין כי הדרישות המרכזיות (טווח הטיסה הישירה, מספר הנוסעים במטוס ותצורת הפנים שלו) שקבע משרד רה"ם בשנת 2010 לא נבחנו במסגרת תהליך קבלת ההחלטות שבוצע בשנים שלאחר מכן. | כאמור, צוות משהב"ט הציג לוועדת גולדברג את מחיר ה-RFI הנמוך ביותר, בניכוי העלויות הנובעות מקליטת המטוס בחה"א, והוועדה אימצה את עמדת המל"ל בדבר הצורך בצמצום העלויות שבסיכום צוות משהב"ט . בביקורת עלה כי החישוב שעשה צוות משהב"ט בבניית האומדן המעודכן מיולי 2015 הציג אומדן מעודכן הגבוה בכ-70 עד100 מיליון ש"ח (כ-12% עד17% ) ממחיר ה-RFI הנמוך ביותר ומהערכת העלויות על פי צוות משהב"ט שהוצגו לוועדת גולדברג, בהתאמה, ונמוך בכ-40 מיליון ש"ח (כ-6% ) ממחיר ה- RFI .הממוצע כמו כן כאמור הוועדה המליצה כי משהב"ט "יופקד על מימוש הפרויקט, ויקים ועדת היגוי בראשותו, שתכלול נציגים של הגורמים הרלוונטיים, כדי להגדיר את הצרכים ודרישות הסף, במגמה לצמצם עלויות" . נמצא כי משהב"ט לא פעל בהתאם להמלצת ועדת גולדברג האמורה, וכי האופן שבו בנה משהב"ט את אומדן העלויות בפרויקט כמתואר לעיל, הביא לכך שלמעשה האומדן לא רק שלא הצטמצם, אלא גדל באופן ניכר. | 501 |
תחום הגנת הסייבר . הגנת הסייבר בחברת החשמל לישראל בע_מ .נמצא כי חלק מנוהלי החברה שנדרשים במסמכי מס"ל בנושא הגנת סייבר נכתבו בתקופת הביקורת בשנת 2020 . יצוין כי גם מסמך מדיניות הגנת הסייבר של החברה נכתב והושלם בשנת 2020 . מומלץ כי החברהתבדוק בשיתוף מס"ל אילו נהלים נוספים נדרשים לה ותכין תוכנית עבודה להכנתם. עלה כי בשנים 2019-2015 בוצעומספר תרגילים, חלקם היו תרגילים מתודיים, חלקם היו מעשיים, וחלקם שילבו גם אירועים מעשיים. מומלץ שחח"י תגבש תוכנית רב שנתית המפרטת נושאים לתרגילי סייבר בהנחיית מס"ל ובשיתוף עימו וכי בתרגילים ישולבו היבטים מעשיים אשר ילוו בתהליכי סיכום והפקת לקחים מתועדים. משרד מבקר המדינה מציין כי היה ראוי שהמסמך, בפרט בעסקה בהיקף כספי משמעותי, ייחתם בהתאם לנהלי החברה ע"י מורשי החתימה, ככל שאר מסמכי ההסכם, לאחר ביצוע הבקרות הנדרשות. מומלץ שהחברה תבחן עם מס"ל כיצד ניתן למנוע את הישנותם של הליקויים שנמצאו בהליך חתימת המסמך, וכי תוודא מול מס"ל שהבקרות בתהליך יהיו מקובלות עליו ויאושרו על ידו. במועדסיום הביקורת, דצמבר 2020 ,חח"י טרם הגיש ה תוכנית רב-שנתית . כמו כן, על פי הפרוטוקולים של ועדת ההיגוי העליונה, במועד סיום הביקורת תוכנית עבודה רב-שנתית כאמור טרם הוצגה לוועדה. עוד נמצא כי במועד סיום הביקורת, תוכניות העבודה השנתיות שחח"י הציגה לשנים 2021- 2019 אינן כוללותאת מלוא הפירוט לגבי אופן יישומן. משרד מבקר המדינה ממליץ שהחברה תכין ת וכנית עבודה רב -שנתית מפורטת יותר בתחום הסייבר בהתאם להוראת העבודה בנושא, הכוללת את מלוא הפירוט הנדרש. כמו כן, מומלץ שהחברה תכין תוכניות שנתיות מפורטות כאמור. עוד המליץ משרד מבקר המדינה כי תוכניות העבודה השנתית והרב-שנתית כאמור תוצגנה לגורמים הרלבנטיים ותעודכנה כפי שנדרש. משרד מבקר המדינה ממליץ למס"ל לקבוע בכתב הנחיות מפורשות ומפורטות לגבי ההכשרות הנדרשות לגורמים רלוונטיים ולהנחות את חח"י לגבי דיווחים בכתב על ביצוען. על חח"י לפעול בהתאם להנחיות שיינתנו על ידי המס"ל. עלו פערים בתוכנית העבודה להכנה ויישום של סקרי סיכונים ומבדקי חדירה. מומלץ כי חברת חשמל תשלים הכנת תוכניות עבודה לביצוע סקרי סיכונים ומבדקי חדירה בכלל מערכותיה ותפעל ליישומה ולמעקב אחר תיקון הליקויים שיעלו. עלה כי עבור חלק ממנגנוני הבקרה ותהליכי העבודה שנבדקו בביקורת, החברה אינה עומדת באופן מלא בכלל ההנחיות הרגולטוריות והוראות החברה. יצוין כי החברה מסרה למשרד מבקר המדינה כי התהליכים השונים שנועדו ליישום ההנחיות וההוראות הרלוונטיות הושלמו או שנמצאים בפעילות לצורך השלמתם. נמצא כי באחת העסקאות חברת חשמל לא ביצעה את כל הפעולות שהיה עליה לבצע לפי הכללים הוועדה קבעה בין היתר כי עד למועד מסוים תושג עמידה ביעד מסוים אולם הוועדה לא דנה בצורך לקבוע תוכנית עבודה רב-שנתית לגבי יעדים נוספים. .על פי הנחיות מס"ל והוראות אבטחת מידע יש לסווג מסמכים מסווגים. בביקורת נמצא כי חח"י אינה מקפידה לציין על המסמכים שהיא ציינה בפני משרד מבקר המדינה שהם מסווגים את סיווגם. הדבר עלול לגרום לכך שגורם שאינו ער לסיווג המסמך, בין שהוא חיצוני לחברה ובין שהוא פנימי, ינהג בו כאילו לא היה מסווג. על חח"י לציין את רמת הסיווג של מסמכים מסווגים. מומלץ כי החברה תגבש נוהל המחייב את עובדיה לסווג כל מסמך לפי סיווגו הביטחוני, לפרסמו, לפעול להטמעתו ולעקוב אחר יישומו של נוהל סיווג והגנה על מידע הקיים בחברה. | עלה כי לפי תוכנית העבודה של החברה, בסוף שנת 2021 מתוכננות להסתיים פעולות נדרשות הנוגעות לצוותי התגובה ובמועד סיום הביקורת טרם נקבעו לוחות זמנים לפעילויות המשך. משרד מבקר המדינה ממליץ לחח"י לקבוע לוחות זמנים לפעילויות המשך. | 502 |
תחום הגנת הסייבר . מערכות המידע והגנת הסייבר בבחירות לכנסות ה-21, ה-22 וה-23 - ניתוח נתונים ככלי מסייע לבקרה על טוהר הבחירות מוצע שוועדת הבחירות תשלים את הבדיקה של כל המקרים שבהם בוחרים הצביעו לכאורה בשם נפטרים בשלוש מערכות הבחירות שנבדקו, ולגבי אלו שתמצא כי אכן הצביעו, תפעל בהתאם לסמכותה בדין. כמו כן מוצע שהוועדה תיישם מייד לאחר כל מערכת בחירות בדיקה כוללת שתשווה בין הנתונים המופיעים בטופסי 1,000 לנתונים שיתקבלו מרשות האוכלוסין וההגירה בנוגע לנפטרים. עוד מוצע שוועדת הבחירות תבדוק את הסיבות לכך שלמרות הפעולות שנקטה, יש עדיין אזרחים שמצביעים בזהות של נפטרים. מחשוב שלב הזדהות הבוחר ובדיקת זהותו מול מרשם האוכלוסין עשוי לסייע במניע ת הצבעה בשם נפטרים (ראו את ה פרק בנושא "תהליך ההצבעה באמצעות מעטפות הכפולות"). בבדיקה נמצאו 79 בוחריםשהצביעו בשם אנשים ששהו בחו"ל (כ-18% מהמצביעים במדגם) ולגבי 64 אחרים (כ-14% ) לא מצאה ועדת הבחירות את האלפונים של הקלפיות בהן הצביעו. מתוצאות הבדיקה אפשר להסיק כי כ- 1,600 בוחרים הצביעו בשם שוהים בחו"ל (כ- 0.035 % .)מהבוחרים בפועל מוצע שוועדת הבחירות תבחן דרכים למניעת הצבעה בשם נפטרים או בשם מי ששוהים מחוץ לגבולות המדינה ביום הבחירות. עוד מוצע שרשות האוכלוסין וההגירה תעביר לוועדת הבחירות מידע בנושא זה כדי שהוועדה תאתר את ההצבעות שנעשו שלא כדין ותפעל למגר את התופעה. במסגרת זו אף מוצע שרשות האוכלוסין וההגירה בשיתוף ועדת הבחירות יבחנו כיצד לשפר את הזדהות הבוחר, כגון זיהויו באמצעות תעודת הזהות החכמה כפי שיפורט להלן: משרד מבקר המדינה מציע לוועדת הבחירות לבחון את הצורך במיעוט שינויים במספרי הזיהוי של הקלפיות ורשימת הבוחרים בכל קלפי בין מערכות הבחירות השונות, בשיתוף כל גורמי המקצוע המעורבים בתהליך ובהם משרד הפנים, רשות האוכלוסין וההגירה והלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. ועדת הבחירות לא ניהלה מסד נתונים אחוד וממוחשב שבו מתועדים כל האירועים שקרו בקלפיות לאורך מערכות הבחירות. מסד נתונים אחוד ושימוש בטכנולוגיה של בינה מלאכותית לניתוח נתונים אלו עשויים לסייע לוועדה בתהליך קבלת ההחלטות, למשל: באמצעות זיהוי מהיר של קלפיות שהיו בהן אירועים חריגים לאורך כמה מערכות בחירות וחיזוי של הפעולות שעל הוועדה לנקוט כדי למנוע הישנות מקרים אלו, כגון הצבת מזכיר נוסף וביקור של מפקחים בקלפי ביום הבחירות. מוצע כי ועדת הבחירות תיצור מסד נתונים אחוד וממוחשב בהתאם להוראות הדין שבו יישמרו נתונים על אירועים שהיו בקלפיות לאורך כמה מערכות בחירות. באופן זה יהיה אפשר ל נתח את הנתונים הקיימים במסד הנתונים ולהפיק מהם מידע היסטורי לגבי אינדיקציות חריגות שהיו בכל קלפי בכל מערכת בחירות וכן מידע היסטורי לגבי הפעולות שנקטה הוועדה ולהפיק תובנות על מידת ההשפעה של פעולות אלו. כמו כן מסד נתונים אחוד ושימוש בטכנולוגיה של בינה מלאכותית לניתוח נתונים אלו עשויים לסייע לוועדה בתהליך קבלת ההחלטות בעת היערכותה לבחירות הבאות וכן בתהליכי הפקת הלקחים. לסיכום, תמונת המצב העולה מהפרק מ למדת כי ועדת הבחירות הכירה באמצע שנת 2017 באיום של תקיפת סייבר על תהליך הבחירות, זאת לאחר שהיה חשש לשיבוש הבחירות בארה"ב בסוף שנת 2016 . כתוצאה מכך החלה ועדת הבחירות בגיבוש תפיסת ההגנה שלה לתקופת הבחירות ובביצוע פעולות להעלאת רמת ההגנה של מערכותיה ולהגנה על דיוק תוצאות הבחירות. נוסף על כך החלה הוועדה בשלוש תקופות הבחירות שנבדקו לשתף פעולה עם מערך הסייבר, שביצע פעולות ובהן גיבוש מעטפת הגנה לכל מערכת בחירות, וביצוע כעשר ביקורות ובדיקות חדירות למערכות. מוצע כי שיתוף פעולה זה יתקיים גם בתקופת שגרה. עם זאת נמצא כי עלו פערים בעניין גיבוש מדיניות הגנת הסייבר. כמו כן נמצא כי במסגרת הביקורות שנערכו בשלוש מערכות הבחירות עלו פערים שלעיתים לא היה אפשר לטפל בהם מפאת החשש לפגיעה תפקודית במערכות בתקופת בחירות ובגלל אילוצי הזמן. בנסיבות הללו ועדת הבחירות גידרה חלק מהפערים שנמצאו בביקורות באמצעים חליפיים. לפיכך מוצע שוועדת הבחירות תכנס את ועדת ההיגוי להגנת הסייבר ותגבש מדיניות לתקופת בחירות ולתקופת שגרה, השונות זו מזו באופן ניכר. כמו כן מוצע שוועדת הבחירות תנהל באופן שוטף את סיכוני הסייבר ברמת הארגון וברמת המערכות. עוד מוצע שוועדת הבחירות תנהל את כל המשימות לתיקון הפערים במסגרת תוכנית עבודה שנתית ורב-שנתית ותבצע מעקב אחר הטיפול בפערים באמצעות ביקורות חוזרות. מוצע שוועדת הבחירות תבקש מכל החברות החיצוניות שמקימות ומתחזקות את מערכות המידע שלה להכין ולנהל באופן שוטף תוכנית עבודה לפיתוח המערכות ולתחזוקה שלהן. כמו כן מוצע שהוועדה תבקש מהחברות להביא לאישורה את תוכניות העבודה כדי תוכל לבחון אם אבני הדרך העיקריות והמשימות שהיא הגדירה כחיוניות ומופיעות בחוזה ההתקשרות נכללו בהן. כמו כן מוצע שהוועדה תבצע בקרה על מידת העמידה ביעדי התוכניות. לסיכום, תמונת המצב העולה מהפרק מלמדת כי בידי מקבלי ההחלטות בוועדת הבחירות אין תמונה מלאה ועדכנית של מערכות המידע והתשתיות המשמשות אותן (רשימת מצאי מעודכנת) ויחסי הגומלין בין המערכות (מסמך ארכיטקטורה). כמו כן הועלה כי הוועדה לא הגדירה לכל נכס מידע את בעל הנ כס, סיווגו ורמת הדחיפות שלו במקרה של התאוששות מאסון. נתונים אלו חיוניים בעת ביצוע סקרי סיכונים וכן כדי לאתר רכיבים פחות מוגנים - שאינם נתמכים על ידי היצרן או שיש להם חולשות מוכרות ועשויים להיות החוליה החלשה שבאמצעותה תוקפים ינסו לפגוע באמון הציבור. כמו כן ועדת הבחירות פועלת ללא מסמך לניהול המשכיות תפקודית המגדיר את המערכות והתהליכים החיוניים להמשך פעילותה בתקופת הבחירות ואת הזמן הנדרש להתאוששותם. על פי הגדרת יה"ב לספק מהותי עולה כי כל ספקי מערכות המידע של ועדת הבחירות הם ספקים מהותיים, היות שהם מספקים לוועדה שירותי פיתוח, תמיכה ותחזוקה של מערכות המידע שלה. אף שוועדת הבחירות אינה כפופה להנחיות יה"ב, נוכח רגישות המידע במערכות, יש מקום שוועדת הבחירות תחיל על עצמה את הנחיית יה"ב בנושא או תגבש הנחיה מקבילה, תוודא כי ספקיה המהותיים מיישמים את תהליך ההתעדה וכן תבצע בחינת עמידות לספקים. מומלץ שוועדת הבחירות תקפיד בכל התקשרות חדשה או חידוש התקשרות על כך שהספק יהיה בעל תעודה בתוקף של "ספק מאושר" בהיבט של אבטחת מידע. מומלץ שוועדת הבחירות תאמץ מתודולוגיה מקובלת בתחום התקשוב ותכסה את כל הנדבכים הרלוונטיים בעת כתיבת מכרז להקמת מערכת מידע ובפרט כל נושאי האבטחה. מוצע שאגף המחשוב יכין תוכניות עבודה שנתית ורב-שנתית לפעולותיו העיקריות ויבצע בקרה חצי-שנתית על מידת עמידתו ביעדי התוכנית. כמו כן אף שוועדת הבחירות היא גוף סטטוטורי שאינו כפוף לרשות התקשוב הממשלתי, מוצע כי הוועדה ואגף המחשוב יבחנו את התועלת בקבלת ייעוץ מרשות התקשוב במהלך הכנת תוכנית העבודה ובבקרה על ביצועה, בדומה לייעוץ שמקבלים המנמ"רים בכל משרדי הממשלה, ואף ישקלו לאמץ את הנחיות רשות התקשוב לגבי נתונים שכדאי שייכללו בתוכנית העבודה. | נמצא כי אגף המחשוב אינו מנהל תוכניות עבודה שנתיות עבור מערכות המידע שלו שמצויות בשלבי תחזוקה, אף שכאמור ב לוח 2 ,בשנת 2019 , שהתקיימו בה שתי מערכות בחירות, היקף התשלומים לחמש החברות החיצוניות שמתחזקות את המערכות האלו היה כ-50 .מיליון ש"ח עוד נמצא כי אגף המחשוב לא ניהל בשנת 2019 תוכנית עבודה שנתית או רב-שנתית להקמת מערכת, אף שהקמת המערכת הייתה כרוכה בביצוע משימות רבות שמעורבים בהן גורמים שונים שנדרש תיאום ביניהם, ואף שסך התשלומים עבורה לחברות החיצוניות בבחירות לכנסות ה-22 וה-23 היה בשווי 6.8 מיליון ש"ח. | 503 |
צבא ההגנה לישראל . היבטים בפעילות המשטרה הצבאית החוקרת - ביקורת מעקב בביקורת המעקב עלה כי מרחב דרום במצ"ח תיקן את הליקוי ופעל לחניכת הרכזים החדשים, אך במרחב צפון במצ"ח הליקוי לא תוקן: מרחב דרום נערך מבעוד מועד וקבע לכל אחד מארבעת רכזי המודיעין החדשים במרחב רכז מודיעין מנוסה בשירות קבע כחונך אישי לכל תקופת החניכה. לעומתו, מרחב צפון לא נערך כנדרש בהנחיית מפקד מצ"ח ולא הכין תוכנית חניכה מסודרת הכוללת פירוט שמי של החונכים המיועדים לכל אחד מן הרכזים החדשים במרחב לכל אורך תקופת החניכה (חודשיים). עוד נמצא כי כשבוע לאחר תחילת תקופת החניכה לא הייתה תוכנית כזאת למרחב הצפוני. היערכות חסרה לחניכת רכזי מודיעין חדשים עלולה לפגוע במקצועיותם של אותם הרכזים. מומלץ כי מפקד מצ"ח יוודא שכל רכז מודיעין חדש יקבל חניכה בהתאם להנחיה בנושא זה, ובכלל זה במרחב צפון. בביקורת המעקב עלה כי מתוך 55 המלצות של צוות בדיקת גיוס מקורות- צה"ל קיבל ויישם 41 .המלצותלהלן הפרטים: עוד נמצא כי מצ"ח החליטה לשדרג טכנולוגית את המערכת ולהסב אותה למערכת WEB אלא שמימוש המהלך מותנה במשאבי אכ"א לשנת2021 , ואלו לא התקבלו עד מועד סיום הביקורת. משרד מבקר המדינה מציין כי המהלכים שנעשו במצ"ח לשיפור מקצועיות מפקדי הבסיסים, ובכלל זה - הוספת מגוון מופעים מקצועיים למפקדי בסיסי מצ"ח וסגניהם וחניכה אישית של מפקד מצ"ח למפקדי הבסיסים תורמים לתיקון הליקוי. מומלץ כי מפקד מצ"ח יוסיף ויבחן באופן עיתי מהלכים לשיפור מקצועיותם של מפקדי בסיסי מצ"ח בתחום הרגיש של המודיעין וגיוס המקורות, לרבות הארכת משך ההכשרה הניתנת למפקדים לפרק זמן הארוך משלושה ימים. בהתחשב ברגישות הנושא ובמורכבותו, מומלץ כי ראש אכ"א ישקול להנחות על גיוס מקורות בהתאם להמלצת צוות בדיקת גיוס המקורות, שלפיה גיוסו של כל מקור יתבצע לאחר שתי פגישות לפחות. לחילופין, מומלץ כי ינחה את מצ"ח לצמצם את הסיבות המאפשרות גיוס מקור לאחר פגישה אחת. בכך יעודד חיילים שמעדו וחזרו למוטב והתגייסו לשירות משמעותי, להמשיך בדרך שבה בחרו להתפתח ויאפשר להם להשאיר את עברם מאחוריהם. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את קבלת ההמלצה של צוות בדיקת גיוס המקורות להשתית את מערך הרכזים על אנשי קבע וממליץ למצ"ח לעקוב ולבחון לאורך זמן את השפעת המהלך על יכולתם של הרכזים להתמודד עם מצבים רגשיים מורכבים. הועלה כי מצ"ח תיקנה את הליקויים שנמצאו בביקורת הקודמת: מצ"ח פעלה לשיפור מקצועיות חוקרי היאח"ה על ידי יצירת הסמכה לחוקריה, על ידי הגדלת תקנים ועל ידי יצירת שיתופי פעולה עם גורמי חקירה נוספים המסייעים בשיפור הרמה המקצועית ביחידה; וכל אלו הביאו לגידול במספר תיקי ההונאה המטופלים ביחידה. מומלץ להוסיף במערכת המתח"ם שדות המציינים את זירת העבירה לצורך מעקב אחר נושא זה. מומלץ כי ראש אכ"א יפעל כדי להעמיד לרשות מצ"ח מערכת מידע ייעודית מתקדמת העונה על צורכי ניהול מערך החקירות והמודיעין. בביקורת המעקב נמצא כי הליקוי תוקן במידה מועטה - פרט לשיפורים ביציבות המערכת ופיתוח כלי BI11 .שבוצעו בה, המתח"ם נותרה מיושנת ואינה עונה על הצרכים בביקורת עלה כי שלא בהתאם להמלצת צוות גיוס המקורות לפיה גיוס מקור יתבצע לאחר שתי פגישות לפחות, ההנחיה החדשה של מצ"ח מאפשרת לגייס חייל כמקור במסגרת פגישה אחת בלבד אם הוא נחקר בעבר כחשוד (במצ"ח או במשטרת ישראל), וזאת ללא קשר עם תוצאות החקירה או עם חומרת העבירה שנחשד בה. גם חייל שאי פעם נחשד מכוח ידיעה מודיעינית - בין אם חשד זה אומת ובין אם לא - מותר לגייסו כמקור למצ"ח במסגרת פגישה אחת. עוד ראוי לציין בהקשר זה, כי על פי ההנחיה החדשה מותר לגייס כמקור בדרך המקוצרת גם חייל שבעברו הרחוק מעד, השתקם והתגייס לשירות קרבי. בביקורת המעקב עלה כי הליקויים בנושא הטיפול בזירות עבירה תוקנוחלקית: ביקורות פנימיות של מצ"ח מעידות על שיפור הטיפול בזירות עבירה אם כי עדיין קיימים ליקויים המחייבים המשך טיפול במקצועיות החוקרים. עוד עלה כי ההסמכה המקצועית בנושא זירות עבירה לא מקוימת כסדרה בהתאם להוראת מפקד מצ"ח. | מומלץ כי מפקד מצ"ח ימשיך ליזום פעולות לשמירת הכשירות המקצועית בתחום הטיפול בזירות עבירה, ובכלל זה יוודא כי הוראתו בעניין ההסמכה המקצועית בתחום זה מקוימת . | 504 |
צבא ההגנה לישראל . מיקורי חוץ בצה_ל בביקורת עלה כי אין התאמה בין האמור בשתי הוראות היסוד העוסקות בתיאום הוראות משהב"ט ופקודות צה"ל - המ"ב בנושא תיאום הדדי בין משהב"ט לצה"ל בכתיבת הוראות ופרסומן והוראת קבע אג"ת (הק"א) בנושא תיאום פקודות בין צה"ל למשהב"ט: בהק"א נקבע כי על צה"ל ומשהב"ט לתאם את הוראות הפיקוד העליון (הפ"עות), פקודות המטכ"ל (פ"מ) והוראות הקבע של אגפי המטכ"ל בלבד עם המ"ב הרלוונטיות, ואילו בהמ"ב נקבע כי יש לתאם את כל סוגי הפקודות בצה"ל שנקבעו בהפ"ע בנושא פקודות הצבא, לרבות אלה של הזרועות, עם המ"ב הרלוונטיות. על משהב"ט וצה"ל לתאם ביניהם את שתי הוראות היסוד האמורות בעניין זה. בביקורת עלה כי צוות האזרוח המטכ"לי לא השלים את הבחינה של ביצוע מיקורי חוץ לטיפולי אחזקה של כלי שיט קטנים וגדולים בכלל דרגי האחזקה בחיל, לרבות צביעת כלי השיט, שהיא פעילות רחבת היקף יחסית לכלל תכולות עבודת האחזקה בחה"י. זאת שלא על פי סיכומו של ראש אג"ת לשעבר מנובמבר 2015 כי יש לבחון לעומק את כל התחומים שהציג לפניו הצוות, ושלא על פי הנחייתו לצוות להרחיב ככל שניתן את העמ"ט שהוא מבצע. נמצא כי הפק"ע של ז"י והנוהל של חה"א העוסקים בנושא אינם דנים בתהליך הבחינה באת"ק ובאישור מנכ"ל משהב"ט לבצע מיקור חוץ. זאת ועוד, בחה"י לא נקבעו פקודה או נוהל בנושא, וגם במסמך של חה"י מדצמבר 2015 לא נכללו תהליכי הבחינה והאישור האמורים. גם דוגמא זו של צביעת כלי השיט מחדדת את הצורך בהבהרת המ"ב. מומלץ כי משהב"ט וצה"ל יבהירו במסגרת המ"ב ופ"מ, בהתאמה, את הסוגיות שלעיל. עוד מומלץ כי מנכ"ל משהב"ט, ראשת את"ק והיועכ"ל וצוות האזרוח המטכ"לי יגבשו מודל מדורג לפי סכומי התקשרות ומהות השינויים בתפיסת הניהול או בתכולות העבודה במיקורי חוץ קיימים. לגבי סכומים נמוכים או פחות מהותיים מומלץ כי תיבחן האפשרות להסמיך את הזרועות להמשיך בביצוע מיקור החוץ ולבחון מנגנון חלופי של דיווח לצוות על מיקורי חוץ אלו. זאת לשם הקניית גמישות ניהולית ועידוד הזרועות להשתמש בכלי של התייעלות באמצעות מיקור חוץ. בביקורת עלה כי המספנה לא השלימה את התחקיר שביצעה בנושא כלי שיט קטן ב' ולא השלימה הצגת תחקיר מלא למפקד המספנה לגבי כלל הנושאים, ובהם נושאי האיכות והבטיחות, ולגבי סך עלויות מיקור החוץ, כגון עלויות ניהול במספנה ובבצ"ת שלא כומתו בהיבט הכספי ועלויות הדרכה וחלפים. בביקורת עלה כי מנה"ר ביצע את מיקורי החוץ ובכלל זה מימש תקציב לכך ללא בחינת צוות האזרוח המטכ"לי ואישור מנכ"ל משהב"ט כנדרש. מומלץ כי משהב"ט יבחן את דרכי הבקרה המיטביות, לרבות אלו הנדרשות במערכת הרכש הממוחשבת, לזיהוי כל סוגי הפעילויות שהן מיקורי חוץ לפי הנחיותיה של ראשת את"ק והיועכ"ל, שמורות להביאן לבחינת צוות האזרוח המטכ"לי ולקבל את אישורו של מנכ"ל משהב"ט לביצוען. זאת כדי שלא יישנו מקרים כמתואר לעיל שבהם מנה"ר מקיים פעילויות טרום-הרכשתיות והרכשתיות ללא הבקרות והאישורים הנד רשים. בביקורת עלה כי אף שראשת את"ק והיועכ"ל סיכמה בדיון בינואר 2019 שיש להציג "תובנות ומסקנות " מביצוע מיקור החוץ של הטיפול באחזקת כלי שיט קט ן ב', הרי שבמועד סיום הביקורת, נובמבר 2020 , חה"י ומנה"ר עדיין לא הציגו אותן לפני צוות האזרוח המטכ"לי. זאת למעט בנושאי התחקיר שלעיל שביצעו את"ק, מחלקת תו"כ בחה"י ומנה"ר בעקבות ממצאי הביקורת לגבי ביצוע מיקורי חוץ לשני כלי שיט קטנים א' ו-ב' ללא אישורו של הצוות33. .יש לציין את הנחיותיה של ראשת את"ק והיועכ"ל לזרועות להציג לצוות האזרוח המטכ"לי תחקירים על ביצוע מיקורי החוץ. מומלץ כי הצוות יפעל לכך שהזרועות יציגו לפניו באופן עיתי תחקירים לגבי מיקורי החוץ שבוצעו, וזאת לצורך טיוב הפקת הלקחים ויישומם במסגרת מיקורי חוץ בעתיד, ובכך הגברת ההתייעלות הכלכלית ומתן המענה המבצעי באמצעותם. עוד מומלץ כי התחקירים יופצו לצורך למידה הדדית בין כל הזרועות. מהלוח עולה כי ההיקף הכספי השנתי לביצוע בצה"ל של תשע פעילויות של ז"י הוערך בכ- 102.6 מיליון ש"ח מתוך התקציב של הזרוע לשנת2019 שהסתכם בכ-7.4 מיליארדי ש"ח ומתוך התקציב לתחומי "שוטף ואחזקה תפעול ומינהל" שהסתכם בכ-3.1 מיליארדי ש"ח, וכי החיסכון השנתי המשוער מביצוען באמצעות מיקורי חוץ16 הוערך בכ-8.8 מיליון ש"ח, ששיעורם כ - 0.12% מתקציבה של הז רוע, כ - 0.28% מהתקציב לתחומי "שוטף ואחזקה תפעול ומינהל", וכ- 8.5% .מהעלות המוערכת לביצוע בצה"ל של פעילויות אלה מהלוח עולה לגבי שמונת מיקורי החוץ שהתקיימו בשנת 2019 לאורך כל השנה כי ארבעה17 מהםבוצעו בהיקף כספי של %130 - %27318 לעומת העלות המתוכננת (לרבות בגין התייקרות והוספת תכולות), וארבעה 19 בוצעו בהיקף כספי של כ-%7 - %94 מהעלות המתוכננת (לרבות בגין צריכה בפועל נמוכה מהתחזית). מומלץ כי את"ק יקבע כללים שלפיהם הזרועות ידווחו לצוות האזרוח המטכ"לי באופן סדור ועיתי על עלויות הביצוע של מיקורי החוץ, ובכלל זה יקבע מדרג סכומים לגבי הם יש לדווח על פערים ניכרים בין העלויות המתוכננות ובין העלויות בפועל. .מהלוח עולה כי ההיקף הכספי השנתי לביצוע בצה"ל של תשע פעילויות של חה"א הוערך בכ-33.6 מיליון ש"ח מתוך התקציב של החיל לשנת 2019 שהסתכם ב-11.6 מיליארדי ש"ח ומתוך התקציב לתחומי "שוטף ואחזקה תפעול ומינהל" שהסתכם בכ-3.4 מיליארדי ש"ח, וכי החיסכון השנתי המשוער מביצוען באמצעות מיקורי חוץ הוערך בכ-2.3 מיליון ש"ח, ששיעורם כ - 0.02% מתקציבה של הזרוע, כ - 0.07% מהתקציב לתחומי "שוטף ואחזקה תפעול ומינהל", וכ- 6.8% .מהעלות המוערכת לביצוע בצה"ל של פעילויות אלה | .מהלוח עולה כי ההיקף הכספי השנתי לביצוע בצה"ל של פעילות של חה"י הוערך בכ-28.5 מיליון ש"ח מתוך התקציב של החיל לשנת2019 שהסתכם ב-2.1 מיליארד ש"ח ומתוך התקציב לתחומי "שוטף ואחזקה תפעול ומינהל" שהסתכם בכ-0.5 ,מיליארד ש"ח וכי החיסכון מביצועה באמצעות מיקור חוץ הוערך בכ-6.1 מיליון ש"ח, ששיעורם כ- 0.29% מתקציבה של הזרוע, כ - 1.21% מהתקציב לתחומי "שוטף ואחזקה תפעול ומינהל", וכ- 21.4% .מעלות המוערכת לביצוע בצה"ל של פעילויות אלה | 505 |
צבא ההגנה לישראל . ההיערכות לפגיעה במתקני חומרים מסוכנים באירועי לחימה הועלה כי במועד סיום הביקורת טרם השלימה רח"ל את עדכונם של איום ותרחיש הייחוס המצרפי לזירה האזרחית, בין היתר מכיוון שטרם אושר איום ייחוס צה"לי עדכני לעורף , שעליו רח"ל נשענת בעדכון של איום הייחוס המצרפי בהיבטים ביטחוניים ושל תרחיש הייחוס המצרפי לזירה האזרחית. על צה"ל להשלים את כתיבת איום הייחוס הצה"לי לעורף, ולאחר מכן על רח"ל לעדכן את איום הייחוס המצרפי ואת תרחיש הייחוס המצרפי ולהביאם לאישור הקבינט מדיני- ביטחוני, ובכך תתאפשר היערכותם של הגופים השונים. במועד סיום הביקורת טרם סיים המשרד להג"ס את השלב השני של סקר הסיכונים המצרפי למפרץ חיפה, שכאמור עוסק בין היתר בתרחיש מלחמתי. בשל חשיבות סקר הסיכונים המצרפי לפעילות הגופים בשעת חירום מומלץ כי המשרד להג"ס ישלים סקר זה בכל הנוגע לתרחיש מלחמתי, בשים לב למשך הזמן הצפוי עד למימוש החלטת הממשלה. על מנת לבחון השפעת תגובת שרשרת בתרחיש מלחמה מומלץ כי יישום הנחיות המיגון של פקע"ר ייבחנו במסגרת הכנת סקר הסיכונים המצרפי לתרחיש מלחמה במפרץ חיפה, שעליו אמון המשרד להג"ס. על צה"ל לקדם את גיבושם של איום ייחוס עדכני לעורף ותרחיש ייחוס עדכני לעורף המגדירים סדר י עדיפויות, יעדים ואילוצים ברמה המטכ"לית . זאת כדי לאפשר לצה"ל ולפקע"ר לקבוע את סדרי העדיפות בבניין הכוח, לשם היערכות לאיומים על העורף. נוכח האיום המתעצם בתחום הרחפנים, ההתפתחות המהירה בתחום זה והאפשרות שהאויב יחזיק ברחפנים בעלי יכולות מתקדמות הכוללות אפשרות פגיעה גם במתקנים רגישים המכילים חומ"ס, מומלץ לפקע"ר לבחון מפעם לפעם את המידע על איום הרחפנים ואת המשמעות הנגזרת מאיום זה לגבי מפעלי חומ"ס באזורי הארץ השונים ובפרט של אלו המוגדרים על ידי פקע"ר כמחזיקי חומ״ס מסכני אוכלוסייה ואלו המוגדרים כבעלי פוטנציאל סיכון לאוכלוסייה. זאת כדי לקבוע את המיגון המתאים להם, ובכך לצמצם את הסיכון של אירוע חומ"ס עקב פגיעה ישירה של חימוש שהוטל מרחפן. משרד מבקר המדינה מציין כי נוכח ריבוי תקיפות הסייבר המתרחשות בזירה העולמית, ונוכח התגברות תקיפות הסייבר נגד תשתיות ומתקנים אסטרטגיים בישראל, ובכלל זה ניסיונות תקיפה של מתקנים המחזיקים חומ"ס, על אג"ת להשלים את פעילותו בנושא הגדרת איום הייחוס בנושא הסייבר ואת הנגזר ממנו בנוגע לאירועי חומ"ס, כדי לשפר את היערכותם של מפעלי החומ"ס נגד איום זה. בביקורת עלה, כי למעט תרחיש ייחוס שמערך הסייבר הלאומי מכין לגופי תשתיות מדינה קריטיות אחת לשנה (כפי שמסר למשרד מבקר המדינה), מערך הסייבר הלאומי והמשרד להג"ס לא הכינו תרחיש ייחוס לאיום הסייבר לגבי מפעלים המחזיקים חומ"ס ושאינם גופי תשתיות מדינה קריטיות. נוכח הסיכונים והאיומים הנשקפים מאירוע חומ"ס, על המשרד להג"ס לפעול להשלמת הקמתה של מחו"ל תוך קביעת אבני דרך ולוח זמנים להשלמת ההקמה, ולבחון את שילובה של כב"ה במערכת זו. הבדיקה העלתה כי יש הבדלים זניחים בין הנתונים הקיימים במאגרי המידע של המשרד להג"ס לאלו הקיימים במאגרי המידע של פקע"ר לגבי 39 מחזיקי חומ"ס63 , וכי הבדלים אלו אינם משפיעים על הצורך במיגון של המתקנים. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את תוצאות השוואת בדיקת המאגרים. | בביקורת עלה כי היעדר שיתוף אוטומטי ומקוון במידע בין המשרד להג"ס לפקע"ר בנוגע להחזקת חומ"ס עלול למנוע עדכון של פקע"ר בזמן אמת בשינויים בנתונים המעודכנים הנוגעים לסוג החומ"ס ולכמותם. | 506 |
צבא ההגנה לישראל . מאמן מפקדות רב-זרועי (ממר_ז) היעדרה של יכולת תחקור מתקדמת בממר"ז אינ ו עולה בקנה אחד עם מידת החשיבות שמקנים הרמטכ"ל וסגן הרמטכ"ל לשילוב סימולציה באימונים לשם שיפור יכולות התחקור. כמו כן, היעדרה של יכולת תחקור כאמור גורם לכך שלא ניתן לעמוד באופן מיטבי על תפקודו של המתורגל, ועקב כך עלולה להיפגע יעילות התרגיל והפקת הלקחים ממנו שמטרתה להביא לשיפור הכשירות. מומלץ שאמ"ץ כדורש המבצעי, בשיתוף אגף התקשוב, יוודא כי תושלם בממר"ז יכולת התחקור שאליה כיוון בתחילת הדרך, קרי, יכולת תחקור השוואתי בין ממר"ז לבין המערכות הזרועיות. על פי מסמך משימת פרויקט אב משנת 2013 , הממשק ממר"ז-חיל האוויר תוכנן להיות מפותח עד שנת 2015 ואולם בפועל, על אף שחיל האוויר הקצה תקציב ייעודי לנושא, הממשק לא פותח במועד שתוכנן ועד למועד סיום הביקורת לא הופעל בתרגילים רב-זרועיים. להלן הפרטים: עד מועד סיום הביקורת, יוני 2021 , טרם גיבשו אג"ת, אגף התקשוב ואמ"ץ, בשיתוף הזרועות, תוכנית ייעודית לממר"ז, הכוללת תכולות, משאבים ומקורות תקציביים. במצב זה ממשיכים להצטבר פערים בפיתוח המערכת ובעדכוני דוקטרינות אויב (על כך ראו בהרחבה בפרק "מימוש תכולות בתוכנית ממר"ז"). עד למועד סיום הביקורת לא פותחה בממר"ז יכולת תחקור המאפשרת השוואה ממוכנת בין תמונת המצב בסימולציה לבין תמונת המצב במערכות הזרועיות. להלן פירוט: במועד סיום הביקורת, יוני 2021 , טרם פותח ממשק ממר"ז-מערכת ייעודית מסוימת. אגף התקשוב לא הוציא מסמך משימת פרויקט ייעודי שיגדיר את הגורמים האחראים לפיתוח זה, ובשל מחלוקת בנושא זה בין אגף התקשוב לחיל האוויר, לא הוחל בפיתוח הממשק. אגף התקשוב הציג לאמ"ץ תמונת מצב, ולפיה פיתוח ממשק ממר"ז-פקע"ר מתקדם, אולם פקע"ר לא הכיר את ממר"ז עד לתחילת 2019 . סבבי הלחימה האחרונים, ממלחמת לבנון השנייה ואילך, המחישו אתהפיכתו של העורף לחזית לחימה, בשל היותו מצוי תחת ירי תלול מסלול נרחב ובלתי פוסק. אי -מימוש הממשק בין ממר"ז לפקע"ר אינו עולה בקנה אחד עם עיקר הצורך המבצעי כפי שהוגדר על ידי ראש חטיבת תוה"ד ביציאה לדרך של תוכנית ממר"ז - שילוב פקע"ר באופן ממוכן באימון המפקדות - ואינו תואם את צורכי התרגול בעת הנוכחית. בביקורת עלה כי לאחר שהסתיימה תוכנית ממר"ז בשנת 2017 לא היה באגף התקשוב בעל תפקיד צבאי שאחראי לטיפול בממר"ז ובעל ידע במערכת זו. משום כך לא ביצע אגף התקשוב בקרה ומעקב אפקטיביים בעניין פעילות החברה הפרטית שגיבשה את תוצרי ממר"ז. מאחר שממר"ז קשור לליבת העיסוק המבצעי של צה"ל, מומלץ כי אג"ת, במסגרת גיבוש תוכנית רב-שנתית חדשה לממר"ז יקבע מנגנון ניהולי באגף התקשוב שירכז וישמור את הידע המקצועי הנצבר במסגרת התוכנית, כדי שלא תהיה תלות בעניין זה בגורם אזרחי. עוד מומלץ כי אג"ת בשיתוף משרד הביטחון יבחן את הצורך בשילובו של מפא"ת כמלווה את התהליך, כפי שהוגדר מלכתחילה במסמך משימת פרויקט אב. בניית תוכנית רב- שנתית ותקצובה יאפשר ו המשך הפעלת הממר"ז לרבות עדכון תכולות במידה ועולה הצורך. מאז סיום תוכנית ממר"ז, סוף שנת 2017 , ועד מועד סיום הביקורת לא נקבעה תוכנית רב- שנתית ייעודית לממר"ז, ובכלל זה לא נקבעו לממר"ז לא תקציב ולא גורמים אחראים. זאת אף שהממר"ז מוסיף לשמש מערכת מרכזית לאימון סימולטיבי, ונדרשים בו בין היתר השלמת תכולות, עדכונים בשל השתנות שדה הקרב והאויב והתאמות טכנולוגיות למערכות הזרועיות. להלן פרטים: בביקורת עלה כי מאז נפסק תקצוב תוכנית ממר"ז והיא הפסיקה להתנהל לפי נוהל 10/1 ,ועד מועד סיום הביקורת, לא חלו שיפורים משמעותיים בתחום דימוי האויב בממר"ז למרות השינויים שחלו בתחום זה במציאות. זאת ועוד, כאמור, בהמלצתו על אישור תוכנית ממר"ז צפה אג"ת חיסכון בעלויות בעקבות פיתוח רכיבי המודל האוטומטי. בביקורת עלה כי לא נעשתה בחינה של החיסכון בעלויות בעקבות הפיתוח של תכולה זאת, ולא ניתן לקבוע אם הושג חיסכון, שכן האוטומציה שתוכננה טרם הושלמה במלואה. עלה כי עד למועד סיום הביקורת, יוני 2021 , הממשק ממר"ז-חיל הים לא פעל כנדרש, הגם שאגף התקשוב ציין בפני אמ"ץ בספטמבר 2018 .כי הממשק עובד עד סיום הביקורת, בשל אי-מימוש הקישוריות בין ממר"ז למערכות חיל הים, תרגילים רב- זרועיים מבוצעים ללא סימולציה ממוחשבת של הזירה הימית, אלא הדמיה באופן ידני על ידי מינהלת התרגילים של חיל הים. | יוצא אפוא שעל פי נתוני מנה"ר, עלויות האפיון, הפיתוח והתמיכה האזרחית בשנות תוכנית ממר"ז הסתכמו בכ-75 מיליון ש"ח כולל מע"ם לפחות. מנה"ר לא ריכז בנפרד נתונים לגבי סכומי ההזמנות בגין הפיתוח של ממר"ז, ולפיכך אין באפשרותו להמציא דוח המבחין בין סכומי הזמנות אלה לסכומי ההזמנות בגין התמיכה האזרחית. זאת, אף על פי שמדובר במקורות תקציב שונים שיועדו לשימושים שונים. עקב כך גם לא ניתן לדעת מהי עלות הפיתוח של ממר"ז לעומת עלות התפעול שלו, ואג"ת לא העריך את היעילות הכלכלית של תרגול על בסיס ממר"ז, אלא רק את תרומתו להעלאת כשירות המתורגלים. זאת ועוד, אופן ניהול נתוני ההזמנות במנה"ר מקשה לבצע בקרה שמטרתה לוודא שלא הייתה חריגה מהסכומים שהוקצבו לפיתוח ותמיכה אזרחית בשנות התוכנית. | 507 |
הנהלת בתי המשפט . ניהול תהליכים באמצעות מערכת נט המשפט נמצא כי שלא בהתאם לנטען, הב"ה מחזיקה צווים המחוללים אוטומטית במערכת163. משכך, בידיה האפשרות לחולל צווים באופן אוטומטי ולשלוח א ת הצווים ואת הנתונים שמופיעים בהם באמצעות ממשק ממוחשב. צווי בית המשפט כוללים נתונים קריטיים לביצוע סמכויות גופי הממשל, אכיפה ומימוש זכויות עצורים. במועד סיום הביקורת, מתוך 25 צווים שמחוללים באופן אוטומטי יש ארבעה סוגי צווים שהמזכירות מעבירה בשלמותם בממשק ממוחשב - עיכוב יציאה מהארץ והתליית רישיון נהיגה וצווי הביטול שלהם. ישנם לכל הפחות כ-1.4 מיליון צווים, פקודות והודעות שחוללו באופן אוטומטי בשנים2017 - 2019165 . מתוכם, כ-300 ( אלף הועברו בממשק בשלמותם21% .) מממצאי השאלון שביצע משרד מבקר המדינה עולה, כי מתוך 57 ממשקים שמנהלים גופי הממשל עם הב"ה, רק ב -7 ממשקים שיטת הממשק ממוחשבת במלואה. לעומת זאת, עמדת הב"ה היא כי ישנם 14 ממשקיםכאלה 122 ,. דהיינו פעולות שלעמדת הב"ה יכולות להתבצע באמצעות ממשק ממוחשב, מבוצעות בפועל על ידי גופי הממשל באופן ידני. מומלץ שהב"ה תסיים את הטיפול בממצאים שהועלו בסקר הסיכונים ובבדיקת החדירה, ובפרט אלו שדרגת חומרתם גבוהה, על מנת להבטיח את ההגנה על המידע הרגיש האגור במערכת, שלמותו וזמינותו. כאמור, הב"ה לא הגדירה תבחין עבור "הרחבה משמעותית" של עבודת תחזוקה (שו"ש) כפרויקט או "פרויקט משמעותי" וממילא אינה מבצעת ניהול סיכונים פרויקטלי לשו"שים שהיו אמורים לעמוד בתבחין האמור. כמו כן, הב"ה לא מבצעת ניהול סיכונים לפני העלאת כל גרסה חדשה, שלא בהתאם לנוהל שלה. משרד מבקר המדינה ממליץ כי כדי למנוע כפילות מערכות , הב"ה תבחן מחדש את הפתרונות המוצעים במסגרת מרכב"ה. ככל שתמצא הב"ה שמערכת מרכב"ה אינה עונה לצרכיה, מומלץ כי תטמיע במערכת שרו"ת דוחות ביצוע אשר יאפשרו הצגה של אומדן התקציב המקורי של כל פעילות מול הביצוע בפועל, זאת כדי להבטיח זיהוי של חריגות תקציביות וטיפול בהן מבעוד מועד. לדעת משרד מבקר המדינה, בהיעדר ניהול סיכונים ברמת השו"שים וברמת הגרסאות, לא ניתן לזהות את הסיכונים בהם ולא ניתן לצמצם את הסיכוי להתרחשותם ואת מידת השפעתם אם יתממשו. משרד מבקר המדינה, ממליץ כי הב"ה תבצע תהליך ניהול סיכונים סדור עבור תהליכי פיתוח שו"שים בהתאם לנוהליה, שכן הרחבה משמעותית של המערכת אמורה להתנהל כפרויקט חדש (שבו נדרש בין היתר לבצע נ יהול סיכונים). הסתפקות בביצוע ניהול סיכונים רק בגרסאות מרכזיות ובשינויים תשתיתיים מרכזיים, ללא תבחין ברור להיותם כאלה, עלולה להביא לחריגות ניכרות מלוחות הזמנים, מהעלויות ומהתכולה, שנקבעו לביצוע השו"שים. איכות הבקרה התקציבית שמקיימת הב"ה אינה מיטבית שכן מערכת הבקרה שמשרתת אותה - מערכת שרו"ת אינה מתממשקת עם מערכת מרכב"ה, דבר המונע מהב"ה להציג את הביצוע התקציבי שלה מול התכנון. מוצע כי הב"ה תְמַפה את צווי בית המשפט ותבחן את היתכנות הפיכת סוגי צווים נוספים שמחוללים באופן ידני לאוטומטיים, ככל האפשר. על הב"ה להעביר לגופי הממשל צווים אוטומטיים בממשק ממוחשב, וככל שיידרש, גם את הנתונים שעל בסיסם מחוללים הצווים. הגברת השימוש בצווים האוטומטיים תקל על המזכירות את הכנת הצו, וכן תקל על גופי הממשל את הזנת הנתונים מהצו. מוצע כי הב"ה תגבש תוכנית ארצית להעלאת שיעור פתיחת התיקים באמצעות האתר ותבחן , בשיתוף משרד האוצר , שימוש בתמריצים לפתיחה מקוונת, כגון תשלום אגרה מופחתת, כפי שנעשה באוסטריה, ליטא, פולין וסלובניה135. מנתוני הב"ה עולה כי גופי הממשל פתחו 30% מהתיקים באמצעות ממשק ממוחשב. יתרה מכך, מן התרשימים עולה כי במהלך התקופה הנבחנת , רק תביעות תעבורה במשטרת ישראל והאפוטרופוס הכללי במשרד המשפטים פתחו תיקים באמצעות ממשק ממוחשב. עוד עלה כי למעט משרד הרווחה, השימוש באתר נט המשפט על ידי גופי ממשל הוא מזערי. | עלה כי המזכירות אינה מתקנת במערכת את רישום סעיפי העבירה או את פרטי האישום במקרה של הגשת כתב אישום מתוקן או הסדר טיעון. משכך, רישום סעיפי העבירה בתיק בית המשפט אינו משקף את השינוי משלב הגשת כתב האישום לשלב גזר הדין. | 508 |
התעשיות הביטחוניות הממשלתיות . הדוחות הכספיים של התעשייה האווירית לישראל בע_מ – מצב החברה וסיכוניה .מהתרשים עולה כי בחטיבת מט"ח קיימת התלות הגבוהה ביותר בשלושת הלקוחות המהותיים של התע"א; כי בשנים 2015 - 2019 חל גידול בשיעור ההכנסות של החטיבה מלקוחות אלה; וכי בשנת 2019 כמעט80% מהכנסות החטיבה התקבלו מהם. יצוין כי הכנסות חטיבת מט"ח הן כ-30% .מהכנסות התע"א משרד מבקר המדינה מציין כי רמ"י מופקדת על ניהול מקרקעי ישראל ושמירה על זכויותיה של המדינה בקרקעות שלה. מימוש אחריות זו משמעו בין היתר חידוש הסכמי חכירה, גביית דמי החכירה בגינם, ובחינת מצב הקרקעות במועד חידוש הסכמי החכירה. מומלץ כי רמ"י תפעל לחידוש הסכמי חכירה שבהם החוכר לא פנה אליה מיוזמתו, ולפעול להקמת מערכת ממוחשבת שתתמוך בפעילות זו. זאת באותו אופן ולפי אותם כללים לגבי גורמים ממשלתיים ולגבי גורמים פרטיים. בביקורת עלה כי רמ"י לא השיבה על פניות של התע"א מהשנים 2015 ו-2016 בנוגע לחידוש תקופות החכירה בשלושה הסכמי חכירה הנוגעים לקרקעות שבשימוש החברה ביהוד. היעדר תגובת רמ"י על פניות התע"א אינה עולה בקנה אחד עם חובתה של רשות להשיב לפונים אליה בכתב בתוך פרק זמן סביר. נוסף על כך, הדבר אף עלול לגרום נזקים כספיים לתע"א מכיוון שרק לאחר חידוש הסכמי חכירה באפשרותה להוון את דמי החכירה, וכן נוכח העלייה האפשרית בשווי הקרקע בין מועד סיום הסכם החכירה לבין מועד החידוש בפועל, אשר עלולה להביא להתייקרות דמי החכירה. בביקורת עלה כי רמ"י לא טיפלה ביוזמתה בחידוש הסכמי חכירה של התע"א כאשר החברה לא פנתה אליה בעניינם. מומלץ כי רמ"י תפעל להקמת מערכת ממוחשבת שתתרה מבעוד מועד על הסכמי החכירה שתוקפם צפוי לפוג ותפעל מול הגופים החוכרים לחידושם. נוכח חובת הנאמנות החלה עליה כרשות מינהלית, על רמ"י להקפיד לבחון את בקשותיה של התע"א לחידוש הסכמי החכירה ולהשיב לה ככל שניתן במועדים שנקבעו, ובכל מקרה בתוך פרק זמן סביר. בביקורת לא נמצא כי רמ"י אימצה את המלצת הוועדה מיולי 1966 בנוגע להחכרת הקרקע בבאר יעקב לתע"א, וטרם נחתם הסכם חכירה בין הצדדים. משרד מבקר המדינה מציין כי פעילותו של מפעל מל"מ במשך עשרות שנים על קרקע של מאות דונם שבבעלות המדינה בלי שרמ"י הקצתה אותה לתע"א ובלי שהסדירה את נושא תשלום דמי החכירה בעדה, אינה עולה בקנה אחד עם כללי מינהל תקין. על רמ"י לפעול להסדיר נושאים אלה מול התע"א, כנד רש. כמו כן על התע"א לכלול בספריה הפרשה לדמי חכירה בעד קרקע זו. משרד מבקר המדינה מציין כי הרווח הגלום בצבר ההזמנות מייצג את שיעור הרווח הצפוי של החברה לטווח הבינוני והארוך, והוא בבחינת נתון משלים ובעל חשיבות למידע שמוצג לדירקטוריון בנוגע לפרויקטים שחלה ירידה ברווחיותם, ולפיכך מומלץ כי יוצג גם הוא לדירקטוריון. .משרד מבקר המדינה מציין לחיוב כי צבר ההזמנות של התע"א גדול יחסית לצבר ההזמנות של רפאל ושל אלביט. מתרשים 18 עולה כי הדבר נובע בעיקר מצבר ההזמנות שעתיד לבוא לידי ביטוי בהכנסותיה משנת 2022 ואילך. הדבר מעיד על פרויקטיםארוכי טווח של תע"א אשר מספקים לה ביטחון בהכנסות לטווח ארוך. .מנתוני התע"א עולה כי בשנים 2015 - 2019 חל גידול בהכנסות חטיבת מט"ח ממשהב"ט ומלקוח א' בשיעור של 71% ו- 134% בהתאמה, וכי בשנים 2018 ו-2019 יותר מ-85% .מהכנסות החטיבה היו מארבעה לקוחות מהותיים לקוחות מהותיים של התע"א מקנים לה יציבות ומשמשים לה מקור לצמיחה עתידית. עם זאת נשקף סיכון עסקי מתלותה של החברה בכלל ושל חטיבת מט"ח במיוחד במספר מצומצם של לקוחות: במצב זה ללקוחות אלה יש כוח עסקי משמעותי כלפי התע"א, והדבר עלול בין היתר להשפיע על התנאים העסקיים של ההתקשרויות איתה; יתר על כן, הפסקת התקשרות עם מי מהם עלולה לפגוע במידה ניכרת בהכנסות החברה. בביקורת עלה כי התע"א ערה לסיכונים שבהסתמכות על מספר מצומצם של לקוחות, וצמצום התלות בלקוחות נכלל בין יעדיה המפורטים בתוכנית האסטרטגית משנת 2018 .ובין היעדים שקבעה לה רשות החברות משרד מבקר המדינה מציין כי אף שהגורם לחלק מההפחתה בשיעור הרווח התפעולי של חטיבות מט"ח ואלתא בשנת 2018 היה "אירועים מיוחדים", בשנת2019 לא חזרו שיעורי הרווח לשיעורם בשנת 2017. | .מהתרשים עולה כי אף שחלקן של חטיבות כט"צ ומט"ח הוא כ-11% וכ-29% מהכנסות החברה בשנת 2019 בהתאמה, וחלקן בנכסים דומה (כ-11% וכ-30% )בהתאמה- תרומתן לרווחיות גדולה בהרבה - כ-22% וכ-46% בהתאמה. עוד עולה מה תרשים כי בעוד שהכנסות חטיבת התעופה הן כשליש מהכנסות התע"א וחלקה בנכסי החברה דומה (כ-27% )- תרומתה לרווח התפעולי כמעט אפסית. אשר לחטיבת אלתא- חלקה בנכסי החברה ובהכנסותיה דומה לחלקה ברווח התפעולי של החברה. | 509 |
התעשיות הביטחוניות הממשלתיות . תהליכי אישור הקמת חברות ורכישת מניות בחברות קיימות על ידי חברות ממשלתיות ביטחוניות מומלץ כי דירקטוריון התע"א יקיים דיון ייעודי לגבי החברות שהתע"א הקימה או רכשה מניות בהן משנת 2017 ,, ובין היתר ידון בערך המוסף שהחברות אמורות להשיא לתע"א ביעדים לגבי שווי החברות ובסיבות להפסדים של החברות שהפסידו. זאת בין היתר לצורך המשך המעקב אחר חברות אלו מול היעדים שייקבעו. .מהמתואר לעיל עולה כי מספר החברות שהקימו רפאל והחברות הבנות שלה או רכשו מניות בהן בשנים 2017 - 2020 היה תשע. החברות הוקמו או נרכשו בהתאם לאסטרטגיית הפיתוח העסקי של רפאל. עלה כי בשנים 2017 - 2020 אישר הדירקטוריון של רפאל השקעה בחברות בסכום מצטבר של כ-1.3 מיליארד ש"ח. עוד עלה כי בשנים 2017 - 2020 (ארבע שנים משש שנות התוכנית) הגדילה רפאל את סכום מכירותיה בארה"ב מ-136 מיליון דולר בשנת 2016 לכ-369 מיליון דולר בשנת 2020 , וזאת לעומת יעד מכירות שנתי בסכום של 400 מיליון דולר. .מהתרשים עולה כי חלקה של רפאל בשווי של אירונאוטיקס קטן בכ-161 מיליון ש"ח במשך כשנה וארבעה חודשים - מ-520 מיליון ש"ח ל-359 מיליון ש"ח. כמו כן, לירידה בשווי ההשקעה של רפאל באירונאוטיקס יש להוסיף סכום של 21.5 מיליון ש"ח כמתואר לעיל בגין גידול בהתחייבות העתידית שלה לרכישת מניות אירונאוטיקס במחיר הנוכחי לעומת ירידת הערך של אירונאוטיקס. .מהלוחות עולה כי בשנים 2017 - 2020 ,התע"אאלתא והחברות הבנות שלהן הקימו חברות או רכשו מניות בעשר43 חברות קיימות בארץ ובחו"ל; וכי הדירקטוריון של התע"א אישר להשקיע בחברות האמורות בסכום של עד כ-266 מיליון ש"ח (כ-75 .)מיליון דולר הזמן הממוצע שעבר ממועד מתן אישורי הדירקטוריון להקים חברות או להשקיע בחברות קיימות ועד לקבלת אישורי רשות החברות היה כ -4.5 חודשים ועד לקבלת אישור הממשלה - כ-16 חודשים, וכ-7 חודשים בנטרול שלוש החלטות אשר לא הועברו לאישור ועדת השרים לענייני חברה וכלכלה. כמו כן עולה כי רפאל והחברות הבנות שלה הקימו חברות או רכשו מניות בתשע חברות בארץ ובחו"ל; והדירקטוריון של רפאל אישר להשקיע בחברות האמורות בסכום של עד כ-1.3 מיליארד ש"ח. הזמן הממוצע שעבר ממועד מתן אישורי הדירקטוריון להקים חברות או להשקיע בחברות קיימות ועד לקבלת אישורי רשות החברות היה כ-6.5 חודשים ועד לקבלת אישור הממשלה- כ-10 .חודשיםמשכי הזמן של קבלת אישורי הממשלה - 10 חודשים ו-16 חודשים בממוצע- מחדדים את הצורך בטיוב ובשיפור הליכי האישור של הקמת החברות ורכש המניות בחברות קיימות, הקמה ורכישה שמבצעות החברות הממשלתיות הביטחוניות. על ועדת ההיגוי לחדש את פעילותה כנדרש בהחלטת הממשלה. עוד מומלץ כי הוועדה תפעל להסרת החסמים העומדים לפני החברות הממשלתיות, ובכלל זה החברות הביטחוניות, לאמץ טכנולוגיות חדשות, לרבות באמצעות רכישה של מניות בחברות. עלה כי דיונים ופגישות עבודה שקיימו במועדים שונים נציגי רשות החברות עם גורמים ברפאל ובמשהב"ט בנושא הקלות באסדרה הנוגעת להקמה של חברות ולרכישת מניות בחברות קיימות לא תועדו. .בשנים 2017 - 2020 רכשו התע"א ואלתא מניות בשלוש חברות עיקריות. בתקופה זו הכירה התע"א בהפסד בגין שתי חברות הנמצאות בשלבים ראשוניים של פיתוח עסקי בסך כמה עשרות מיליוני ש"ח וברווחים בגין רכישת חברה אחת בסך כמה מיליוני ש"ח. כמו כן, התע"א הפחיתה בספריה עודפי עלות בגין הרכישות בסך כ-0.75 מיליון ש"ח. בהתאם לאמור בדוחות הכספיים של התע"א, התע"א לא קיבלה דיבידנדים מחברות אלה מיום הרכישה עד 31.12 .20 . מומלץ כי דירקטוריון רפאל ימשיך לדון מדי פעם בפעם בדרכים למימוש היעדים שקבע בתוכנית האסטרטגית בעניין מכירות החברה בארה"ב, לרבות בחסמים לכך, וכן ידון בחסמים בארה"ב בתחום הקמת חברות ורכישת מניות בחברות ובתרומת חברות אלו לעמידה ביעדי המכירות בארה"ב. בביקורת נמצא כי נוסף על היעדר קריטריונים ברורים למתן אישור משהב"ט, אין מגבלה על מספר הפניות של משהב"ט ורשות החברות לקבל השלמות או הבהרות מהחברות, ולכן משך הזמן הכולל לסיום תהליך האישור לחברות הממשלתיות לרכוש מניות בחברות באמצעות המסלול הירוק אינו מוגבל. תהליך זה גורם לנחיתות של החברה הממשלתית לעומת חברה שאינה ממשלתית בכל הנוגע לרכישות האמורות. משכך, המסלול הירוק אמנם שיפר את תהליך האישור הנדרש לרכישת מניות בחברות על ידי התע"א, אלתא ורפאל, אולם לא נתן מענה שלם לצורכיהן לעומת ההוראות שנקבעו בחוק החברות הממשלתיות. בביקורת נמצא כי דירקטוריון התע"א דן בחוזר החדשנות ביוני 2019 כשנה וחצי לאחר המועד שבו נדרשה התע"א לעשות כן וכי בדיון בנובמבר 2017 נכלל דיווח בלבד של ההנהלה בנושא. נוסף על כך, רפאל לא מיפתה את החסמים לביצוע תוכנית החדשנות ואת המגבלות העלולות לחול עליה, בין היתר נוכח הנקבע בחוק החברות הממשלתיות בעניין הקמת חברות ורכישת מניות בחברות קיימות, ולא שלחה לרשות החברות פירוט של החסמים והמגבלות כאמור. משכך רפאל לא מיצתה את ההזדמנות להשפיע על תוכן החלטת הממשלה ממאי 2018 .בנושא תוכנית החדשנות על התע"א לקיים ב מועד הנדרש דיונים בדירקטוריון בהתאם ל נדרש ב חוזרי רש ות החברות, במקרים שבהם הרשות מורה לחברות הממשלתיות לעשות כן ולשלוח לה תגובה על המתווה שהיא מתכננת. כמו כן מומלץ כי במקרים שבהם רפאל מקבלת להתייחסותה חוזרים של רשות החברות היא תעביר את תגובתה לרשות במועד. עלה כי התע"א שינתה את תוכניותיה העסקיות לגבי מדינות מסוימות אלו שנקבעו בתוכנית הפיתוח העסקי שלה לשנים 2019 - 2023 והיא פועלת להקים במדינות אלו חברות באמצעות חברות זרות (בעלות עקיפה) אף שמלכתחילה תכננה להקים בהן חברות בנות ממשלתיות (בעלות ישירה). מומלץ כי רשות החברות, בשיתוף משהב"ט, תעלה הצעות להחלטות ועדת השרים לענייני חברה וכלכלה מוקדם ככל הניתן, ובפרט לגבי הקמת שלוש החברות הבנות של התע"א במדינות מסוימות אלו. זאת כדי לבחון את האפשרות שהחברות הממשלתיות הביטחוניות יקימו את החברות הבנות הנדרשות להן בהתאם לתוכניות העסקיות שלהן, ויפעלו ביעילות כדי למנוע "עיוותים עסקיים" שמשמעם פעילות עסקית שלא טבעי לבצעה33. | בביקורת נמצא כי ממועד החלטת הממשלה בעניין תוכנית החדשנות, מאי 2018 , ועד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2021 , התע"א, אלתא ורפאל לא רכשו מניות בחברות קיימות באמצעות התוכנית. זאת בין היתר נוכח המגבלות שהתוכנית משיתה עליהן, ובהן סכום רכישה נמוך, שיעורי החזקה נמוכים ואי -הגבלת מספר הפניות של משהב"ט ורשות החברות לקבל השלמות או הבהרות מהחברות, ולכן משך הזמן לסיום תהליך האישור אינו מוגבל ואינו מאפשר מענה מהיר על צורכי השוק. | 510 |
המכון למחקר ביולוגי . ניהול כוח אדם במכון למחקר ביולוגי בישראל בביקורת נמצא כי קידומו של מר א' לא הובא לדיון לפני הוו עדה המייעצת והוועדה המוסדית והוא בוצע שלא בהתאם להוראות הנוהל של המכון. בביקורת עלו ליקוייםבנוגע להליכי קידום מסוימים שקיים המכון. מומלץ כי נש"ם ועוזר השר יבחנו מינויים אלו ובייחוד דרכי בקרה על עבודת ועדת הד ירוג המוסדית, ובכלל זה השתתפות נציגים מטעמם בדיוני הוועדה. בביקורת נמצא כי עוזר השר לא הגביל את מספר הדרגות הניתנות מדי שנה בתקן הפתוח במכון ולא פיקח על תהליך הקידום. כמו לא התקיים במטה עוזר השר דיון בהמלצות ראש מדור תכנון תקציבים בנוגע למערבות מטה עוזר השר בנושא תהליך הקידום בתקן הפתוח במכון. מומלץ כי עוזר השר יפקח על תהליכי הקידום במכון, יבצע בקרה בנושא ויבקרם ; וכיבחן אם יש מקום שנציג מטעמו יהיה חבר בוועדה המוסדית. לתוספת דרגה יש השפעה ארוכת טווח על התקציב וממילא השפעה על תקציבו השנתי של המכון. למרות משמעויות אלה ונוכח ההיקף הנרחב של מתן דרגות, בביקורת נמצא כי למכון אין נתונים על המשתמע מהקידומים בדרגה מהבחינה התקציבית. משרד מבקר המדינה ממליץ כי המכון יבחן וינתח באופן שוטף את המשתמע, מהבחינה התקציבית, מקידום העובדים בתקן הפתוח. לפי מכסות נש"ם, המכון יכול היה למנות 25 עובדים שלא בדירוג המחקר לתפקיד רמ"ד ו-13 עובדים לתפקיד מוביל טכני או טכנאי בכיר. עלה כי המכון מינה 26 עובדים לתפקיד רמ"ד ו-17 עובדים לתפקיד מוביל טכני או טכנאי בכיר. כלומר, המכון חרג בחמ ישה מינויים מהמכסה המאושרת. מבדיקת דוחות התקן עולה כי למעט עשרה תפקידים - תפקיד מנהל המכון, שני תפקידי סמנכ"ל, ראש שטח אחד, ושישה תפקידי ראשי תחום - הם לא מציגים במסגרת תיאור המשרה את התפקיד הארגוני. לדוגמה, חוקרים בתפקידי ראשי תחום, ראשי מחלקה או ראשי שטח מוגדרים כ"עובד מחקר אקדמי" ללא ציון התפקיד לאשורו. כמו כן, בדוח התקן של שנת 2020 נמצאה אי-התאמה בין הפרטים שצוינו בדוח לגבי שתי משרות לבין השיבוץ בפועל. להלן הפירוט: על המכון לפרט בדוח התקן שהוא מגיש לנש"ם את רשימת המשרות שבמכון ולוודא כי פרטי בעלי התפקידים המצוינים בדוח תואמים לשיבוצם בפועל. .בביקורת נמצא כי המכון לא יישם את המ"ב שינוי ארגוני במסגרת השינויים שבוצעו. למשל, המכון לא הגדיר את הצורך בתפקידים שנוצרו ובכלל זה את מהות השינויים, את תכליתם הארגונית ואת הבעיות שיש לפתור, לא מיפה את הפערים ולא העריך את המשאבים הנדרשים לביצוע השינויים וזאת ביחס למצב הארגוני הקיים. שינויים אלה לא לוו בפירוט טבלאי של כל משאבי כוח האדם במכון ולא בתרשים מבנה ארגוני הכולל את מדרג התפקידים ואת תמהיל העובדים. כמו כן, השינויים לא הובאו לידיעתו ולאישורו של עוזר השר טרם ביצועם. עוד נמצא בביקורת כי השינויים הובאו לאישורה של נש"ם בהדרגה החל משנת 2015 ובמשך השנים באמצעות שינויים בתקנים פרטניים כאשר נדרש אישורה להוספה או לשדרוג של תקן מסוים. עקב כך לא עמדה לרשות נש"ם מבעוד מועד תמונת מצב מקיפה בנושא כלל השינויים ומטרתם. על המכון להביא לאישור עוזר השר שינויים ארגוניים קודם לביצועם כנדרש בהמ"ב המכון. מומלץ כי נש"ם תוודא כי השינויים הארגוניים המבוקשים מובאים לידיעתו של עוזר השר ותקבל את עמדתו לפני שתקבל החלטה בנושא. מומלץ כי שינויים ארגוניים יבוצעו כמכלול ולא לשיעורין, ולאחר שיהיה למכון מבנה ארגוני מאושר, זאת על מנת שיהיה בידי עוזר השר ונש"ם לראות את תמונת הארגון בשלמותה ובכך לאפשר לבחון את נחיצותו של השינוי וא ת המשתמע ממנו במישור הארגוני והתקציבי. על המכון, לאחר תיאום עם עוזר השר וקבלת אישורו לכך, לפעול לגיבוש מבנה ארגוני סדור ולהביאו לאישור נש"ם. בדרך זו יטויבו הבקרה והפיקוח על נושא כוח האדם במכון ועל השינויים המתרחשים בו. בביקורת נמצא כי תהליך האיתור, המיון והגיוס של עובדים, שמבצע המכון בהתאם לנוהל שלו משנת 1997, הינו חלקי בכל הקשור להסדרת הליכי האיתור. מומלץ כי המכון יפעל לעדכון הנוהל, כפי שנדרש על ידי נש"ם בשנים 2017 ו-2019 ; וכי נש"ם תוודא כי המכון מסדיר את הנוהל עלפי המאפיינים שהיא הגדירה, תוך התייחסות לשלבי האיתור , המיון, הגיוס והקליטה השונים. | בביקורת נמצא כי המכון אינו מפרסם את כל המשרות באתר המרשתת שלו, וכי הוא אינו מנהל מאגר נתונים שניתן ללמוד ממנו כמה משרות פורסמו באתר, כמה מהמועמדים שנקלטו הגיעו בעקבות פרסום זה, ומה החלק היחסי שלהן מכלל המשרות המאוישות. | 511 |
מטלות רוחב . ייזום ומימוש של תכניות פיתוח בתחום התשתית התממשותם החוזרת ונשנית של סיכונים רבים שבאחריות הממשלה כגון טיפול לקוי בהשגת אישורים סטטוטוריי ם, עיכובים בהפקעות קרקע, שינויים ועיכובים בביצוע קטעים של הפרויקט שהוגדרו לביצוע באופן ישיר על ידי הממשלה מעלים חשש כי גופי הממשל השונים לא טיפלו כנדרש .במניעת הסיכונים שבאחריותם ובצמצום נזקיהם. לפיכך נאלצה לעתים המדינה לשאת בנטל הכספי הכרוך בהם. מתברר כי ועדות המכרזים ממלאות תפקיד מרכזי בבחינתם ובאישורם של הפרטים והשינויים השונים הנוגעים לתכולת הפרויקטים ומאפייניהם. אגף החשכ"ל אמור לשמש שומר הסף העיקרי של הוצאות הממשלה. בה בעת, מתוקף אחריותו הישירה להוצאתן לפועל של חלק מהחלטות הממשלה, הוא גם הגוף המוביל את ועדות המכרזים הבין-משרדיות, בכך שהוא ממנה את אנשיו ליו"ר ועדות המכרזים הבין -משרדיות. מינוי ז ה מאפשר לנציגי האגף להתערב בשלבי התכנון והניהול השוטף של הפרויקטים ולקבל החלטות המשפיעות על עלויות הפרויקט והיקף ההוצאה התקציבית. לדעת משרד מבקר המדינה - נוכח האמור לעיל, על הממשלה להורות לשרים האחראיים לתחומים הרלוונטיים להטיל על גורמים מקצועיים לנהל את כל התהליכים הקשורים לקידומן של תכניות הפיתוח על כל מרכיביהן (להלן - גופים מנהלים). תפקידם יתחיל בשלב ייזום התכנית ויימשך כל "חיי" הפרויקטים הכלולים בהן. על השרים להגדיר את התפקידים והכישורים הנדרשים מהגופים המנהלים לפי המאפיינים של התכניות והפרויקטים, את הסמכות שתינתן להם ואת האחריות שתוטל עליהם וכן את היעדים והמדדים להצלחתם. הגופים המנהלים יתאמו בין הגורמים המעורבים; יקדמו את ההליכים הסטטוטוריים והמכרזיים וידאגו ככל הניתן להסרת חסמים מסוגים שונים ולזמינות המשאבים; יעקבו ויפקחו אחר ביצוע הפרויקטים בידי הגורמים המבצעים; יקבלו, יבדקו ויאשרו תכנ יות, מסמכים והסכמים לאורך כל שלבי התכנון, ההקמה והתפעול של הפרויקטים המוקמים, במסגרת תכניות הפיתוח שאותן ינהלו. הקמתם של רשויות וגופים סטטוטוריים נועדה, בין היתר, ליצור מנגנוני איזון ובלמים חיוניים. כשמתגלעות מחלוקות בין הגופים השונים המעכבות את יישומן של תכניות הפיתוח במשך זמן בלתי סביר - יש להביאן להכרעה עניינית במסגרת ממוסדת ורשמית, ולא להשאירן פתוחות למשא ומתן ולמאמצי שכנוע הדדיים. על הממשלה לפעול ליצירת מנגנון מוסדר ומעשי להכרעה בין הגופים בזמן קצר, לרבות הכנת הצעות חקיקה במידת הצורך, תוך שמירה על מערכת האיזונים החיונית למשטר דמוקרטי. מהאמור לעיל עולה כי נושאים רבים עלולים לשמש בסיס לחילוקי דעות בין רשויות המדינה השונות. לדעת משרד מבקר המדינה - על הממשלה לדעת משרד מבקר המדינה על אג"ת בשיתוף המשרדים הייעודיים והמקצועיים לגבש מתכונת מתאימה לבחינה כלכלית של פרויקטים בתחומי התשתית השונים על פי המאפיינים של כל תחום. .ותחזיות אומדנים, שייעשו על סמך נתונים מעודכנים ומפורטים של היזמים, לפני שלא יהיה ניתן לעצרו, או שהמשאבים שהושקעו בו ירדו לטמיון. משרד מבקר המדינה סבור כי במקרים מיוחדים ניתן לקדם את ביצועם של פרויקטים במקביל להליכי התכנון. ואולם לא ניתן, באצטלה של קיצור תהליכים, להתעלם מהפגיעה במשק ובסביבה, ומהסבל שעלול להיגרם לאזרחים ולעסקים מהעבודות המתבצעות במשך זמן ממושך בקרבתם. בעת מתן האישור להתחלת העבודה לפני שהסתיימו תהליכי התכנון המפורט והאישורים הסטטו טוריים חשוב להתחשב בהשלכות הכרוכות בכך. . לפעול להסדרת פתרונות ובכלל זאת גם הסדרים משפטיים להסרת חסמים שונים שאינם מטופלים במסגרות הקיימות, המעכבים הקמתם של פרויקטים בתחום התשתית. 4. מלבד החסמים הקיימים בביצוע הפרויקטים עצמם, קיימים חסמים רבים הנוגעים להיבטי הסמכויות והאחריות בין הגופים המעורבים בקידומן של תכניות הפיתוח. הסמכויות שניתנו לחלק מגופים אלו בחקיקה ובתקנות נועדו לפעילותם המקצועית הייעודית. לעתים מתגלעים בין הגופים חיכוכים וחילוקי דעות מקצועיים, ובכך נוצרת מערכת אילוצים נוספת המקשה על קידום התכנית. על אף שהממשלה הכירה בקיומם של חסמים שונים וקיבלה כמה החלטות 43 שנועדו לטפל בהסרתם, אין הן מקיפות את כולם ויישומן אינו מלא. נמצא כי מחוץ לדיונים במוסדות התכנון, לא מתקיים כל תהליך של תיאום מובנה ומסודר בין הגוף היוזם את הקמת הפרויקטים התשתיתיים ובין משרדי הממשלה וגופים רלוונטיים אחרים. לדעת משרד מבקר המדינה - מן הראוי שבסדרי התיאום הבין-משרדיים ייכללו הגדרת הגוף המתאם, והכלים שיש לתת לו לשם כך. יש לבצע את התיאום כבר בשלב הראשוני של בחינת הצר כים והחלופות לסיפוקם, ומאוחר יותר גם בשלבים המכריעים של תכנון הפרויקטים, אישורם והוצאתם לפועל. | לדעת משרד מבקר המדינה - הגופים המנהלים צריכים להיות אחראיים גם לאיסוף המידע המלא על תכניות הפיתוח, שיכלול בין השאר גם את סטאטוס ביצוע הפרויקט על פי חלוקה לאבני דרך מרכזיות, משאבים שהושקעו, התפוקות הנדרשות, העמידה בלוח הזמנים והמפרט המעודכן של הפרויקט ותכנית הפיתוח. כל זה יש להציג בהשוואה לנתוני תכנית הפיתוח המקורית שאושרה ולהצביע על חריגות. ריכוז המידע יאפשר בין היתר, תהליך מובנה של הפקת לקחים והיזון חוזר ובכלל זאת גיבוש חוות דעת על קבלני ביצוע ואיכות עבודתם. מן הראוי שריכוז המידע יימשך לכל אורך "חיי" הפרויקטים הכלולים בתכנית הפיתוח. | 512 |
מטלות רוחב . הטיפול באלימות כלפי עובדי ציבור בשנת 2006 ערך תחום ארגון ומינהל מיפוי של מצב הבטיחות במחלקות לש"ח (להלן - "מיפוי מצב הבטיחות " או המיפוי). מנהלי המחלקות לש"ח התבקשו למלא שאלון הנוגע, בין היתר, להיקף תופעת האלימות במחלקותיהם . לפי תוצאות ה מיפוי, בשנת 2006 אירעו786 אירועי אלימות - פי ארבעה מהערכת משרד הרווחה ופי שישה מנתוני המשרד הרשמיים. עוד עולה מה מיפוי כי 249 מ-786 אירועי האלימות (כ -32% )מכלל האירועים דווחו למשרד הרווחה בשנת 2006 , אךעל פי נתוני המשרד דווח לו על 123 .אירועי אלימות בלבד בשנה זו מבדיקת 197 תיקי המדגם עלה ש המשטרה לא הוד יעה למתלוננים על סגירתם של 96 ( מהם49% ,)והדבר עלול לפגוע במימוש זכותם לערור על ההחלטה. עוד עלה שהמשטרה לא הודיעה לחשודים על סגירתם של 75 ( תיקים38%). הועלה כי רק בשנת 2008 החל משרד הבריאות להפעיל מערכת מידע ממוחשבת ייעודית לאירועי אלימות (להלן - מערכת קב"ט), המקשרת בין בתי החולים הממשלתיים ובין אגף הביטחון שבמשרד . מבדיקת הנתונים במערכת קב"ט עלה כי היא טרם הוטמעה בקרב בתי החולים ו לכן לא הוזנו אליה כל אירועי האלימות. נוסף על כך, הזנת האירועים אינה אחידה, ופרטים רבים של האירועים אינם מוזנים כלל או מוזנים באופן שגוי40. במצב זה אי-אפשר לקבל מנתוני המאגר הממוחשב תמונה מלאה ואמינה של היקף אירועי האלימות, הגורמים להם ומאפייניהם. זאת ועוד, משרד הבריאות לא השתמש בנתוני המאגר לפילוח תופעת האלימות ולזיהוי הבעיות המחייבות טיפול. יתר על כן, מערכת המידע הממוחשבת אינה מקושרת למוסדות הרפואיים שאינם ממשלתיים, וקופות החולים, חוץ מן הכללית, אינן מדווחות למשרד הבריאות על אירועי אלימות שהתרחשו בהן. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד הבריאות ימסד את הקשר עם מוסדות רפואיים שאינם ממשלתיים ויבטיח שיהיו לו נתונים מרוכזים ומהימנים על היקף תופעת האלימות בכל מערכת הבריאות. הביקורת העלתה כי במחוזות המשרד קיימו חברי ועדות אל -אלימות פגישות מעטות עם הגורמים הנוגעים בדבר במחוזות המשטרה וכי מטה משרד הרווחה כלל לא קיים פגישות ת יאום עם המשטרה ומשרד המשפטים. על משרד הרווחה ליזום פגישות עבודה קבועות עם הגורמים הנוגעים בדבר במשטרה ולרכז לקראתם את כל הבעיות שמעלים עובדי המחלקות לש"ח. . במהותה מהאלימות בבתי החוליםומן הראוי לייחד הנחיות מתאימות גם למוסדות אלה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי ההנחיות עוסקות בדרכי ההתמודדות עם תופעת האלימות בבתי החולים בלבד ולא במוסדות רפואיים בקהילה על מאפייניהם הייחודיים. אמנם סביר להניח שמרבית אירועי האלימות מתרחשים בבתי החולים, אך האלימות במוסדות הרפואיים בקהילה שונה ליישומן של המלצות אלו עשויה להיות תרומה ניכרת להפגת המתח ותחושת האי -ודאות בקרב הפונים לחדרי המיון ומלוויהם , ויש בכך כדי למנוע את התפרצותם של אירועי אלימות מסוימים. לפיכך על משרד הבריאות לוודא כי בכל בית חולים המפעיל חדר מיון יימצא חומר הסברה זמין כמומלץ. משרד מבקר המדינה מעיר כי נוכח היקף פעילות זה מן הראוי שמשרד הבריאות יבוא בדברים עם המשרד לביטחון הפנים ועם המשטרה לשם בחינת הקמתה של נקודת משטרה43 בבתי חולים שבהם היקף הפעילות מצדיק זאת. אולם ב "מיפוי מצב הבטיחות ", שנעשה בשנת 2006 , הועלה שבמרבית המחלקות לש"ח לא מונה נאמן ביטחון כאמור. זאת ועוד, נאמני הביטחון שכבר משמשים בתפקידם במחלקות לש"ח לא השתתפו בהשתלמות מקצועית כנדרש. מהאמור לעיל עולה כי אף ש נושא הכשרת העובדים להתמודדות עם אירועי אלימות נדון בהרכבים שונים וגובשו המלצות בעניין זה, לא גיבש משרד הרווחה תכנית מעשית לכך. מבדיקת מועדי כינוס הוועדות בשלושת המחוזות עלה כי הוועדות לא התכנסו בתדירות הרצויה - אחת לחודש - לדיון בדיווחים על אירועי אלימות במחלקות לש"ח, אף שהצטברו דיווחים כאלה 35 ,. נוסף על כך ועדת אל -אלימות במחוז הצפון לא התכנסה כלל לדיון באירועי אלימות פרטניים שהופנו אליה. אמנם למקצת הדיווחים שנבדקו צורף מכתב תגובה שכתבה מרכזת הוועדה למחלקה לש"ח בשם הוועדה, אולם לא נמצא שהוועדה קיימה דיון בנדון. | .בישיבות הוועדה (כ -54% ) התרחשו חודשיים עד כשישה חודשים לפני מועד הדיון בעניינם. | 513 |
משרד האנרגייה . שינוי מבני במשק החשמל על פי הדוחות הכספיים של חח"י ל- 31.12.08 הסתכם שווי נכסיה בכ-74 מיליארדש"ח. כאמור, במועד סיום הביקורת עדיין לא חולקו הנכסים בין החברות שאמורות לקום ולא נקבעו כללים לאופן חלוקתם של נכסים שישמשו יותר מחברה אחת. .בהיבט הני הולי ויבצע בקרה בנושא. גוף זה אמור להיות אחראי, בין היתר, להכנת תכניות עבודה מפורטות לצוותים המקצועיים, לקביעת אבני דרך ליישומן, לתיאום בין הגופים השונים המשתתפים בביצוע השינוי המבני ולפיקוח על ביצועו. הקמת תחנות כוח לייצור חשמל כרוכה בהשקעות בהיקף כספי של מיליארדי ש"ח ובנטילת סיכונים פיננסיים מצד היזם והגורמים המממנים. לדעת משרד מבקר המדינה, משנוכח משרד התשתיות שמכסת ייצור החשמל של יצרני החשמל הפרטיים זניחה (כ- 3.5% בשנת 2009 ) לעומת היעד של 20% שקבעה הממשלה בשנת 2002 , היה עליו להקדים ולפעול ליצירת תנאים לשילוב יצרנים פרטיים בתחום זה כדי לשפר מראש את הסיכויים לעמוד ביעד הנדרש. לדעת משרד מבקר המדינה, על הגורמים הממשלתיים ורשות החשמל לבדוק כיצד ישפיע השינוי המבני במשק החשמל על תעריפי החשמל ומהי התקופה המיטבית לפריסת עלות התוספות לעובדים בתעריף החשמל באופן שהתייקרותו תהיה מזערית ובתום תקופה זו הוא יוזל. במועד סיום הביקורת עדיין לא קבעו הגורמים הממשלתיים, משרד התשתיות, משרד האוצר ורשות החברות הסדר לטיפול בהתחייבויות חח"י לאחר ביצוע השינוי המבני. לדעת משרד מבקר המדינה אי -השגת ההסדר יעכב את ביצוע השינוי המבני במשק החשמל, שכן פיצול פעילות הייצור והחלוקה לכמה חברות יחייב העברת נכסים לחברות אלו. לדעת משרד מבקר המדינה, על הגורמים הממשלתיים למנות גוף, כגון המינהלה שכבר הומלץ להקימה במסמך המדיניות מ - 2007 , ולהגדיר את יחסי הכפיפות - ובכלל זה הכפיפות בענייני הדיווח והבקרה - בין כל הגופים המשתתפים בביצוע השינוי המבני במשק החשמל. מדובר בשינוי גדול ומורכב שמחייב טיפול שיטתי, לרבות שיתוף פעולה ותיאום בין גורמים רבים, כדי להוציא את הרפורמה מן הכוח אל הפועל. לשם ביצוע השינוי האמור נדרשים אינטגרציה של ידע טכני, תכנון לוחות זמנים, שימוש במשאבים וטיפול בנושאי מימון. במועד סיום הביקורת טרם הוקמה מינהלה כאמור. לגופים רבים, ובהם משרדי האוצר והתשתיות, רשות החברות, רשות החשמל וחח"י, יש עניין בביצוע השינוי המבני במשק החשמל. אמנם הגורמים הממשלתיים מינו צוותים לטיפול בנושאים שונים הכרוכים בשינוי, כגון פיצול פעילות הייצור בחח"י בין כמה חברות ייצור, אך לא נקבע איזה גוף יטפל בביצוע השינוי המבני מלבד ההערכה של היועץ החיצוני אין בידי הגורמים הממשלתיים אומדן של עלויות ביצוע השינוי המבני. בהתחשב בכך שבחח"י עבדו בשנת 2009 כ- 10,000 עובדים קבועים, היקף התשלומים לעובדים במסגרת ביצוע שינוי מבני הוא ניכר. לדעת משרד מבקר המדינה על הגורמים הממשלתיים להכין אומדן מעודכן של עלות ביצוע השינוי המבני, שיכלול את כל רכיבי העלות הכרוכים בו, תחשיב בנושא התייעלותו של המשק בעקבות השינוי המבני ותחשיב בנושא הנזק שנגרם למשק בשל אי -ביצוע השינוי המבני. כמו כן על הגורמים השונים לקבוע אילו יעדים מבקשת הממשלה להשיג, מהי התמורה עבור התשלומים שישולמו לצורך ביצוע השינוי המבני וכיצד היא תבדוק אם הושגו יעדים אלה לפני שתבצע את השינוי המבני. ההחלטות בדבר מספר חברות הייצור, בדבר מספר יחידות הייצור שתכלול כל חברת ייצור ובדבר מספר חברות החלוקה ואופן פריסתן הן אבני דרך חשובות בביצוע השינוי המבני במשק החשמל. מן הראוי שהגורמים הממשלתיים: משרד התשתיות, משרד האוצר ורשות החברות יבצעו עבודת מטה משותפת בנושא, ובמסגרתה בין היתר הם ינמקו מדוע החלופה שהם ממליצים לבחור היא החלופה המיטבית מבחינת המשק. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי כי תהליך קבלת ההחלטות בנושא מספר החברות והרכבן יביא בחשבון את התועלת שהמשק צפו י להפיק מבחירת אותה חלופה, וכי ההחלטה בנושא לא תתקבל באמצעות משא ומתן. | במועד סיום הביקורת עדיין לא קבעה רשות החשמל הסדרים למימון עלות הקמתן של החברות באמצעות תעריף החשמל, והגורמים הממשלתיים, משרד התשתיות, משרד האוצר ורשות החברות עדיין לא החליטו מהם "מקורות המימון הנוספים". | 514 |
משרד החקלאות ופיתוח הכפר . היבטים בתפקוד מועצת הזיתים יוצא אפוא כי חלק מנסיעות הסמנכ"ל לחו"ל שמומנו על ידי המועצה לא אושרו על ידיה. הסמנכ"ל ואחראי האחזקה שלה הונו באופן שיטתי את קנט, תוך קבלת כספים שלא כדין והעברתם בין היתר, לחשבון הסמנכ"ל; הסמנכ"ל מימן נסיעות לחו"ל מכספי המועצה עבור נספחים שנסיעתם לא אושרה ואף צירף לחלק מהדיווחים הכספיים על הנסיעות קבלות עבור קניית מוצרים אישיים שעליהם שילמה המועצה. זאת ועוד, קיים חשש כי הסמנכ"ל הורה לזייף חשבוניות כך שהמועצה תקבל ממשרד החקלאות ומארגון הזית העולמי כספים בגין הוצאות שלא ביצעה. הוא גם קיבל תשלומים נוספים על עבודה שהיא חלק מתפקידו. לדעת משרד מבק ר המדינה, על מועצת הזיתים לבצע בדיקה מקיפה בנוגע לקבלת כספים שלא כדין על ידי בעלי תפקידים בה ולבחון את האפשרות לדרוש מהם להשיב לקופת המועצה את הכספים שקיבלו שלא כדין. לדעת משרד מבקר המדינה בפעולותיו של הסמנכ"ל יש חשש לפגיעה בטוהר המידות ובכלל זה שימוש פרטי בכספי ציבור וחשש לקבלת דבר במרמה. נוכח חומרת הממצאים, יש לשקול את המשך העסקתו של הסמנכ"ל במועצת הזיתים ובתפקידים הציבוריים האחרים. יוצא אפוא כי המועצה העסיקה משווק פרטי של שמן זית בדגימת בקבוקי שמן ובביצוע בקרת איכות על בקבוקי השמן של משווקים אחרים, שהם למעשה מתחריו. מצב זה יצר למעשה חשש לניגוד עניינים. תהליך הנפקת חותמתהאיכות ל"שמן זית" לא נעשה באופן ראוי כמצופה מגוף סטטוטורי. מנכ"ל המועצה והסמנכ"ל שלה נתנו לחברה אחת יתרון משמעותי על פני מתחרותיה. זאת ועוד, אף שמליאת המועצה החליטה להפסיק את השימוש בחותמת האיכות, נמצא שהמנכ"ל והסמנכ"ל אישרו הפצה של החותמת, בעיקר למשווק ב. כלומר, המועצה יצרה עדיפות ברורה למשווק ב תוך פגיעה בשוויוניות. המועצה לא פרסמה את ההבדלים בין חותמת לתווית ובין "שמן זית" לשמן זית איכותי. הנפקה מכוונת של חותמת הדומה לתווית האיכות בלי לפרסם את ההבדלים ביניהן יש בה כדי להטעות את ציבור הצרכנים והיא פוגעת במיתוג הייחודי של שמן הזית האיכותי. יוצא אפוא כי מנהל החשבונות לא מילא את תפקידו כראוי. הוא העביר תשלומים שלא על פי הנהלים ולא בדק את החשבוניות שהועברו אליו. לדעת משרד מבקר המדינה, משהובא לידיעתו של היועץ המשפטי של משרד החקלאות חשש בדבר פעולה שבוצעה בניגוד לחוק, היה עליו למלא את תפקידו כשומר הסף ולבחון את הנושא. לכל הפחות היה עליו לוודא שהנושא יטופל ולעקוב אחר טיפולו של הממונה על השכר במשרד האוצר על פעולותיו בנדון, אולם אף דבר זה לא נעשה. בבדיקת משרד מבקר המדינה נמצא כי בניגוד להצהרת הסמנכ"ל, שטחים אלו לא הוחכרו לאנשי הקש בשנים 2005 -2006 , ועל כן תמוהה הצהרתו כי ראה את הסכמי החכירה של אותם שטחים. זאת ועוד, בבירור שעשה משר ד מבקר המדינה עם ארבעת אנשי הקש עלה כי הם אינם מגדלי זיתים ולפיכך לא ביטחו מטעי זיתים בקנט, וכי הם לא ידעו שמועצת הזיתים ביטחה מטעים על שמם. יוצא אפוא כי בעקבות הטעיה מכוונת של הסמנכ"ל העבירה חברת קנט תשלומים לאנשי קש באמצעות המועצה, דבר המעלה חשש לפגיעה בטוהר המידות של הסמנכ"ל. בבדיקת כרטיסי החו"ז של אנשי הקש עלה כי קנט העבירה לזכותם פיצויים. נמצא כי מנהל החשבונות העביר כ - 24,000 ש"ח מהפיצויים לשנים 2005 -2006 מכרטיסי חו"ז של אנשי הקש לח שבונו של אחראי האחזקה, ו - 50,000 ש"ח לחשבונו של סמנכ"ל המועצה. עוד נמצא כי ליתר כספי הפיצויים עבור אנשי הקש הכין מנהל החשבונות המחאות לפקודתם, אולם ההמחאות נכתבו בכתב יד והיו סחירות. נמצא כי עובדי המועצה לא מסרו המחאות אלה לידי אנשי הקש. זאת ועוד, נמצא כי כל ההמחאות נפדו; חלקן על ידי גורמים לא ידועים, וחלקן, שסכומן הכולל כ- 48,500 .ש"ח, נפדו במזומן על ידי אחראי האחזקה מדבריו של מנהל החשבונות עולה כי הוא נתן ידו לפעילות חריגה הגובלת בפגיעה בטוהר המידות. .לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה ראוי שגוף ציבורי יקבל הלוואה מאחד מעובדיו. נוסף על כך לא ניתן לקשור את נושא ההלוואה להעברות הכספים לחשבונו של אחראי האחזקה. לדעת משרד מבקר המדינה, פעולותיו של אחראי האחזקה, בעיקר משיכת המחאות אנשי הקש במזומן וקבלת הכספים לחשבונו, מעלות חשש לפגיעה בטוהר המידות. | בבדיקת משרד מבקר המדינה נמצא כי אחראי האחזקה של מועצת הזיתים הוא שליווה את המעריך וקיבל את הערכת הנזק בכל השטחים שבוטחו על שמם של אנשי הקש. | 515 |
משרד הפנים . ההיערכות לבחירות לכנסת השמונה עשרה וניהולן נתונים אלה מלמדים כי בבחירות לכנסת השמונה עשרה נמשכה תופעת מיעוט המצביעים בחלק מן הקלפיות הנגישות . לנוכח העלויות הניכרות שבהן כרוכה הפעלתן של קלפיות אלה נראה כי יש צורך לארגן את מצבת הקלפיות הנגישות באופן חסכוני יותר אך שלא יפגע בציבור המוגבלים בניידותם. שיעור העובדים במטות המינהליים שלהם קרוב משפחה אחד לפחות שהועסק ביום הבחירות באותה ועדה אזורית היה עדיין גבוה ( 35.9% :) ל- 301 עובדים מבין839 עובדים במטות המינהליים היו619 קרובי משפחה שהועסקו ביום הבחירות באותה ועדה. לאחדים מהם היו קרובי משפחה רבים שהועסקו ביום הבחירות באותה ועדה, למשל: לסגן מנהל ועדה אזורית עכו היו 13 קרובי משפחה; למרכזת היסעים בוועדה אזורית יהודה - 13 קרובי משפחה; למרכזת מינהל ומשאבי אנוש בוועדה האזורית אשקלון - 9 קרובי משפחה; לרכזת גוש בוועדה האזורית באר שבע- 8 קרובי משפחה ולרכזת לוגיסטיקה בוועדה האזורית אשקלון - 8 קרובי משפחה. בוועדות אזוריות אחדות היה עדיין שיעור ניכר של עובדים במטות המינהליים שקרובי משפחתם הועסקו באותה ועדה ביום הבחירות. לדוגמה: בוועדה האזורית עכו ( 63.8% ), בוועדה האזורית אשקלון ( 62.5% ( ), בוועדה האזורית דן דרום 60% ), בוועדה האזורית חיפה ( 53.6% ( ) ובוועדה האזורית יהודה 52.5% .) משרד מבקר המדינה מציין כי במצב שנוצר גם בבחירות לכנסת השמונה עשרה לא ניתן מענה הולם לגיוס עובדים המתבסס על עקרונות שוויון ההזדמנויות, ההגינות וההתאמה הנדרשת, מפני שללא הגדרת דרישות המשרה בתקן אי-אפשר להבטיח בחירה בעובד המתאים ביותר לתפקיד. עוד מציין משרד מבקר המדינה כי כאמור אין די במאגר עובדי המדינה ובמאגר עובדי הרשויות המקומיות כשלעצמם כדי לשמש מאגר יעיל לגיוס עובדים למטות המינהליים. על המטה המינהלי להגדיר בתקן את דרישות המשרה וליידע את הציבור - הן מקרב עובדי המדינה והן מקרב הציבור הרחב - בדבר האפשרות להגיש מועמדות לתפקידים במטות המינהליים. כך אפשר יהיה לאתר בעוד מועד את המועמדים המתאימים לתפקיד. הבקרה על קבלת הציוד מהספק מוטלת על עובדי הוועדות. למרות זאת צוין במסמך הפקת הלקחים של המטה המ ינהלי כי בוועדות אזוריות אחדות מי שקיבלו את הציוד היו מתאמי המיכון, שכאמור הם עובדי הספק ולא עובדים של הוועדות. . תפקידי המתאם הן בעניין זה והן בכל העניינים האחרים שבהם הספק נותן שירותים לוועדה המרכזית ולוועדות האזוריות. ב-108 מ-274 מקומות הקלפי שנבדקו (כ -39% ) לא הציבה הרשות המקומית תמרור כנדרש. דוגמאות: עיריי ת בני ברק לא הציבה אף לא תמרור אחד ב -6 מקומות הקלפי שנבדקו; עיריית רחובות לא הציבה תמרור ב -5 מ-6 מקומות הקלפי שנבדקו; עיריית באר שבע לא הציבה ת מרור ב -4 מ-7 מקומות הקלפי שנבדקו. צוות ההיגוי לא תיעד את עבודתו בעניין זה. לכן אין אפשרות לבחון את שיקוליו ואת המדדים שעליהם התבסס. הועלה שהמטה המינהלי לא קבע בצד רשימת המשרות את דרישות המשרה של העובדים במטות המינהליים ולא ברור כיצד נבחנה התאמת כישוריהם של העובדים לתפקיד ועל סמך מה הם נבחרו. לדעת משרד מבקר המדינה גמישות ניהולית היא ערך חשוב, אך היא אינה יכולה לגבור על הצורך להתאים את התפקיד לצורת ההעסקה או על הערך של אי-הפליה בין עובדים. יש חשיבות ל אחידות בצורת ההעסקה של העובדים באותו תפקיד הן כדי למנוע הפליה בין עובדים המועסקים באותם תפקידים והן כדי למנוע עלויות העסקה מיותרות. לכן ראוי לקבוע באילו תפקידים יועסקו עובדים בתקן ובאילו עובדים לפי שעות אגב יצירת איזון ראוי בין צורכי הארגון לבין עלות ההעסקה של עובדים. לדעת משרד מבקר המדינה הה חלטה לגייס עובדים למטות המינהליים מקרב עובדי המדינה ומקרב עובדי הרשויות המקומיות אינה מייתרת את הצורך לקבוע בתקן את דרישות המשרה. מאגר עובדי המדינה ועובדי הרשויות המקומיות מונה עשרות אלפי עובדים במגוון תפקידים שלהם נדרשים כישורים מכישורים שונים. הצבת עובד לתפקיד צריכה להיעשות לאחר שנבחנה התאמתו לדרישות התפקיד הספציפי. בחינת כישורי העובד לתפקידו במשרדו הקבוע אינה מבטיחה את התאמתו לתפקיד בבחירות לכנסת. הוועדה המרכזית לא הגדירה באילו משרות יועסקו עובדים בתקן ובאילו משרות יועסקו עובדים לפי שעות כדי לשבץ את העובדים בהתאם. נמצא כי עובדים בתפקידים דומים הועסקו בתנאי העסקה שונים - חלקם כעובדים בתקן וחלקם כעובדים לפי שעות - הן באותה ועדה אזורית והן בוועדות אזוריות שונות. מנהלי הוועדות האזוריות הם שהחליטו על אופן העסקת העובדים. | העסקת עובדים באותן משרות בתנאי העסקה שונים עלולה לאפשר מתן תנאים מועדפים לעובד זה או אחר ולהפלות בין העובדים. במצב זה עלולות גם לגדול ההוצאות על העסקת עובדים בתקן מפני ששכרם כאמור גבוה יותר. | 517 |
משרד הפנים . היתרים להעסקת עובדים זרים בענפי החקלאות והבנייה משרד מבקר המדינה העלה כי בניגוד להחלטת הממשלה, משרד החקלאות לא בחן את מדיניות ההקצאה של עו"ז לענפי החקלאות השונים, וממילא לא הוצגו מסקנות לממשלה כמתחייב. עוד נמצא כי בספטמבר 2007 גיבש משרד החקלאות עבור ועד ת המיכון תכנית רב - שנתית לעידוד המחקר והמיכון, הכרוכה בתמיכה כספית של המדינה. אולם ועדת המיכון לא אישרה את התכנית, וממילא לא הביאה אותה לאישור הממשלה. אמנם באותו המועד פעלה ועדה לעיצוב מדיניות בנושא העו"ז בישראל, והיא בחנה את האפשרות לצמצם את מספר העו"ז באמצעות המיכון בתחום החקלאות (ראו להלן - תכנית אסטרטגית לצמצום מספר העו"ז בשנים 2009 -2015 ), אולםעל פי כללי מינהל תקין משרד מבקר המדינה מעיר כי קודם ל קבלת ה החלטה האמורה הייתה צריכה להיעשות עבודת מטה לבחינת הסיבות לאי -עמידה בתנאי ההתניה, אולם הדבר לא נעשה . עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי משרד החקלאות לא וידא את המשך העסקתם של העובדים הישראלים שנקלטו בעבודה על פי התנאי שנק בע. כמו כן יחידת הסמך , האחראית לפיקוח ולבקרה בכל הנוגע ליישום ההתניה, לא נערכה לכך עד סוף דצמבר 2008 .כמתחייב לדעת משרד מבקר המדינה, בשל חשיבות הטיפול בתלונות יש לראות בחומרה את קשרי העבודה המשובשים בין הממונה על הזכויות ובין המחוזות. אשר על כן יש לבחון מחדש את נוהלי העבודה שלהם ולהסדירם ללא דיחוי כדי ששיתוף הפעולה ביניהם יהיה מיטבי. ואולם התברר כי על אף הנוהל האמור סדרי הטיפול בתלונות לוקים בחסר: בדוח סיכום פעילות שהגישה הממונה על הזכויות לממונה על יחידת הסמך בדצמבר 2008 נכתב כי הטיפול ב -40 מ-132 תלונות שהועברו למחוזות (כ -30% ) לא הסתיים, אף שחלפו יותר משלושה חודשים ממועד העברתן ויותר משישה חודשים ממועד ההעברה של 22 מהן. אשר ל -92 תלונות שהטיפול בהן הסתיים באותה השנה ציינה הממונה על הזכויות כי הטיפול ב -39 מהן הסתיים רק לאחר יותר משלושה חודשים, וכי 21 .מהן טופלו לאחר שישה חודשים כדי להבטיח אחידות נתונים ומידע עדכני ומקוון בכל יחידותיה של רשות ההגירה שומה על רשות ההגירה להפעיל מערכת מרכזית אחת לשימושן של כל יחידותיה, ואם יוחלט להקים מערכת חדשה ראוי כי עד הקמתה יהיה חיבור מקוון בין המערכות הקיימות. . מכנה משותף והגדרות אחידות של אוכלוסיית העו"זבעלי האשרה וחסרי האשרה (לפי סוג אשרת הכניסה, מדינות המוצא, ענף ההעסקה וכיו"ב). לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הפנים לפעול לבחינת אמינות הנתונים ולתאם בין רשות ההגירה והלמ"ס כדי שנתוניה ן יתבססו על .עולה כי משנת 2005 הצטמצמה מאוד כמות המורחקים: בשנים 2003 - 2004 הרחיקה מנה"ג מן המדינה כ- 41,000 עו"ז, וב - 2005 -2008 הורחקו כ - 17,800 עו"ז בלבד. עוד עולה כי בשנים 2003 -2004 עמדה מנה"ג ביותר מ-90% מן היעד, ואילו בשנים 2005 -2008 היא עמדה ב- 51%-70% מן היעד אף שמשנה לשנה הופחתו היעדים. כאמור, כבר בספטמבר 2007 הכין משרד החקלאות תכנית רב -שנתית לעידוד המחקר והמיכון לשם צמצום מספר העו"ז, אולם הוא לא הביא אותה לאישור הממשלה כמתחייב מהחלטת הממשלה. תכנית זו כללה מענק לחקלאים המשקיעים במיכון וסיוע למחקר ופיתוח בתחום זה בסך . כולל של208 .מיליון ש"חהתכנית הייתה אמורה להביא לידי הפחתה של כ- 6,200 .עו"ז לעומת זאת, במסמך העקרונות נקבע כי יינתן סיוע בסך 325 ,מיליון ש"ח וכעבור שש שנים יצטמצם מספר העו"ז בכ- 8,600 . מן הראוי היה שיצורף למסמך עקרונות כזה, שיישומו כרוך בתמיכה ממשלתית של מאות מיליוני ש"ח, חישוב כלכלי המנתח את העלויות (הגבוהות מן העלויות של התכנית מ - 2007) ו את התועלות של המתווה שנקבע , אולם הדבר לא נעשה. משרד מבקר המדינה מעיר כי נוכח חוסר העקביות של הממשלה ב כל הנוגע ל החלטותיה בעניין מכסות ההיתרים להעסקת עו"ז והשינויים התכופים שבוצעו בהן, על ועדת הפיקוח והמעקב להבטיח שהסיוע יינתן רק אם מספר העו"ז יצומצם על פי המתווה שנקבע. לשם כך עליה לקבוע אמות מידה וכללים לפיקוח ולבקרה, ובכלל זה אבני דרך בתקופת ההפעלה של התכנית. (ה) ועדת אקשטיין המליצה גם להקים גוף כלכלי מקצועי שיעסוק בניתוח ההשפעות של העסקת עובדים לא ישראלים על המשק ועל החברה, ויגבש המלצות לגבי מספר העובדים הלא ישראלים הרצוי ותנאי העסקתם. עד מועד סיום הביקורת לא הוקם גוף זה. | .3. הסדרת נהלים : מדי שנה בשנה מאז 2005 מחליטה ועדהבין- משרדית בראשות הממונה על יחידת הסמך אם להעניק לתאגידים רישיונות ואם להאריכם. לפי סדרי מינהל תקין, ראוי שסמכויותיה של ועדה שיש לה נגיעה לציבור, סדרי עבודתה של ועדה זו ואמות המידה לקבלת החלטותיה יעוגנו בנהלים. יצוין כי בדיון שקיימה הוועדה בראשית 2007 העלו שניים מחבריה את הצורך בקביעת אמות מידה ונהלים מפורטים לקראת הדיונים הבאים, ואולם הדבר לא נעשה. אשר על כן שומה על רשות ההגירה לפעול בהקדם לקביעת נהלים לפעילות ה וועדה ולפרסמם כנדרש54 . | 518 |
רשות מקרקעי ישראל . קבורה אזרחית ביישובים חקלאיים בביקורת נמצא כי המשרד אינו ממלא את חובתו על פי חוק שירותי הדת היהודיים ואינו מפקח על קיום הוראות החוק בידי חברות הקבורה ועל הצגת הפרטים הרלוונטיים אצלן. . .החקלאיים מדי שנה דיווחים בדבר הכנסות בתי העלמין אשר בשטחיהם הוא דרש דיווחים אלו רק בעת מתן רישיון לחברת הקבורה, אולם מאחר שלא הקפיד על חידוש רישיונות חברות הקבורה במועד - כל שנתיים - גם לא הקפיד לקבל את הדוחות האמורים. מחדלו הנמשך של המשרד בטיפול בחידוש רישיונות תאגידי הקבורה אילץ את המוסד לביטוח לאומי להעביר את תשלומי דמי הקבורה גם לחברות קבורה שאינן מורשות כדין. לא למותר לציין כי עיסוק בקבורה ללא רישיון הוא עברה פלילית שדינה מאסר שלושה חודשים. (ב) בהקשר זה יש לציין כי באוגוסט 2009 סוכם בדיון בראשות המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ייעוץ) כי בתוך שלושה חודשים ייקבעו נוהלי העברת מידע בין ה מוסד לביטוח לאומי ובין המשרד, בין היתר, בעניין רישוי חברות הקבורה. נקבע כי בתום תקופת מעבר שתסוכם לא יועברו עוד דמי קבורה לחברה שאינה מחזיקה ברישיון תקף. נקבע גם כי במקביל יכין המשרד מתווה לתיקוני חקיקה שמטרתם לשפר את סמכויות הפיקוח על חברות הקבורה. לפי חוק שירותי הדת ותקנותיו, חברת קבורה תגיש לשר מדי שנה דוח אשר יכלול בין השאר פירוט של הכנסותיה והוצאותיה בכל הנוגע לבית העלמין. המשרד לא מימש את סמכותו על פי החוק ולא דרש מהיישובים לדעת משרד מבקר המדינה, על ממ"י לבקש נתונים מהביטוח הלאומי בדבר מספר הנקברים בבתי העלמין ביישובים החקלאיים כדי שיהיו בידיה נתונים מהימנים על מספר הנקברים בבתי העלמין ביישובים החקלאיים ועל מנת שמחלקת הפיקוח שלה תוכל לבצע את עבודתה. בתשובה למבקר המדינה מאוקטובר 2009 ציין מנהל ממ"י כי לאחר קבלת טיוטת דוח זה ממבקר המ דינה הועבר הטיפול בחריגות של ארבעה יישובים חקלאיים לטיפול משפטי, ונגד ארבעה אחרים מנהל ממ"י הליכים משפטיים. .בין היישוב החקלאי לחברה הפרטית נחתם לכאורה הסכם למטרות רווח. המשרד לא בדק את משמעותו ואם הוא מהווה תמריץ לגביית תעריפים החורגים מאלו המאושרים בחוק. יתר על כן, על ממ"י לתת את דעתו להסכם זה שכן לכאורה מופר חוזה המשבצת במתן זכות לאחר ללא אישור המינהל ובניצול הקרקע למטרות מסחריות. מתלונות שהתקבלו בביטוח הלאומי בשנים 2004 -2008 עולה כי חברות הקבורה ביישובים חקלאיים גבו ממשפחות הנפטרים עבור הקבורה סכומים הנעים בין 7,500 ל- 24,000 ש"ח; עבור רכישה בחיים של קבר הן גבו סכומים שנעו בין 16,000 ל- 23,000 .ש"ח נראה כי ההיצע המצומצם של קרקעות שסיפקה המדינה לקבורה אזרחית עודד את הכניסה של יישובים חקלאיים לתחום זה - ביישובים חקלאיים מסוימים הפכה הקבורה לחלק מפעילות כלכלית -עסקית - אולם הדבר נעשה בלא שהוסדר כדין. לדעת משרד מבקר המדינה, יישום חוק הקבורה האזרחית יאפשר לספק את הביקוש לקבורה על פי השקפת עולמו של אדם. בדרך זו תתאפשר קבורה אזרחית בהיקף גדול יותר ובמרחק סביר בין בית עלמין אחד למשנהו ובעלות נמוכה, בהתאם להוראות החוק. מממצאי הביקורת עולה כי הביטוח הלאומי אינו מנצל את סמכויותיו בחוקים ובתקנות לצורך אכיפתם. עד אפריל 2009 הוא הסתפק בקבלת הצהרות מיישובים חקלאיים שעליהם התקבלו תלונות ובהתראות שיעשה בהם בדיקות ויבטל את ההסכם עמם ואת הרישיונות שלהם. הביטוח הלאומי, אף שהגיעו אליו תלונות בנדון ואף שמספר הנקברים מעורר שאלות לגבי השימוש המסחרי שנעשה בבתי העלמין, לא דרש לקבל את הדוחות הכספיים שלהם, לא הפסיק את העברת דמי הקבורה ליישובים החקלאיים שהוזכרו בתלונות ולא מימש את אזהרותיו. לדעת משרד מבקר המדינה, על הביטוח הלאומי לשקול העברת דמי קבורה רק לאחר קבלת דוחות שנתיים מחברת הקבורה. פעילותו של הביטוח הלאומי להחזרת התשלומים שגבו חברות הקבורה אמנם סייעה למשפחות שהתלוננו, אולם התופעה טרם נפסקה. יצוין כי חברות הקבורה השיבו את הכסף למשפחות שהתלוננו ללא הצמדה גם כאשר נגבה מספר שנים קודם לכן. לדעת משרד מבקר המדינה, בבואו לדרוש החזר תשלומים מהחברות על הביטוח הלאומי לשקול אם באפשרותו לפעול לפי כלל שדומה להסדר בחוק שירותי הדת היהודיים, שלפיו רשאי הרוכש בחייו חלקת קבר לחזור בו מן העסקה ולקבל את כספו בחזרה מחברת הקבורה בצירוף הפרשי הצמדה. לדעת משרד מבקר המדינה, על הממשלה לשקול את שינוי החוק כך שהתשלומים העודפים יוחזרו בצירוף הפרשי הצמדה. התברר שהצהרות שמסרו יישובים חקלאיים לא מנעו מהם להמשיך ולגבות תעריף גבוה מהמותר ולעשות שימוש מסחרי בבתי העלמין שלהם, כפי שניתן ללמוד ממספר הנקברים הרשומים בדוח הביטוח הלאומי. | כאשר חברת הקבורה מפרה את החוק, את התקנות ואת ההסכם עם הביטוח הלאומי, יש לפעול לאכיפת ההסכם, ובהעדר אפשרות אחרת - לבטלו ולהפסיק להעביר לה דמי הקבורה. אלא שביטול ההסכם ואי - העברת דמי הקבורה אינם מונעים מהיישובים החקלאיים להמשיך לקבור ולגבות תשלומים ממשפחות הנפטרים. לדעת משרד מבקר המדינה, על הביטוח הלאומי להמליץ על ביטול הרישיון של חברת הקבורה אם היא מפרה את ההסכם. יש לציין כי עם הפסקת העברת דמי הקבורה לחברת הקבורה היא מפסיקה לדווח לביטוח הלאומי על מספר הנקברים בבית העלמין אשר בשטחה, ומאותה עת נתוני הקבורה בבית העלמין אשר בו היא קוברת אינם מדויקים ברישומי המוסד לביטוח לאומי. | 520 |
משרד המשפטים . הליכים ופעולות למחשוב בתי המשפט משרד מבקר המדינה מעיר, מאחר שלא נבדקת תקינות קְלָטים, אין מנגנון לטיפול בשגיאות, ואין בוחנים ח יוּויִים והתראות בזמן אמת, ספק אם הב"ה הייתה מגלה את האירוע אילו היה החייב מסלק את חובו בסכומים קטנים ולאורך זמן. הוצאת פיתוח המודול של המר כז לגביית קנסות מתכולת העבודה של המערכת גרם לפיתוחו ברמת אבטחה מידע לא מספקת, דבר שהביא להונאה של המרכז לגבית קנסות בכשבעה מיליון ש"ח. על הב"ה לנקוט בכל הצעדים הדרושים לתיקון המצב. לדעת משרד מבקר המדינה, הטיפול בחדירת הווירוסים ללא אמצעי ניטור (שאינם קיימים בהב"ה) אינו מספק. חיבור מדיות נתיקות דרך עמדות "הלבנה" היה עשוי למנוע אירועים כאלה. בעניין זה יוטעם כי הפעלת המערכת בבית המשפט בהרצליה אינו עולה בקנה אחד עם הסטנדרטים המקצועיים של ביצוע בדיקות קבלה, שכאמור בתשובת הב"ה - לא נעשו. מהאמור לעיל עולה כי על אף שהיועצים התריעו עוד לפני חתימת החוזה שיש לקשור את התשלומים תמורת הפיתוח בעמידה באבני דרך, התרעות שחזרו ונשנו בהמלצות ועדות שמונו לאחר מכן, בפועל שילמה הב"ה את הכספים לחברות בלי שעמדו באבני הדרך שנקבע ו בלוח הזמנים שבהסכם הראשון. מהאמור לעיל עולה שלא הוקמה מינהלת בקרה לפרויקט, בהב"ה הוקמה רק ועדת היגוי אחת, ושתי הוועדות האחרות לא הוקמו. עוד התברר בביקורת שבחלק ניכר מהזמן לא היה מנהל-על לפרויקט. כמו כן, מנהלי הפרויקט מטעם הספק הראשי ועובדים בכירים אחרים הוחלפו תדירו ֹת, וניהול הפרויקט נפגע מכך. לאחר שסמנכ"ל בכיר לאו"ש ומחשוב דאז עבר לתפקיד אחר, לא מונה במקומו סמנכ"ל אחר לאו"ש ומחשוב, ולנעלי מנהל-העל של הפרויקט נכנס השופט אוקון, שכיה ן כמנהל הב"ה. אין ספק שהשופט בעז אוקון, כמנהל בתי המשפט התמצא באופן משמעותי ויסודי בסוגיות המחשוב ותרם תרומתו למערכת בנושאים אלו. מפרישתו בשנת 2007 עד מינוי מר רביד שמואלי בשנת 2009 למנמ"ר הב"ה, לא היה מנהל-על לפרויקט. אף שהב"ה ידעה מלכתחילה שהטמעת המערכת היא שלב מכריע בקליטתה, היא נטלה על עצמה את התפקיד להטמיעּה ובכך חלקה עם הספק את האחריות למידת ההצלחה של המערכת. בעת סיום הביקורת הייתה הב"ה בשלב ראשוני של תיקון הליקויים שצוינו במסמך הפיתוח וההטמעה. הזמן שיידרש לתיקון כל הליקויים והעלויות הנגזרות מכך, ימשיכו לגרום לחריגות מהתכנון בתחומים של ניהול, תקצוב ויישום הפרויקט, ועל הב"ה להיערך בהתאם. כמו כן, מן הראוי שהב"ה תיזום סקרי שביעות רצון בקרב משתמשי המערכת לסוגיהם, כדי להפיק את הלקחים הנדרשים לשיפור המערכת ותפוקותיה. מהאמור לעיל עולה שהב"ה אמנם הבהירה שתפסיק את העברת התשלומים, אך לא עשתה זאת בפועל, והמשיכה להעביר תשלומים לחברה מבלי לבחון אם השירות שסיפקה חברה א' הולם את אמנת השירות ואת ההסכמים. .הביקורת העלתה שעיקר החמרה, שעלותה נאמדה בכ -25 ,מיליון ש"ח נרכשה בשנים 2005 -2004 , בטרם פותחה המערכת. מאחר שהמערכת החלה לפעול בבתי המשפט בהדרגה בשנת 2007 , וברבים מהם היא טרם נפרׂשה עד סיום הביקורת, הציוד שנרכש בעלות של מיליוני ש"ח המתין לפחות שנתיים עד שנעשה בו שימוש, ויש ציוד שעדיין לא הוכנס לשימוש יותר מארבע שנים לאחר שנרכש. חלק מהציוד הזה כבר נחשב מיושן מהבחינה הטכנולוגית, אינו מתאים לצרכים ודורש החלפה. כמו כן, בשנים שחלפו מאז נרכש הציוד ירדו מחירי הרכיבים במידה ניכרת, ואילו נרכש הציוד בסמוך למועד תחילת הפ עלת המערכת, הייתה עלות ההצטיידות נמוכה בהרבה. לדוגמה, בשנת 2005 נרכשו 3,063 " צגי17 .LCD במחיר של 1,163 ש"ח ליחידה. מחירו של צג כזה במועד סיום הביקורת בספטמבר 2009 הוא כ -500 ש"ח ליחידה (כ -57% .)פחות התנהלות זו של הב"ה אינה מתיישבת עם עקרון החיסכון והיעילות. עוד העלתה הביקורת שבזמן הצגת הבקשה להתקשרות בפטור ממכרז לחשכ"ל לא הוצגה לוועדה העלות הכוללת של הפרויקט עם עלויות החמרה של יחידות הקצה הדרושות למחשוב בתי המשפט ולהטמעת המערכת, כגון שרתים, צגים, סורקים, מחשבים ועוד. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי אין להב"ה או מדן כספי מלא ומעודכן להשלמת הפרויקט, להטמעתו, לתפעולו ואחזקתו. משרד מבקר המדינה מעיר כי השימוש בכרטיסים חכמים כפולים בצירוף חתימה אלקטרונית, עלול לאפשר פתיחת שתי עמדות עבודה בהרשאת שופט אחד. מצב זה מגדיל את הסיכון שיינתנו החלטות, פסקי דין וכדומה שלא על ידי שופט. על כן, על הב"ה לפעול ביתר שאת לביטולם של כרטיסים חכמים כפולים. הביקורת העלתה שלא הוקמה מועצת מנהלים לפרויקט, ולא הועברו לוועדה דיווחים עתיים כנדרש. | לדעת משרד מבקר המדינה, תהליך ההטמעה הוא שלב קריטי בקליטת מערכת. לפיכך ראוי היה לשקול אם יש מקום לפצלו, בהתחשב בכך שיש בפיצול כדי להגדיל את הסיכונים בפרויקט. על החשיבות של תהליך ההטמעה הצביע מי שהיה מנהל הב"ה, השופט (בדימוס) דן ארבל, שכתב ש אחד הקשיים המרכזיים ש הב"ה ת עמוד בפניהם הוא הטמעת המערכת בבתי המשפט . הנושא גם עלה בדוח דסקל מיולי 2004 , שצוין בו שמרכיבי הטמעת המערכת הם גורמים מכריעים בפרויקט, וליקוי בהם עלול להביא לחריגה בלוח הזמנים ולדרישה להגדלת התקציב. | 522 |
המשרד לשירותי דת . רבני שכונות המועסקים במועצות הדתיות מעקב אחר היעדרויות בשל יציאה לחו"ל אינו יכול להתבצע לגבי היעדרויות מטעמי מחלה או חופשה בארץ, כיוון שבנושא זה אין מאגר מידע הדומה למאגר של ביקורת הגבולות. אולם מאחר שהתאפשרה התופעה של היעדר דיווח ובקרה על יציאות לחו"ל (ובכללן חופשות שארכו יותר משבוע), סביר להניח שלא התבצעו דיווח ובקרה גם בעניינן של היעדרויות שאינן כרוכות בנסיעה לחו"ל. . לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לשירותי דת להבטיח שהנוהל ייכנס לתוקף בהקדם ולקיים מנגנוני פיקוח ובקרה כדי לאכוף את הוראות המשרד ונהליו. לדעת משרד מבקר המדינה, היעדרות בתקופת החגים, שבה נוכחותו של רב שכונה היא חיונית ביותר, עלולה לפגוע בתושבים הזקוקים לשירותי דת שהרב אמור לספק, כמו מענה לסוגיות הלכתיות, תפילות ושיעורים. . לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לשירותי דת לגבש מדיניות אחידה וברורה בנוגע לדיווחי הרבנים ולקבוע נוהלי דיווח ובקרה על אופי פעילותם של הרבנים בשכונתם ועל היקפה, ובכלל זה אמצעי אכיפה של הנהלים, כמתחייב על פי כללי מינהל תקין. מנתוני המשרד מיולי 2009 על רבני השכונות עולה כי ל-25 מ-207 (כ- 12% ) הרבנים המכהנים מלאו 67 שנים ולמרות זאת הם לא פרשו לגמלאות וממשיכים לעבוד. חמשת המבוגרים שבהם בני 79-83 . עוד עולה מנתוני המשרד כי בשנים 2004 -2008 פרשו לגמלאות 107 רבני שכונות. התברר כי במועד פרישתם היו 52 מהם בני70 ( לפחות13 מהם היו בני 85-91 .), והיתר פרשו לפני הגיעם לגיל הפרישה מסיבות אחרות על המועצות להקפיד על יישום הנחיות המשרד לעניין עבודה נוספת ולדרוש מכל הרבנים לדווח על עבודותיהם הנוספות. מהעובדה שהביקורת העלתה כי רבני שכונות רבים עובדים בעבודה נוספת אפשר ללמוד שמדובר בתופעה רווחת ולא במקרים מעטים. יתרה מזו, לנוכח .הדרישה הלגיטימית שעיקר ז מנו של הרב ייוחד למילוי תפקידו כרב שכונה, עולה השאלה אם ההיקף הניכר של עבודות פרטיות מותיר לרבני השכונה די זמן למלא כהלכה את תפקידם. לחלופין, אפשר להסיק מתופעה זו שעם הזמן הצטמצם תפקידו של רב השכונה והוא אינו דורש היקף של משרה מלאה, ואם כך יש להגדיר את התפקיד מחדש ולשקול להקצות לו משרה חלקית בלבד. כאמור, גם המשרד היה ער לבעיית עיסוקיהם הנוספים של רבני השכונות ופרסם הנחיות חדשות ולפיהן רבני שכונות יורשו לעבוד בעבודה נוספת רק בכפוף לדיווח על כך למועצות ולקבלת אישורן לכך. מהאמור לעיל עולה כי רוב רבני השכונות אינם מדווחים על ימי היעדרותם מהעבודה בשל חופשה או מחלה, וכי הם מקבלים שכר מלא עבור אותם ימים והמועצה אינה מנכה ימים אלה ממכסות ימי החופשה והמחלה שלהם, וכי ימים אלה נצברים לזכותם אף שלכאורה הם אינם זכאים להם. זאת ועוד, אם אין רבני השכונה מדווחים למועצה על היעדרות ממושכת מעבודתם, נבצר מהמועצה להודיע על כך לתושבי השכונה ולוודא שרב ממלא מקום ייתן להם את שירותי הדת הנחוצים. .במצב הקיים נמנע מהמשרד לבצע מעקב תקציבי ובקרה ראויה על העובדים המועסקים במועצות הדתיות, ובכלל זה פיקוח על מספרם, על תפקידיהם ועל התקנים שהם מאי ישים. היעדר נתונים מעודכנים עלול להביא לקבלת החלטות שגויות ולגרום לשיבושים ולחוסר ודאות, למשל בעניין התקנים הנדרשים והצורך באיושם. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לדאוג לעדכון שוטף של השינויים במצבת כוח האדם במועצות הדתיות. על המשרד לקבוע את התקן של מספר רבני השכונות שיכהנו בכל עיר תוך בחינת הצרכים בפועל ובדיקת נתונים נוספים כמו מספר הרבנים המכהנים באזור. לדעת משרד מבקר המדינה, עד שתגובש מדיניות אחידה בדבר התקן הנדרש לתפקיד רב שכונה וייקבע נוהל בנושא, על המשרד לבחון א ת האפשרות להרחיב את אזורי הפעילות של רבני השכונות. דיווח על נוכחות בעבודה על ידי רב השכונה מתחייב מכללי מינהל תקין; חובתו של הרב לספק לתושבים שירותי דת, וזכותו של המעביד המשלם את שכרו לדעת מהו התוצר או התמורה שעבורם משולם השכר. כאמור, אף שחוזר מנכ"ל מפברואר 2003 פטר את הרבנים מחובת החתמת כרטיס נוכחות, הוא לא פטר אותם מדיווח ידני, ולמרות זאת לא דרשו מהם המועצות הדתיות לדווח על נוכחותם. אמנם חלק מהמועצות הכירו מהאמור לעיל עולה כי אף שחלו חליפות ותמ ורות במשך השנים בתפקידם המסורתי של רבני השכונות, במועד סיום הביקורת המשרד והמועצות הדתיות טרם הגדירו את צורכי הדת של תושבי השכונות ואת תפקידיהם של רבני השכונות והותירו לכל אחד מהרבנים לפעול בנושא ביזמתו ועל פי השקפתו ושיקול דעתו. | מאחר שבשנים האחרונות שטחן ומספר תושביהן של שכונות קיימות גדל במידה ניכרת, סביר להניח שרב שכונה אחד אינו יכול לספק את שירותי הדת לכלל התושבים בשכונה. מן הראוי שבמקומות שבהם מכהנים רבני קהילה שממלאים חלק מתפקידיו של רב השכונה תיבחן האפשרות שרב השכונה יספק את שירותי הדת הנדרשים בשכונה תוך שיתוף ותיאום עם אותם רבנים וישמש מתווך בין המועצה הדתית, שאחראית למתן שירותי הדת לתושבים, ובין תושבי השכונה ורבניה. בדרך זו יתאפשר לרבני השכונות לתת שירותים גם בשכונות ובאזורים ששטחם ומספר תושביהם גדול. הפרויקט שמופעל במועצות הדתיות בתל אביב ובירושלים הוא דוגמה טובה לפתרון זמין ויעיל לאספקת חלק משירותי הדת גם בשכונות חדשות שלא התמנה להן רב שכונה. השינויים שחלו בשנים האחרונות הן במספרם של רבני השכונות והן בתפקידיהם המסורתיים וכן הגידול הגאוגרפי והדמוגרפי של השכונות מחייבים שינ וי והתייעלות באספקת שירותי הדת על ידי רבני השכונות, בין היתר באמצעות השיפורים הטכנולוגיים באמצעי התקשורת. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לשירותי דת לבחון ולמפות את הצרכים הדתיים של התושבים בשכונות השונות, ולפיהם להגדיר את תפקידם של רבני השכונות, את סמכויותיהם ואת אזורי כהונתם. | 523 |
משרד החדשנות, המדע והטכנולוגיה . יישום השירות האזרחי לפי חוק טל והבקרה עליו - היבטים אחדים - משרד המדע והטכנולוגיה . מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי הגוף המתפעל אינו עומד בתנאים שהתחייב, ושמונה מ-20 רכזיו מרכזים77-55 משרתים, ולא45 . .משרת זה, אך במועד סיום הביקורת הוא עדיין שירת במסגרת השירות האזרחי. לדעת משרד מבקר המדינה, דוחות הנוכחות הם האמצעי העיקרי העומד לרשות מינהלת השירות כדי לפקח על שעות עבודת המשרתים. על מינהלת השירות לקבוע נהלים ברורים בעניין הנוכחות והדוחות ולהנחות את המשרתים להקפיד על כך שדיווחי השעות שלהם ישקפו את שעות השירות בפועל. נמצא כי אחד המשרתים חתם על דיווח הנוכחות של עצמו בשם מנהל הגוף המפעיל; הוא דיווח על שעות רבות בגין אירוח חניך בביתו בשבת ועל שעות שלא שירת בהן. נמצא שאמנם נציג הגוף המתפעל נפגש עם בביקורות שעשה הגוף המתפעל אצל המשרתים בגופים המפעילים התבררו קשרי משפחה בין המשרתים ובין בעלי תפקידים בגופים המפעילים: בגוף מפעיל אחד שירתו שני אחים בעמותה שמנהל אביהם; בגוף המפעיל תכניות בבתי ספר היה המשרת בנו של מנהל בית הספר, ואביו היה האחראי לעבודתו מטעם הגוף המפעיל; במוסד רפואי המשרת בלשכת רב המוסד היה בנו של הרב. לדעת משרד מבקר המדינה, משנחקק החוק, יש ליישמו תוך כדי נאמנות לתכלית החקיקה ולכוונת המחוקקים. משהוציא המחוקק את תחום החינוך מבין תחומי השירות, יש לוודא שהמשרתים אינם פועלים בתחום זה דווקא. . לדעת משרד מבקר המדינה, העיסוק בחינוך משיק לעיסוק בקליטת עלייה, כאשר מדובר בתלמידים שהם עולים חדשים; הוא משיק לעיסוק ברווחה, כאשר מדובר בתלמידים שבאים ממשפחות במצוקה וכיו"ב. אך מלשון החוק ומתהליך החקיקה ברור שתכלית החקיקה היא לא לאפשר שירות בתחום החינוך. על מינהלת השירות לקבוע אם כן כללים ברורים להבחנה בין תחומי השירות השונים לבל ידורו כל מטרות השירות המוגדרות בחוק בכפיפה אחת במוסדות חינוך ישיבתיים וכדי שהתחומים שבהם ניתן לשרת שירות אזרחי יהיו התחומים שהחוק קבע. העובדה שבמצב העניינים הנוכחי חלק כה גדול מהמ שרתים עוסקים למעשה בחינוך, עלולה לסכל את הכוונה המפורשת של המחוקק, כפי שגובשה בהצבעת הרוב בכנסת. לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה ראוי שמשרתים ידווחו על פעילות משותפת עם החניכים הכוללת לינה כעל שעות שירות ברצף וכך ישלימו את חובת השירות האזרחי לאותו שבוע או לאותו חודש. לדעת משרד מבקר המדינה, מילוי חובת שירות אזרחי בעיקר על ידי שעות שהייה רבות הכוללות לינה, אף הוא עושה את השירות האזרחי פלסתר ואינו מתאים למטרות שאותן הגדיר החוק. על מינהלת השירות להגדיר את סוגי הפעילות אשר יוכרו למשרת כשירות אזרחי ואת אלה שלא יוכרו בהתאם לדרישות החוק ואת היחס ביניהם. לדעת משרד מבקר המדינה, פעילויות של שירות אזרחי במוסדות חינוך הן פעילויות חינוכיות מובהקות. אישור המוסדות הללו כגופי ם מפעילים והשירות בהם אינם עולים בקנה אחד עם לשון החוק. משרד מבקר המדינה הצביע על כך שמילוי חובת שירות אזרחי בעיקר על ידי אירוח חניך בבית החונך בסופי שבוע עושה את השירות האזרחי פלסתר ואינו עונה על המטרות אותן הגדיר החוק. 4. מדוחות נוכחות של משרתים במוסדות חינוך פנימייתיים עולה כי ביולי 2009 התקיימה במוסד מסוים פעילות משותפת לחניכים ולמשרתים שכללה לינה. שלושה משרתים דיווחו על שני ימים אלו כימי שירות של 24 שעות (כל יום). ביולי ובאוגוסט 2009 התקיימו במוסד שלוש שבתות אירוח שבהן השתתפו המשרתים. שלושה משרתים דיווחו בגין שהות במוסד בשבת אחת על 80 שעות שירות ברצף (מיום שישי בבוקר ועד שני בערב); בגין שבת שנייה הם דיווחו על 41 שעות שירות, ובגין השבת השלישית - על 48 .שעות מבדיקה של משרד מבקר המדינה במינהלת השירות האזרחי עולה כי היא או מישהו מטעמה לא הכשירו את המשרתים לתפקידיהם טרם התחלת שירותם. גם במכרז שפרסמה מינהלת השירות לגוף המתפעל היא לא קבעה דרישות באשר להכשרת המשרתים בידי הגוף המתפעל. כל שנקבע הוא שמינהלת השירות רשאי ת, על פי שיקול דעתה, לארגן במימונה פעולות הכשרה למשרתים, והגוף המתפעל יהיה אחראי לביצוען בהתאם למשאבים שהיא תקצה לו לשם כך. | .1. מהתרשים עולה כי בתחומי החונכות10 והחינוך המיוחד משרתים כ- 33% מכלל המשרתים, למרות שתחומים אלו אינם נכללים בהגדרות שבחוק. | 524 |
משרד החדשנות, המדע והטכנולוגיה . השירות הלאומי - משרד המדע והטכנולוגיה לדברי מינהלת השירות, בעת הביקורת לא היה בה גורם שעקב אחר ההסכמים האמורים והם לא נבדקו כלל בגלל המחסור בכוח אדם. נמצא כי מתוך כ - 1,500 המתנדבים המועס קים בעבודות מזכירּו ת מועסקים רבים בתפקידים שעיקרם שירותי מזכירּו ת, בלא שנמצאו נסיבות מיוחדות לאשר זאת ומבלי שהדבר אושר בידי האחראי. להלן דוגמאות: יודגש כי אם סבורים מקבלי ההחלטות במינהלת השירות שיש לאפשר לחלק מהמתנדבים לשרת שירות לאו מי שעיקרו מתן שירותי מזכירּות, עליהם לפעול לתיקון התקנות. כל עוד לא נעשה הדבר, יש לדאוג שהמתנדבים יועסקו בהתאם למגבלות המנויות בתקנות, היינו העסקה בתפקידי מזכירּות תתאפשר במקרים מיוחדים בלבד ובאישור האחראי. הסעיף האמור בתקנות אמור לפת ור בעיות נקודתיות של מתנדבים בודדים ואינו מהווה תחליף להתאמת מסגרת תעסוקתית לשירות של שנה. על משרד החינוך, על מינהלת השירות ועל הגופים המוכרים למצוא פתרון הולם להתאמת מסגרת ההעסקה של כל המתנדבים במערכת החינוך לשנה מלאה - ולא לעשרה חודשים בלבד. למרות האמור לעיל אין בנמצא נהלים המחייבים את הגופים המוכרים לקיים הכשרה רלוונטית טרם השמת המתנדב, וכאמור, גם תעריף העסקת המתנדבים אינו נותן ביטוי להוצאות בגין הכשרתם לשירות. על משרד החינוך לפעול יחד עם משרד המשפטים כדי ליישם את ההסכמות שאליהן הגיע משרד החינוך בעקבות העתירה ולהתייחס למימון של מתנדבי השירות הלאומי במוסדות חוץ -ממשלתיים כאל הטבה שוות כסף. על מינהלת השירות ועל משרד המשפטים לפעול כדי להחיל הוראות דומות גם על יתר משרדי הממשלה המממנים מתנדבי שירות לאומי במוסדות חוץ-ממשלתיים. למרות האמור לעיל, לא התקיים דיון בשאלת המשך מעמדה של עיריית ירושלים כגוף מוכר. על מינהלת השירות ליזום דיון בשאלה אם בנסיבות אלה יש מקום להמשיך להכיר בעיריית ירושלים כגוף מוכר ולפעול בהתאם למסקנותיו. לדעת משרד מבקר המדינה, התקנות אמנם מאשרות לגוף מוכר להפעיל מספר מוגבל של מתנדבים. עם זאת, על מינהלת השירות לשקול אם ראוי שהגופים המוכרים ישתמשו בשירותיהם של מתנדבים למילוי תפקידי מזכירּות ולמשימות שאינן מקדמות את מטרות השירות הלאומי באופן מובהק, ובהתאם לכך להציע לשר הממונה לקדם תיקון מתאים של התקנות. ,לדעת משרד מבקר המדינההואיל ומדובר בשירות לאומי, תנאיו צריכים להיות שווים ואחידים לכל המתנדבים. על מינהלת השירות לפעול להכנת נהלים אחידים שינחו את הגופים המוכרים בתחומים שטרם הוסדרו עד כה ובהם גביית דמי ההרשמה, קביעת דרישות סף אחידות ממועמדים לשרת כרכזים, השוואת תנאי שירות. לדעת משרד מבקר המדינה, העסקת קרובי משפחה בגופים המוכרים עלולה להוביל לניגוד עניינים. לגופים המוכרים מעמד ציבורי מובהק: עיקר פעילות ם הוא למען הציבור שלא למטרות רווח ; השמת מתנדבי שירות לאומי ופיקוח על התנדבותם הוא תפקיד ציבורי מובהק: הם הוסמכו להעניק מעמד שעל בסיסו מתקבלות הטבות מהמדינה, ומרבית תקציבם מקורו בכספי ציבור . לכן על גופים אלו להיות כפופים ל כללים מסוימים של המינהל הציבורי בהתאמה לאופיים המיוחד, ובהם הגבלה על העסקת קרובים18 . אמנם, לפי כללי ניהול תקין של רשם העמותות, מספר קרובי המשפחה המועסקים בעמותה לא יעלה על 10% , והמקרים שצוינו אינם חורגים מהוראות אלה. עם זאת, לדעת משרד מבקר המדינה, כוחם של כללי ניהול תקין של רשם העמותות יפה למטרות שלשמן נקבעו, אולם הדרישות הנורמטיביות החלות על הגופים המוכרים אינן מתמצות רק בכללים אלה וכאמור, הם כפופים לנורמות רחבות י ותר. לפיכך על מינהלת השירות לשקול לאסור או להגביל את הגופים המוכרים בהעסקת בני משפחה, לרבות קבלת שירותים מהם. ממסמכים שבהם עיינו נציגי משרד מבקר המדינה עולה שקניית תקנים יש בה כדי לגרום לאפליה של מוסדות שאינם בעלי משאבים כספיים. להלן דוגמאות: | לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה ראוי ששנה אחר שנה לא יהיה ידוע אם יינתן למשרד החינוך התקציב הנחוץ להשמת המתנדבים במערכת החינוך. החלטה של המשרד על מספר מתנדבי השירות הלאומי הנחוץ למערכת החינוך ראוי שתתואם עם משרד האוצר ותגובה בתקציב מתאים. מספר תקני השירות הלאומי אינו מהנושאים שאמורים להיות נתונים למשא -ומתן קואליציוני: השירות הלאומי מיועד לכל האוכלוסייה הפטורה מגיוס או שאינה נקראת לגיוס, והוא משרת את כל החברה בישראל - בחינוך המיוחד, בפנימיות, במדרשות לידיעת הארץ וכדומה. משקבעה הממשלה בהחלטותיה שמפעל ה שירות הלאומי חשוב הוא, עליה לפעול כדי להקצות לנושא זה מבעוד מועד תקציב ההולם את הנחוץ להפעלת מתנדבי השירות הלאומי במערכת החינוך. הקצאת תקציבים בעקבות הסכמים קואליציוניים אינה יכולה להחליף מדיניות תקציבית רשמית. | 525 |
משרד התפוצות . לשכת הפרסום הממשלתית - היבטים בפעולתה לדעת משרד מבקר המדינה לא היה בתוכן הספר שפרסם משרד התחבורה מידע שעל הציבור לדעת, ונוכח האמור בהוראות התכ"ם, לא היה מקום להביא במבוא לספר את דברי השר מופז ואת דברי מנכ"ל משרד התחבורה דאז, לצד חתימתם, ואת דבריהם של מנהל אגף הסברה ודובר משרד התחבורה. .הביקורת העלתה כי במקרים שונים לא מילאה לפ "ם את תפקידה למניעת פרסומים שאינם עולים בקנה אחד עם הוראות התכ"ם, ההנחיות והנוהל הפנימי שלה. להלן דוגמאות של שלושה פרסומים שהכילו מידע שאינו לתועלת הציבור וכן שמות של בעלי תפקידים שפרסמו משרדי ממשלה באמצעות לפ"ם: לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח קביעתו של היועץ המשפטי של משרד רה"ם דאז כי קיים ניגוד עניינים בין תפקידו של מנהל לפ "ם ובין חברותו בהנהלת עמותת מרכז שז"ר, היה על היועץ המשפטי לבחון אם קיים מצב של ניגוד עניינים גם בנוגע לכהונתו של מנהל לפ"ם באספה הכללית של העמותה. לנוכח האמור במכתבו של היועץ המשפטי, על מנהל לפ "ם הייתה מוטלת החובה ליזום בדיקה אם הוא מצוי במצב של ניגוד עניינים או חשש למצב כזה גם בכהונתו באספה הכללית. הביקורת העלתה כי בלפ "ם ובמשרד רה "ם לא היו נתונים מלאים ועדכניים על מצבת כוח האדם של כל עובדי לפ"ם והמועסקים על ידה, כמו היקף משרה, מועד תחילת ההעסקה, דירוג העובדים, דרגתם, סוג העסקה וכיוצא באלה. מהאמור עולה, כי בלפ "ם ובמשרד רה "ם לא היה מידע מלא ועדכני על מצבת כוח האדם המועסק על ידי לפ "ם ועל הנתונים הקשורים בכך, לכן לא ניתן לדעת כיצד נוהל כל נושא כוח האדם. לדעת משרד מבקר המדינה על לפ"ם ומשרד ההסברה והתפוצות, כאחראי לה במועד סיום הביקורת, לפעול ללא דיחוי ליצירת בסיס נתונים מקיף, מפורט ועדכני אצלם בכל הקשור למצבת כוח האדם של לפ"ם כנדרש מכל יחידה של משרד ממשלתי וממפעל עסקי. מן הראוי שייקבע אילו נתונים יש לשמור ולעדכן בלפ "ם ואילו נתונים יהיו גם תחת ידם של משרד ההסברה והתפוצות, משרד האוצר ונש"ם. ראוי שייקבע גורם האחראי לעדכונם השוטף של הנתונים ולשמירתם. מהאמור עולה כי בלפ "ם הועסקו במשך שנים עובדים בלתי צמיתים במשרות מסגרת שהן חלק בלתי נפרד מפעילותה המרכזית של לפ "ם, אף על פי שבמשרות אלה יש להעסיק עובדים על פי תקן עם כתב מינוי או עובדים במשרות בלתי צמיתות שמשרתם תוקצבה בחוק יסודות התקציב. משרד מבקר המדינה העיר ללפ"ם כי לנוכח תקנה 42 הנזכרת והוראת התכ"ם האמורה, היה על לפ "ם להיערך מבעוד מועד ולפרסם מכרז פומבי שבו תינתן האפשרות להגיש הצעות בתוך 14 יום ל פחות לפני האירוע, ולא לנקוט כלל הליך של מכרז סגור. מאחר שמדובר באירוע שהתקיים בשנים קודמות והצורך בארגונו ידוע מראש, לא הייתה כל סיבה נראית לעין שלא להיערך לו מבעוד מועד. יתרה מזאת, לפי פרוטוקול ישיבת ועדת המכרזים ידעה לפ"ם שמדובר "בעונה הבוערת" וגם הייתה מודעת לעובדה שגם בשנים הקודמות התעוררו קשיים דומים, אף שאז היה מדובר במספר קטן יותר של אוטובוסים. בשל האמור, היה על לפ"ם לפרסם את המכרז מוקדם ככל האפשר, ואופן התנהלותה בעניין לא היה תקין. על לפ "ם לעשות את כל המאמצים כדי שהתקשרות לא תהפוך דחופה ולהשתמש בפט ור רק בנסיבות הראויות לכך. התיקון לתקנות מאפשר בנסיבות מסוימות לערוך "מכרז ממוכן מהיר", כמפורט בתקנות במקרים של התקשרות דחופה. במקרים שהיקף העבודה הנדרש גדול ניתן לשקול פיצול העבודה לכמה ספקים. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על לפ"ם לפנות לכמה מציעים לקבלת הצעות מחיר כדי שתוכל לבחון אם הצעת המו"ל היא הטובה והמתאימה ביותר. אם סברה לפ "ם שהמו"ל הוא היחיד המסוגל לבצע את ההתקשרות, מן הראוי היה שתקבל פטור להתקשרות מכוח תקנה 3(29 ,) המחייבתאישור בדבר מעמד זה. הביקורת העלתה כי מכרז ההסעות הנזכר לעיל פורסם ב - 21.5.08 והאירוע שבגללו נדרשו ההסעות נקבע ל - 4.6.08 . את ההצעות נדרשו המציעים להגיש עד ל - 29.5.08 , כלומר בתוך שמונה ימים מפרסום המכרז. לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה ראוי ואין זה תקין שלפ "ם ומשרד ממשלתי יפרסמו מידע לציבו ר ללא ציון העובדה שהפרסום נעשה מטעמם. לדעת משרד מבקר המדינה, אם ידעה לפ"ם שבחוברת יפורסמו מודעות מסחריות בחסות משרד ממשלתי, היה עליה לפנות כנדרש לוועדה הבין- משרדית58 .ולבקש את אישורה לפרסומן | הביקורת העלתה שלפ"ם לא דרשה מהמו"ל תשלום בגין פרסום מודעות מסחריות בחוברת. לדעת משרד מבקר המדינה, היה עליה לבחון מראש את סוגיית הפרסומת המסחרית בחוברת ולהביאה לאישורה של הוועדה הבין-משרדית. לו אישרה הוועדה את הפרסומת המסחרית, היה ניתן לחסוך בהוצאות המשרד להגנת הסביבה על פרסום החוברת, ואולי אף ליצור הכנסה לקופת המדינה. | 526 |
משרד האוצר . מאזן המדינה ל-31.12.08 - השקעות המדינה בחברות ובישויות מוחזקות .%20 ( מהן18 )חברות27 . לפיכך המידע שבדוחות הכספיים של הממשלה אינו מלא ואינו משקף כיאות את השקעות המדינה בחברות אלו לסוף שנת 2008. משרד מבקר המדינה העיר לחשכ"ל, כי מן הראוי לשקף בדוחות הכספיים את מהות העסקאות ההדדיות האמורות ולהבהיר את השפעותיהם של אי-ביטול הרווחים שטרם מומשו ושל היתרות האחרות הנובעות מהפעולות ההדדיות האמורות על איכות המידע בדוחות הכספיים. משרד מבקר המדינה העיר לחשכ"ל כי מיד ע זה חשוב למשתמשי הדוחות הכספיים, ומן הראוי לפרטו לשם השקיפות ולשם המעקב והפיקוח על גופים אלו. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שרשות החברות תדווח על מידת השגת המטרות של כל חברה ממשלתית לפי היעדים שנקבעו לאחר שתבדוק את דיווחי החברות בדבר השגת היעדים והמטרות. לשם כך דרוש דיווח במתכונת מרוכזת, תקופתית - שמועדיה יתאימו למועדי הדוחות הכספיים של הממשלה - ולפי היעדים האמורים. לכשיהיה הדיווח של רשות החברות עשוי במתכונת כזאת, יהיה טעם להפנות אליו מהדוחות הכספיים של הממשלה. דיווח כזה יאפשר להגביר ולייעל את הפיקוח על השגת יעדי החברות ומטרותיהן וישמש את הממשלה בהחלטותיה בנוגע לחברות הממשלתיות. דיווח במתכונת דומה ישמש גם בנוגע ליתר הגופים שבהחזקת המדינה, ובהם התאגידים הציבוריים. משרד מבקר ה מדינה העיר כי בדין וחשבון השנתי של רשות החברות לשנת 2007 , שפורסם בסוף דצמבר 2008 , לא נמצא דיווח שיטתי ומרוכז על השגת המטרות של החברות הממשלתיות לפי המדדים המוזכרים בחוזר הרשות. גם בדוחות הכספיים של הממשלה אין דיווח כזה. מנתוני טבלה 2 עולה: (א) מסוף 2007 ועד סוף 2008 לא השתפרה זמינותם של הדוחות הכספיים של החברות הממשלתיות והמעורבות במועד פרסומם של הדוחות הכספיים של הממשלה, אף שהם נדרשים כדי להציג את השקעת המדינה בהם בדוחותיה הכספיים; (ב) כ-67% מהחברות הממשלתיות והמעורבות ( 61 חברות) הגישו רק טיוטות של דוחות כספיים לשנת 2008 , וטרם התקבלו דוחות כספיים מכ- התברר כי המסמך שהחשכ"ל הגדירו "נוהל" בביאור 2 אינו אלא טיוטה לדיון - טיוטת "נוהל השקעות המדינה" מדצמבר 2008, וכי עד מועד סיום הביקורת טרם גובש הנוהל. משרד מבקר המדינה העיר לחשכ"ל כי עליו לסיים לגבש את הנוהל כדי שינחה את כל הגופים המעורבים בכל ההיבטים הדרושים. משרד מבקר המדינה העיר כי כדי שהקצאת המשאבים המיועדים לפעולות הפיקוח והבקרה תהיה יעילה ומועילה, על משרד האוצר לגבש נוהל עבודה כתוב. הנוהל יאפשר לתאם את הפיקוח והבקרה על פעולות הגופים המוחזקים בין כל הגופים המעורבים בעניין זה, ובכללם משרדי הממשלה. על פי הוראות התכ"ם האמורות, הגופים המעורבים במינוי רואי החשבון המבקרים ובהפסקת העסקתם הם הנהלת המשרד והחשכ"ל, אבל רואי חשבון אלה נדרשים לבקר את הדוחות הכספיים של המשרד לפי הנחיות החשכ"ל וכן את הפעולות הכספיות של אגף החשכ"ל עצמו. משרד מבקר המדינה מעיר כי אם ניתנה לגופים המבוקרים הסמכות למינוי ולהפסקת ההעסקה של מי שאמור לבקרם, עלול לעלות חשש לפגיעה בעבודת משרד מבקר המדינה מעיר כי הוראת התכ"ם מנובמבר 2009 מסדירה בעיקר את הפעולות הנוגעות לרישום החשבונאי, אבל חסרות בה הנחיות בדבר תחומי האחריות וסדרי התיאום בין כל הגופים המעורבים, הדרושות לשם פיקוח ובקרה על פעילות הגופים המוחזקים. משרד מבקר המדינה העיר לחשכ"ל כי עד שיהיו דוחות כספיים מבוקרים לכל היחידות והמשרדים הממשלתיים יש לקדם את הדיווח באמצעות | .הביאורים לדוחות הכספיים. על החשכ"ל לפרט בביאורים אלו את כל הגופים שיש למיינם לפי סוגי ההחזקה של המ דינה בהם, זאת לשם השקיפות ולשם ריכוז המידע, שיסייע לקיים ביעילות פיקוח ובקרה על פעולותיהם ועל דיווחיהם הכספיים. לשם כך נדרשת עבודת מיפוי מקיפה באחריותו של החשכ"ל ובשיתוף היחידות והמשרדים הממשלתיים. עבודת המיפוי תאפשר גם לעדכן את שרשרת ההחזקות של המדינה. | 527 |
משרד האוצר . הסדרת מנגנוני הגנה למחזיקי תעודות התחייבות אף שהרשות עוסקת באופן שוטף בסוגיית הנאמנים ומטפלת במתן תשובות לשאלות ספציפיות ובהבהרות לעניינים אד-הוק, אין הדבר גורע מהצורך להשלים את הסדרת החקיקה. לדעת משרד מבקר המדינה, עקב ריבוי מספרן של החברות הנקלעות לקשיים בפירעון התחייבויותיהן למחזיקי התעודות, מן הראוי שהרשות תפעל להסדרת החקיקה בהקדם האפשרי לדעת משרד מבקר המדינה, כל עוד עומדות בעינן הוראות סעיפים 35 ד(א) ו-35 ()יד(א2 ) לחוק ניירות ערך, על הרשות לקיימן, ולשם כך עליה להציע לשר האוצר להתקין תקנות בדבר גובה ההון העצמי של הנאמן. קביעת ה הון העצמי המזערי הנדרש מהנאמן היא חלק מהגדרה ברורה .ומפורשת יותר של חובותיו, ואי -עמידה בה גם משמשת עילה לפקיעת כהונתו של נאמן. אם לדעת הרשות ההוראה בעניין זה אינה מתאימה לנסיבות החדשות, עליה ליזום תיקון חקיקה בהקדם האפשרי, שכן אין זה סביר שתהליך החקיקה שהרשות יוזמת נמשך כבר למעלה מארבע שנים. .המשבר בשוק ההון בכלל ובשוק איגרות החוב הקונצרניות בפרט המחישו ביתר שאת את חשיבותה של ההסדרה והחקיקה בנושא הנאמנים לתעודות התחייבות. אי -הבהירות המשפטית השוררת כיום בתחום הגדרת תפקידם, אחריותם וסמכויותיהם של הנאמנים מחלישה את מוסד הנאמן, והיא עשויה לפגוע בהגנה הניתנת למחזיקי תעודות ההתחייבות. להגדרת התפקיד, הסמכות והאחריות של הנאמנים וחובותיהם נודעת חשיבות רבה כדי לאפשר לנאמנים למלא את תפקידם כיאות, לסייע למשתמשים בשירותיהם ולתרום להגברת יכולת הפיקוח על פעולתם. הממצאים שהועלו בדוח זה מלמדים כי אף שהטיפול בהסדרת תחום רגיש וחשוב זה החל לפני כמה שנים, עדיין לא הושלמה ההסדרה, לרבות בדרך של ייזום חקיקה לפי הצורך. מן הראוי להגביר את התיאום ואת שיתוף הפעולה שבין הרשות לאגף שוק ההון ולגורמים אחרים לפי הצורך, כדי לזרז את פעולות ההסדרה בשוק ה אג"ח הקונצרניות. זאת במטרה לשפר את תפקודו של שוק ההון ואת סדרי הבקרה והפיקוח עליו. הביקורת העלתה כי בניגוד למוצהר במזכר ההבנות, לא היה שיתוף של הרשות בדיוני הוועדה בזמן אמיתי, ונציג מטעמה לא מונה כחבר בוועדה. לדעת משרד מבקר המדינה היה חשוב שעמדתה של הרשות תושמע גם במהלך דיוני הוועדה ולא רק לאחר מכן ובדיעבד. סביר להניח שיש לה ידע רב וניסיון מצטבר בתחום זה12 . לדעת משרד מבקר המדינה- כשעולה הצורך לבחון שינוי משמעותי בשוק ההון יש מקום לפעול בשיתוף פעולה עם הרשויות הרלוונטיות שאף להן יש ידע מקצועי בתחום, כדי להגיע לתוצאות הטובות ביותר המבוססות על הידע הקיים כולו. לדעת משרד מבקר המדינה התשובות דלעיל אינ ן מניחות את הדעת. מאחר שמדובר בוועדה ציבורית מייעצת בנושא שתוצאותיו הכלכליות מרחיקות לכת, הממונית על ידי אדם שתנאי עבודתו ומעמדו דומים לאלה של מנכ"ל10 - אין זה משנה אם הממנה הוא מנכ"ל או גורם בכיר אחר- והיה מקום לפעול ברוח הנחיות היועץ המשפטי לממשלה. ההנחי ות משקפות נורמה ציבורית חשובה ביותר שמטרתה - מניעת ניגוד עניינים במינהל הציבורי. עקרון זה, כפי שנקבע בפסיקה 11 , הוא עיקרון מהותי החל גם בהיעדר הוראה חקוקה. לעריכת הסדר למניעת ניגוד עניינים יש משנה חשיבות עקב העובדה שהוועדה דנה בנושא כלכלי רגיש, ולהמלצותיה עש ויות להיות השפעות כספיות כבדות משקל על דרך פעולתם של הגופים המרכזיים בשוק ההון. הבאת מינוי הוועדה מראש לידיעתו של היועץ המשפטי של משרד האוצר, וגם זאת באופן בלתי פורמאלי, אין בה כשלעצמה כדי לרפא את הפגם שבאי-עריכת הסדרי ניגוד עניינים לחבריה. .לדעת משרד מבקר המדינה - סוגיה עקרונית ורגישה זו וההשפעה שיש לה על הגנת האינטרסים של הציבור, מחייבת את הרשות לשקול את הסדרת ניגוד העניינים של הנאמנים גם בתקנות. . נמצא כי חלפו כשנתיים וחצי מהצהרת יו"ר הרשות בפברואר 2006 כי הרשות תקיים ביקורת אצל חברות הנאמנים, עד פניית הרשות לנאמנים כאמור. מתברר כי הממונה על שוק ההון, שמינה את חברי הוועדה, וכן הייעוץ המשפטי של משרד האוצר, לא פעלו ברוח האמור בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה ולא דאגו לקביעת הסדר למנ יעת ניגוד עניינים, שבמסגרתו, בין היתר, יחשוף כל חבר בוועדה כל עניין אישי או אחר הנוגע לסוגיות הנדונות בוועדה. מתברר כי למרות המלצת משרד מבקר המדינה בדוח הקודם שפורסם במאי 2006 , עד מועד סיום הביקורת - ספטמבר 2009 לא הושלמה הסדרת הנושא בחקיקה מתאימה. לדעת משרד מבקר המדינה עקב החשיבות של הקניית הגנה מספקת ונאותה לציבור מחזיקי אגרות החוב מן הראוי לקדם את החקיקה בנושא ולהשלימה בהקדם האפשרי.8 מתברר כי למרות הזמן הרב שחלף לא הגיעה הצעה זו לשלב של פרסום תזכיר חוק. טיפולה של הרשות בסוגיה זו נמשך כבר קרוב לארבע שנים, ואולם עד מועד סיום הביקורת -ספטמבר 2009 , הסדרת החקיקה הנדרשת עדיין לא הושלמה. | משרד מבקר המדינה מעיר, בלי להמעיט בערכן ובתרומתן של הפעולות שבהן נוקטת הרשות בפעילותה השוטפת כלפי הנאמנים, כי מן הראוי שמבקרים מקצועיים מטעם הרשות יקיימו ביקורת במשרדי הנאמנים עצמם, או למצער בקרב חלקם (מדגם מייצג). ביקורת מעין זו הייתה מאפשרת להרחיב את היקף המידע שבידי הרשות על פעילות הנאמנים, ואולם דבר זה לא נעשה עד מועד סיום הביקורת של מבקר המדינה בספטמבר 2009 . כמו כן אין לזלזל גם בחשיבותו של גורם ההרתעה שביקורת מעין זו מעוררת בקרב המבוקרים, והוא עשוי לדרבן אותם לפעול בצורה זהירה, מקצועית ואחראית יותר. | 528 |
משרד האוצר . הסיוע לניצולי השואה - ממצאי מעקב לדעת משרד מבקר המדינה, בד בבד עם שינוי תהליכי העבודה ברשות והטמעת מערכת ממוחשבת חדשה שתסייע לרשות במעקב ובבקרה הנדרשים במסגרת הטיפול בפניות המוגשות לה, היה על הרשות לפעול במסגרת המערכת הישנה לשיפור הבקרה על הפניות הממתינות לטיפול. מאחר שהרשות לא עשתה כן, ל א קודמו תביעותיהם של אלפי ניצולי שואה שהגישו את תביעתם שנים רבות לפני כן, וחלקם אף הלכו לעולמם לפני שהסתיים הטיפול בפנייתם. יתרה מזו, מתהליך בדיקת היקף התיקים הפתוחים ברשות שביצע משרד מבקר המדינה עולה כי הרשות אינה מרכזת נתונים על התיקים הפתוחים ולא הייתה ערה כלל למספרם העצום. לפיכך על הרשות לפעול מיד לטיפול בתיקים הפתוחים, הן החדשים והן הישנים, וכן ליצור ביזמתה קשר עם הפונים כדי לסייע להם להשלים מסמכים חסרים ולהביא לסיום הטיפול בתביעתם. לדעת משרד מבקר המדינה, מינויה של ועדת שני לבחינת הקשר הסיבתי בין מאורעות השואה למחלות שונות בשיתוף אנשי מקצוע רלוונטיים, כגון סטטיסטיקאים, עולה בקנה אחד עם המלצות ועדת דורנר. עם זאת, ראוי כי ייקבע בנוהל של הרשות שלפני קבלת החלטה בדבר קיומו של קשר סיבתי על בסיס טבלאות סטנדרדיות, ייבדק כל מקרה לגופו על מנת לוודא שהשימוש בטבלאות אלו לא יביא לקיפוחם של ניצולים במקרים מסוימים. כמו כן, על הרשות לפעול לפי המלצת ועדת דורנר, באופן שרופא הרשות, על אף ניסיונו הרב, לא יקבע לבדו אם יש קשר סיבתי בין מאורעות השואה ובין מחלות שונות - הן מחלות שוועדת שני הוסמכה לדון בעניינן והן מחלות אחרות. לדעת משרד מבקר המדינה אף כי תדרוך הרופאים החדשים המצטרפים לוועדות הרפואיות היא פעולה חשובה והכרחית, אין בה די. על הרשות להקפיד לקיים הדרכות והשתלמויות מיוחדות באופן שוטף לכלל רופאי הוועדות, ותיקים וחדשים כאחד. . בתנאי זכאותם, ובין היתר אם אושרה בקשתם לגמלה מקרן סעיף2 , כדי למנוע כפל תשלומים. אשר לניצולי שואה שקיבלו את התשלומים האמורים, ראוי כי אגף חשבות תגמולים במשרד האוצר יבח ן כל מקרה לגופו, שכן אם ייגבו מניצולים אלה הכספים האמורים, הם עלולים להישאר ללא כסף למימון צורכיהם השוטפים. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח חשיבותו הרבה של מרכז המידע לניצולי השואה ובהתחשב בגילם ובמצבם הבריאותי של הניצולים, פרק הזמן שארכה הקמת המרכז מאז החליטה הממשלה על הקמתו - שנה ושלושה חודשים - ארוך במידה בלתי סבירה. לדעת משרד מבקר המדינה, על מרכז המידע, הרשות והקרן לרווחה לזרז את הטיפול בפניותיהם של הפונים למרכז המידע ובכך לסייע במיצוי זכויותיהם, בייחוד בהתחשב בגילה המופלג של אוכלוסייה זו. לדעת משרד מבקר המדינה בשל הכפילות שבין עבודתו של מרכז המידע הארצי לעבודתו של מרכז המידע של הרשות לזכויות ניצולי השואה ראוי לבחון אם נוסף על שיתוף הפעולה בין הרשות למרכז המידע הארצי יש מקום לאחד את שני מרכזי המידע כדי למנוע בלבול בקרב ניצולי השואה וכדי שהשירות לניצולי השואה יתבצע במתכונת של מרכז שירות אחד לשם הגברת יעילותו וכדי לאפשר לניצולים לקבל במרוכז את כל המידע הדרוש להם. . בטיפול בתיקים הפתוחים וליצור ביזמתה קשר עם הפונים כדי לסייעלהם להשלים מסמכים חסרים ולהביא לסיום הטיפול בתביעתם. על משרד האוצר למצוא דרך להעביר במסגרת הנהלים הקיימים את כספי התמיכה המיועדים לארגוני הסיוע לניצולי השואה במהלך שנת הכספים ולא בסופה, כדי לאפשר את פעילותם השוטפת ולקדם את עבודת המטה הנדרשת לממשלת ישראל לצורך הטיפול בענייני ניצולי השואה בחו"ל. אוכלוסיית ניצולי השואה בישראל מתמעטת מדי שנה בשנה. לממשלת ישראל יש חוב מוסרי כלפי ניצולי השואה הנמצאים בשנות חייהם האחרונות. בפרק הזמן שעבר מאז אוגוסט 2007 , מועד פרסום הדוח הקודם, נקטה הממשלה צעדים חשובים ומבורכים לט יפול בנושא, אך במועד סיום הביקורת טרם הושלמה המלאכה. על הממשלה לפעול במשנה מרץ לשיפור, לזירוז ולייעול הטיפול והשירות הניתנים לניצולים, כדי שהם יוכלו למצות את הזכויות שמקנה להם החוק ולאפשר להם שיבה טובה יותר. .מאוגוסט 2007 , מועד פרסומו של הדוח הקודם בנושא הסיוע לניצולי השואה, חל שיפור ניכר בסיוע הניתן לניצולי השואה בישראל. החלטות הממשלה שהתקבלו לאחר פרסום דוח מבקר המדינה ודוח דורנר והשינויים בחקיק ה הביאו להרחבת שיעור הזכאים לגמלה מכוח החוק הישראלי, להגדלה ניכרת של שיעור הגמלה ושל סל השירותים הניתנים לניצולים, להקמת מרכז מידע, לביצוע פעולות שיחּור, למיצוי זכויות ולהקמת ועדות במסגרת משרדי הממשלה השונים שמטרתן לסייע לאוכלוסיית ניצולי השואה. עם זאת, במועד סיום הביקורת נמצא כי טרם תוקנו חלק מהליקויים בטיפול בניצולי השואה ובסיוע הניתן להם, וכי חלק מהפעולות הננקטות לטובת ניצולי השואה עדיין מתבצעות בעצלתיים. על הרשות לזכויות ניצולי השואה לפעול ללא לאות להשלמת התהליך שהחלה לבצע - שינוי תהליכי העבודה והטמעת מערכת ממוחשבת חדשה שתסייע לה במעקב ובבקרה בנושא הטיפול בפניות המוגשות לה. בד בבד צריכה הרשות לפעול במסגרת המערכת הישנה, לשפר את הבקרה על הפניות הממתינות למענה ולפעול בלא דיחוי להדבקת הפיגור הגדול .עמד משרד מבקר המדינה על כך שמרכז הארגונים מבצע עבודת מטה שנדרשת למדינת ישראל כדי לטפל בעניינים הנוגעים לניצולי השואה בארץ ובחו"ל. בהיעדר אפשרות לבצע את עבודת המטה האמורה חלה פגיעה לא רק בתפקוד של מרכז הארגונים אלא גם ביכולת של ממשלת ישראל לטפל בענייני ניצולי השואה. לכן ראוי למצוא את הדרך לאפשר את מתן התמיכה למרכז הארגונים באופן שוטף כדי לאפשר טיפול ראוי בענייני ניצולי השואה. על הרשות להקפיד לתת מידע עדכני וכולל לניצולי השואה הפונים אליה, בין היתר באמצעות עדכון תדיר של אתר האינטרנט שלה והפקת עלוני מידע עדכניים. | עבודתה של ועדת סל השירותים בתחום התרופות, אף שהיא מתבצעת בשיתוף נציגי משרד הבריאות וקופות החולים, אינה משולבת עם עבודת | 530 |
משרד האוצר . הפיקוח על נותני שירותי מטבע לדעת משרד מבקר המדינה יש חשיבות רבה ביוזמת רשות ניירות ערך להסדרת המסחר בזירות החלופיות במהירות. על הרגולאטורים השונים לפעול במשותף להסדרת זירות המסחר בהן נסחרים מוצרים שאינם נכנסים לגדר ניירות ערך. במסגרת ההסדרה יש, בין היתר, לבחון גם את הפיקוח שיוטל למניעת הלבנת הון ומימון טרור באמצעות זירות אלה. בעניין הגופים המשמשים כזירות מסחר וכנותני שירותי מטבע כאחד יש צורך לקבוע כיצד ועל ידי מי ייעשה הפיקוח בתחומים אלה. אף על פי שמדוח הביקורת הפנימי עולה שנבצר מהיחידה לבצע את תפקידה כראוי, מתברר כי לא נעשה דבר בעניין זה. .לדעת משרד מבקר המדינה על המשטרה לפעול לאכיפת החוק ולמניעת פעילות של נותני שירותי מטבע לא רשומים. נוסף על כך כדי לייעל את האכיפה כנגד נותני שירותי מטבע לא רשומים ולנוכח העובדה שהרישום הוא טכני בעיקרו, יש לשקול לאפשר ליחידת נותני שירותי מטבע להטיל קנסות מינהליים על נותן שירותים שאיננו רשום. לדעת משרד מבקר המדינה על היחידה לפעול לרישומם של כל נותני שירותי המטבע על מנת להגשים את יעדיה. הנתונים מלמדים כי היחידה עשתה זאת בהצלחה בעבר. ראוי כי תעשה זאת גם בהווה באמצעות הכלים העומדים לרשותה, תוך שיתוף פעולה עם רשויות הפיקוח והאכיפה האחרות. נמצא כי למרות הערת הביקורת הפנימית לא הגבירה היחידה את פעולות האכיפה בקרב מגזרים אלו. לדעת משרד מבקר המדינה מאחר שנותני שירותי המטבע הלא רשומים מוגדרים כמחוללי פשיעה, מן הראוי כי במסגרת המלחמה הנמשכת בפשיעה המאורגנת יגבירו הרשויות את שיתוף הפעולה ביניהן ובכלל זאת את התיאום ואת החלפת המידע ביניהן (ראו להלן). ,לדעת משרד מבקר המדינה מן הראוי שמשרד האוצר ישקול דרכים כנהוג במדינות אחרות, שיבססו את הנורמה של האכיפה הפנימית והפיקוח המתמשך של נותני השירותים על הלקוחות. לדעת משרד מבקר המדינה מספר הביקורות שעושה היחידה בקרב נותני שירותי המטבע זניח בהשוואה להיקף פעילותם, בי יחוד לנוכח היעדר הבקרה על נותני שירותים לא רשומים. העובדה כי בכל הביקורות שעשתה היחידה נמצא כי נותני שירותי מטבע הפרו את החוק מלמדת על החשיבות הרבה שיש בקיום הביקורת. לדעת משרד מבקר המדינה, יש להרחיב את פעולות היחידה במגזר הערבי והחרדי, לנוכח ההיקף של פעילות נותני שירותי מטבע במגזרים אלו. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האוצר לבחון את האפשרות להקנות לרשם סמכות שתאפשר לו לשלול את תעודת הרישום מנותני שירותי המטבע שאינם משלמים את האגרה כדין, שאם לא כן לא יהיו בידיו אמצעים לכפות את גביית האגרה. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח העובדה כי אחת הטיפולוגיות למימון טרור שמציינת הרשות בסקירתה היא השימוש בנותן שירותי מטבע, יש מקום להגביר את פעילות האכיפה בקרב נותני שירותי מטבע. | לדעת משרד מבקר המדינה העובדה שנותני שירותי המטבע מדווחים רק על כ -20 פעולות בלתי רגילות בשנה למרות מספרם הרב של נותני שירותי המטבע ולמרות הכספים הרבים העוברים דרכם, מלמדת אף היא | 531 |
Subsets and Splits
No community queries yet
The top public SQL queries from the community will appear here once available.