tree stringlengths 23 107k ⌀ | conc stringlengths 71 2.77k ⌀ | doc_id int64 0 1.11k |
|---|---|---|
דוחות נוספים . טיפול משרד החקלאות בהגנת הפרטיות ובאבטחת מידע משרד מבקר המדינה מעיר לרשות האוכלוסין כי עליה לפעול לכך שנושא רגיש כגון הזנת מידע התומך בתהליכים של עיכוב יציאה מהארץ או כניסה אליה, וכרוכה בו העברת מידע בין גופים ציבוריים, יעוגן בנהליה בהתאם לכלל הוראות הדין, ובפרט אלה הנוגעות להגנת הפרטיות. הביקורת העלתה כי עבודת המטה שהחלה בנושא לעדכון רשימת המאגרים טרם הסתיימה, (בעניין זה ראו לעיל בפרק "אי -השלמת מיפוי, בחינה והגדרה של מאגרי מידע"). . משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות כי עליו לפעול להכנת מסמך הגדרות מאגר לגבי המאגר הנוסף ויש לרושמו בפנקס מאגרי המידע, כנדרש בחוק הגנת הפרטיות, על מנת לאפשר את הבקרה על רמת אבטחת המידע בו. יצוין כי פרסומו של מידע כזה עקב אבטחה לקויה עשוי לפגוע בפרטיותם של האנשים הנזכרים בו ובשמם הטוב. .במאגרים שנרשמו על ידי המשרד בפנקס מאגרי המידע רשומים שלושה בעלים: משרד החקלאות / המשרד הראשי; משרד החקלאות / הרשות לתכנון ופיתוח; משרד החקלאות / מכון וולקני. מהמסמכים עולה שהרשות לתכנון ופיתוח במשרד רשומה כבעל המאגר של פיצו"ח מודיעין וכבעלים של מאגר כתבי אישור של מינהלת ההשקעות, אף על פי שנושאים אלו אינם מצויים בתחומה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות כי עליו לבחון שו ב את הגדרת הבעלים של המאגרים. עולה שמשרד החקלאות לא הגדיר מי ישמשו כמנהלים למאגרי המידע שכבר רשם. אי -הגדרת מנהלי מאגרי מידע הביאה לידי כך שבבקשות שונות לקבלת מידע חתם כמנהל מאגר מידע בעל תפקיד אחר מבלי שהוגדר כמנהל ובלי שנשא באחריות לתפקידי המנהל. לדוגמה, מנהל השירות למערכות מידע (השל"מ) חתם כמנהל מאגר מידע על בקשה מספטמבר 2017 של המרכז לסחר חוץ במשרד לקבל מידע על נתוני יבוא מאגף המכס ברשות המיסים. זאת אף שהוא לא נקבע כמנהל המאגר18. משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל משרד החקלאות כי עליו להגדיר למאגרים הרשומים מנהלים. במשך כשמונה שנים , מאז פרש לגמלאות הממונה הקודם על אבטחת המידע, לא מינה המשרד ממונה על אבטחת מידע כנדרש על פי חוק הגנת הפרטיות, ואף שהצורך למנות ממונה על אבטחת מידע הועלה על ידי גורמים שונים במשרד בהזדמנויות שונות. רק באוגוסט 2017 מינה המנכ"ל עובד בלשכתו לתפקיד ממונה אבטחת מידע. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות להגנת הפרטיות כי ראוי היה שהרשות כמאסדר, בשיתוף עם נש"ם תקבע הנחיות בעניין ההכשרה הנדרשת לממונה על אבטחת מידע במשרדי הממשלה ובגופים הציבוריים האחרים , שבמסגרתה יילקחו בחשבון תפקידי הממונה שנקבעו בתקנות החדשות. עולה אפוא שמאגר נוסף , המשמש לפעילותה השוטפת של יחידת הפיצו"ח, לא הוגדר במסגרת מסמך הגדרות מאגר כנדרש לפי התקנות החדשות, וגם לא נרשם אצל רשם מאגרי המי דע. | משרד מבקר המדינה מעיר לרשות להגנת הפרטיות כי מבלי להתייחס לתוכני ההכשרה, עצם הדרישה להכשרה מתאימה מתחייבת מלשון החוק. ככל שהרשות תמצא כי הגיוון בגודל ובהיקף של הגופים השונים במשק המחזיקים במאגרי מידע מונע ממנה לנסח קריטריונים כלל סקטוריאליים להכשרה, עליה לוודא כי יפורסמו קריטריונים ספציפיים למשרדי הממשלה. | 364 |
משרד החוץ . קבלת תרומות ומתן חסויות על ידי נציגויות ישראל בחו"ל המשלחת לאו"ם והשגריר באו"ם נתנו את חסותם - ביחד ו לחוד - לאירוע כ"ט בנובמבר שהתקיים בניו יורק בנובמבר 2017 ,. עם זאת בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה, כי השגריר באו"ם ועוזרו, שהיו בקשר עם מארגני האירוע המיוחד, לא הגישו לוועדת החסויות בקשה לאישור מתן החסות לאירוע. בסופו של דבר, קיומו של אירוע כ"ט בנובמבר היה כרוך הן בקבלת תרומה בשווה כסף על ידי המשלחת והן בביצוע פעולות של אנשיה, לרבות הזמנת סגל דיפלומטי והשתתפות פעילה של השגריר באו"ם באירוע המיוחד. דיני המתנות בשירות המדינה חלים עלמתנות לעובדי מדינה בכסף או בשווה כסף , אך אינם חלים על תרומות שניתנות לגופים ממשלתיים, לרבות נציגויות ישראל בחו"ל. אף על פי כן, משרד החוץ אישר קבלת תרומות בשווה כסף באמצעות אפיונה כמתנה לעובד הנציגות. בנסיבות אלה ולאור האמור בתגובתו, על משרד המשפטים להנחות את משרד החוץ שלא לאשר עוד בקשות לקבלת תרומות כאמור על ידי הנציגויות באמצעות ועדת המתנות של המשרד. הגם שהודעת נציג היועץ המשפטי של משרד החוץ לוועדת המתנות מאוגוסט 2015 אינה מתיישבת עם דיני המתנות, לא נתנה לה הלשכה המשפטית הנחיה אחרת. כמו כן, בפועל טיפול המשרד בבקשות שהגישו לו הנציגויות לאישור קבלת תרומות של חפצי אומנות לא היה אחיד: חלק מהבקשות לא אושרו והנציגויות לא יכלו לקבל תרומות אלה, ואילו חלק מהבקשות הופנו לוועדת המתנות של המשרד כדי שתחליט אם לאשרן. נמצא כי ועדת החסויות אינה מתעדת בפרוטוקולים את הדיונים בבקשות למתן חסות ואינה מנמקת את החלטותיה, על אף החובה שנקבעה בעניין זה בהוראת תכ"ם. עוד נמצא כי במקרים שבהם מסרה הנציגות לוועדה מידע חסר ונדרשה להשלימו, לא התנתה הוועדה את אישורה למתן חסות בקבלת המידע החסר, וכי במקרים שבהם רשמה הוועדה הערות על הבקשות, היא לא עקבה אחר יישום הערותיה. חוק הסיוג מאפשר קבלת תרומות רק באישור הממשלה, אך על פי מדיניות משרד המשפטים, הוא מוסמך לאשר קבלת תרומות גם בשווה כסף בשווי שאינו עולה על 100,000 ש"ח. מדיניות זו כאמור לא עוגנה בנוהל בין-משרדי מחייב. נוכח האילוצים שפורטו בתגובת משרד החוץ, ראוי שמשרד המשפטים יביא לאישור הממשלה בהקדם נוסח מוסכם של נוהל בין-משרדי שיסדיר את עניין קבלת התרומות - בכסף ובשווה כסף - על ידי נציגויות ישראל בחו"ל. הנחיית היועמ"ש, האוסרת על עובד ציבור באופן אישי לתת חסות ומפרטת את התנאים לקבלת אישור לכך, לא הוטמעה על ידי הנהלת המשרד ולא עוגנה בתקנון שירות החוץ, הגם שהיא חלה על כלל עובדי המדינה, לרבות עובדי משרד החוץ בארץ ובנציגויות בחו"ל. נוכח התגובות האמורות על ממצאי הביקורת, על משרד המשפטים להבהיר למשרד החוץ באופן חד-משמעי את המצב המשפטי הקיים לגבי מתן חסויות לגופים חיצוניים על ידי נציגויות ישראל בחו"ל. אם משרד החוץ מעוניין לשנות את המצב ולהחריג את הנציגויות מתחולת הנחיית היועמ"ש כאמור, עליו לפנות למשרד המשפטים כדי שיבחן את העניין ויכריע לגביו. | משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החוץ כי עליו לפרט לפני גורמי החשב הכללי את השגותיו על מידת יישימותה של הוראת תכ"ם בנוגע לפעילות הנציגויות בחו"ל, ולפעול לכך שהחשב הכללי יגבש בתיאום עמו הוראה חלופית שתותאם לנסיבות המיוחדות שבהן פועלות הנציגויות. | 365 |
משרד החוץ . טיפול משרד החוץ בנכסים בחו"ל ובתחזוקתם מהנתונים שנמסרו לאגף התברר במהלך הביקורת שבמקרים מסוימים אין הלימה בין רישום מצאי יצירות האומנות במערכת עינב ובין מצאי יצירות האומנות שהיו בנציגויות: במקצת הנציגויות נמצאו יצירות אומנות שלא עודכנו במערכת עינב, ואילו באחרות הופיעו במערכת יצירות שלא אותרו בנציגויות. במהלך הביקורת נמצא כי המידע במערכת עינב אינו מלא: בנציגויות בניו יורק ובוושינגטון חסרים במערכת - צילומים של 101 תמונות מקוריות, 2 פסלים ו-20 חפצי אמנות; בנציגויות בגואטמלה ובמוסקבה אין צילומים של כל התמונות המקוריות וחפצי האומנות; בשגרירות בבוקרשט חסר צילום חזותי של 3 תמונות מקוריות ופסל. כמו כן, ישנן 67 .יצירות מקוריות שאין במערכת מידע על האומן שיצר אותן במערכת לא מעודכנים נתונים רלוונטיים נוספים ובהם ערכן של היצירות בעת הרכישה וערכן הנוכחי, ומהנתונים אין דרך לדעת אם הן עברו הערכת שמאי. המצב בו מערכת עינב אינה מעודכנת לגבי פרטי יצירות האמנות פוגעת ביכולת לקיים פיקוח ובקרה נאותים על מצאי יצירות האומנות בנציגויות ובבתי השרד. מפעולות בקרה שביצע משרד החוץ בשנים 2017 ו-2018 על ריכוז ורישום המידע על הנכסים בנציגויו ת עולה שחלק מהנציגויות לא ניהלו כנדרש את הרישום במערכת עינב ומידע על נכסים שהיה אמור להיכלל במערכת לא הוזן כנדרש. להלן הפרטים: ההנחיות לאחזקת מבנים בחו"ל עוסקות רק בחובות התחזוקה בפועל של הנכסים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החוץ שההנחיות אינן כוללות הוראות הנוגעות לאופן תכנון עבודות התחזוקה לאורך שנים, בראייה מתכללת של כלל הנכסים. מן הראוי שמשרד החוץ ישלים את החסר האמור של הוראות לתכנון שנתי ורב -שנתי של תחזוקת נכסים בחו"ל. הדבר יכול להיעשות באמצעות אימוץ הוראות התכ"ם או באמצעות גיבוש הוראות פנימיות הכוללות גם את היבטי התכנון וההנחיות המוסדרים בהוראות תכ"ם. עולה אפוא כי בתקציב שהוקצה למחלקה לשנים 2014 עד2018 אין כל התייחסות למודל התחזוקה. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת משרד החוץ כי מודל תמחור עקרוני של הוצאות תחזוקה שוטפות נחוץ לקיום הליכי תכנון ותקצוב נאותים וכן לטיפול סדור ומבוקר בנכסים שבבעלות המשרד. בביקורת נמצא כי היוזמה של החטיבה בנושא זה לא הבשילה: גורמי המשרד לא אימצו במלואו או בחלקו את המודל שהכין האגף. כך, המודל שהציעו הגורמים המקצועיים באגף לא שימש כלי מקצועי לתכנון התקציב ולביצועו. עד מועד סיום הביקורת, בחלוף כמעט חמש שנים מאז הועלו הליקויים התברואתיים והבטיחותיים, לא שופצו המבנים בשגרירות באבוג'ה. .מהנתונים שרוכזו ב לוח עולה כי בין השנים 2014 ו-2015 ובין השנים 2016 ו-2017 ירדבסיס התקציב בכ-46% . בין השנים 2014 ל-2017 חלה ירידה בתקציב המתוגבר בשיעור של כ -40% .יצוין כי התקציב שנדרש בכל השנים היה נמוך אף מהעלות הכספית הנדרשת לתחזוקה שוטפת על פי מודל התחזוקה (9.3 ,)מיליון ש"ח ואין בו התייחסות ל עלות הנדרש ת להחזרת כלל הנכסים למצב כשיר ותקין. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החוץ , כי עליו לאמץ דרך לחישוב עלויות התחזוקה השוטפת של הנכסים בחו"ל שתאפשר גיבוש מסגרת תכנונית ותקציבית ראויה. מאחר שדרך חישוב כזאת לא אומצה, הנושא ממשיך להיות מנוהל ללא המסגרת התכנונית והתקציבית הנדרשת. כך נפגעת יכולתם של האגף והמחלקה לבצע את תפקידם באופן מיטבי ולנהל את פעולות התחזוקה השוטפת בצורה שתיתן מענה לצורכי הנציגויות. | .בביקורת נמצא כי בין השנים 2013 ו-2018 הגיעו31 נכסים (נציגויות ובתי שרד) למצב של תחזוקת שבר: תיקון תקלות שאירעו באופן פתאומי או בלתי צפוי המחייבות טיפול. מבין נכסים אלה נעשה שיפוץ מלא ב -10 מבנים, שיפוץ חלקי ב-10 מבנים וב-11 .מבנים לא בוצע שיפוץ כלל | 366 |
משרד הבינוי והשיכון . אסדרה בנושא בתי דיור ציבורי לקשישים למעשה, הפיקוח של משרד השיכון על התנהלות בתי הדיור מתמצה בפועל בהשתתפות של נציג המשרד בוועדות ניהול שמתקיימות בכל בית מדי חצי שנה. בוועדות אלו צוות הבית מדווח לנציג המשרד על פעילויות חברה ותרבות שקיימו, על ליקויי תחזוקה ולעיתים על בעיות הנוגעות לדיירים מסוימים. אין זה כלי פיקוח יעיל על איכות הניהול, על איכות השירותים הניתנים לדיירים או על תחזוקת הבתים, ואין ביקורת זו יכולה לשמש בסיס בלעדי ל"דירוג ומתן ציונים" למפעילים, הליך שממילא אין המשרד מקיים. י תרה מכך, היות שהמשרד לא קבע מתכונת אחידה לדיווח בוועדות הניהול, כל מפעיל מתעד את דיוני ועדות הניהול לפי דרכו. בהיעדר מתכונת אחידה, כזו הכוללת רשימת תיוג מובנית, אי אפשר להבטיח כי ועדת הניהול מתייחסת לכל ההיבטים הנדרשים וקשה להשוות בין הבתים של המפעילים השונים ולקבל תמונת מצב כוללת אשר לניהול הבתים ולהפעלתם כדי להסיק מסקנות רוחב ולהפיק לקחים. כמו כן, נציגי המשרד בוועדות הניהול אינם מוודאים כי המפעילים פועלים לתקן את הליקויים שהועלו בדיונים. מהאמור לעיל עולה כי לא רק שמתווה הפיקוח שקבע המשרד על בתי הדיור לוק ה בחסר, אלא שהפיקוח שהוא מבצע בפועל חלקי ובלתי מספק. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד השיכון כי לא רק שאין הוא מפקח על הפעלת בתי הדיור לקשישים מבחינה הנדסית, כספית ואיכותית, לכל הפחות, לפי המרכיבים שקבע, הרי שגם אין בידיו מידע וכלים לבחון את איכות החברות המפעילות ואת המידה שהן עומדות בתנאי ההסכם. כפועל יוצא, גם אם הוראות ההסכמים מופרות, אין מופעלת סנקציה נגד החברות המפעילות. ממצב זה נפגעים הדיירים הקשישים, אוכלוסייה מוחלשת, ובעקבות זאת גם אמון הציבור. זאת ועוד, השוואה בין המפעילים לפי איכות השירותים שהם מעניקים ודירוג שלהם היו יכולים לעודד תחרות ביניהם, לדרבן אותם לתקן ליקויים ולשפר את איכות הבתים שהם מפעילים. היעדרה של השוואה פוגע אפוא בציבור גם כיוון שנמנעת תחרות. הדבר חמור אף יותר מפני שמרבית החברות המפעילות פועלות בבתי הדיור במשך שנים ארוכות, מקצתן אף יותר מעשור, בלי שנבחן טיב השירותים שהן מספקות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד השיכון כי עליו לבחון אם היקף המשימות המוטלות על מנהלת תחום בתי דיור גיל הזהב מתאים לתקן אחד או שיש צורך להגדיר מחדש את המשימות ואת המשאבים הדרושים לצורך מילוי התפקיד בלי לפגוע במשימות הליבה, לרבות בפיקוח על החברות המפעילות את בתי הדיור. על משרד השיכון להגדיר בנוהל את סדרי הפיקוח הנדרש בבתים ואת תדירותם ולהקצות את כוח האדם והמשאבים הדרושים לשם פיקוח יעיל. הסדרה כזו תסייע להבטיח את הזכות הבסיסית של קשישים זכאי הדיור הציבורי להזדקן בכבוד במקום מגורים ראוי, תבטיח פיקוח נאות על השירות שנותנות החברות המפעילות את בתי הדיור לקשישים ותקדם את הטיפול בליקויים שפורטו לעיל. על המשרד להסדיר גם את מרכיבי הדיווח הנדרשים בוועדות הניהול ואת אופן תיעוד דיוניהן. אשר לפיקוח על שירותי החברה והרווחה בבתים, אומנם אין זה תחום הליבה המקצועי של משרד השיכון, אך היות שהוא בחר לספקם, ראוי שיפקח על מקצועיות השירות שדיירי בתי הדיור מקבלים בין באמצעות מינוי של עובד סוציאלי או בדרך מתאימה אחרת. הבדיקה העלתה כי עד מועד סיום הביקורת לא המשיך הצוות הבין- משרדי בעבודתו וממילא לא גובשה כל הצעה להחלטת ממשלה בנושא. מכלל האמו ר לעיל עולה כי קיימות אי -הסכמות בין משרדי הממשלה בנוגע למודל ההפעלה הרצוי לבתי דיור לקשישים. אשר על כן מוצע כי משרד השיכון ומשרד הקליטה, עם משרדים רלוונטיים כמו משרד האוצר, משרד הרווחה ומשרד הבריאות, יבצעו עבודת מטה משותפת בסוגיית המודל המיטבי להפעלת בתי הדיור הציבורי לקשישים. במסגרת זו אפשר לבחון, בין היתר, את האפשרות לאחד את תפעול בתי הדיור הציבורי לקשישים ואת ניהול הממתינים במשרד אחד; לבדוק איזה סל שירותים יש לספק לדיירים ולבחון אם יש צורך במעורבות מצד משרד הרווחה ומצד משרד הבריאות, ואם כן, באיזה אופן, ומהן המשמעויות של השינוי הנדרש מבחינת תקינת כוח אדם ותקציב. על משרד השיכון להשלים בהקדם את הפעולות הנדרשות לשם פרסום המכרזים והפעלת הפיילוט ולקבוע לוחות זמנים ואבני דרך לביצועו כדי להבטיח שהפיילוט יתקדם ויהיה רלוונטי וכדי שיהיה אפשר להסיק מסקנות אשר לתפיסת ההפעלה היעילה, המיטבית והחסכונית. תחזוקה לקויה של מערכות מרכזיות בבתים עלולה לפגוע בראש ובראשונה בשלומם של הקשישים ובביטחונם, ואין זה סביר שליקויים אלה יוזנחו ולא יתוקנו במשך שנים. על משרד השיכון מוטלת החובה להבטיח את זכותם הבסיסית של הקשישים להתגורר במקום מגורים ראוי בלי לסכן את בטיחותם ואת ביטחונם, וכן מוטלת עליו חובה לשמור על רכוש המדינה. ככל ש המשרד נתקל במגבל ות תקציב עליו לקבוע סדרי עדיפויות ולוחות זמנים לתיקון הליקויים והמפגעים כדי למזער ככל האפשר את הסכנות ולקצר את משך הזמן שהדיירים חשופים אליהם. על המשרד לתת עדיפות לטיפול במפגעי בטיחות חמורים. עליו לתקנם מהר ככל האפשר, ולכל הפחות למצוא פתרונות זמניים עד תיקון מלא של הליקוי ולקבוע מקורות מימון לתיקון. בביקורת הנוכחית עלה כי בעשור שחלף מאז לא נבחנה מחדש חלוקת האחריות לדיור הציבורי לקשישים בין משרד השיכון למשרד הקליטה ולא ניתנה הדעת לשאלה אם המצב הקיים רלוונטי, יעיל ומיטבי. | משרד מבקר המדינה מעיר לחברת שקמונה כי תפקיד העובד הסוציאלי בבית הדיור לקשישים מחייב לשהות במקום, להכיר את הצוות ואת הדיירים וליצור קשרי אמון עימם. לפיכך היה עליה לאייש משרות אלה, כפי שהתחייבה בהסכם ההתקשרות עמה, בידי בעל תפקיד ייעודי שיוכל למלא תפקיד זה נאמנה. לא היה ראוי להפקיד את התפקיד, בכמה בתי דיור הפזורים בערים שונות, בידי מנה לת אגף רווחה ודיור גיל זהב, המשמשת בתפקיד מטה בחברה. ככל שהחברה נתקלת בקשיים לגייס עובדים סוציאליים, ראוי שתעלה את הנושא לפני משרד השיכון. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד השיכון כי עליו להגדיר את תפקידי העובד הסוציאלי, כפי שהגדיר תפקידים אחרים בצוות הבית, ובהם אם או אב הבית, ולוודא כי החברות מאיישות אותו. | 367 |
משרד הבינוי והשיכון . פעולות הממשלה בנושא מצוקת הדיור ביישובי המיעוטים עולה אפוא כי שתי תוכניות חומש שיזמה הממשלה בעשור שעבר, שכללו פעולות ותקציבים לעידוד הפיתוח של הקרקעות הפרטיות ביישובים הערביים והגברת השיווק של קרקעות המדינה ביישובים אלה, לא קידמו כמצופה את בניית יח"ד ביישובים האמורים. עוד עולה כי השיווק אינו תואם את תוכניות השיווק שנקבעו בהסכמים האסטרטגיים ובהסכמים הממוקדים שנחתמו עם היישובים שנכללו בהחלטה 922 , דבר שיעכב את העברת תקציבי הפיתוח שהחליטה הממשלה להקצות ועשוי לשמר את הקיפאון בשוק הדיור ביישובים אלה ולהעמיק את מצוקת הדיור בהם. נוכח האמור על משרד הבינוי להגביר את מאמציו ליישום מלא של תוכניות השיווק שנכללו בהסכמים האסטרטגיים ובהסכמים הממוקדים. לממשלה ולמשרד הבינוי יש מגוון רחב של כלים שבאמצעותם הם יכולים לקדם את התכנון, הפיתוח והבנייה של יישובים שהממשלה מחליטה להקים על קרקעות מדינה, למשל הקמת ועדת תכנון מיוחדת, הקמת ועדת מנכ"לים של משרדי הממשלה הרלוונטיים לקידום הקמת היישוב והכרזה על היישוב כבעל עדיפות לאומית. ואולם בכל הנוגע לקידום התכנון והפיתוח של המתחם העירוני החדש בגבעות טנטור, עלה כאמור שאף שהפקעת הקרקעות לצורך הקמתו נעשתה עוד בשנות השבעים של המאה העשרים, ואף שבשנת 2008 החליטה הממשלה על גיבוש תוכנית להקמתו - ההערכה היא שיעברו עוד שנים רבות עד שיאוכלס במלואו. על הממשלה, בהובלת משרד הבינוי, לפעול בנחישות במטרה לקדם את התכנון של המתחם העירוני בגבעות טנטור ולהשתמש, ככל שיידרש, במגוון הכלים העומדים לרשותה לשם הקמת המתחם. במועד סיום הביקורת עדיין לא הגיש משרד הבינוי לוותמ"ל תוכנית העומדת בתנאים שנקבעו להפקדתה. יוצא שתוכנית שהייתה אמורה להיות מועדפת ומקודמת בהליכים מזורזים עדיין רחוקה ממימושה. .כחלק מההתמודדות עם מצוקת הדיור במגזר הערבי יזמה ומימנה הממשלה בעשור האחרון את קידום התכנון בנ וגע לשטחי השיפוט של הרשויות המקומיות הערביות, ובכלל זה תכננה להקים ועדות תכנון מקומיות ומימנה הכנת תוכניות מתאר מקומיות וכן תוכניות מפורטות בנוגע לקרקעות מדינה ולקרקעות פרטיות. במועד סיום הביקורת עדיין לא הוקמו ועדות תכנון מקומיות חדשות ביישובים הערביים; ה יקף קרקעות המדינה הזמינות לתכנון מפורט ביישובים אלה הוא מצומצם; ותוכניות מפורטות של קרקעות פרטיות עדיין נמצאות בשלבי תכנון ראשוניים. כאמור, יישום תוכנית החומש הממשלתית הראשונה החל בשנת 2010 ובתקופת הביקורת נמצא בעיצומו יישום תוכנית חומש נוספת בהתאם להחלטה 922 . עם זאת, תוכניות אלה, וכן הקמת המתחמים העירוניים בגבעות טנטור ובטמרה, אשר אמורות להביא לתוספת של לפחות 20,000 ,יח"ד לתושבי המגזר הערבי באזור, עדיין לא הביאו לתוצאות המצופות ונראה כי הקלה של מצוקת הדיור במגזר הערבי אינה קרובה. לכן על ועדת ההיגוי הבין-משרדית לפעול בנחישות להוצאת התוכניות מן הכוח אל הפועל בהתאם להחלטות הממשלה. במועד סיום הביקורת קודם התכנון המפורט של קרקעות פרטיות באופן חלקי ביותר - מרבית הרשויות המקומיות לא החלו לנצל את התקציב שהוקצה להן לכך, ויתר הרשויות ניצלו רק 6% מהתקציב שהוקצה בסך הכול לכלל הרשויות למטרה זו - כ-1.2 מיליון ש"ח מ -20.5 מיליון ש"ח שהוקצו לכלל הרשויות. .נוכח האמור על רמ"י להעלות לפני מועצת מקרקעי ישראל את הצורך בגיבוש מתווה ליישום החלטה 346 .אם תמצא רמ"י שיש קשיים ביישום ההחלטה, עליה להציג חלופות לביצוע. 3. עוד עלה כי צוות ההיגוי שהוקם לפי החלטה 922 ,שבפועל איגד בתוכו את ועדת ההיגוי שהוקמה לצורך יישום החלטה 346 , לאעקב אחר יישום החלטה 346 להגדלת עתודות קרקעות המדינה ולא דן בקשיים הנוגעים לשימוש בעתודות אלה לעידוד בנייה על קרקע פרטית, כאמור. על צוות ההיגוי להיכנס לעובי הקורה בכל הנוגע ליישום החלטה346 ולבחון את מכלול הדרכים האפשריות לאיתור קרקעות מדינה חדשות שיש היתכנות לתכנון שלהן ולעידוד בנייה על קרקע פרטית, בד בבד עם התייחסות לקשיים שהעלתה רמ"י בנושא זה. | נמצא כי במועד סיום הביקורת לא בוצעו תשלומים מהתקציב לשנת 2016 , וכי מהתקציב לשנת2017 שולמו5 :מיליון ש"ח בלבד. להלן פירוט | 368 |
משטרת ישראל . טיפול המשטרה בעבירות רכוש משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי הגעה במועד לאירוע עשויה להגביר את הסיכוי ללכידת העבריין, להגדיל את שביעות הרצון מצד נפגעי העבירה ולהגביר את אמון הציבור בה. עליה להמשיך ולפעול כדי להביא לידי כך שסיירי המשטרה יגיעו לאירועים בתוך זמן ההגעה המרבי שקבעה. על המשטרה למצות עד תום את יכולתה הטכנולוגית כדי לצמצם את מספר תיקי החקירה של תיקי עבירות הרכוש הנסגרים בעילה של על"ן. .תיעוד חסר ולקוי של פריטי רכוש שדווח כגנוב בתיק החקירה הממוחשב מצמצם באופן ממשי את יכולתה של המשטרה לזהותו בין כל פריטי הרכוש שתפסה, לאתר את בעליו החוקיים ולקשור חשוד לעבירת הגניבה. על המשטרה להנחות את שוטריה להקפיד על בדיקת פריטי הרכוש ועל הזנתם המפורטת למערכות המשטרה. .בשנים 2016 ו-2017 איחרו סיירי המשטרה להגיע לכ -28% בממוצע מהאירועים הקשורים לעבירות רכוש. שיעור האיחור הניכר ביותר הוא במחוזות מרכז ותל אביב. איחור בהגעה לזירה עלול להביא לידי פגיעה בקורבן העבירה או בסיכויים ללכידת העבריין. השימוש בנתוני תקשורת בחקירות של עבירות רכוש שבהן מעורב טלפון סלולרי, יכול להביא לידי פריצת דרך בחקירה. נוכח הקושי של המשטרה לאתר עברייני רכוש - על המשטרה למצות עד כמה שיותר את סמכותה ולהשתמש בכל האמצעים הטכנולוגיים שברשותה למצות את החקירה בתיקים שבהם נגנב טלפון סלולרי ולהחזירו לבעליו. כאמור בין השנים 2015 - 2017 דווח ע ל כ-45 אלף טלפונים סלולריים שנגנבו שהם 9% .מכלל פריטי הרכוש שדווח עליהם כגנובים בשנים אלה .נמצא כי המשטרה אי נה ממצה את כל שלבי החקירה הפורנזית לפני שהיא סוגרת תיקי חקירת עבירות רכוש בעילת על"ן. בבדיקת משרד מבקר המדינה נמצא שב -14 תיקי חקירה ובכללן תיקי חקירת עבירות פע"ר, לא בדקו חוקרי מז"פ זירות של עבירות רכוש שבהן ניתן היה לצפות שהעבריינים השאירו אחריהם עקבות, להלן דוגמאות. ממצאי הבדיקה העלו כי במרבית התיקים שנבדקו לא פעלו חוקרי המשטרה כדי לאסוף את המידע שנאגר באמצעים טכנולוגים. נמצא כי ב-110 (כ-74% ) מתיקי החקירה שנבדקו לא נ סרקו זירת העבירה וסביבתה לאיתור אמצעים טכנולוגים ; ב-13 תיקים (כ-9% ) לא נשאל המתלונן בעת קבלת הודעתו אם נמצאו אמצעי מעקב טכנולוגיים בזירת העבירה ובסביבתה ; ב-32 תיקים (כ -21% ) דיווח המתלונן בהודעתו על קיומם של האמצעים הטכנולוגים , אך המשטרה לא פעלה לאיסופם ; בשישה תיקים (כ -4%) לא נבדקה ראיה דיגיטלית ויזואלית שהמציא המתלונן לחוקרי המשטרה. בשליש מתיקי החקירה שבדק משרד מבקר המדינה (56 תיקים) לא הקפידה המשטרה לתעד בתיק החקירה הממוחשב את המאפיינים הייחודיים של הרכוש הגנוב שעליו דיווח האזרח בפנייתו למשטרה. עוד נמצא כי בחלק מהמקרים שנבדקו הוזן תיאור כללי בלבד של פריט הרכוש שדווח כגנוב. בכלל זה לא הייתה הקפדה על בירור של המספר הסידורי שהטביע היצרן ברכוש המדווח והזנתו למערכת המחשב - מספר שיאפשר בעתיד את זיהוי הרכוש ושיוכו לתיק חקירה ספציפי. במקרים אחדים נמצא כי הוזנו כל מאפייני הרכוש בשדה מלל אחד, וכתוצאה מזה לא ניתן לאתר את פריט הרכוש לפי מאפייניו באמצעות הדוחות המובנים במערכת. | נמצא כי אח"ם לא קיים דיון מעמיק בהמלצותיה של המחלקה שיישומן מצריך שיתוף פעולה עם גורמי חוץ , שהיה עשוי לסייע לו לצמצם את אירועי עבריינות הרכוש. | 369 |
משרד הבריאות . אסדרת תחום הטיפולים והניתוחים הפלסטיים האסתטיים משרד מבקר המדינה מעיר למשרדי הבריאות והעבודה כי העובדה שמתן הכשרות על ידי המשווקים הוא אינו מחויב וכפוף לרצונם, מחזקת את הצורך בסיום הליך חקיקת חוק ציוד רפואי כך שיכלול גם את החובה בהכשרות מתאימות. עד אז על המשרד להבהיר בחוזר כי על מפעילי המכשירים לקבל הכשרות מהיצרנים או מהמשווקים , וכי עליהם ליידע את הציבור אם המכשירים נרשמו בפנקס אמ"ר. נוכח עמדת משרד הבריאות כי נדרשת הכשרה גם לגבי מכשירים שלגביהם אין חובת הכשרה לפ י החוק, ראוי כי במסגרת אסדרת העיסוק במקצוע הקוסמטיקה, יחייבו משרדי הבריאות והעבודה ביצוע הכשרות על המכשירים בידי גופים שייקבעו. עקב היעדר חובה חוקית לרישום חומצה היאלורונית והיעדר מנגנון פיקוח ובקרה המחוייב על פי החוק שטרם נכנס לתוקף, אין חובה לסמן מזרקים וכך נמנעת האפשרות לעקוב אחר שיווקם ולוודא למשל כי רק רופא משתמש בהם. . בביקורת עלה כי בניגוד להנחיית המשרד וללא אישורו, המרכזים הרפואיים הממשלתיים -עירוניים סוראסקי ובני ציון והממשלתיים אסף הרופא והמרכז הרפואי ע"ש אדית וולפסון בחולון עדיין מבצעים ניתוחים פלסטיים אסתטיים בשעות הבוקר לצורך השלמת תוכנית הלימודים של המתמחים. מאחר שטרם הותקנו תקנות ציוד רפואי שאינו רשום, ולפיכך טרם נכנס לתוקף חוק ציוד רפואי, אין חובת רישום ואין הגבלה על ייצור, ייבוא ומכירה של מכשירים וציוד רפואי ושימוש בהם, וכל גורם רשאי לייצרם ולייבאם ללא פיקוח על איכותם ובטיחותם. יבואן או יצרן הבוחרים לוותר על רישום המכשיר אינם עוברים על חוק, תקנות או נהלים, כל עוד אינם מציגים מצג לרוכשים או למטופלים כי למכשיר יש אישור אמ"ר. אין גם חובה למתן הוראת רופא כתנאי להפעלת המכשירים. מציאות זו עלולה לסכן את ציבור המטופלים. אף שבדוח קודם העיר מבקר המדינה58 כי על המשרד לקדם אסדרה ופיקוח על רישום אביזרים רפואיים, עד מועד סיום ביקורת זו, אוקטובר 2018 , טרם מומשהדבר ומשרד מבקר המדינה רואה זאת בחומרה. . איסור על ביצוע ניתוח משולב בבית חולים ציבורי עלול להביא לכך שהוא יבוצע בשלמותו בשוק הפרטי. הדבר עלול להביא דווקא לחיזוק הרפואה הפרטית, בניגוד למדיניות משרד הבריאות. לא פעם מדובר בניתוחים למטופלים הסובלים מבעיות מורכבות או שעליהם לעבור ניתוחים פלסטיים אסתטיים מורכבים, כמו ניתוח להסרת עודפי שומן. במקרים כאלו חיוני שהניתוחים האסתטיים יבוצעו במסגרת של בית חולים על ידי הרופאים המבצעים את הניתוח הרפואי, סמוך למחלקות המתמחות במצבם הרפואי. על משרד הבריאות להיות ער להשלכות שיש לחוזר משנת 2011 על הניתוחים הפלסטיים האסתטיים, ולבחון אפשרות לתת אישור חריג כפי שמאפשר החוזר או לתת פתרון אחר. .מגמת העלייה בתחום הטיפולים האסתטיים, הנזקים הקשים שעלולים להיגרם לציבור בעקבות טיפול לקוי, הליקויים שהעלה דוח מבקר המדינה על אודות היעדר האסדרה בנושא מרפאות ומכונים פרטיים, מסקנות הוועדה לבחינת העיסוק בקוסמטיקה משנת 2004 ,פסקי הדין שניתנו בנושא וטשטוש הגבולות בין תחום הקוסמטיקה לתחום הרפואה - כל אלו מחייבים את משרדי הבריאות והעבודה לפעול לתיקון הליקויים ולטיפול במכלול ההיבטים הק שורים לאסדרת מקצוע הקוסמטיקה. נוכח התנערותם של משרדי הבריאות והעבודה מקבלת אחריות על אסדרת התחום, על שר הבריאות ושר העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים להיות מעורבים בקידום האסדרה הנדרשת ועליהם להביא לשיתוף פעולה בין המשרדים בתחום זה. נמצא כי הוועדה למניעת הטעיית הציבור שולחת התראות רק לחלק קטן מן המשתמשים בכינויים "קוסמטיקה רפואית" או " קוסמטיקה פרה- רפואית", אך ההתראות אינן תכליתיות, אינן מפסיקות את השימוש בכינויים האסורים ואין בכך כדי למגר את התופעה. כך יוצא שמשרד הבריאות אינו אוכף את האיסור על השימוש בכינויים אלה. גם משרד העבודה אינו מונע את השימוש שנעשה במונחים אלו במסגרת ההכשרות שבפיקוחו. יש לראות בחיוב את הפעולות שנקטו משרד הבריאות ומשרד העבודה בעקבות הביקורת במטרה לאסור את השימוש במונחים הללו, המטעים הן את הקוסמטיקאיות ואת הציבור כולו, גם אם מדובר עדיין בפעולות חלקיות הדורשות השלמה. כדי להבטיח את שלומם ואת בריאותם של ציבור המטופלים וכדי למנוע את הטעיית הציבור, על משרדי הבריאות והעבודה להפסיק באופן יזום (פרו-אקטיבי) את השימוש במונחים הללו. במסגרת קידום החקיקה ואסדרת התחום, עליהם להגדיר את המונחים שבהם מותר לקוסמטיקאיות לעשות שימוש ולהסדיר את הפיקוח בנושא. | בביקורת עלה כי המל "ג לא פעלה נגד הגופים שהתהדרו במונחים המטעים את הציבור כגון "מכללה" ו"אקדמיה" ללימודי תחום הקוסמטיקה בניגוד לחוק בטענה כי לא הוגשו נגדם תלונות. | 370 |
משרד הבריאות . פתיחת מחלקות ויחידות בבתי החולים הכלליים .עולה מכך כי המשרד הגיש את דרישתו לתוספת המיטות, בלי שהיא התבססה על תוכנית רב-שנתית כוללת , המפרטת את תוספת המיטות הנדרשת על פי המחלקות השונות; בפועל הוא הסתפק בתכנון מלא לטווח השנתיים הקרובות בלבד. עוד עולה כי התוכנית לא התבססה על יעד למספר המיטות ל-1,000 ,נפש, על חלוקה על פי אזורים גיאוגרפיים על שיעור התפוסה הרצוי בבתי החולים ועל זמן השהייה הממוצע בהם . לפיכך, זהו תכנון בלתי יעיל החסר ראי יה מערכתית כוללת . נוכח הסיכום עד לשנת 2022 בין משרד הבריאות למשרד האוצר, עולה חובה חיונית והכרחית שהמשרד ימפה את הצרכים שתוספת מיטות זו לא תיתן להם מענה, יקבע מקורות נוספים להשלמת המיטות החסרות או לחלופין ימצא פתרון אחר לחסרונן. במקביל לטווח הבינוני, על המשרד להיערך גם לקראת הטווח הארוך, כפי שהגדירֹו, עד ל-2035 . עליו לקבוע את תוספת המיטו ת שיידרשו בטווח זמן זה על בסיס כל השיקולים הרלוונטיים, כמו שיעור המיטות ל -1,000 נפש בהתאם למאפייני האוכלוסייה בכל אזור גיאוגרפי, שיעור התפוסה הרצוי בבתי החולים וזמן השהייה הממוצע בהם, ובהתחשב בתחזית להתפתחויות הצפויות מבחינת הזדקנות האוכלוסייה, מאפייני מחל ות, התפתחות טכנולוגית והשתנות מתכונת המענה הרפואי - למשל טיפול בבית ורפואה מרחוק. תוכניות רב שנתיות כאלה יכולות לשמש בסיס לקביעת מסגרת התקציב שתידרש לתוכניות פיתוח משרדיות ולתכנון של כ וח אדם מקצועי והכשרתו; הן גם יכולות לצמצם את אי הוודאות שבה פועלים בתי החולים, שכן שקיפות של התוכניות יכולה לסייע גם להם להיערך בהתאם, ולהגיע לסיכומים ברורים יותר עם המשרד. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי היעדים הכמותיים שהוא קבע בנוגע לכוח אדם סיעודי ורפואי הם חשובים כשלעצמם, אולם אין הם נותנים מענה לצורך בתוכנית רב-שנתית של תכנון כוח האדם על פי סוגי ההתמחות, הפיזור הגיאוגרפי והמקומות להתמחות שהוא מתעתד להוסיף בכל תחום ובכל בית חולים. על המש רד להשלים את התוכנית האסטרטגית שלו לתוספת המיטות גם בנוגע למרכיב כוח האדם הרפואי והסיעודי הנדרש. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבריאות כי הוא לא מילא אחר ההנחיה שנקבעה בהחלטת הממשלה בנוגע להערכת המצב האסטרטגית הכלכלית-חברתית, שלפיה היה עליו להשלים תוכנית אב להזדקנות האוכלוסייה עד ינואר 2016 . על משרד הבריאות להכין תוכנית סדורה כוללת שתקבע את צורכי הפיתוח העתידיים ואת המענה שיינתן להם במהלך השנים, תוכנית שלמה ופרטנית שתיתן מענה לצורכי האוכלוסייה המזדקנת מבחינת מחלקות , יחידות ותוספת מיטות ייעודיות , ותספק פתרון לתחום ה סיעודי-שיקומי, שצריך לפתח באזורים הגיאוגרפיים השונים בארץ. עולה שהמשרד תכנן להקצות1,730 מיטות אך לא תכנן כיצד לחלקן בין המחלקות שלמענן הן הוקצו, למעט לגבי כ-820 מיטות שיועדו להקצאה בשנים 2017 - 2018 . רק לאחר שמשרד האוצר אישר ב-2017 את1,064 המיטות (מתוך אלה שהמשרד ביקש), הקצה אותן המשרד לבתי החולים על פי המחלקות. .העובדה שאין למשרד תוכנית ארוכת טווח המגדירה את צורכי האשפוז העתידיים שיידרשו והמענה המתאים לכך אינה עולה בקנה אחד עם המחויבות שלו כמאסדר בתחום הבריאות. אין להסתפק בתכנון לטווח הקצר ולטווח הבינוני בלבד. המשרד אמון על בריאות הציבור כולו ומחויב לפעול בראייה ארוכת טווח, על מנת שיוכל לתת מענה הולם לצרכים המתפתחים והמשתנים של האוכלוסייה. בהתחשב בתמורות הצפויות הנוגעות למאפייני האוכלוסייה - הארכת תוחלת החיים, התרחבות ההיקף של התחלואה הכרונית, ההתפתחות הטכנולוגית של הציוד והתייקרות התרופות - הרי שהכנת תוכנית כזו היא צורך חיוני מהמעלה הראשונה, ולא ניתן לקבל את חסרונה המתמשך. נזק רב עלול להיגרם בשל כך: ההחלטות עלולות להתקבל בלא בסיס מנומק וללא בחינת יעילות ואף לגרום לבזבוז, ועלול אף להיפתח פתח להפעלת לחצים מצד בתי החולים מגישי הבקשות, דבר שיוביל ל קבלת החלטות לא ענייניות וקצרות רואי שאינן מביאות בחשבון את מכלול השי קולים בהיקף הארצי ולטווח הארוך. על משרד הבריאות לקיים עבודת מטה שתביא לגיבוש תוכנית רב-שנתית לפתיחת מחלקות ויחידות או להרחבת מחלקות ויחידות קיימות. עבודת המטה צריכה לכלול מיפוי של המצב הקיים והצבת יעדים עתידיים. על המשרד לגבש את התוכנית על בסיס התחזיות לש ינויים הדמוגרפיים ולשינויים הטכנולוגיים הצפויים, על בסיס ההסכמות שכבר הגיע אליהן עם משרד האוצר ועל בסיס החלטות מוקדמות של הממשלה. עליו גם לקבוע מה יהיה היקף כוח האדם הרפואי והסיעודי הנדרש להפעלת המחלקות והיחידות החדשות, בא ילו תחומי התמחות, כמה מקומות להתמחות יידרשו ובא ילו בתי חולים. בהתאם לכך עליו גם לקבוע תוכנית מתועדפת ומדורגת לבינוי והצטיידות, תוך בחינת כלל מקורות תקציבי הפיתוח, הצרכים העתידיים הצפויים וההתפתחויות הטכנולוגיות . כתנאי מקדים לגיבוש תחזית לפתיחת מחלקות ויחידות או להגדלתן נדרש המשרד לקבוע יעדי מטרה אזוריים למספר המיטות ל-1,000 נפש38 ,לשיעור התפוסה הממוצע39 ולתקופת השהייה הממוצעת 40 כך שיתאפשר מתן טיפול רפואי נאות, כאמור בחוק זכויות החולה41. על משרד האוצר להירתם לגיבוש התוכנית הרב-שנתית. | למשרד אין נוהל לעבודת פורום יחידות ולעבודת ועדת הפרויקטים: בתקנות ר ישום בתי החולים נקבעו אומנם אמות מידה למתן אישור לתוספת מחלקה או יחידה, וביוזמה של המשרד אף גובש תהליך לעבודת "פורום יחידות" ועבודת "ועדת פרויקטים", אולם עלה שהתהליכים הנהוגים הם לפי "תורה שבעל פה" והם לא הוסדרו בנוהל עבודה המפרט את תהליך העבודה לשלביו ולא את אמות המידה שלפיהן יש לבחון את הבקשות המוגשות. | 371 |
משרד הבריאות . מערך הניתוחים הבריאטריים בישראל 1. במכבי, נערה בת 15 עברה ניתוח בבית חולים פרטי באוקטובר2017 , אולם עד יולי 2018 (תאריך בדיקת הרישומים) אין רישום בתיקה הרפואי כי ביצעה מעקב אצל דיאטנית, לא במרכז ולא בקופה. כמו כן אין רישומים בתיק הרפואי על תוצאות בדיקות דם וויטמינים שעשתה. 2. במאוחדת, נערה בת 14 עברהניתוח בוולפסון בדצמבר 2017, ועד מרץ 2018 הגיעה למעקבשלוש פעמים בלבד במרכז שבו נותחה. גם במקרה זה, בתיק הרפואי בקופה אין עדות לכך שהיא הייתה במעקב נוסף. באחד המעקבים בינואר ציינה הפסיכולוגית במרכז כי הנערה צריכה עזרה רגשית באופן דחוף, אך למעט מפגש אחד איתה לאחר מכן, במרץ, לא נעשה דבר בנושא. בתיקה הרפואי גם אין רישומים של תוצאות בדיקות דם ורמות ויטמינים. על קופות החולים מצדן, לעמוד באמות המידה ובהנחיות שקובע החוזר ולהקים מרפאות הנותנות את המענה הנדרש, ולכל הפחות - להקים מערך תמיכה מלא שיעקוב אחר המנותח ים; עליהן להדריך את רופאי המשפחה במעקב הנדרש, ואף לשקול ליצור התראות בתיקי המנותחים שיופיעו במחשב הרופא המטפל, כגון בדיקות דם, בדיקות של רמות ויטמינים ומעקב תזונתי, ויסייעו במעקב. כמו כן, על משרד הבריאות לשקול להכניס את המעקב אחר המנותחים הבריאטריים למסגרת מדדי האיכות בקהילה88 ,כדי להגביר את היענות רופאי הקהילה לבצע בדיקות מעקב למנותחים. להלן דוגמאות לתלונות ותביעות שהוגשו והתקבלו: 1. תלונה שהוגשה למשרד הבריאות באפריל 2014 - מנותחת שהגיעה לביקורת לאחר הניתוח והתלוננה על כאבי בטן וקושי באכילה; הכירורג העריך כי אלה מיחושים רגילים לאחר ניתוח ולא ראה צורך בבירור נוסף. לאחר שבועיים הגיעה לבית החולים עם דלף, אושפזה למשך כמה ימים, בוצע ניקוז ומצבה התייצב ו היא שוחררה לביתה ללא בדיקה של הכירורג שניתח אותה או כירורג בריאטרי אחר מטעמו. יממה לאחר מכן היא נפטרה. המשרד קבע כי היה כשל בהתנהגות הרופאים ובמחלקה שאליה הגיעה המנותחת, ונקט אמצעים משמעתיים. 2. פסק דין של בית משפט העליון, שניתן ב -2014 - מנותחת עברה ניתוח בריאטרי חוזר, לאחר שבוע יים חשה כאבים וביקרה שלוש פעמים אצל רופאים בבית החולים, אך אלו לא ערכו בדיקות נוספות לגילוי הסיבוכים. לאחר כשבוע היא נפטרה. בית המשפט פסק כי יש קשר סיבתי בין הרשלנות לבין הנזק, וכי אבחון הבעיה וטיפול הולם היו מגדילים את סיכויי החלמתה של המנותחת112. הסיבוכים הקשים העלולים להתפתח בעקבות ניתוחים בריאטריים ואף להביא למוות, ובעיקר סיבוכים הנובעים מחוסר הקפדה על כל הכללים, הן מצד המנותח הן מצד הרופאים, מחייבים את המרכזים הבריאטריים להיות ערים, מוקדם ככל האפשר, לכל חשש להתפתחות סיבוך, ולנקוט במהירות את כל הפעולות למ ניעתו. במקביל לכך, על המרכזים הבריאטריים וקופות החולים להקפיד לפעול על פי ההנחיות שנקבעו, ולדרוש גם מהמנותחים לבצע את מלוא הבדיקות המקדימות ואת ביקורות המעקב כפי שנקבע. הביקורת העלתה כי משרד הבריאות לא בחן את האפשרות שהוועדות יתעדו את החלטותיהן באופן שיאפשר להנגיש את המידע לגורמים אחרים, כפוף לדין בעניין הגנת הפרטיות 67. בפועל, המידע הקשור בהחלטות הוועדות אינו נשמר באופן הנגיש לכלל חברי הוועדות המאשרים את הניתוחים, וכך ועדה אחת אינה יודעת על כך שוועדה אחרת כבר דנה בעניינו של המועמד לניתוח, וכל שכן שהיא דחתה את בקשתו. מתשובות הקופות והמרכזים הבריאטריים שקי בל משרד מבקר המדינה לשאלונים עולה כי לרוב, המרכזים וקופות החולים אינם בודקים אם המטופל עבר ועדה במקום אחר. במרכזים שכן שואלים את המטופל, מסתמכים רק על תשובתו. יתרה מכך, למעט בבית החולים הפרטי ובקופת חולים מכבי, המרכזים הבריאטריים והקופות אף אינם מנהלים רישום של דחיית בקשות לניתוח, ועל כן לא ניתן לאמוד את היקף הדחיות הכולל ואת הסיבות לכך, ועולה חשש כי מטופלים פונים לוועדה נוספת בטווח קצר לאחר שוועדה קודמת לא אישרה להם לעבור ניתוח. על משרד הבריאות ליצור בסיס מידע לאומי על כל המועמדים בכל דרך שימצא לנכון, לרכז את המידע על הוועדות הרב -מקצועיות ולהנגישו לקופות ולמרכזים הבריאטריים, כפוף לדין בעניין הגנת הפרטיות . הדבר יאפשר לרכז את כל המידע על החלטות הוועדות - אם לאישור הבקשות ואם לדחייתן, וכך לקבל תמונת מצב שלמה יותר על הבקשות לניתוחים. הדבר גם עשוי "להדליק נורה אדומה" כאשר מועמד נדחה במרכז מסוים ופנה לאח ר. כמו כן, יש להגדיר את התקופה המזערית שלאחריה יכול מטופל לגשת פעם נוספת לוועדה לאחר שנדחה. בשים לב להסתייגות האמורה, להלן דוגמאות למטופלות הסובלות מבעיות רגשיות ופסיכולוגיות וכן מהפרעות אכילה, שהבחירה לנתחן בנסיבות הקיימות מעלה ספק ביחס להקפדה על קיומו של הליך סדור לאבחון ולאישור הניתוח: ניתוח בריאטרי נכלל בסל הבריאות כפתרון למחלות הנגרמות כתוצאה מהשמנת יתר חולנית. ואולם היות שהניתוח הוא רק אחד ממרכיבי הטיפול במחלה, וטיפול משלים והכרחי הוא נטילת תרופות וויטמינים לפי הצורך, ראוי שההתייחסות לטיפולים הנלווים לניתוחים הבריאטריים תהיה שלמה, ותכלול גם מימון ההוצאות על ויטמינים ולכן על משרד הבריאות לפעול כדי שתוגש בקשה מתאימה לוועדת הסל. בכך יוסר החסם לנטילתם. כמו כן, על הגורמים המטפלים להסביר למנותחים את חשיבו תם של הוויטמינים ולעודד נטילתם. בביקורת עלה כי אף שוועדת ההיגוי זיהתה כי עלויות הוויטמינים הן חסם המונע את נטילתם, ואף שהיא הציעה לדרוש לכלול מימון ויטמינים למנותחים בריאטריים בסל הבריאות הממלכתי, עד מועד סיום הביקורת היא לא הגישה בקשה מתאימה לוועדת הסל 87 ,. כמו כן, יש להתחשב בסבירות הקיימת, בבעיית היענות לנטילת ויטמינים אצל חלק מהמטופלים, דבר שיכול להיפתר או לכל הפחות להצטמצם אם תהיה הקפדה על מעקב מצד קופות החולים והמרכזים הבריאטריים. | בביקורת עלה כי משרד הבריאות לא קבע את מתכונת ההכשרה שעל הדיאטניות לעבור כדי שיהיו כשירות לעסוק בתחום הייחודי של הניתוחים הבריאטריים. משרד מבקר המדינה בדק את היקף ההכשרה של הדיאטניות הלכה למעשה, והעלה שונות רבה בהכשרת הדיאטניות המלוות מטופלים שעברו ניתוח בריאטרי: שישה מרכזים מכשירים את כל הדיאטניות בקורס של עמותת הדיאטנים 114 ; שאר המרכזים אינם מחייבים את הדיאטניות לעבור קורס מתאים, ובפועל חלקן עוברות את הקורס של עמותת הדיאטנים ואחרות לומדות תוך כדי עבודת השטח ומהשתלמויות ו ימי עיון115; דיאטניות של בתי החולים של הכללית עוברות קורס של הקופה116; דיאטניות של מכבי עוברות את הקורס של עמותת הדיאטנים והכשרות פנימיות; דיאטניות של לאומית עוברות את הקורס של עמותת הדיאטנים; דיאטניות של מאוחדת עוברות הכשרה בת 12 ;שעות על ידי הקופה ובכללית דיאטניות עוברות הכשרה בהיקף של 42 .שעות | 372 |
משרד הבריאות . המערך המבצעי של מד"א בשגרה ובעיתות חירום והסדרת תחום הרפואה הדחופה טרום-בית חולים הביקורת העלתה כי עד שנת 2015 שילב האגף את משימת הבקרות בתוכניות העבודה שלו, אך משנת 2016 .הפסיק לעשות זאת עוד עלה כי בפועל האגף לשע"ח לא ביצע ולו בקרה אחת בארבע השנים האחרונות, מאז ינואר 2014 . משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבריאות ולאגףלשע"ח בו, כי הזניח במשך תקופה ארוכה את הפעלת הבקרה על כשירות מד"א למילוי תפקידיו בעיתות חירום. בהתחשב בכך שהמשרד מממן למד"א רכישת ציוד וקיום תרגילים להבטחת כשירותו - הוא נדרש לדעת מהן התפוקות של המשאבים שהוא מעביר למד"א מדי שנה, ואם משאבים אלה אכן יועדו למטרתם. על הנהלת משרד הבריאות לדרוש מהאגף לשע"ח לשלב בתוכניות העבודה השנתיות שלו בקרות על מד"א ולבצען. מאז הביקורת הקודמת במשך למעלה משש שנים, למרות ניסיונותיו של משרד הבריאות, לא עלה בידו ל הסדיר באופן מספק את הקשר שבין מד"א לאיחוד הצלה . משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבריאות כי הצעדים שנקט עד כה - הפצת חוזר ואיום בהפסקת העברת ההודעות למוקד איחוד הצלה ובנטילת ההכרה בארגון כארגון חירום לאומי - לא הביאו לידי פתרון הבעיה, ולא מנעו את הפרסום של מספר הטלפון של איחוד הצלה כמספר לקריאות חירום. הדב ר גורם להטעיית הציבור עד כדי סכנת חיים, שכן היחיד שיכול לתת שירותי עזרה ראשונה ושירותי פינוי מלאים הוא מד"א. איחוד הצלה הוא ארגון המתנדבים הגדול ביותר העוסק במתן עזרה ראשונה. מטרתו לסייע למי שזקוק לעזרה רפואית והירתמותו הנרחבת לכך ראויה לכל הערכה. על משרד הבריאות לוודא גם כי מד"א עומד בהתחייבויותיו במזכר ההבנות ובחוזר המנכ"ל, ולהבטיח שהעבודה של מד"א תיעשה בשיתוף פעולה פורה עם איחוד הצלה זאת - מתוך שאיפה משותפת לסייע לציבור בשעת הצורך וכפי שצוין גם בדוח ועדת תדמור, מתוך תקווה והבנה ש"אִיׁש אֶת -רֵעֵהּו, יַעְזֹרּו; ּולְָאחִיו, יֹאמַר חֲזָק" (ישעיהו מ"א, ו'). .על משרד הבריאות לפעול לאלתר להסדרת יחסי הגומלין בין מד"א לאיחוד הצלה ולארגונים אחרים. על המשרד לאכוף גם את הנחייתו שכונני איחוד הצלה יופעלו במסגרת המנגנון של מוקד הכוננים הלאומי שמפעיל מד"א ולהבטיח פעילות מלאה של היישומון. על המשרד לנקוט צעדים מעשיים שיחייבו את איחוד הצלה לעמוד במזכר ההבנות שעלי ו חתם ובחוזר המנכ"ל. זאת כדי להבטיח שעזרה ראשונה טרום -אשפוזית תינתן בצורה יעילה ומקצועית במטרה להציל חיים. למרות ההסכמות בין מד"א לאיחוד הצלה שעוגנו במזכר ההבנות והנחיית משרד הבריאות בחוזר, עלה בביקורת שמשרד הבריאות לא הצליח לאכוף את הנחיותיו בדבר אי פרסום מספר הטלפון של מוקד החירום של איחוד הצלה במרשתת ובמקומות אחרים. הדבר עלול לגרום להטעיה של הציבור, כיוון שתושבים עלולים להניח בטעות כי המענה שהם מקבלים באמצעות ה מוקד של איחוד הצלה זהה לזה של מוקד 101 של מד"א. יש חשש שקריאות המגיעות למוקד של איחוד הצלה לא יועברו באופן שיטתי ומוסדר למוקד 101 ,של מד"א ולכן לא תמיד יוזנק צוות מד"א למקום האירוע בזמן, כדי שיוכל לתת את המענה הרפואי הנדרש הכולל גם פינוי של המטופל לבית החולים. על צה"ל לקבוע, בשיתוף מד"א, ע קרונות מנחים להצבת הפרמדיקים וחובשי רפואת החירום בעיתות חירום במד"א ובצה"ל, בדרך שתביא למיצוי נכון של פוטנציאל התרומה של הפרמדיקים וחובשי רפואת החירום בכלל המסגרות בעיתות חירום. הקמת מאגר פרמדיקים לאומי, כפי שצוין לעיל בפרק "מאגר פרמדיקים לאומי", תאפשר לטייב את הצבתם בעיתות חירום. בביקורת עלה כי בעיתות חירום צפוי מחסור ממשי חמור של יותר ממחצית הפרמדיקים (כ-53% ) ובכמחצית (51% ) מחובשי רפואת חירום (חובש-נהג אמבולנס) הנחוצים לאיוש מצבת רכבי ההצלה הקיימים78 . אומנם יש עודף של חובשים מלווים, אך אלה אינם יכולים לשמש תחליף מלא לחובשי רפואת החירום. בהינתן נתונים אלה יוכל מד"א לאייש רק 147 אט"נים ו-550 אמבולנסים לבנים, ובסך הכול697 רכבי הצלה בלבד מתוך 1,091 הרכבים הקיימים (כ -64%)79 . כמו כן, האיוש הצפוי של רכבי ההצלה הנדרשים כדי למלא את היעד הלאומי בעיתות חירום ( 1,351 רכבי הצלה לפי ועדת האמבולנסים) יעמוד על כ-52% .מרכבי ההצלה בלבד .משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבריאות על כך שהתעלם מבקשת משרד הביטחון להשתתף במימון ההכשרה הנדרשת למוכנות צוותי כוח האדם, ולמסירת פירוט של עלויות ההכשרה. התנהלות זו של המשרד גם מחדדת את הנזק שנגרם מהיעדר הגדרה ברורה של אחריות משרד הבריאות כלפי מד"א, ובשל כך לא ניתן לקבוע באופן חד -משמעי אם המשרד חייב במימון תוכנית ההכשרה, ואם כן באיזה שיעור. עמימות זו מביאה לידי כך שמד"א, האמור להוציא לפועל את אחריותו לכשירות המבצעית של כוחותיו, בוחר על פי שיקול דעתו ולפי האינטרסים המועדפים עליו מתי לדרוש מימון ממשרד הבריאות ומתי לממן פרויקטים בעצמו. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבריאות כי החלטתו מדצמבר 2018 היא חזרה על החלטה קודמת שלו שהתקבלה כבר במאי2018 , והיא טרם קודמה. במסגרת עבודת המטה המשותפת יש לקבוע את המרכיבים הקריטיים של מוכנות מד"א לעיתות חירום והמקורות למימונם - מתקציב המדינה או מתקציב מד"א. במהלך ביצוע עבודת המטה יש לקבוע לוחות זמנים לסיום העבודה. חשוב ששרי הביטחון, הבריאות והאוצר יעקבו אחר קידום הנושא בידי משרדיהם. | עלה שמשרד הבריאות לא יישם את סיכום הדיון ולא יזם פעולה מול משרד האוצר, רח"ל והמל"ל כדי לקדם מתן מענה לצרכים לעיתות חירום, ולגשר על הפערים בתקצוב הצרכים של מד"א בחירום. | 373 |
נציבות שירות המדינה . מערך ההדרכה בשירות המדינה עולה כי עד למועד סיום הביקורת, כ -25 שנים לאחר שנחתמו ההסכמים האמורים, אגף השכר כנציג הממשלה, שהיא צד להסכם, לא פעל מול הארגונים היציגים של העובדים לגיבוש קריטריונים לקיום קורסים קצרים מ -40 שעות לימוד, כפי שנקבע בהסכמים הקיבוציים. עולה אפוא כי לדעת רו ב גורמי המקצוע בתחום ניהול ההון האנושי בשירות המדינה, ההוצאה של המדינה בגין גמולי ההשתלמות המוערכת בכחצי מיליארד ש"ח בשנה לפחות, אינה משיגה את תכלית תשלום גמולי השתלמות לעובדי המדינה כפי שהוגדרה בהסכמים הקיבוציים - לתרום להרחבת הידע או העמקת הידע בתחום הרחב של העיסוק, המקצוע או התפקיד של העובד. 3. 50 סמנכ"לים למינהל, שהם 77% מהסמנכ"ליםלמינהל שהשיבו לשאלה בנושא משך הקורסים המוכרים לגמול השתלמות, סברו 90 שיש להכיר בפעולות הדרכה קצרות מ-40 שעות לצורך גמול השתלמות; 53 סמנכ"לים שהם82% מהסמנכ"ליםשהשיבו לשאלה זו, סברו91 שיש להכיר בלמידה מקוונת לצורך גמול השתלמות . על אגף השכר בשיתוף הגורמים החברים בצוות מבנה ההכשרה , לבחון את ממצאי הפיילוט ואת האפשרות להכיר גם בלמידה מקוונת ובהשתלמויות קצרות מ -40 שעות לצורך גמולי ההשתלמות, ולפעול בהתאם לממצאי הבחינה. שילוב שיטות למידה מרחוק עשוי אף לסייע בהנגשת קורסים לאוכלוסיות שמתקשות להגיע לכיתות הלימוד, בין היתר בשל מרחק גיאוגרפי או בשל מגבלה פיזית. מן הנתונים עולה, כי רוב הגופים הממשלתיים אינם מעריכים את אפקטיביות פעולות ההדרכה כנדרש, ובשנת 2017 מרביתם ביצעו הערכת אפקטיביות כנדרש ברמה הראשונה בלבד. במצב דברים זה, אי-אפשר לדעת האם המשאבים שהממשלה משקיעה מדי שנה בפעולות אלה משיגים את יעדם והאם יש מקום לשינויים במטרה להשיג תועלת רבה יותר. השקעת משאבי מדינה בהיקף נרחב ללא בדיקת התועלת שהם מ שיגים עלולה להיות בבחינת בזבוז כספי ציבור. כמו כן נמצא כי אגף ההדרכה אינו מעבד את הדיווחים שהוא מקבל מהגופים הממשלתיים, וממילא אינו מפיק מהם תובנות מערכתיות בדבר אפקטיביות פעולות ההדרכה. 4. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי אף שנש"ם הייתה מודעת במשך זמן רב לצורך החיוני בהטמעת מערכת LMS כוללת לשירות המדינה , וכבר לפני כחמש שנים התקשרה בהסכם בנושא, היא טרם גיבשה מסמך אפיון כתשתית לפיתוח המערכת הכוללת, וממילא טרם הוחל בפיתוחה. אומנם, מערכת שנועדה לתת מענה לצרכים של שתי יחידות בשירות המדינה מצויה בשלבי פיתוח, אולם זו אינה מותאמת באופן מלא לצרכים של שירות המדינה בכללותו, כמפורט להלן: שלושה גופים ממשלתיים - המשרד לביטחון הפנים , משרד הפנים והרבנות הראשית לישראל - לא קבעו יעדי הדרכה באף אחת משלוש השנים האחרונות (2016 עד2018 ). שני גופים ממשלתיים- המשרד לשוויון חברתי והמרכז הרפואי לגליל - לא קבעו יעדי הדרכה באף אחת מהשנתיים האחרונות (2017 ו-2018 ). המשרד לשוויון חברתי ציין כי היעדים שנקבעו ב -2016 נקבעו במידה מועטה בהתאם ליעדי המשרד. .יותר מ שליש (כ-38% ), מהגופים הממשלתיים 50 שהשיבו לשאלה זו ציינו כי לא הגדירו מדדי הצלחה בתוכנית ההדרכה לשנת 2017 .כנדרש על פי מדריך התכנון הממשלתי מהנתונים עולה אפוא כי הליכי תכנון ההדרכה בגופים הממשלתיים לוקים בחסר, וכי ליקויים רבים - אי-איתור צורכי הדרכה, אי -הכנת תוכניות עבודה רב-שנתיות ואי -קביעת יעדים ומדדי ה צלחה - נמצאו בשיעור גבוה של גופים ממשלתיים. מצב דברים זה משקף מציאות ולפיה יחידות ההדרכה בגופים הממשלתיים נאלצות להשקיע את מירב זמנן בתחומים מינהליים, וכתוצאה מכך אין ביכולתן להשקיע משאבים נדרשים בנושאים מקצועיים המצויים בליבת העיסוק. מציאות זו ראויה לבחינה של הנהלות הגופים הממשלתיים ושל נש"ם, בין היתר, לאור הסוגיות הנדונות בדוח זה, העוסקות בייעול תהליכי עבודה בתחום ההדרכה, ובכללן - שיפור הליכי התכנון והביצוע של תוכניות ההדרכה, סיוע של נש"ם בהבניה מושכלת של תוכניות העבודה ופיתוח מערכת ממוחשבת לניהול הלמידה. | עולה אפוא כי מרבית הסמנכ"לים למינהל בגופים הממשלתיים אשר התייחסו בשאלון משרד מבקר המדינה למתכונת שקבעה נש"ם לדיווח על תוכנית העבודה ועל ביצועה סבורים כי זו אינה נוחה לשימוש. | 374 |
קרן קיימת לישראל . הקצבות קק"ל לפארק אריאל שרון - קרן קיימת לישראל הביקורת העלתה כי שלא בהתאם להנחיית מנכ"ל קק"ל, ואף שמדובר בנושא משפטי גרידא, המנכ"ל עצמו לא תיאם את הטיפול בנספח ג' עם היועץ המשפטי, וכך גם מנהלת אגף ההתקשרויות. הביקורת העלתה כי מנכ"ל קק"ל לא הציג את המסמך הלא פורמלי ליועץ המשפטי החיצוני שכתב את חוות הדעת ממרץ 2016 , אף שמסמך זה עוסק בנדבך משמעותי בהתקשרות בין חברת הפארק לקק"ל וכולל עובדות מהותיות שהיו רלוונטיות לחוות הדעת ושהיה צורך לבודקן, מאחר שהיו עשויות היו לשנות את מסקנותיה. .על קק"ל לוודא כי כל בעלי התפקידים בה שעוסקים בהסכמים ובהתחייבויות, ובעיקר מורשי החתימה, ידעו מהן הסמכויות והמגבלות שנקבעו בנושא זה, וכי לפני שמסמכים כאלה ייחתמו יוודאו החותמים שסכומי ההתחייבויות תואמים את הסמכות שהוקנתה להם. על חטיבת הכספים לוודא שההנחיות בנושא מיושמות כראוי לפני שהיא מבצעת תשלומים. מהמסמכים האמורים לא ניתן ללמוד מיהו בעל התפקיד בקק"ל שהגדיל את סכום התקצוב הנקוב בבקשה שהובאה לפני הדירקטוריון מ-900,000 ש"ח ל -3.4 מיליון ש"ח, ומה היו הנימוקים לכך. .נמצא כי רק במרץ 2017 , כשלוש שנים לאחר שמנכ"ל קק"ל קיבל את המסמך הלא פורמלי ממנכ"ל חברת הפארק, נודע לקק"ל על דבר קיומו של המסמך. באותו מועד התקיימו פגישות בין קק"ל לחברת הפארק כדי להבהיר מהן התחייבויות קק"ל כלפי חברת הפארק, וחברת הפארק דרשה, בין היתר בהתבסס על המסמך האמור, כי קק"ל תשלם לה עבור תחזוקת שדרת שתילי האלונים שהחברה טוענת כאמור כי היא בבחינת המשתלה הפתוחה. 1. נמצא כי בהסכם לא ניתן ביטוי לכך שכבר בשנת2013 , לפני שחברת הפארק וקק"ל חתמו על ההסכם, ביצעה קק"ל שיפוץ נרחב במבנה 5 בעלות של כ-1.2 מיליון ש"ח, ולכך שכבר בינואר 2014 , כחצי שנה לפני חתימת ההסכם, היא החלה להשתמש במבנה. הועלה כי למרות תזכורת ששלח מנהל המרחב למנכ"ל קק"ל באפריל 2015 בעניין אי-קבלת התחייבויות קק"ל לחברת הפארק בכל הנוגע לתחזוקת נטיעות בפארק, לא מסר מנכ"ל קק"ל למרחב העתק של ההסכם הרשמי. .על קק"ל להקפיד כי הליכי הבחינה והאישור של פרויקטים יתבצעו על פי הנהלים שנקבעו, בידי הגורמים שהוסמכו לכך ותוך שיתוף דרגי הביצוע המקצועיים ותיעוד תהליכי הבחינה והנימוקים לקבלת ההחלטות. | משרד מבקר המדינה מעיר בחומרה רבה ליו"ר קק"ל כי אף שידע שקק"ל משתתפת בפרויקט נחל כופר, ולמרות תשובותיו למשרד מבקר המדינה כי מדובר בפרויקט שנדרש היה שוועדת הפרויקטים העליונה תבחן אם לאשרו, הוא לא נקט שום פעולה על מנת שהפרויקט יובא לבחינת ועדת הפרויקטים. בכך הוא א פשר למנכ"ל קק"ל שלא לשתף את הגורמים המקצועיים בקק"ל בתהליך קבלת ההחלטות בנוגע לפרויקטים בפארק, שלא בהתאם לכללים הנהוגים בקק"ל בנושא. | 375 |
משרד החקלאות ופיתוח הכפר . תמיכות הממשלה בענף החקלאות והשפעתן על מחירי התוצרת החקלאית מהתרשים עולה כי בשנים2014 עד2016 היה השיעורהממוצע של התמיכות מעוותות הסחר והייצור מכלל התמיכות בחקלאים בישראל - 91% . שיעור זה גבוה במידה ניכרת משיעורי התמיכות מעוותות הסחר והייצור במדינות ה- OECD ובאיחוד האירופי באותן שנים, שהיו 51% ו-27% .בהתאמה הביקורת העלתה כי בשני מקרים כללו נוהלי התמיכה של שתי יחידות במשרד את אותו נושא תמיכה: הנושא "תמיכה במפעלי עיבוד תוצרת חקלאית" הופיע במינהלת ההשקעות וגם באגף לתכנון ופיתוח הכפר71 ; הנושא "תמיכה לרכש מיכון חקלאי" הופיע במינהלת ההשקעות וגם באגף לשימור קרקע72. במצב שבו אין בידי המשרד בסיס מידע אחוד לטיפול בתמיכות, עלולות יחידות שונות במשרד להעניק תמיכות כפולות לאותו גוף ולאותה מטרה. אף שלגבי שני המקרים האמורים לא נמצא כי ניתנה תמיכה כפולה, על משרד החקלאות לוודא שנוהלי התמיכה השונים במשרד לא יעסקו באותם נושאי תמיכה. עוד עלה כי מינהלת ההשקעות, הממונה על מחצית מנוהלי התמיכה במשרד, לא דיווחה על נתוני התמיכות במודול תמיכות במרכב"ה, כנדרש בהוראות תכ"ם, אף שהיא מעניקה אלפי מענקים בשנה בסכומים של מאות מיליוני ש"ח (בשנת 2016 נתנה מינהלת ההשקעות 2,700 מענקים בסכום כולל של345 .)מיליון ש"ח יוצא אפוא שאף שמשרד החקלאות מעניק 54 סוגי תמיכות לגופים אחרים בסכום של מאות מיליוני ש"ח בשנה, לא היה בידיו בסיס נתונים שבו מרוכז המידע על כל התמיכות שהוא נותן ועל אופן מימושן. לפיכך, אין לגורמים המפקחים במשרד תמונה מלאה של נתוני התמיכות. הד בר פוגע בשקיפות, ביכולת לאגור נתונים ולנתח אותם וביכולת לבצע בקרות ולאתר כפילויות בתמיכות. מהתרשים עולה כי משנת 2014 עד ספטמבר2017 היה המחיר המקומי של ביצים (למגדל) יקר בכ-18% בממוצע ממחיר היבוא שלהן47 . זאת על אף שהממשלה מפקחת על מחיר הביצה. פער זה במחיר מבטא את חוסר היעילות בענף. עוד נכתב במסמך התכנית כי משנת 2007 נעשו ניסיונות לבצע רפורמה כוללת בענף ההטלה, אך הם לא נשאו פרי. .משרד מבקר המדי נה מעיר כי נוכח העולה ממסמכי משרדי החקלאות והאוצר בנוגע לחוסר היעילות שמעודד תכנון הייצור בענף ההטלה וההשפעות שיש לכך על מחיר הביצים לצרכן, על משרדי האוצר והחקלאות לבחון את השינויים הנדרשים במדיניות התמיכות בענף זה ולפעול ליישומם. יודגש כי הרפורמה בענף ההטלה נחוצה הן לצורך התייעלות הענף והפחתת המחירים לצרכן והן מטעמים הנוגעים לבריאות הציבור, לרווחת בעלי החיים ולאיכות הסביבה. הביקורת העלתה כי אף שהקושי בניה ול של התמיכות היה ידוע למשרד החקלאות עוד משנת 2014 , עד מועד סיום הביקורת, שלוש שנים לאחר מכן, לא יישם המשרד פתרון ממוחשב לריכוז התמיכות, לייעול הליך מתן התמיכות ולבקרה עליו. משרד מבקר המדינה מעיר כי מאחר שמשרד החקלאות מטפל מדי שנה בשנה באלפי בקשות לתמיכה בהיקפים כספיים גדולים מאוד, עליו להשלים בהקדם את פעולתו לפתרון ממוחשב לניהול מרכזי של התמיכות. הדבר ייעל את הלי ך מתן התמיכות, יגביר את השקיפות של ההליך וישפר את הבקרה עליו, ובכלל זה יאפשר לאתר כפל תמיכות, וכן יאפשר לאגור נתונים ולנתחם. פתרון כזה גם יאפשר למקבלי התמיכה - חקלאים ורשויות מקומיות - להפיק מידע על כל סוגי התמיכות ועל מצב הטיפול בבקשות התמיכה. על כך יוער כי על פי פסק הדין האמור, נקודת המוצא היא עדיפות לפעולה באמצעות מערך המיסוי הכללי, וכי לעיתים יש תכליות שמצדיקות שימוש בתמיכות בעלות אופי רגרסיבי. | מהתרשים עולה כי על פי מסמך הייעוץ לרפורמה, תמהיל התמיכות בשנים 2013 עד2015 בממוצע, היה מורכב מ-65% תמיכות עקיפות (2.6 מיליארד ש"ח בשנה), ומ-35% ( תמיכות תקציביות1.4 מיליארד ש"ח בשנה). תמהיל זה שונה באופן מהותי מתמהיל התמיכות המוצע - 85% ( תמיכות תקציביות3.4 מיליארד ש"ח) ו-15% בלבד תמיכות עקיפות (0.6 .)מיליארד ש"ח | 376 |
משרד החקלאות ופיתוח הכפר . הטיפול במחלות בקר וצאן משרד מבקר המדינה מעיר ל משרד הח קלאות כי תשובתו כשלעצמה חושפת ליקוי בפעולות השו"ט שכן עולה ממנה כי כאשר האחריות לשני החיסונים הייתה מוטלת על הלשכות הווטרינריות האזוריות ובעת שביצוע שני החיסונים היה בגדר חובה, שיעור הכיסוי החיסוני של עדרי הצאן בארץ היה חלקי מאד - כשני שלישים מן הצאן לא חוסן. .משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת השו"ט כי מאחר שהיא אחראית לטיפול במקרי התפרצויות של מחלות, מן הראוי שתבחן דרכים לאכוף על הווטרינריים הפרטיים לדווח לשו"ט על חיסונים שביצעו; עוד יש לבחון כיצד ניתן להבטיח שלא ייווצר קושי עתידי לטפל במקרים של התפשטות המחלות, עקב המידע החלקי שבידי השו"ט בעניין זה. .במועד סיום הביקורת, תחילת ספטמבר 2017 , עדיין לא הושלמו כל הנהלים הרלוונטיים: עדיין לא הותקן נוהל בנוגע לתנאי הייצור הנאותים של תרכיבים. עלה, כי ממרץ 2015 ועד למועד סיום הביקורת- ספטמבר 2017 - לא קבעו השו"ט דרכי ניטור חלופיות שיסייעו להם לחשוף בקר נגוע בברוצלוזיס ברפתות ולמנוע את התפרצות המחלה. השו"ט לא עקבו אחר הפלות של בקר ברפתות ולא ביקשו מהמגדלים דיווח על הפלות - אף שאלה כאמור יכולות לשמש סימן לקיומה של המחלה. בספטמבר 2017 התקיים דיון בהשתתפות עובדי השו"ט העוסקים בבריאות הצאן ובראשם מנהל יחידת השו"ט בשדה ("פורום צאן"). בדיון עלה כי המידע שבידי השו"ט בעניין החיסונים שבוצעו נגד אבעבועות צאן ודבר צאן לוקה בחסר כיוון שהווטרינרים הפרטיים לא הקפידו למסור לשו"ט דיווחים על כך. מן האמור לעיל עולה כי לאחר הפרטת החיסונים נגד אבעבועות צאן ודבר צאן וביטול החובה לחסן נגד מחלות אלה נוצרה בעיה: השו"ט תלויים בדיווחים של וטרינרים פרטיים על עדרים שחיסנו; הווטרינרים הפרטיים אינם ממלאים באופן מלא את חובת הדיווח שהטילו עליהם השו"ט; כתוצאה מכך לשו"ט חסר מידע בנוגע להתחסנות העדרים, ואם תפרוץ מחלה חוסר המידע עלול לפגוע ביכולתם לטפל בכך. נמצא כי חברה שמייצרת תרכיבים וטרינריים ביצעה בקיץ 2017 ניסוי שדה בשלושה משקים בארץ, לבדיקת השפעתו של תרכיב מסוים על בעלי חיים. הניסוי בוצע מבלי שהשו"ט נתנו אישור לכך; בטרם הגישה החברה לשו"ט את כל המסמכים שנדרשו בתיק התרכיב, מבלי שהשו"ט בדקו אצווה של התרכיב ובלא שהחברה הגישה לשו"ט את פרוטוקול הניסוי לבדיקה. לשו"ט נועד על ביצוע הניסוי רק לאחר שהסתיים. ביצוע ניסוי שדה בתרכיב לפני שהושלמו בהצלחה שלבי הבדיקה המוקדמים אינו רק מנוגד לנוהל, אלא גם עלול לסכן את בעלי החיים שהתרכיב ניתן להם ובכך גם לפגוע בפרנסת החקלאים המגדלים אותם. על משרד החקלאות לפעול בנמרצות כדי שפעולותיו אלה יבשילו לכדי נוהל בר תוקף ולדאוג ליישומו. נוהל כזה יוכל לשמש לו לצורך ניטור ומניעה של התפרצות מחלת הברוצלוזיס בבקר. | .משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות כי הדיון שאת סיכומו צירף לתשובתו היה בשנת 2015 בעוד שמבקר הפנים הגיש את דוח הביקורת שלו בשנת 2016 . עוד מעיר משרד מבקר המדינה למשרד החקלאות, כי דיונים עם גורמים במשרד ומחוץ לו בנושא תרכיבים שנעשו במהלך העבודה השוטפת, ושמבקר הפנים ממילא לא הוזמן אליהם, אינם מייתרים את החובה המוטלת על הנהלת המשרד לייחד ישיבה לצורך דיון קונקרטי בממצאי הביקורת הפנימית שנכתבו בדוח על המערך לרישום תרכיבים, זאת בנוכחות מבקר הפנים ובנוכחות נציגים רלוונטיים של השו"ט. על הנהלת המשרד לקיים לאלתר דיון בממצאי דוח מבקר הפנים ולפעול לתיקון ליקויים עליהם הצביע, ככל שלא תוקנו עדיין. | 377 |
רשות מקרקעי ישראל . עבודת מטה וסדרי קבלת החלטות במועצת מקרקעי ישראל הבדיקה העלתה כי בנוגע לשש החלטות שהתקבלו בשנים 2016 -201549 קבעה המועצה כי על רמ"י לקבוע נהלים לביצוען. ואולם בפועל גיבשה רמ"י נוהל ביצוע מלא רק להחלטה אחת50. לשלוש החלטות51 לא גובש כלל נוהל ביצוע, ולשתי החלטות52 גובשו נהלים חלקיים בלבד. בהיעדר נהלים מתאימים גובר החשש לליקויים בתהליך היישום. משרד מבקר המדינה מעיר למועצה ולרמ"י כי אף אם לא כל הצבעה בנושא נקודתי או ט כני גוזלת כשלעצמה זמן רב, נוכח הערות חברי המועצה דלעיל על המועצה לשקול להשתמש בדרכים החלופיות, שהיא עצמה קבעה, בכל הנוגע לנושאים טכניים ונקודתיים כדי לאפשר לחבריה להתמקד עוד יותר בנושאים העקרוניים העומדים על הפרק. ליקויים ברישום המעקב אחר ביצוע החלטות המועצה: האגף מבצע רישום של המשימות שעל רמ"י לבצע על פי הנקבע בהחלטות המועצה ושל ביצוען (להלן - רשימת המש ימות), אולם האופן שבו הוא מבצע מעקב אחר יישום ההחלטות לוקה בחסר: ברשימת המשימות אין פירוט בדבר האגפים ברמ"י האחראים לביצוע המשימות וגם לא לוח זמנים לביצוען, אם נקבע; במקרים רבים הרשימה אינה כוללת פירוט בנוגע לסטטוס ביצוע המשימות או פירוט של משימות שטרם בוצ עו או שחלו עיכובים בביצוען. במצב דברים זה אי אפשר לבצע מעקב יעיל ואפקטיבי אחרי יישום החלטות המ ועצה. זאת ועוד, האגף אינו מגיש למנהל רמ"י דוח מעקב תקופתי בעניין יישום החלטות המועצה, כנדרש ממנו. משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי עליה לבחון את מידת ההתאמה בין מבנה האגף ובין המשימות שעליו לב צע. בהתאם לבחינה זו על רמ"י להגדיר את תפקידי האגף ואת המשאבים הנחוצים לו, וכן לקבוע את השיטות ואת הכלים שבאמצעותם אפשר יהיה לבצע מעקב יעיל ואפקטיבי אחר יישום החלטות המועצה. אי-דיווח שיטתי למועצה: בחוק נקבע כי המועצה תפקח על פעולות רמ"י. אף שהפיקוח צריך לכלול גם מעקב, כדי לוודא שרמ"י מיישמת את החלטות המועצה, בתקנון המועצה אין כל אזכור של הצורך במשימות המעקב והבקרה. לשם השוואה יש לציין כי בתקנון עבודת הממשלה נקבע במפורש כי "המנהל הכללי של משרד ראש הממשלה ירכז את לפחות א ]...[ ויציג לממשלה ]...[ דיווחי המשרדים חת לשנה דוח על התקדמות בביצוע החלטות הממשלה"46. בפועל מצב הדברים הוא שרמ"י אינה מדווחת למועצה באופן שיטתי על אופן ביצוע ההחלטות, והמועצה מצדה אינה דורשת זאת. הועלה כי בשנים 2016 -2015 לא דנה המועצה כלל בדוחות הפעולות שהגישה לה רמ"י וגם לא בתכניות העבודה של רמ"י, וממילא לא קבעה סדרי עדיפויות בנוגע לביצוע המשימות שנכללו בתכניות העבודה. המועצה גם לא בחנה אם רמ"י פעלה בהתאם להחלטות המועצה, אם תכניות העבודה של רמ"י משקפות את ההחלטות, אם רמ"י עמדה בכל היעדים שנקבעו לה, ובמקרים שלא עמדה בהם - מה היו הסיבות לכך, וממילא לא ביצעה תהליך של הפקת לקחים והסקת מסקנות. בכך כשלה המועצה בתפקידה כגוף מפקח. בהתעלמותה ממסמכים עקרוניים הנוגעים לפעילות רמ"י חטאה המועצה לתפקידה לפקח על עבודת רמ"י. 4. עוד הועלה כי חברי המועצה והציבור מקבלים לעתים את הנוסח הכתוב של הצעות ההחלטה פחות מחמישה ימי עבודה מראש, ובמקרים מסוימים - רק במועד הישיבה. זאת ועוד, לעתים הנוסח המעודכן נמסר לחברי המועצה רק בעל פה. להלן דוגמאות: משרד מבקר המדינה בדק את סדרי עבודתה של ועדת הביקורת של המועצה בשנים 2017 -2015 :והעלה כדלקמן בשנת 2015 קיימה הוועדה ישיבה אחת בלבד, בשנת 2016 שלוש ישיבות, ומתחילת שנת2017 עד מועד סיום הביקורת (ספטמבר 2017 ) הוועדה כלל לא התכנסה. מדובר בחריגה ניכרת מהוראות תקנון המועצה. כמו כן, אי-כינוס הוועדה לפחות בתדירות הנדרשת פוגע ביכולתה למלא את עבודתה כראוי, הדבר מעיד על אפקטיביות חלשה של ועדת הביקורת של המועצה ועל כך שכלי חיוני, האמור לסייע בידי המועצה לפקח על פעילות רמ"י, אינו בשימוש כפי שמצופה היה. חולשת ועדת הביקורת חמורה בייחוד נ וכח מכלול התפקידים שהטילה עליה המועצה, כמפורט להלן: גם במקרה זה לא צירפה רמ"י ל הצעת ההחלטה את כל הנתונים תומכי ההחלטה הנדרשים, ובכלל זה נתונים מספריים על כל הנכסים שההצעה חלה עליהם, נתונים על מקום הנכסים ושטחם ונתונים על ההשפעות הכלכליות הצפויות של התיקונים האמורים. חרף זאת אישרו חברי המועצה את ההצעה פה אחד. | .בביקורת עלה כי חברי מועצה ונציגי משרדי ממשלה שהשתתפו בדיוני המועצה הלינו בדיונים לא אחת על כך שהצעות החלטה מובאות לדיון ללא צירוף נתונים תומכי החלטה הנדרשים לקבלת החלטה מיטבית. ואולם בסופו של דבר אותם חברי מועצה הסתפקו במתן התראה בלבד ולא נקטו פעולות שיכלו לטייב את תהליך קבלת ההחלטה, כגון דרישה להתנות את המשך הדיון בהצעת ההחלטה בהשלמת המידע החסר כך שיתאפשר דיון מקיף וענייני יותר בהצעה. באשר ליו"ר המועצה25 , המנהל את דיוניה, הוא לא עמד על כך שלפני קבלת ההחלטה יוצג המידע הנדרש. באשר להנהלת רמ"י, היא לא פעלה להשלמת המידע שעל חסרונו הצביעו חברי המועצה. להלן דוגמאות: | 378 |
משרד המשפטים . עיון וטיפול בחומרי חקירה בהליך הפלילי - מייצגי המדינה בערכאות ואולם גם סיכום זה לא התממש והנושא עלה שוב לדיון במשרד המשפטים, כעבור למעלה משנה, במרץ 2012 , בעקבות פנייה של הסנגוריה הציבורית. נמצא כי נוהלי המשטרה לא שונו ובמועד סיום הביקורת המשטרה עדיין משמידה חפצים שניתנה לגביהם חוות דעת של מומחה בנסיבות מסוימות63. נמצא כי עבודת הצוות המשותף נזנחה, ורק ביוני 2010 פנה המשנה לפ"מ אל המשנה הפלילי בבקשה לקיים דיון בנושא. .במשך קרוב לעשור לא הצליחו משרד המשפטים והמשטרה להסדיר את נושא תקופות שמירת המוצגים לא באופן מערכתי ולא בהיבטים פרטניים שהועלו במשך השנים. הפעולות שננקטו במשך השנים להסדרת הנושא לא היו רצופות ותכליתיות, ובמועד סיום הביקורת הן עדיין לא השתכללו לכלל הוראות מחייבות. להלן הפרטים. מערך הדוברות עומד בקשר ישיר עם גורמי התקשורת וביכולתו לזהות פרסומים החשודים כאסורים. דברים אלו אמורים בפרט במקרים שבהם ברור שחומרי החקירה הועברו מגורמים שונים במשטרה ולבסוף פורסמו בכלי התקשורת. עם זאת, ככל שהמשטרה סבורה כי הפקודה טעונה עדכון, הרי שעליה להש לים פעולתה בנושא זה, ואולם בכל מקרה עליה לפעול לאכיפת איסור פרסום מחקירות. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי אין לקבל מצב שבו במשך שנים פועלת המשטרה ללא כללים אחידים לסילוק המוצגים, וכי יש לפעול לאלתר לגיבוש הכללים אשר ינחו את השוטרים כיצד עליהם לפעול בשטח בנושא זה. בעניין זה לא יהיה נכון לדחות המענה לתקופה משמעותית נוספת תוך המתנה לסיום הל יכי החקיקה שצפויים להימשך עוד זמן לא מבוטל. נמצא כי אף שהמשטרה מנהלת רישום ממוחשב של קבו"דים ושל ועדות בדיקה, רישום כאמור אינו מאפשר לאתר קבו"דים וועדות בדיקה שמונו לטיפול בנושא החשד לפרסומים אסורים, ולכן לא ניתן לדעת אם מונו, ואם כן - כמה מונו. גם במערכת המחשוב של מח"ש לא ניתן להפיק נתונים בדבר מספר החקירות שנפתחו בעניין פרסומים אסורים מחקירות, שכן חקירה בנושא זה עשויה להיות מסווגת במגוון נושאים. נמצא כי דוברות המשטרה לא פעלה בשנים האחרונות לאתר פרסומים החשודים כאסורים, זאת שלא בהתאם לפקודת הקבע. נכון לפברואר 2018 טרם קיימה המשטרה דיון בהשתפות היועץ המשפטי לממשלה כדי לבחון אם נדרש לשנות את הנחייתו. | משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את הפעילות שהחלה המשטרה לנקוט נגד הפרות איסור הפרסום מחקירות. בפרק זה עלו דוגמאות של הפרות האיסור כגון: תיעוד מעצר, חשיפת פרטים אסורים לפרסום על פי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה בכתבות עיתונאיות, פרסום פנים וסימנים מזהים ללא טשטוש ועוד. דוגמאות אלו מדגישות את הצורך בהמשך פעילות רצופה ומעמיקה שתבטיח את צמצום הפרסומים האסורים. | 379 |
משרד המשפטים . טיפול האפוטרופוס הכללי בנכסים עזובים משרד מבקר המדינה מעיר לאפוטרופוס הכללי כי בכל מקרה שבו יחליט לבצע פעולות דומות בעתיד באמצעות מיקור חוץ, עליו לוודא שביכולתו לספק את כל האמצעים הדרושים עבור חקירה ודרישה בשקידה סבירה. עליו לשלב את רשימת הפעולות כחלק מדרישות ההתקשרות ולבצע פעולות בקרה ופיקוח עתיים במהלך תקופת ההסכם. על היחידה לבחון את הסיבות שהביאו לפער האמור, לקבוע דרכי פעולה שיאפשרו לה לשפר את יכולותיה בתחום זה ולהנחות את הגורמים המקצועיים ביחידה כיצד לפעול. 2. תקנים ייעודיים למימוש תכניתהעבודה : אחת הסיבות העיקריות לאי-עמידה של היחידה ביעדי תכניות העבודה בהשוואה למספר התיקים שטופלו הייתה אי -הסדרה של התקנים שהוקצו ליחידה למימוש התכנית. להלן הפרטים: מחלקת האיתור סובלת לטענתה ממחסור חמור במשאבים ובמערכות מחשוב לביצוע עבודתה. עקב המחסור במשאבים, על היחידה לקבוע כללים לסינון המידע המדּווח, לרישומו, למיונו ולתיעודו. על היחידה גם לגבש הנחיות בכתב הקובעות את סדרי העדיפויות לטיפול בדיווחים שמתקבלים במחלקת האיתור, כדי למנוע פגיעה בשקיפות ההחלטות הניהוליות המתקבלות במחלקה בנושא זה. על האפוטרופוס הכללי ובנק ישראל להסדיר את שיתוף הפעולה הרצוי בין הבנקים לבינו במסגרת יישום חובת הדיווח הקבועה בחוק האפו"כ. על בנק ישראל להמשיך ולקדם שינויי חקיקה בנושא זה, אם יגיע למסקנה שהנחיותיו לא השיגו את התוצאה הרצויה. משום כך ראוי שהיחידה תפנה לבנק ישראל כדי שהוא יוכל להסדיר בנוהל מתואם את סינון המידע הראשוני, שיכלול את הפעולות שהבנקים יורשו לבצע לאיתור בעלי הזכויות באמצעות מרשם האוכלוסין ומקורות מידע נגישים נוספים; הנוהל יכלול מתן הכשרה ייעודית לבנקים לבצע פעולות איתור בסיסיות באמצעים הנגישים להם. במידת הצורך ראוי גם שבנק ישראל ישקול ליזום תיקוני חקיקה שיאפשרו לבנקים לקבל מידע ממאגרי מידע רלוונטיים לשם איתור פרטיהם של בעלי הזכויות בפקל"ת. בחלוף שנה מהדיון האחרון שהיה באפוטרופוס הכללי בנוגע לדיווחי הבנקים, טרם התקבלה החלטה כמפורט לעיל לגבי ניהול עשרות אלפי הדיווחים הבנקאיים שקיבלה היחידה, המצריכים איתור של בעלי הפקל"ת. המידע הכלול בדיווחים אלה אינו מסונן על ידי הבנקים באמצעות מאגרי מידע נגישים לאיתור בעלי הזכויות, וליחידה אין המשאבים הממוחשבים והאנושיים לטפל בהם. ראוי אפוא שהאפוטרופוס הכללי ובנק ישראל ידונו במתווה שהציע הצוות שכונס לגבש המלצות בנושא זה, ויקבלו החלטות אופרטיביות שיסירו את החסמים הקיימים המונעים איתור יעיל של בעלי הפקל"ת וחליפיהם. נמצא כי היעדים הכמותיים שנקבעו בתכנית הושגו חלקית בלבד עקב מחסור במשאבים. היעדר סנכרון מלא של המידע בין "הר הכסף" ובין מערכת המחשוב של היחידה מעכב את איתור בעלי הזכויות בנכסים עזובים ומכביד על עבודת מחלקת האיתור. כדי לייעל ולשפר את מלאכת האיתור, על האפוטרופוס הכללי ועל משרד האוצר לשקול להרחיב את הממשק הממוחשב החלקי הקיים בין שתי המערכות האמורות, בכפוף לדיני הגנת הפרטיות ולחובת הסודיות המעוגנת בפקודת הבנקאות ובתיאום עם הרשות להגנת הפרטיות. | . מספר עובדים .במחלקה מספר תיקים בשנה .לעובד (בממוצע) מספר תיקים בשנה .לכל העובדים .(בממוצע) | 380 |
המשרד לשירותי דת . היעדרויות לא מדווחות של רבני ערים לצורכי נסיעות לחו"ל וליקויים נוספים בהתנהלותם האישית ככלל, עובד ציבור הנעדר מעב ודתו לצורך נסיעה לחו"ל אמור להסדיר את הרישום המינהלי של היעדרותו, בין היתר לצורך התחשבנות על ניצול ימי החופשה. לא ניתן להסכין עם מצב שבו אדם מתמנה לדיין ומקבל את כלל הסמכויות והשכר הנלווים לתפקיד, אך בהיעדר הנחיה ספציפית ביחס לרב עיר המשמש גם דיין, כל המעורבים מתנהלים כאילו נקבע לו פטור מדיווח סדור לגורם המינהלי על היעדרויותיו ומניהול רישום של ימי חופשתו. . משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת בתי הדין הרבניים על שאיפשרה קיומה של אי -בהירות בתחום המינהלי שבאחריותה אשר לרבני ערים המכהנים גם כדיינים. בכך איפשרה התנהלות שעלולה למנוע מן המדינה - ומנעה ממנה בעבר - רישום סדור של ימי החופשה שצברו עובדי ציבור כאלה לזכותם או לחובתם. הבדיקה העלתה כי תשע מועצות דתיות בלבד מנהלות כרטסת לרישום היעדרויות רב העיר35. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את התנהלות מרבית יושבי הראש של המועצות הדתיות, שאינם מנהלים כנדרש כרטסת ימי חופשה של רבני הערים ואינם מנכים על פי הצורך את ימי נסיעותיהם לחו"ל ממאזן ימי החופשה שלהם או משכרם. על יושבי הראש של המועצות הדתיות להקפיד על ניהול כרטסות ימי החופשה של רבני הערים כנדרש ולפי הוראות המשרד לשירותי דת, לרבות עמידה על ניכוי ימי היעדרות ממאזן החופשות או מהשכר, בהתאם לנסיבות. הביקורת העלתה כי שני בניו של הרב מועסקים כמשגיחי כשרות על ידי בתי עסק ברמלה מטעם המועצה הדתית; מצב זה עומד בניגוד לאיסור המפורש בנוהל כשרות ויוצר חשש לניגוד עניינים. בנוהל נקבע כי משגיחי כשרות שאינם מחזיקים בתעודת הסמכה נדרשים להשלים הסמכה תוך חצי שנה, ולא תופסק עבודתם. יצוין כי לבני הרב האמורים אין הסמכה של הרבנות הראשית לשמש משגיחי כשרות. משרד מבקר המדינה מעיר למועצה הדתית אילת ולמשרד לשירותי דת על שידעו על ניגוד עניינים המתקיים שנים רבות אצל רבה הספרדי של אילת ובנו ולא מנעו זאת. . נמצא כי צוות בדיקה כזה מטעם הרבנות הראשיתלא הוקם, וממילא לא בדק את הנושא. התלונות שהוגשו כנגד רב העיר הספרדי של קריית אתא משיקות לעילות המפורטות בחוק והמצדיקות לכאורה בחינת הצורך בטיפול משמעתי. ואולם בדיקת משרד מבקר המדינה ברבנות הראשית ובמשרד לשירותי דת העלתה כי הרבנים הראשיים והשר לא דנו באופן מסודר בתלונות ובמידע שקיבלו על ההתנהגות הבעייתית לכאורה של הרב מימון, לא נקטו כל פעולה וגם לא העבירו את המידע לשר הממונה - שרת המשפטים, לשם בחינת האפשרות להגיש קובלנה על התנהגותו. זאת ועוד, סגירת התיק נגד הרב מימון במשטרה מחוסר עניין לציבור ביולי 2016 ופתיחתו מחדש לחקירה בנובמבר 2017 מלמדות כי התנהלותו של הרב מימון לא נבדקה ולא טופלה זה שנים על ידי הגורמים הממונים על כך - לא במישור המשמעתי ולא במישור הפלילי. רב עיר הוא המנהיג הדתי של תושבי העיר היהודיים - מרא דאתרא. הלכותיו והתנהגותו אמורות להיות אות ומופת לדרך ארץ לקהל המאמינים בדרכו ולציבור בכלל , ועל כן חשוב להבטיח כי יהיו ללא דופי. נוכח חומרת התלונות שהוגשו נגד הרב מימון - ואף אם מצאה המשטרה שאין מקום לחקירה בגין ה תלונה שהוגשה ב -2014 , ועד שתתברר התלונה שהוגשה ב -2017 - ישצורך שהגורמים הממונים ימצו את כל ה כלים לבדיקת התלונות. במידת הצורך, עליהם גם למצות את שקבע החוק אשר לתלונות על רב עיר - אם קיים חשש כי התנהג שלא כהלכה או באופן לא הולם, יהיה נתון לשיפוטו של בית דין משמעתי. התנהלות לא מכובדת ולא מכבדת של רב עיר פוגעת במעמד רבני הערים כולם, בכבודם ובכבודה של הרבנות. התלונות הקשורות להתנהלות הרב מימון ולאופן תפקודו מחייבות את שרת המשפטים, השר לשירותי דת והרבנים הראשיים לקיים בחינה מעמיקה ולנקוט את הפעולות המתחייבות. מהאמור לעיל עולה טיפול לקוי לכאורה של משטרת ישראל בתלונה שהוגשה לה עוד באוקטובר 2014 על התנהלות הרב מימון, רב העיר הספרדי של קריית אתא - תלונה שטרם נחקרה עד תום. ואולם עיון בתיק החקירה העלה כי לא התנהלה חקירה מקיפה וממצה, שכן הרב מימון, נשוא התלונה, כלל לא נדרש למסור עדות, וכך גם המתלוננים לא נקראו למסור עדות, מעבר לתלונה שהגישו. | בביקורת עלה שלמשרד היה ידוע על רבני ערים שאינם מתגוררים ביישוב שהם מכהנים בו, ואף על פי כן התמהמה בטיפול בכך במשך שנים רבות. יצוין כי רק לאחרונה, בדצמבר 2017 ,, הביאו המשרד ומשרד המשפטים בפעם הראשונה מאז נחקק החוק, להפסקת כהונתו של רב עיר שלא התגורר במקום כהונתו. להמחשת הדברים, להלן תיאור הטיפול של המשרד לשירותי דת בשלושה מקרים שבהם הגיע לפתחו מידע על רב עיר שאינו מתגורר בעיר כהונתו: | 381 |
המשרד לשירותי דת . מינוי הרכבי מועצות דתיות ובחירת רבני עיר .התערבותו של עוזר השר בעבודת ועדות הבחירות לרבני עיר לא זו בלבד שהיא מנוגדת לכללים הנוגעים לעובדים המועסקים במשרות אמון, אלא היא עלולה לפתוח פתח להתנהגות בלתי הולמת של עובדי ציבור הפועלים לטובת עניינים פוליטיים ולא לטובת הציבור, ולפיכך יש לעקור אותה מן השורש. על השר לשירותי דת לוודא כי עוזריו ויועציו האישיים לא יתערבו בעבודת הוועדה, לרבות במשימות המוטלות על מרכז הוועדה. ביצוע שלבים מרכזיים בהליך בחירת רב עיר בידי יועץ השר או עובדי לשכת השר , במקום חברי הוועדה, ובכלל זה מרכז הוועדה, פוגע בשקיפות ההליך, אינו ממצה את היכולות המקצועיות ואת הניסיון בטיפול מינהלי בהליך שהצטברו במשרד ועלול לפגוע ביעילותו. יתר על כן, התערבותו של יועץ השר בהליכי בחירת רב עיר מעביר מסר על הימצאות שיקולים לא עניינים, ובכללם שיקולים פוליטיים המשפיעים על הליך הבחירה, וזאת מעצם מינויו של יועץ השר במשרת אמון האמון על טיפול בעניינים פוליטיים. בהקשר של הזהירות שראוי לשלטון המרכזי לנהוג בהליך בחירה של רב עיר, ראוי להביא מדברי כב' השופט יצחק עמית, בעתירה שנדונה לא כבר ושעניינה הליך בחירת רב העיר לטבריה40: "בחירת רב עיר היא עניין בעל אופי מקומי, אשר תלוי באופייה של הרבנות המקומית ותושביה ... בהקשר זה גובר "עקרון האוטונומיה", שיש בו להסיג את מעורבותו של השלטון המרכזי ... תופעה זו של התערבות פוליטית מצד גורמי השלטון המרכזי אינה ראויה ... התערבות שר כזה או אחר או ניסיון להשפיע על ה ליך בחירת רב עיר יש בה כדי להכתים את טוהר הבחירות, והדבר גם עומד בניגוד למושכלות היסוד של המשפט המינהלי". היות והשר נושא באחריות כוללת לנעשה במשרדו, לרבות בלשכתו , ראוי שהשר ינחה את יועצו באופן ברור וחד -משמעי מהם גבולות גזרתו, לרבות היעדר סמכויות לביצוע או למתן הנחיות לדרג המקצועי במשרדו, או לוועדות לבחירת רב עיר41. .זאת ועוד, משרד מבקר המדינה מציין כי העבודה המינהלית של ליווי ועדות הבחירות לבחירת רבני ערים מתנהלת זה שנים ביחידת מנהל תחום נישואין ורבנים, לרבות בדיקה והכנה של טבלאות ספירת המתפללים בבתי הכנסת לצורך הרכבת האסיפה הבוחרת. מדובר בהליכי בחירות שבהם משולבים מאבקים פוליטיים ויעידו על כך העתירות לבג"ץ לפני ואחרי ביצוע מערכות הבחירות שנערכו בשנתיים האחרונות בכל הרשויות המקומיות (לוד, בית שמש, טבריה, בת ים, מבשרת ציון). בהתאם יש להקפיד על הפרדה ברורה בין המטלות שהדרג הפוליטי בלשכת השר יכול לבצע ובין מטלות של הדרג המקצועי במשרד. הבדיקה העלתה כי לשכת השר דוד אזולאי לא פעלה בהתאם להנחיית המשנה ליועץ המשפטי לממש לה: היא לא ערכה מיפוי של היישובים שבהם לא מכהן רב עיר ובכלל זה שלבי הטיפול, לא הכינה תכנית עבודה לבחירת רבני עיר ולא הנחתה את מחלקת רבנים לערוך מיפוי של היישובים שבהם אין רב עיר או תכנית עבודה; השר לא פרסם עם כניסתו לתפקיד הודעה ברשומות על הצורך לבחור רבני עיר בכל היישובים שבהם אין רב עיר; הודעות השר בנוגע לצורך לבחור רב עיר פורסמו רק בנוגע למחצית היישובים שבהם לא מכהן רב עיר, ולעתים באיחור של חודשים או שנים מהמועד שבו התפנתה הכהונה. רק ביוני 2017 , במהלך הביקורת, החל השר לפרסם ברשומות, בהתאם להנחיות היועץ המשפטי, גם הודעות בדבר הצורך לבחור רב עיר ביישובים שבהם מכהנים רבני עיר העומדים לפרוש מתפקידם43. עלה כי שלושה ממונים מכהנים כממונים על כמה מועצות דתיות וכי היקף המשרה הכולל של כל אחד מהם גדול מהמותר על פי חוזר מנכ"ל וממה שקבע הממונה על השכר באוצר, וכי אין הוא מתיישב עם היקף השכר שאמור להיות משולם להם בגין מספר התושבים שהם משרתים. להלן הפירוט: בדיקת משרד מבקר המדינה במחלקת רבנים העלתה כי לא ברור על מה התבססה טענת יועץ השר בנוגע לעומס מיוחד על המחלקה שמנע את קיום הפגישה. משרד מבקר המדינה מעיר ליועץ השר, מר דוד עמר, כי הוועדה לבחירת רב עיר היא ועדה עצמאית בראשות שופט או דיין, האמורה לפעול בהתאם לשיקול דעתה העצמאי, ותיאום פעילותה נעשה באמצעות מרכז הוועדה - מנהל מחלקת רבנים במשרד. לפיכך היה עליו להימנע מלהתערב בסדרי עבודתה המקצועית של הוועדה לבחירת רב עיר. משרד מבקר המדינה חוזר ומציין כי משהוקמה ועדה בראשות שופט או דיין, אל ליועץ שר, שהוא מינוי במשרת אמון, להתערב בעבודתה ולקבוע את סדרי עבודתה. ראש העיר פנה ליו"ר הוועדה, שהוא גם הממונה על סדרי עבודתה, ומעורבות יועץ השר בסדרי עבודת הוועדה היא אסורה ומנוגדת להוראות התקשי"ר. 1. מהניתוח שעשה משרד מבקר המדינה עולה תמונה בעייתית בנוגע לפעילות השר דוד אזולאי בקידום הליכי הבחירה של רבני ערים ולפעולתן של ועדות לבחירת רב עיר. רק בארבע רשויות מקומיות נבחרו רבני עיר 50 ואילו באשר ליתר 26 ,הרשויות המקומיות נכון לדצמבר 2017 ,, שאין בהן רב עיר פרסם השר ברשומות הודעות על הצורך בבחירת רב עיר הנוגעות ל -16 רשויות בלבד51. בפועל הוא הקים רק שבע ועדות לבחירת רב עיר52, מתוכן רק ארבע פעילות. 2. בדיקת פעולות השר בעניין מינוי רבני עיר מצביע על כך כי ביישובים אחדים הוא החל לנקוט פעולות לשם כך, אך אלו הופסקו מסיבות לא ברורות. בין היתר, מדובר ביישובים הבאים: חיפה, אשקלון, גדרה, חריש, קריית ארבע, קריית ביאליק, קריית מלאכי ושדרות. לא נמצאו תשובות לשאלה מדוע ברשויות מקומיות שעליהן הכריז השר עוד בשנים 2015 ו-2016 כי יש צורך לבחור בהן רב עיר, טרם הקים השר ועדות בחירות53 . כמו כן לא נמצאו הסברים בנוגע לפרק הזמן הרב שחלף מאז הודעת השר ברשומות עד הקמתה של ועדת הבחירות - לעתים שנה או שנתיים. | מינוי ממונה מספר 2 כמורשה חתימה שני מטעם המועצה הדתית נועד לשמש לבקרה ולפיקוח אפקטיבי על עבודתו ועל חתימתו של הממונ ה הראשון בכל הנוגע לשימוש בכספי ציבור, כנהוג לפי כללי מינהל תקין. מצב המתואר לעיל מעלה חשש לפגיעה באיכות הבקרה והפיקוח, ועלול להוביל לפגיעה בקופה הציבורית ואף למצב של חשש לניגוד עניינים. | 382 |
משרד האוצר . מאזן המדינה ליום 31.12.16 - חייבים ויתרות חובה מהביקורת עולה כי לא הוכן מצע לדיון וכי הנושא נידון רק באוגוסט 2017 . סגן החשב הכללי, האחראי לרשות מקרקעי ישראל, נדרש להכין את המצע לדיון, אך נעדר משתי הישיבות אף שהוא חבר בוועדה. נמצא כי אף שבסיכום משנת 2013 נקבע מדרג סמכויות למחיקת חובות שונה מזה שנקבע בהוראת התכ"ם משנת 2008 , ועל אף הוראת החשבת הכללית דאז להתקין הוראת תכ"ם חדשה התואמת את הסמכויות החדשות שקבעה, עד מועד סיום הביקורת בדצמבר 2017 לא נקבעה הוראת תכ"ם כאמור. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף החשכ"ל כי פרק זמן בן למעלה מארבע שנים מהמועד שבו הורתה החשבת הכללית דאז לשנות את מדרג הסמכויות למחוק חובות ועד שההוראה הייתה מוכנה לפרסום ארוך מכפי הסביר. מהמידע שמסרה מחלקת אשראי, גבייה וביטוח ממשלתי באגף החשכ"ל למשרד מבקר המדינה עולה כי אף אחד מהחשבים של משרדי המשפטים, הבינוי והשיכון, קליטת העלייה, הבריאות, הגנת הסביבה, החקלאות, החינוך, הפנים והתקשורת, אשר אישרו מחיקת חובות בשנת 2016 , לא העביר לחשב הכללי דיווח על המחיקות כנדרש. בדצמבר2017 פנה אגףהחשכ "ל לחשבי משרדי ממשלה בבקשה להעביר דיווחים על מחיקת חובות בשנת 2017 עד סוף ינואר2018. על משרדי הממשלהלהעביר דיווחים הנדרשים לפי הוראות התכ"ם בלא להמתין לפנייה מהחשב הכללי. נמצא כי עם פרישתו של היועץ המשפטי למשרד האוצר דאז, בראשית שנת 2016 , לא מינה החשב הכללי חבר אחר לוועדה. יצוין כי בדיוני הוועדה העליונה שהתקיימו בשנת 2016 השתתפו חמישה עורכי דין שונים מאגף הייעוץ המשפטי במשרד האוצר. נמצא כי עד מועד סיום הביקורת לא פנה משרד המשפטים לוועדת המחיקות העליונה כנדרש. על מינהלת היישום שנקבעה בהחלטה 545 , על כל חבריה- לרבות נציג מנכ"ל משרד ראש הממשלה ונציג אגף התקציבים, וכן נציגי החשב הכללי ונציגי רשות האכיפה והגבייה - לפעול באופן מסודר כדי לגבש מסקנות רוחביות העולות מהפעולות שבוצעו במשרדי הממשלה עד כה וכדי להמשיך ולהעמיק את הגבייה בכלל משרדי הממשלה. | מריכוז המידע העולה מהדוחות שהושלמו במשרדים השונים ומטיוטות שונות בגופים שטרם הסתיימה בהם העבודה עולים ליקויים דומים והמלצות דומות בעניין רישום החובות והטיפול בהם, ובהם: יש לבנות ממשקי מחשב ומערכות מ חשוב חדשות לניהול החובות והגבייה, יש לערוך שינויים ארגוניים במשרדים כדי לייעל את הגבייה, יש ליצור מנגנון שיעודד את משרדי הממשלה להשקיע מאמצים רבים יותר בגביית חובות, יש לשנות את החקיקה, יש לקבוע קביעה נורמטיבית בנוגע לאחריות לביצוע הגבייה במשרדי הממשלה ועו ד. למשל, בדוח ההמלצות הנוגע למשרד הכלכלה והתעשייה נכתב: "יש צורך גם בשינוי מערכתי הקשור למשרד הכלכלה וביחסי הגומלין בינו לבין משרדי הממשלה האחרים, לרבות קביעת מדיניות ממשלתית אחידה בנושא". קיומם של ליקויים דומים במשרדי הממשלה בנושא הגבייה והמלצות דומות לתיקונם מחייבים את כלל הגופים המעורבים ביישום החלטה 545 לבחון כיצד ניתן לייעל את הגבייה באופן מערכתי, להביא לשימוש יעיל יותר במשאבים שהממשלה עושה בהם שימוש לצורכי הגבייה ולשתף מקורות ידע וממשקים הנדרשים לצורך הגבייה. | 384 |
משרד מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור . היבטים בפעילות חברה ל' משרד מבקר המדינה מעיר ל יו"ר שפרש מר ב' כי בכל תקופת התקשרותה של חברה נ' עם היועץ האישי היא לא החתימה אותו על הסדר למניעת ניגוד עניינים , ובכך לא נמנעה האפשרות לניגוד עניינים של היועץ, בין עיסוקיו כיועץ אישי לבין עיסוקיו כיועץ בחברה מ', כדירקטור ועיסוקיו האחרים. משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר שפרש מר ב' שמלבד אי-החתמת יועצו האישי על הסדר למניעת ניגוד עניינים, נקלע מר ב' עצמו למצב של ניגוד עניינים בין עניינו בהמשך העסקת יועצו האישי לבין תפקידו. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה נ' ולקבוצת החברות כי אי-מעורבות ן בהנחיית היועצים ובניהול המגעים עמם והותרת עניינים אלה לשיקול דעתו הבלעדי של גורם פרטי חיצוני כמו יועמ"ש הקבוצה, משקפות התנהלות לא תקינה שלהם גם בנוגע להיעדר בקרה ישירה של קבוצת החברות והיו"ר על נושאים אלה ופיתוח תלות מוחלטת שלהם ביועמ "ש הקבוצה. משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר שפרש מר ב', לקבוצה ולחברה נ' שהם לא בחנו חלופות להעסקת היועצים האמורים, העסיקו את היועצים ללא הסכמי שכר טרחה חתומים ומפורטים, לא ביצעו בקרה על החשבונות וחרגו מהתקציבים המאושרים. לגבי החריגות, הדירקטוריון אישר אותן רק בדיעבד. משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר שפרש מר ב' כי חברה נ ' שילמה ליועמ"ש הקבוצה באותן שנים שכר טרחה וכן שילמה עבור הוצאותיו, בלי שפיקחה כראוי על פעילותו ובלי שבדקה אם פעילותו הצדיקה תשלומים אלו. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי מן הראוי שהגורמים המתאימים ייתנו את דעתם על התקופה הממושכת שבה הועסק יועמ"ש הקבוצה וישקלו לבחון חלופות. משרד מבקר המדינה מעיר לקבוצת החברות וליו"ר שפרש מר ב', כי ההתפתחויות שצוינו לעיל מעידות ביתר שאת על חולשת הפיקוח בתקופה האמורה הן בעניין תשלום חשבונותיו של יועמ"ש הקבוצה והן בעניין קביעת שכר טרחתו. משרד מבקר המדינה מעיר כי היה ראוי שתינתן הדעת על היעדר הבקרה של היו"ר שפרש מר ב' ו של נושאי המשרה הבכירים של קבוצת החברות על פעילות יועמ"ש הקבוצה ועל התשלומים שניתנו לו, במשך שנים. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי היה ראוי לוודא שתופחת התלות ביועמ"ש הקבוצה , וכן היה ראוי שת יבחן האפשרות להחליפו לאחר ששימש בתפקידו שנים רבות. משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר שפרש מר ב' ולקבוצת החברות כי מצב דברים זה מעיד גם הוא על התנהלות בלתי תקינה של קבוצת החברות, ששילמה בשנים 2014 ו-2015 מיליוני ש"ח ליועצים ללא פיקוח ובקרה מספיקים. משרד מבקר המדינה מבהיר שהביקורת בעניין זה אינה כלפי היועץ האישי, מאחר שהיועץ הוא גורם פרטי שאינו גוף מבוקר. משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר שפרש מר ב' ולקבוצת החברות כי בשנים 2015 -2012 שילמה חברה נ ' ליועץ האישי תשלומים רבים ללא בקרה מתועדת על פעילותו ועל התמורה שקיבל ממנו היו"ר שפרש. | משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את החלטת היו"ר מר ג' בנוגע לעצירת התשלומים. עם זאת, משרד מבקר המדינה מעיר כי התפתחויות אלו מעידות ביתר שאת על חולשת הבקרה שהייתה לקבוצת החברות וליו"ר שפרש מר ב' על התשלום ליועצים . יש לוודא שיוקם מנגנון פיקוח ראוי על העסקת היועצים, ובכלל זה על התשלומים שיינתנו להם. | 385 |
המשרד להגנת הסביבה . היבטים בטיפול המדינה באפר הפחם משרד מבקר המדינה מעיר לכל הגורמים הנוגעים בדבר, ובראשם למשרד להג"ס ולמשרד האנרגיה, כי תהליך הסדרת השימוש באפר הפחם והפיקוח עליו מתאפיי ן בבוקה ומבולקה. התקן הישראלי העוסק בתכולה מרבית של חומרים רדיואקטיביים טבעיים במוצרי בנייה ובמנגנוני הפיקוח, עבר רוויזיות חוזרות ונשנות וגרסאותיו הוחלפו בגרסאות חדשות; ההחלטות לאכוף נקבעות אך לא מיושמות מחוסר יכולת ומחוסר סמכות; וקביעות שנקבעו שבות ומבוטלות על ידי גורמים משפטיים או לאחר פנייה לערכאות. למרות ניסיונותיו של הממונה על הקרינה במשרד להג"ס לקבוע תקנים, הגבלות והתניות שיעמדו בדרישות המשרד להג"ס להגנת בריאות הציבור והסביבה בכל הנוגע לתוספת הקרינה המייננת ממוצרי הבנייה, הצליחה מינהלת אפר הפחם לפעול לשנות את התקן ולהעלות את רף החשיפה לקרינה המייננת בניגוד לדעתו של המשרד להג"ס. ברקע כל אלו עמדו בין השאר חילוקי הדעות העקרוניים ומשמעותיים בין המשרד להג"ס מצד אחד (ואף בתוך המשרד להג"ס עצמו), לבין משרד האנרגיה ומינהלת אפר הפחם מן הצד האחר. כך נפגע תהליך הרגולציה על השימוש באפר הפחם פגיעה ניכרת, וכך גם נפגע תהליך הפיקוח והבקרה על שימושים אלו. יש מקום שהמשרד להג"ס ישלים עריכת בדיקת אופטימיזציה כלל משקית לאפר הפחם , ובכלל זה לשימושים בתחום החקלאות והגינון . השלמת הבדיקה נדרשת כדי להבטיח תיעדוף אופטימלי של השימושים באפר הפחם, והיא אף מתחייבת מ חמת המגמה הכללית של הירידה בכמות אפר הפחם ומחמת הסכנות שיש בשימוש בו מצד אחד ומהיתרונות הגלומים בשימוש בו מצד אחר. .משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס כי כיום אין למעשה תקן מחייב באשר לתכולת יסודות רדיואקטיביים טבעיים במוצרי בנייה. כשכך הם פני הדברים, לא ברור כלל אם השימוש הנעשה באפר הפחם עולה בקנה אחד עם ההכרח לשמור על איכות הסביבה ועל בריאות הציבור, ואף לא ברור אם יש במסד הנורמטיבי כולו, ובכללו בתקנות ובתקנים, כדי לאפשר פיקוח ואכיפה יעילים בנושא השימוש באפר הפחם. אי -הבהירות מתעצמת נוכח המחלוקות העמוקות הקיימות בין המשרד להג"ס מצד אחד, וכאמור גם בתוך המשרד להג"ס עצמו, ובין משרד האנרגיה ומינהלת אפר הפחם מן הצד האחר. רמות אפר הפחם שאפשר לשלב במוצרי בנייה מכוח תקן 118 , מאפשרות הלכה למעשה תוספת חשיפה לקרינה מאפר פחם בחדרי מגורים בבתים ברמה השקולה לכ -30 צילומי רנטגן בשנה , לעומת הקרינה הטבעית שאדם חשוף אליה. השתלשלות העניינים הקשורה לגיבוש התקנים שנועדו להגביל את השימוש באפר הפחם במוצרי הבנייה, ובעקבות זאת את רמות החשיפה לקרינה, כמו עדכונם בכל פעם מחדש, ממחישים את המתח המובנה הקיים בין המשרד להג"ס בהיותו הרגולטור האחראי לשמירה על איכות הסביבה ומתוך כך גם לבריאות הציבור מצד אחד, לבין משרד האנרגיה וחח"י ומ ינהלת אפר הפחם המבקשים לאפשר שימוש רב יותר באפר הפחם מצד אחר . בפועל, מצב הדברי ם הביא לצמצום המגבלות על השימוש באפר הפחם, להגדלת חשיפת הציבור לקרינה ולפגיעה ביכולתו של המשרד להג"ס לממש את אחריותו וסמכותו בהיותו הרגולטור בתחום. על המשרד להג"ס בשיתוף משרד האנרגיה לפעול לאלתר ולהסדיר את המצב הרגולטורי, לוודא שיש בו כדי לתת מענה מצד אחד לשיקולים של איכות הסביבה ובריאות הציבור, ומצד אחר לצורך לתת מענה מועיל לאפר הפחם המצטבר בחצרי תחנות הכוח. ייצור אפר הפחם נמצא במגמת ירידה מתמשכת עקב המעבר להפקת חשמל בגז. מגמה זו צפויה אף להתעצם בשנים הבאות 56 . יש בצמצום ייצור אפר הפחם כדי לאפשר הפחתה ניכרת בכמויות אפר הפחם המשולבות כחומר גלם במוצרי בנייה, ובתוך כך להפחית את חשיפת הציבור לקרינה. על המשרד להג"ס ו על משרד האנרגיה לבחון את המשמעויות הנובעות מכך על השימושים באפר הפחם ועל היקפם. מהביקורת עלה, כי בהיתר שהנפיקה מינהלת אפר הפחם לא הייתה שום התייחסות להתניות של המשרד להג"ס ולמגבלות שהטיל על השימוש באפר הפחם בחקלאות ובגינון, כפי שנקבעו במסמך תנאים לשימושים באפר הפחם. מהביקורת עלה כי אף על פי שהמשרד להג"ס הוציא הוראה מחייבת והתניות מפורשות בנוגע לאופן השימוש באפר הפחם בחקלאות ובגינון, מינהלת אפר ה פחם לא התייחסה אל אותן התניות בעת שהנפיקה את ההיתרים והאישורים לשימוש באפר הפחם בחקלאות ובגינון. על המשרד להג"ס ועל מינהלת אפר הפחם להביא בחשבון את עמדתו האמורה של משרד החקלאות בכל הקשור לשימוש באפר הפחם בתחום הגינון והחקלאות. מהביקורת עלה כי בפועל, מינהלת אפר הפחם נטלה לעצמה סמכויות פיקוח אשר אינן מעוגנות בחוק או בנוהל של הדרג המקצועי הארצי. לעומת זאת, המשרד להג"ס, שהוא בעל הסמכות הרגולטורית בכל הנוגע לפיקוח על השימושים באפר הפחם, ביצע פיקוח ובקרה חלקיים ומוגבלים ביותר על השימושים בו ועל הדרישות וההתניות שהוא קבע לכל שימוש. על המשרד להג"ס לקבוע מערך פיקוח ובקרה שבראשו יעמוד נציג מטעמו. הרכב מינהלת אפר הפחם הבעייתי יצר מצב שבו נציג המשרד להג"ס, האמון על שמיר ת הסביבה ועל בריאו ת הציבור, היה במיעוט מול רוב חברי מינהלת אפר הפחם, שרצו לקדם את השימוש באפר הפחם ולמסדו . אילו היו במינהלת אפר הפחם נציגים של עוד גופים שהאינטרס הציבורי הרחב של מניעת מפגעים סביבתיים לנגד עיניהם, מלבד נציגי המשרד להג"ס - כמו משרד הבריאות ומשרד החקלאות - הרי שהחלטות מינהלת אפר הפחם היו נותנות ביטוי למגוון השיקולים הרלוונטיים. פרישת המשרד להג"ס מ צוות ההיגוי של מינהלת אפר הפחם ממחישה את המבנה הבעייתי המובנה של מינהלת אפר הפחם, אשר כורך בכפיפה אחת רגולטור לצד הגופים שעליהם הוא מפקח. יש מקום שהשר להג"ס ושר האנרגיה, ובמידת הצורך עם עוד שרים יחד (שר האוצר, שר הבריאות, ושר החקלאות) יבחנו את הרכב מינהלת אפר הפחם , את ההשלכות הנובעות מהעבודה המשותפת במינהלת אפר הפחם של גורמי הרגולציה ו של הגורמים שהם מפקחים עליהם, באופן שיבטיח רגולציה יעילה, וכן יבדקו את הצורך לשלב במינהלת אפר הפחם נציג ציבור. ראו בהמשך בנושא "תוקף משימתה של מינהלת אפר הפחם". בעמדתה האמורה של מינהלת אפר הפחם טמון "זרע הפורענות" למחלוקות העתידיות בין המשרד להג"ס לבין מינהלת אפר הפחם. על השר להג"ס ועל שר האנרגיה לפעול לאלתר להסדרת הטיפול באפר הפחם ובשימושים בו, להבהיר את תחומי האחריות בנושא, ובמידת הצורך לקבוע אותם. משרד מבקר המדינה מעיר, כי כאשר מתגלעת מחלוקת בין משרד האנרגיה ומינהלת אפר הפחם לבין המשרד להג"ס בעניין הגנה מפני מפגעים סביבתיים - כמו למשל תנאים המיועדים לספק הגנה מפני קרינה מייננת שמקורה בשימוש באפר פחם - על משרד האנרגיה ומינהלת אפר הפחם לפעול על פי הנחיות המשרד להג"ס. לעומת זאת, כשמתגלעת מחלוקת בין המשרדים באשר לחלוקת הסמכויות הרגולטוריות ביניהם - יש להביאה להכרעת ועדת השרים לרגולציה62. וכשהמחלוקת נסבה על עניין משפטי - תובא המחלוקת להכרעת היועץ המשפטי לממשלה63. ,בכפוף לאמור לעיל על שרי הג"ס והאנרגיה לפעול מיד להסדרת הנושאים שבמחלוקת ולהכריע בסוגיות המהותיות המונחות על סדר היום. | . משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס ולמשרד לאנרגיה כי מזה תקופה ארוכה שיש סוגיות מהותיות הקשורות לנושא אפר הפחם המונחות על סדר היום ונמצאות במחלוקת, ובכללן: היבטים הקשורים לשיקולים סביבתיים ובריאותיים של השימוש באפר הפחם בשל סיכונים הנובעים מקרינה; תיעדוף השימושים ועריכת אופטימיזציה שלהם; היבטים הקשורים לייבוא אפר פ חם. כמו כן יש סוגיות מהותיות הקשורות לרגולציה בנושא וליחסי הגומלין בין הגופים הרלוונטיים ולסמכויותיהם. נכון למועד סיום הביקורת הסוגיות האמורות לא הגיעו לידי הכרעה. | 386 |
עמידר, החברה הלאומית לשיכון בישראל בע"מ . סדרי ניהול, ארגון והתקשרויות בחברה - עמידר, החברה הלאומית לשיכון בישראל בע"מ הואיל והפקת פירוט שיחות היא פגיעה בפרטיות, היה על הקב"ט, בין אם הממונים עליו נתנו הסכמתם לביצוע הפעולה כפי שטען ובין אם לאו, להביא את העניין לפני היועץ המשפטי של החברה, על מנת שיבחן אם הדבר עולה בקנה אחד עם הוראות הדינים בנדון ועם המצופה מגוף ציבורי, הנדרש לפעול לפי עקרונות של תום לב וסבירות. ואולם הדבר לא נעשה. משרד מבקר המדינה מעיר כי אמנם חברות ממשלתיות אינן מרשויות המדינה, אולם חלות עליהן נורמות ציבוריות אשר ראוי שיינתן להן משקל בעת קבלת החלטות, ובכלל זה על שימוש בפוליגרף. לפיכך, מן הראוי שרשות החברות תבחן את הצורך להטמיע בהוראותיה הנחיות לגבי השימוש בפוליגרף. במרץ2016 החליט דירקטוריון עמידרשהפרסום של החברה יהיה שיווקי ותפעולי בלבד. עם זאת, הדירקטוריון לא הנחה את עמידר לעגן את המדיניות בנהלים ובתהליכי בקרה על מנת לפקח על יישומה ולבחון את הפרסומים, כפי שהורתה רשות החברות, וממילא עמידר לא עשתה זאת. משרד מבקר המדינה מעיר לדירקטוריון כי הפניית עובדים לבדיקת פוליגרף פוגעת בפרטיותם ובכבודם, וב היעדר אינטרס ציבורי חיוני המצדיק זאת, ראוי להימנע מלעשות שימוש בכלי זה. .מהאמור עולה כי דירקטוריון החברה ערך משאלים טלפוניים לקבלת החלטות שלא על פי חוזר רשות החברות. על דירקטוריון עמידר לחדול ככל שניתן מלפעול בדרך זו, שכן הדבר פוגע באיכות תהליך קבלת ההחלטות, ולהשתמש בה רק במקרים נדירים. על רשות החברות לרענן בפני החברות הממשלתיות את הוראותיה בנושא זה. העסקה של עובד כממלא מקום לתפקיד שעליו הוא מתמודד במכרז נותנת לו יתרון בלתי הוגן על מועמדים אחרים, ו על כן ראוי היה שהדירקטוריון לא ימנה את עובדת ט' לממלאת מקום בעיצומו של הליך המינוי. ניתן היה למשל למנות לממלא מקום עובד אחר, שלא מבין המועמדים שהתמודדו לתפקיד. .משרד מבקר המדינה מעיר לרשות החברות כי סעיף 54 (4 ) לחוק החברות הממשלתיות קובע כי "הרשות - תייעץ ותסייע לחברות הממשלתיות בניהול עסקיהן". לשם ביצוע הוראת חוק זו, על הרשות לוודא כי עמדתה בנושאים שעל סדר יומה של ישיבת מועצת המנהלים תגובש מבעוד מועד ותוצג כיאות על ידי נציג הרשות בחברה, המשתתף מטעמה בישיבות הדירקטוריון. הביקורת העלתה כי על אף הוראות ההסדר האמור, המנכ"ל לא פנה ליועץ המשפטי של החברה על מנת להיוועץ עמו בשאלה כיצד עליו לנהוג לאור היכרותו המוקדמת עם המשווק החיצוני. יצוין כי במקרה אחר, כמפורט לעיל בדוח זה, שבו היה המנכ"ל חבר בוועדה לאיתור עובד לתפקיד בחברה, הצהיר המנכ"ל בפני אותה ועדה על היכרות שטחית עם אחת המועמדות לתפקיד, וזאת בגין פגישה אחת שקיים עמה במסגרת עבודתו, פגישה שלא ייחס לה חשיבות. היה אפוא מקום לצפות ממנו כי במקרה הנדון ידווח ליועץ המשפטי בדבר היכרותו המוקדמת עם המשווק החיצוני. | . משרד מבקר המדינה מעיר כי אף על פי שלא כל היכרות אישית יוצרת חשש לניגוד עניינים ומחייבת דיווח, היה מצופה מהמנכ"ל שינקוט משנה זהירות בנדון. זאת במיוחד לאור הנסיבות לפיהן היה הוא הגורם שהנחה ליצור את הקשר עם המשווק ויזם את בחינת האפשרות של הע ברת המשרדים לחולון, וכן הוא מי שעמד בראש הוועדה שאישרה התקשרות זו בפטור ממכרז. דיווח ליועמ"ש החברה היה משרת את האינטרס של שקיפות מלאה. | 387 |
מפעל הפיס . סדרי מינהל וארגון - מפעל הפיס עולה חשש כי מעורבות היו"ר, אם ישירה ואם באמצעות המז כיר וראש מטה המנכ"ל, בנושא חוות הדעת שהוזמנה על ידי מנהלת אגף משאבי אנוש, נועדה לסכל בירור שחובת מפעל הפיס הייתה לעשותו בעקבות חוות דעת זו, אך לא נעשה. חוות הדעת שהוזמנה עוסקת בעניין אישי ורגיש, אולם למען הסדר התקין וכדי למנוע קבלת החלטה לא שקולה או ממניעים זרים, היה על היו"ר להעביר את חוות הדעת לעיונה ולבחינתה של מנהלת אגף משאבי אנוש, שהזמינה אותה. יש להעיר ליו"ר שבחר לשמור את חוות הדעת אצלו מבלי שנימק את החלטתו, ומבלי שלכל הפחות התייעץ בעניין זה עם מנהלת משאבי אנוש. בכך נהג בחוסר שקיפות. . משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר כי לא ניתן לקבל את הסבריו, הנשענים על נימוקים טכניים. מטרת חוות הדעת המשפטית שהזמינה מנהלת אגף משאבי אנוש הייתה לבחון את נחיצות ההליכים שיש לנקוט נגד היועמ"ש; מניעת הגישה אל חוות הדעת של כל הנוגעים בדבר, לרבות מנהלת אגף משאבי אנוש, מנעה מהם לבחון את האפשרות להגיש תלונה. ראוי היה שהיו"ר ימנע עצמו ממעורבות בהליך במיוחד לאור העמדה שנקט לגבי המשך העסקת היועמ"ש. .בביקורת נמצא כי היו"ר הציג את הפרויקט למועצה, אך לא הציג לה נתונים בסיסיים אודותיו, כמו למשל : מספר השנים שהפרויקט אמור להימשך, היקף תקציבו הכולל, כמו גם היכרותו המוקדמת עם הגורם שאמור להוביל את הפרויקט. נוסף לכך המועצה לא עמדה על כך שייקבעו גבולות ההתקשרות לביצוע הפרויקט. משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר הדירקטוריון על שביקש לאשר את הפרויקט ולא ציין את היכרותו והפגישות הקודמות עם הפרויקטור, ולוועדת המכרזים, על שלא בדקה א ם אכן הכרחי להתקשר עמו והאם לא ניתן לקבל הצעות מכמה מציעים, כך שתיבחר ההצעה הטובה מכולן. בהעדפת הפרויקטור, ללא בחינה המצדיקה צורך זה, יש פגיעה בשקיפות ובעקרון שוויון ההזדמנויות, ודרך זו אינה ראויה לגוף שמטרותיו ציבוריות. עולה חשש שההיכרות המוקדמת של היו"ר עם הפרויקטור עמדה ברקע החלטת היו"ר לקדם את הפרויקט בכלל ובאמצעותו בפרט. משרד מבקר המדינה מעיר לוועדת המכרזים כי אישרה תקציב גדול לפרויקט ניסיוני, קצר טווח יחסית, הנדרש גם להשקעת משאבים בפיתוח טכנולוגי עתידי של יישום דיגיטלי; בכך נפתח פתח להתקשרות הניסיונית להפוך עד מהרה להתקשרות קבועה תחת הכותרת "התקשרות המשך", דבר שאמנם קרה. בביקורת עלה שהיו"ר לא הציג גילוי נאות ולא ציין שהוא כבר החל לעבוד עם חברת הספרים לקידום הפרויקט, ולמעשה כבר קבע שהיא תהיה החברה שתוביל אותו ושממנה ירכוש מפעל הפיס את הספרים שיחולקו לחיילים. משרד מבקר המדינה מעיר לוועדת המכרזים של מפעל הפיס על שאישרה את ההתקשרות, שיועדה לניסיון ולתקופה קצרה ובסכום ראשוני של מיליון ש"ח, מבלי שקבעה יעדים לעמידה בניסיון ומבלי שהבהירה כי אישור ההתקשרות הניסיונית אינו מחייב התקשרות ארוכה עם אותה חברה. עולה מכך שההתקשרות לתקופת הניסיון הייתה פתח להתקשרות קבע ארוכה עם החברה. הוועדה גם לא דרשה ממנהל הפרויקטים לנמק את דרישתו להתקשר עם החברה ולוותר על עריכת מכרז, ולא דרשה ממנו לקבל הצעות מכמה ספקים לבחירת החברה שתספק שירות זה. בכך נמנע מתן הזדמנות שווה לחברות נוספות להתמודד על הפרויקט. ביוני 2011 דיווח היו"ר לדירקטוריון בעל פה על עיסוקיו הנוספים . נמצא כי הדיווח של היו"ר לדירקטוריון היה חלקי וחסרו בו כמה מעיסוקיו הנוספים . כמו כן הוא לא דיווח על הכנסותיו מהעיסוקים הנוספים46. הדירקטוריון לא דן בכך ולא נתן אישורו לעיסוקיו הנוספים של היו"ר. | יצוין כי הבדיקה עצמה נערכה כשלושה שבועות לאחר שהמנכ"ל הקודם כבר סיים את תפקידו. | 388 |
מטלות רוחב ומטלות בין-משרדיות . עבודה נוספת של מנהלים בכירים באוניברסיטאות משרד מבקר המדינה דוחה טענה זו. אין בהנחיות המל"ג תאריך תחולה, והן אינן מחריגות עמותות שהוקמו לפני מועד פרסומן . ההנחיות אף קובעות כי מוסד שטרם קיבל הכרה מהמל"ג יקיים הוראות אלה לפני קבלת ההכרה; ומוסד אשר קיבל הכרה יתאים את אופן התאגדותו ופעילותו להנחיות אלה בתוך זמן סביר. נמצא כי בשנים התשע"א-התשע"ז, 2017 -2011 , עבדמנהל בכיר א', באישורה של הנהלת האוניברסיטה, בעבודה נוספת בהוראה בבר- אילן בהיקף של 2 ,שעות סמסטריאליות בכל שנה (למעט שנה אחת שבה לימד בהיקף של 4 ,)שעות סמסטריאליות וקיבל על כך תשלומים נוספים מבר -אילן, וזאת בניגוד להנחיות הממונה. התשלומים הנוספים הסתכמו בשנים אלו בכ-80,000 ש"ח. .משרד מבקר המדינה מעיר למנהלי בר-אילן שכיהנו מאז ועד שנת 2016 על שבמשך כ-20 שנה לא קבעו הסדרים למניעת ניגוד עניינים בנוגע לעבודותיו הנוספות של היועמ"ש . הימצאותו של היועמ"ש במצב שיש בו חשש לניגוד עניינים בעבוד ותיו הנוספות סותרת את ההרשאה שניתנה לו בתוספת להסכם ההעסקה שלו המדגישה כי ההיתר ניתן בתנאי שהוא לא יימצא במצב של ניגוד עניינים. כמו כן, היות שהיועמ"ש לא הגיש מדי שנה בשנה הצהרה על עבודותיו הנוספות ועל ניגודי עניינים שעלולים להתעורר אגב כך, הוא מנע מן הגופים המוסמכים את מלוא המידע שהיו צריכים לקבל בעניין ניגוד עניינים אפשרי בעבודותיו אלו. נוכח מומחיותו המקצועית היה עליו לוודא שהגורמים המוסמכים באוניברסיטה יבדקו אם הוא נמצא במצב שבו עלול להתעורר ניגוד עניינים ויחליטו החלטה מנומקת בעניינו, לרבות קביעת הסדר שימנע חשש לניגוד עניינים. כמו כן, היות שבספטמבר 1996 הקימהבר-אילן את הוועדה לניגוד עניינים, שהיועמ"ש נמנה עם חבריה, היה על היועמ"ש לוודא כי הוועדה תדון בעניינו ובסוגיית עבודותיו הנוספות כיועץ משפטי לחברה ולמכללה, שכן הוא עצמו העלה את החשש לניגוד עניינים בעבודותיו. אולם הוא לא עשה כן ואף לא העלה את ענייניו לדיון. משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל האו"פ הקודם מר דוד קליבנסקי58 , למנכ"להאו"פ הנוכחי מר עמית שטרייט59 ולסמנכ"ל משאבי אנוש של האו"פ על שאיפשרו מתן תשלומים חריגים למר לזרוב במשך למעלה מעשור ומתוך אי -דיווח על מלוא התשלומים ל ממונה על השכר ולוות"ת; בכך הם פעלו בניגוד לכללי המינהל התקין. יש להעיר גם למר לזרוב עצמו - הממונה מעצם תפקידו על התשלומים באו"פ, לרבות על התשלומים לנותני שירותים דוגמת העסק שבבעלותו, ומי שאמור לוודא כי אלו משולמים על פי הכללים - על שאיפשר לעצמו לקבל תשלומים אישיים אסורים והתעלם מהנחיות הממונה על השכר. יש לראות זאת בחומרת יתר משום שבתפקיד סמנכ"ל הכספים הוא אחד משומרי הסף באוניברסיטה, ואמור לוודא כי היא פועלת כראוי בכל העניינים הנתונים לאחריותו. .אי-בדיקת הנושא על ידי מבקר המדינה לאחר קבלת תשובת האוניברסיטה אינה מהווה מניעה לעריכת הביקורת הנוכחית - אף אם חלף פרק זמן ממושך מעת קבלת התשובה, ובמיוחד כאשר מוגשות למבקר המדינה תלונות חדשות באותו נושא. יחד עם זאת, משרד מבקר המדינה מכיר בכך שהיה ראוי כי תישלח תגובה לתשובת בר-אילן בזמנו, לאחר קבלתה, והיה מקום לציין כי הנושא עשוי להיבדק בבוא הזמן, על פי שיקול הדעת וסדרי העדיפות של מבקר המדינה. אין לטעון להשתק כנגד גוף ביקורת בשל פגיעה בחוקיות המינהל, פגיעה בתקנת הציבור ופגיעה בצדדים שלישיים (הציבור). אין מדובר ביחסים רגילים שבין אזרח לרשות אלא ביחסים מיוחדים שבין גוף מבוקר ומבקר המדינה, על כל המשתמע מכך. הטענה ל"השתק מ ינהלי" נועדה למנוע מרשות להתכחש להבטחות ולמצגים פגומים שיצאו תחת יד יה ולחמוק מקיומם בטענה של היעדר סמכות , וברי כי טענה זו כלל אינה רלוונטית בהקשר זה. כמו כן, במקרה דנן לא הייתה אמירה מפורשת של המבקר שניתן היה להסתמך עליה, כאשר הדרישה בפסיקה היא שההבטחה צריכה להינתן בלשון מפורשת שאינה משתמעת לש ני פנים, ואכן לא הייתה כל הסתמכות או שינוי לרעה מצד היועמ"ש או בר -אילן. העיקרון של הגינות הביקורת מקובל , והוא נר לרגליו של משרד מבקר המדינה ולפיו הוא מבצע את עבודתו: בהגינות, באופן אובייקטיבי ובלתי תלוי, הן אישית והן ארגונית. ההסכם עם הממונה, שלפיו יפסיק היועמ"ש את עבודותיו הנוספות, לא ייתר ביקורת זו מאחר שההסכם צופה פני עתיד בלבד, ואינו מ תייחס כלל לכל הנושאים והליקויים שנמצאו בנוגע לעבודותיו הנוספות. כמו כן הסכומים שהיועמ"ש נדרש להשיב במסגרתו הינם בגין חריגות שכר אחרות שהיו לו ואינם קשורים להכנסותיו מעבודה נוספת. מתפקידו של מבקר המדינה, בין היתר, לעסוק בליקויים מינהליים לרבות בעלי היבט אישי, ואין גוף אחר שעושה כן . .בד בבד עם דחיית טענות בר-אילן בעניין חלוף הזמן מאז התקבלה במשרד מבקר המדינה תגובתה למכתב משנת 2006, בטענת "השתק מנהלי", ועד לביצוע ביקורת זו, ממצאי הביקורת שעלו בבדיקה שלפנינו, בנוגע ליועמ"ש של בר-אילן ולהנהלתה, הם אכן ממצאים לא פשוטים, ואולם, מתוך רצון לנהוג בהגינות ומתוך הצורך להתחשב בטענות המינהליות של בר-אילן, מוצא לנכון משרד מבקר המדינה, להציג את הממצאים ולהעיר בגינ ם כמפורט להלן בדוח זה, בלבד. בכך מבקש משרד מבקר המדינה גם להדגיש כי הביקורת מצביעה על ליקויים שחלקם תוקנו לאחר בדיקת הממונה על השכר, קודם לסיום הביקורת בדוח זה, על מנת שלא יישנו ועל מנת שיופקו הלקחים בגינם. כמו כן הביקורת מעלה נושאים נוספים שנמצאו, בכדי שגם אלו יתוקנו וגם - לא יישנו. .התנאים שבחוזה ההעסקה של היועמ"ש מאפשרים אמנם ליועמ"ש לעסוק בעבודה נוספת, ובשעתו לא סתרו את הנחיות הממונה על השכר שהתקבלו רק ב-2011 ; ואולם, בחוזה העסקתו לא נקבעה בקשר לכך שום התייחסות לנוהלי בר-אילן שהיו בתוקף באותה העת, או לכאלו שיהיו בתוקף בעתיד , לרבות כאלו מסוגם של הנחיות הממונה על השכר; ממילא לא צוין בחוזה כי הכללים שנקבעו בנהלים ובהנחיות, בכל הנוגע ליועץ המשפטי, מבוטלים הם. מכאן, שמדובר בהיתר עקרוני, שאינו גובר על נוהל בר-אילן ואינו מחליף אותו, הוא גם אינו מנומק ואינו מתייחס במפורט לעבודה נוספת מסוימת וניתן לתקופה ש אינה תחומה בזמן. מדובר בהי תר עקרוני שקיבל היועמ"ש בתחילת עבודתו, שלא תוחם בהמשך בהסדרה מפורטת - לא בהיקף השעות ולא בנושאי הייעוץ, ובלי שהוסדר נושא ניגוד העניינים. נוהל בר- אילן קובע הוראות מפורשות, כך שאין מדובר בתניות מכללא, וההרשאה שניתנה ליועמ"ש והתנהלותו מפר ות את הוראות הנוהל. זאת ועוד, העובדה שמדובר בהיתר עקרוני עולה גם מכך, שסמנכ"ל משא"ן דאז, אשר אישר ליועמ"ש בינואר 1990 ובמרץ1992 להמשיך ולעסוק באופן פרטי בתחום מקצועו, נהג לשלוח לו מדי שנה טופס בקשה לאישור עבודה נוספת, וכך נהג גם סמנכ"ל משא"ן אחר שכיהן בתפקיד. היועמ"ש התייחס לכך פעם אחת בלבד ואף על פי שאחר כך התנגד למלא את הבקשה, סמנכ"לי משא"ן המשיכו לשלוח לו בקשות לדיווח על עבודה נוספת גם בשנים שלאחר מכן. יש להוסיף, כי בבר-אילן, לרבות בתיקו האישי של היועץ המשפטי, אין מסמכים המתעדים את ההחלטה לפטור את היועמ"ש מעמידה בתנאים שנקבעו בנוהל עבודה נוספת. עוד יצוין כי, הדבר עולה אף מהפסיקה31. | .אומנם מותר לשנות מההנחיות , אך נדרש נימוק לסטי יה מההוראות הפנימיות. האוניברסיטה היא גוף ציבורי שאסור לו לשאת פנים ולהפלות, לרבות הפליה לטובה, מטעמים לא ענייניים , ובמקרה זה לא ה יה כל נימוק. נוהל הסגל המינהלי עודכן אמנם שלוש פעמים מאז 1983 - בשנים 1997 ,2000 ו-2015 - אולם העיקרון שנקבע בו כי הוא חל על כל העובדים המינהליים "ללא יוצא מהכלל", לרבות על "עובד המועסק על פי חוזה מיוחד" או על "עובד המועסק בחוזה אישי" נותר בעינו. מכאן, שלא הייתה כאן התרה הגוברת על הנוהל, והיה על היועמ"ש לעמוד בהוראותיו. הוראה כלשהי, אף אם חתומים עליה המנכ"ל וסמנכ"ל, אינה מחליפה נוהל ואינה גוברת עליו, בוודאי הוראה שאינה מציינת זאת במפורש ומנמקת זאת. לבד מכך, עצם ההיתר לעסוק בעבודה נוספת אינו מקנה פטור מלעבור את הליך האישור שנקבע בנוהל. | 389 |
מטלות רוחב ומטלות בין-משרדיות . שקיפות הממשל - פעולות לקידום הממשל הפתוח ,לנוכח ממצאי הביקורת כאמור והנחיות היועץ המשפטי לממשלה, כאמור שלפיהן שימוש במידע על אודות דרכיו ואורחותיו של השלטון חיוני לצורך פיקוח הציבור על פעילותן של רשויות השלטון ולשם הרתעת רשויות השלטון מעשיית מעשים החורגים מן המותר והראוי , עולה הצורך בהבהרות של היועץ המשפטי לממשלה בדבר מידת הפירוט הנדרש ביומני השרים המוצגים לציבור: ציון העילה למחיקה או להשחרה של פעילות מיניסטריאלית וציון של פעולות שנמחקו בשל היותן פוליטיות או פרטיות. כמו כן, על היועץ המשפטי לממשלה לבחון הוספת דרישה לכלול ביומני השרים הנמסרים לציבור מידע בדבר המשתתפים בפגישות עמם, ובכלל זאת משתתפים מן המגזר הפרטי או נציגיהם ; הגופים שאליהם משתייכים המשתתפים; נושאי הפגישות; ומקום הפגישה. הבהרות כאמור של הנחיות היועץ המשפטי לממשלה לגילוי יומנו של שר והקפדת השרים ומשרדי הממשלה לפעול בהתאם להנחיות אלה עשויות להבטיח כי פעולות כל המשרדים בתחום זה ייעשו בהתאם להוראות הדין. . פרסום הבקשות והמענה עליהן עשוי להביא מידע חיוני לפני הציבור ואף לייתר טיפול בבקשות מידע דומות בעתיד. מהתרשים עולה כי משרדי הממשלה שהשיבו על יותר מ-100 בקשות מידע בשנה פרסמו חלק מזערי מהתשובות באתר האינטרנט, למעט משרד המשפטים, אשר פרסם כמעט מחצית מהתשובות. בכך לא קיימו המשרדים האלה את הנחיית היחידה משנת 2015 . .בשנת 2016 ערךמשרד הפנים 934 התקשרויות, 90 מהן הוא סיווג כרגישות, ולכן לא פרסם אותן לציבור. נמצא כי 48 מ-90 ההתקשרויות האלה (53% ) לא היו רגישותופרטיהן לא כללו מידע שיש להסתיר או שהמשרד רשאי להסתיר על פי חוק חופש המידע, ולכן אפשר היה לפרסמן. מתוכן, 41 התקשרויות בסך כולל של שמונה מיליון ש"חעבור שירותי רואה חשבון לביקורת ברשויות מקומיות סווגו כרגישות בעילה של פגיעה אפשרית בפרטיות של אדם . חמש התקשרויות סווגו כרגישות בנימוק שיש בהן מידע העלול לשבש את התפקוד או את יכולותיו של המשרד, לכאורה שלא לצורך. לדוגמה, הסעת אנשים מצפון הארץ לירושלים לצורך תפילה. שתי התקשרויות נוספות להסעת המתפללים האלו סווגו כרגישות בשל חשש לפגיעה בביטחון המדינה. סיווג התקשרויות אלו כרגישות מעלה חשש שמשרד הפנים משתמש שלא לצורך בטענת הרגישות כדי להימנע מפרסום התקשרויות כנדרש. על משרד התחבורה להקפיד לפעול על פי העיקרון הקבוע בחוק, שלפיו יש לפרסם בציבור את מירב המידע שניתן לחשוף, לסווג התקשרויות כרגישות רק במקרים שבהם יש עילה מוצקה לכך ולפרסם את כל ההתקשרויות שאינן רגישות. .בפרויקט "חריש עמוק", שעקרונותיו אומצו בהחלטת הממשלה מיוני 2013 , נדרשו שני מהלכים משלימים שעמדה עליהם ועדת המשילות: האחד - הרחבת חופש הפעולה התקציבי של המשרדים, והשני - הגברת השקיפות בתקציב של המשרד הממשלתי. ואולם, בביקורת נמצא, כאמור, כי האיזון טרם הושג, וחלקים ניכרים מתקציביהם של משרדים מסוימים וכן תקציבים בסך מיליארדי ש"ח אינם שקופים לחברי הכנסת ולציבור בשלב שבו הצעת החוק מונחת על שולחן הכנסת וחבריה נדרשים להחליט אם לתמוך בה, בכולה או בחלקה. על אג"ת לגבש כלי פעולה יעילים שיבטיחו את שקיפותה של הצעת תקציב המדינה באופן שיאפשר פיקוח ציבורי על הקצאת המשאבים. בכלל זאת, עליו לקבוע אמות מידה להבחנה בין תכנית ובין תקנת תקציב, ולשקול לכלול בהם גם הבחנה על פי גובה התקציב. על הממונה על התקציבים במשרד האוצר לוודא שהצעת חוק התקציב תגובש גם על פי אמות המידה האלה. עולה אפוא כי בעת הדיונים בהצעת חוק תקציב המדינה אין הציבור וחברי הכנסת יכולים לדעת למה מיועד עיקר תקציבו של המשרד לביטחון הפנים ולמה מיועד כשליש מתקציבו של המשרד להגנת הסביבה. משרד החינוך מקצה למוסדות בחינוך הרשמי (בתי ספר יסודיים וחטיבות ביניים) כ-12.3 מיליארדש"ח בתכנית אחת , ללא הבחנה בין בתי ספר מרקע חברתי-כלכלי חלש ל בין בתי ספר אחרים, וכן מקצה כ-8 מיליארדש"ח נוספים לחטיבות עליונות בתכנית אחת, ללא הבחנה כזו. כיוון שכך, הציבור וחברי הכנסת אינם יכולים לדעת על פי הצעת התקציב של משרד החינוך, לצורך שקילת אישורו, אם סדרי העדיפות כאמור נתמכים בהקצאת משאבים מתאימה. כמו כן, בתכנית לחינוך רשמי אין הבחנה בין התקציבים לבתי הספר היסודיים ובין התקציבים לחטיבות הביניים, שכן הם רוכזו בתכנית אחת. במצב זה, מידע על חלוקה של מיליארדי ש"ח בתקציב החינוך אינו גלוי בשלב הגשת הצעת התקציב ולכן אינו מאפשר לקיים על כך דיון ציבורי. אולם נמצא כי לצד פעולותיו להגברת השקיפות בתקציב המדינה לא השלים אג"ת את הפעולות לשקיפות הצעת התקציב ו לא גיבש קריטריונים לשקיפות ולפומביות של מבנה ההוצאות של המשרד. עוד נמצא כי אג"ת לא בנה כלי ניהול מחשוביים לניהול המידע על התקציב, שיוכל לאפשר פיקוח ציבורי על הקצאת המשאבים המשרדיים גם ברמת פירוט גבוהה יותר מרמת התקנות (מרכזי קרנות). בכך נמנע מהציבור מידע חיוני הדרוש לו גם לבקרה על פעילות הממשלה ו לשמירה על זכויותיו. 5. פרויקט "חריש עמוק" נועד כאמור גם להרחיב את חופש הפעולה התקציבי של המשרדים ולהפוך את תקציב המדינה לברור יותר לקורא. ואולם, בשל אי-יישומה של החלטת הממשלה בדבר גיבוש קריטריונים לשקיפות ולפומביות, נמנע מהציבור מידע על הקצאות תקציב לפעולות בסכומים של מאות מיליוני ש"ח ואף יותר ממיליארד ש"ח. נדרש כאמור לקבוע אמות מידה להבחנה בין תכנית לתקנה, וכן לקבוע אילו מקרים מצדיקים להקים תכנית בתקציב המדינה ואילו מקרים מצדיקים להקים תקנה. ואולם נמצא כי אג"ת לא קבע את אלה. 33 מ-4,971 (0.5% ) התקנות בתקציבהמדינה לשנת 2017 תוקצבו בסכום גדול ממיליארד ש"ח, כל אחת, וסכומן הכולל היה כ-136 מיליארד ש"ח (כ-55% מתקציב המדינה). הביקורת העלתה מקרים שבהם הוצאות תקציביות מתוכננות בשלב הצעת חוק התקציב, שהסתכמו בכמיליארד ש"ח ואף יותר, לא שוקפ ו לציבור ולחברי הכנסת בהצעת התקציב שהועברה לדיונים ולאישור בכנסת. להלן כמה דוגמאות. | 1. נמצא שלאגף החשכ"ל אין נתונים על הסכום הכולל של ההתקשרויות של משרדי הממשלה ועל מספר ההתקשרויות שאינן מנוהלות במערכת מרכב"ה. כיוון שכך, אי אפשר לדעת מהו חלקן של ההתקשרויות החייבות בפרסום (לפני בחינת הסייגים כאמור) בכל הרכש הממשלתי, המוערך בכ-42 מיליארד ש"ח בשנה42 . | 390 |
מטלות רוחב ומטלות בין-משרדיות . עבודה נוספת של חברי הסגל האקדמי הבכיר באוניברסיטאות . משרד מבקר המדינה דוחהאת טענתה זו. על אוניברסיטת ת"א לתקן את הנוהל לעבודה נוספת ולהתאים את ההנחיות בו להנחיות ות"ת לעניין עבודה נוספת. משרד מבקר המדינה מעיר לבר -אילן כי היקף העבודה הנוספת שהיא מתירה חורג מהמותר לפי הנחיות ות"ת, לפיהן חבר סגל יכול לעבוד בעבודה נוספת בהיקף של עד 4 ש"ש באוניברסיטה אחרת כמורה מן החוץ או 8-6 ש"ש במוסדות אקדמיים שאינם אוניברסיטאות. .משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את הצורך לחזור ולהעיר לאוניברסיטאות כי עליהן להתאים את נוהליהן ואת הליכי העבודה בהן להנחיות ות"ת. התאמה כזאת תאפשר להן לבצע פיקוח ובקרה הולמים על העבודה הנוספת של חברי הסגל מחוץ למוסד ולוודא כי אין היא פוגעת בחובותיהם האקדמיות וכי אין היא מעמידה את חברי הסגל במצב של ניגוד עניינים. בביקורת עלה כי בשנת התשע"ג בדקה ות"ת רק חריגות בהעסקה נוספת של חברי סגל אקדמי שהתרחשו ב סמסטר ב' , ולא בדקה חריגות שהתרחשו בסמסטר א'. ות"ת פנתה בכתב למוסדות שבדיקותיה העלו חריגות בהן, אולם האוניברסיטאות שנבדקו בביקורת זו לא השיבו למכתביה28 ,. יתרה מכךמתחילת התשע"ד ( 1.10.13) הפסיקהות"ת לבדוק את היקף שעות ההוראה ואת היקף ההעסקה הנוספת בכל המוסדות . משרד מבקר המדינה מעיר לאוניברסיטת ת"א על כך שאין היא דורשת מכל חבר סגל המבקש לעסוק בעבודה נוספת לקבל ממנה היתר ועל כך שאין היא בודקת שעבודת החוץ אינה פוגעת בחובות ההוראה של חבר הסגל לאוניברסיטה ו בחובות המחקר שלו. אם כן, אין היא מקיימת את הנחיית ות"ת ואת קביעות מבקר המדינה בדוח הקודם. החלטת ות"ת להפסיק לבדוק את העסקת הסגל באופן רוחבי ולחדול מלהתריע על חריגות בהעסקה, זאת אף שיש לה מערכת מידע המאפשרת לבצע זאת בקלות רבה יותר מאשר בעבר, אינה מתיישבת עם מטרתה להגביר את יעילות האכיפה ואינה מתיישבת עם מיצוי נאות של תקציבי המדינה ושל משאביה. לב דיקה חשיבות גם מאחר ש היא מאפשרת למוסד לוודא שחבר סגל המועסק אצלו אינו עובד גם במוסד אחר ולברר אם העסקתו הכוללת של איש הסגל בשני המוסדות גם יחד עומדת ב הנחיות ות"ת . מידע זה אינו נגיש למוסד בלא לקבל את מלוא המידע מוות"ת אלא אם חבר הסגל עצמו דיווח לו על כך . אם כן, בהחלטה זו ות"ת מונעת מהמוסדות מידע ואת האפשרות לתקן את המצב וגם אינה מבצעת בעצמה בקרה נאותה. כמו כן, אין לקבל את הסברי ות"ת שהיא מייעלת את האכיפה מפני שלמעשה אין היא מאפשרת למוסדות לבצע בקרה ראויה. התנהלות זו מלמדת על אוזלת יד. על ות"ת להגביר את הבקרה והאכיפה של הנחיותיה, לחזור לאלתר לבצע בדיקה רוחבית, לשלוח מכתבי התרעה בעניין זה למוסדות ולוודא שהנחיותיה מיושמות במלואן. .משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את הצורך לחזור ולהעיר לוות"ת כי עליה למלא את תפקידה כגוף המפקח על מערכת ההשכלה הגבוהה והמבקר אותה. עליה לעמוד ביתר תוקף על קיום הכללים וההנחיות לפעילותם של המוסדות , ובייחוד על כללים שיש להם השלכות תקציביות, ולוודא שהמוסדות פועלים בהתאם לכללים הללו. משרד מבקר המדינה מעיר לאוניברסיטאות שנבדקו כי הדעת אינה סובלת שלמוסדות אקדמיים אין בסיס מידע סדור, מלא ושלם בנוגע להון האנושי שלה ם. בהיעדר בסיס מידע ראוי, נפגמת מא וד יכולת ן של האוניברסיטאות לבקר את עבודת הסגל האקדמי שלהן ולפקח עליה ועל האישורים שהן נותנות. על האוניברסיטאות לייעל א ת הניהול של בסיסי הנתונים שלהן. אין מדובר בליקוי טכני אלא בליקוי מהותי, ובלא לתקנו, אי אפשר להבטיח כי העבודה הנוספת של חברי סגל לא תבוא על חשבון החובות האקדמיות שלהם. מצב זה פוגע הן בסטודנטים הן במחקר האקדמי. | כפי שעולה מלוח 4, ל מרבית חברי הסגל בבר-אילן שקיבלו אישור לעבודה נוספת אין מענקי מחקר וייתכן שעיסוקיהם הנוספים מצמצמים את הזמן שהם מקדישים למחקר . על האוניברסיטאות לבחון, בבואן לאשר לחבר סגל לעבוד בעבודה נוספת, עד כמה הוא עומד בכל מחויבויותיו האקדמיות. אף שעבודה נוספת תורמת לחברי הסגל בכך שהיא חושפת אותם לתחומים שאין הם נחשפים להם בעבודתם באקדמיה, אין זה ראוי כי הם יעסקו בעבודה נוספת, ששכרה בצדה, בעוד עבודתם באוניברסיטה מתבצעת במידה חלקית בלבד. | 391 |
מטלות רוחב ומטלות בין-משרדיות . הסדרת השימוש באופניים ובכלים דו-גלגליים חשמליים במרחב העירוני תקציב .הרשות הלאומית תקציב ההעברה .לגופי ביצוע שיעור תקציב .ההעברה לגופי ביצוע .מסך תקציב הרשות נמצא כי הרשות הלאומית לא קיימה דיונים העוסקים בגיבוש מדיניות בנושא הרכיבה על אופניים ועל כלים דו-גלגליים חשמליים לצורך הכנת תכניות העבודה לשנים 2014 עד2017. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות הלאומית לבטיחות בדרכים על כך שמשנת 2014 ועד מועד סיום הביקורת היא לא גיבשה מדיניות כוללת בנושא הגברת הבטיחות בקרב רוכבי האופניים והכלים הדו-גלגליים החשמליים, אף שקידומן וקיומן של פעילויות הסברה להגברת מודעות הציבור לנושא הבטיחות בדרכים הוא אחד מתפקידיה העיקריים, ואף שחלק מתקציבה מיועד, בין היתר, לחינוך ולהסברה. היעדרה של מדיניות בנושא הביא לאי-שילוב תכניות פעולה משמעותיות בנושא בתחום החינוך וההסברה במסגרת תכניות העבודה השנתיות של הרשות. על הרשות הלאומית לגבש בהקדם מדיניות כוללת בנושא, בייחוד נוכח הגידול שחל במספר הנפגעים משימוש בכלים הללו. .נוכח שיעורם הגדול של הנפגעים בתאונות של אופניים וכלים דו-גלגליים חשמליים, ונוכח השיעור הגדול של ילדים שנפגעו בתאונות אלה, על כל הגורמים העוסקים בנושא - המשטרה, משרד התחבורה, הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים ומשרד החינוך - לפעול בתיאום בניהם ולנקוט את כל האמצעים העומדים לרשותם להקטנת מספר התאונות ומספר הנפגעים בהן. על המשטרה לשקול להגביר את האכיפה בקרב רוכבי הכלים הדו- גלגליים החשמליים. כמו כן על הגורמים הנוגעים בדבר, ובפרט משרד החינוך, משרד התחבורה והרשות הלאומית לבטיחות בדרכים, להרחיב את פעולות החינוך וההסברה הן בקרב הרוכבים והן בקרב הולכי הרגל על מנת להפחית את הסיכון למעורבותם בתאונות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התחבורה כי מאחר שמינהל התנועה נמנע מלהעלות לפני הנהלת המשרד את הקשיים הכרוכים בקיום מבצעי האכיפה ואת תוצאות המבצעים, מבצעי האכיפה הופסקו כליל, הלכה למעשה, מינואר 2016 , בלי שהנהלת המשרד קיימה הליך מתאים וסדור של קבלת החלטות. כפועל יוצא מכך לא הוגברה האכיפה על מכירת כלים דו -גלגליים חשמליים, אף שלפי הנחיית מנכ"ל משרד התחבורה דאז מנובמבר 2015 היה צורך לקיים מבצעי אכיפה במלוא המרץ. נמצא כי משרד החינוך לא חייב את המורים המלמדים את התכנית לשלב בה את נושא האופניים החשמליים באותה שנת לימודים. עוד נמצא כי אין בידי משרד החינוך נתונים בדבר מספר כיתות ט' שבהן נלמד בפועל נושא הרכיבה על אופניים חשמליים. מן הראוי כי משרד החינוך ישקול לחייב את לימודי הרכיבה על אופניים חשמליים בתכנית החינוך לבטיחות בדרכים לכיתות ט'. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי היה עליו להיערך ליצירת תכנים ייעודיים בנושא הרכיבה על כלים דו -גלגליים חשמליים ולשלבם בתכניות "החינוך התעבורתי", וכן היה עליו ליזום פעולות להגברת מודעות התלמידים לנושא זה ולסכנות הטמונות בו. משרד מבקר המדינה כב ר הדגיש כי החשיבות " לחינוך התעבורתי" מתעצמת נוכח העובדה כי משרד החינוך הוא הגורם היחיד שאחראי ללמד את התלמידים והנהגים הצעירים את כללי ההתנהגות בכביש ובמדרכה ולהזהירם מפני הסכנות בדרכים72 . הדברים מקבלים משנה חשיבות נוכח הקשיים בהפעלת פיקוח ואכיפה יעילי ם, ונוכח הסכנות הגלומות ברכיבה על כלים דו-גלגליים חשמליים, משום שרכיבה זו אינה מותנית בהוצאת רישיון נהיגה או ברכישת הכשרה מקדימה, והקטינים שעלולים להיפגע או לפגוע באחר73 בעקבות רכיבה שאינה בטיחותית או שאינה כדין, אינם בוגרים דיים כדי להבחין תמיד בין רע לטוב ובין מותר לאסור. משרד מבקר המדינה מדגיש לפני משרד התחבורה את החשיבות שבריכוז ובהפק ה של מסקנות כלליות מהטיפול בבעיות שהעלו רשויות מקומיות, על מנת שיתאפשר לטפל בהן באופן מקיף. | משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי אף על פי שהכיר בחשיבות של הסדרת השימוש באופניים חשמליים בתחומי בתי הספר ושל מעטפת הבטיחות (הנוגעת להגעה אל מוסדות החינוך ולחזרה מהם) - דבר שבא לידי ביטוי בפרסום הנחיותיו ובחוזרי המנכ"ל מיד לאחר התיקונים שבוצעו בתקנות התעבורה מ-2014 ומ-2016 - לא עקב המשרד אחר יישום ההנחיות ולא וידא כי מנהלי בתי הספר פעלו בהתאם לנקבע בהן. הדבר מעורר חשש כי הנחיותיו של המשרד לא קוימו במלואן בכל בתי הספר, וכי מטרותיהן החשובות של הנחיות אלה לא הושגו, ובכללן שיתוף הורי התלמידים. יתרה מזו, בשל אי-קיום מעקב אחר יישום ההנחיות לא הייתה בידי משרד החינוך תמונת מצב מלאה ועדכנית בדבר אופן הטמעתן, שהייתה יכולה לשמש בידיו כלי להפקת לקחים לצורך היערכות נכונה להגברת בטיחות התלמידים במערכת החינוך ולקבלת החלטות בנושא. | 392 |
מטלות רוחב ומטלות בין-משרדיות . הטיפול בזרים שאינם בני הרחקה מישראל - דוח מעקב ואולם מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי אופן ניסוח המידע באתר המרשתת של הרשות בעניין העסקת זרים, המיועד למעסיקים פוטנציאליים, משמר את חוסר הבהירות: משרד מבקר המדינה מעיר למשרד רה"ם כי על פי כתב המינוי של הצוות, בסמכותו למפות את קבוצת הזרים שאינם בני הרחקה המצויים במצב חברתי-כלכלי קשה, כך שאין במינויו תחליף לקביעת מדיניות ממשלתית בדבר הטיפול הסוציאלי בזרים שאינם בני הרחקה. מסע ההסברה של רשות האוכלוסין משמר אפוא את העמימות בדבר חוקיות ההעסקה של זרים שאינם בני הרחקה, מאחר שגם בו לא מובהר כי קיימת מדיניות אי -אכיפה של איסור העסקתם של זרים כאמור. פרסום זה עלול ליצור קשיים לזרים שאינם בני הרחקה למצוא עבודה כדי להתקיים בכבוד. אף שעברו יותר משלוש שנים מפרסום הדוח הקודם, טרם פעלו רשות האוכלוסין ומשרד המשפטים לתיקון הליקוי שעלה בו בדבר הותרת הסדר אי-אכיפה שהוצג כזמני על כנו משך שנים. כמו כן, גם לאחר פרסום הדוח הקודם המשיכה רשות האוכלוסין ליישם את הסדר אי- האכיפה באופן המערים מגוון קשיים על זרים ועל מעסיקים פוטנציאליים כמפורט לעיל. גם היועץ המשפטי לממשלה לא בחן את הסדר אי-האכיפה ואת אופן יישומו, ולא בדק אם המצב לגבי העסקת זרים כאמור עולה בקנה אחד עם הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו ועם הדין הבין-לאומי. נוכח ממצאי הביקורת בדבר עמימות הסדר אי האכיפה, על היועץ המשפטי לממשלה לבחון לאלתר את המשך החלתו של הסדר אי- האכיפה, שהוצג מלכתחילה לבית המשפט העליון כהסדר זמני. כל עוד הסדר זה ממשיך להתקיים, על רשות האוכלוסין לפעול לאלתר להסרת הקשיים והעמימות באופן יישומו. מאז פורסם הד וח הקודם, לפני יותר משנתיים, לא השלים היועץ המשפטי לממשלה את בחינת הסוגיה, וממילא לא הנחה את משרדי הממשלה בהתאם לתוצאות בחינתו. מששב והועלה הנושא במשרד המשפטים בסוף שנת 2016 , ונקבע כי הנושא ייבחן על ידי צוות בין- משרדי, התגלעו חילוקי דעות בשאלה מי יעמוד בראש הצוות. עקב כך התעכב הטיפול הממשי בסוגיה בעוד חצי שנה, ובכלל זה לא נבחן אם פעולות הממשלה לאספקת אמצעים חומריים שיאפשרו לנזקקים ולחלשים מבין הזרים להתקיים בכבוד עולות בקנה אחד עם הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, כפי שפורש ו בפסיקת בית המשפט העליון, ועם הדין הבין -לאומי. . בשים לב לקביעות מבקר המדינה בדוח הקודם, שממועד פרסומו עברו ש לוש שנים, ובשים לב לעמדת המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (משפט בין-לאומי) ולעתירה התלויה ועומדת בנוגע לטיפול סוציאלי לזרים, על שר הרווחה, סגן שר הבריאות, שר הפנים ושרת המשפטים - שנציגי משרדיהם חברים בצוות הבין -משרדי - לגבש בהקדם האפשרי הצעת החלטה עקרונית שיישומ ה יבטיח קיום מינימלי בכבוד של כלל ה זרים שאינם בני הרחקה ולוודא שהיא תעמוד בדרישות הדין . על השרים להביא את ההצעה לדיון בממשלה , בהתאם לנקבע בדוח הקודם. יוצא אפוא כי באוגוסט 2017 עדיין מנפיקה רשות האוכלוסין רישיונות המנוסחים בלשון עמומה. לזרים שהאיסור על העסקתם אינו אמור להיאכף אין אפוא מעמד ברור או מסמך המאשר כי מותר להעסיקם. אף שחלפו שלוש שנים ממועד פרסום הדוח הקודם, משרד הבריאות פעל באופן חלקי ולא מספק: המשרד לא פעל בשיתוף עם משרד המשפטים ומשרד האוצר, לגיבוש מדיניות בריאות לגבי זרים שאינם בני הרחקה שתעמוד בדרישות הדין; לא גיבש תכנית פעולה שנגזרת מהמדיניות; ולא התריע על קיומם של חסמים המקשים לגבש מדיניות ותכנית כאמור. זאת ועוד, משרד הבריאות החל לאסוף נתונים לצורך גיבוש מדיניות כוללת רק בעקבות פניית הוועדה לענייני ביקורת המדינה אליו ביולי 2016 . גם הפעולות שנקט המשרד בשלוש השנים הללו הן חלקיות ולא מספקות, שכן אין בהסדר הביטוחי, שעל הפעולות לגיבושו דיווח משרד הבריאות, מענה למי שאינו יכול לעבוד למחייתו ובכך לממן את הביטוח. על סגן שר הבריאות ומנכ"ל משרד הבריאות לפעול באופן נמרץ ותכליתי לגיבוש מדיניות בריאות כוללת לגבי זרים שאינם בני הרחקה, לוודא שהיא תעמוד בדרישות הדין, ואם נדרשת לכך הקצאת משאבים - עליהם לפנות למשרד האוצר על מנת להקצות לכך את המשאבים הנדרשים, וכן לפעול לגיבוש תכנית פעולה הנגזרת ממדיניות זו. אם יימצאו חסמים שיקשו לבצע פעולות אלה, על סגן שר הבריאות להציגם לפני הממשלה ובמידת הצורך לשוב ולהעלות את הנושא עד שיגובש פתרון. | עולה אפוא כי רק בשנת 2016 , שנתיים לאחר פרסום הדוח הקודם, החל משרד הרווחה לפעול למיפוי צורכי הרווחה של זרים שאינם בני הרחקה. המיפוי לא היה שלם, שכן הוא לא כלל את צורכי הרווחה של זרים שאינם יכולים לעבוד ושל זרים שהיו קורבנות עינויים. נוסף על כך, בשל התקציב המצומצם שהוקצה למילוי צורכי הרווחה של הזרים, יינתן מענה רק לחלק מהצרכים הקיימים על פי משרד הרווחה. זאת למרות קביעת בג"ץ הנזכרת לעיל, ולפיה "שיקולים של כדאיות תקציבית ותכנונית, ככלל, אינם יכולים להצדיק החלטת מדינה הפוגעת בזכות יסוד". על שר הרווחה ומנכ"ל משרדו ועל משרד המשפטים - ואם יידרש - גם על משרד האוצר - לעשות את השינויים הנדרשים במדיניות הרווחה , כדי לוודא שהיא תעמוד בדרישות הדין בכל הנוגע לקבוצות הזרים האמורות. על משרד הרווחה לגבש גם תכנית פעולה שנגזרת ממדיניות הרווחה. אם יימצאו חסמים המקשים את ביצוע השינויים ואת גיבוש תכנית הפעולה , ובכלל זה חסם תקציבי, על שר הרווחה להציגם לפני הממשלה ובמידת הצורך לשוב ולהעלות את הנושא עד שיגובש פתרון. | 393 |
משרד הרווחה והביטחון החברתי . מערך שירותי הסמך של משרד הרווחה משרד מבקר המדינה מעיר לעיריית באר שבע כי הליך דיווח זה מנוגד להנחיות האמורות ואינו תואם את מטרותיו של שירות סמך פרטני. זאת ועוד, דיווח לא מדויק ודיווח שאינו משקף את שיטת העבודה מביאים לידי כך שבידי מטה המשרד תמונת מצב חלקית ולא מדויקת בדבר מספר מקבלי שירותי סמך בעיר באר שבע. הביקורת העלתה כי משרד הרווחה ניסה לגבש פתרונות שונים להסדרת דיווח זה, לרבות קידום תעריף קבוצתי, אך אלו לא צלחו. למועד סיום הביקורת, עיריית ירושלים ממשיכ ה לדווח על חלק מעובדי הסמך באופן לא תקני זה, והדבר נעשה בידיעת משרד הרווחה. .מהאמור עולה כי משרד הרווחה כמעט ולא בודק את איכות הטיפול שמקבלת אוכלוסיית הנזקקים לשירותי הסמך, על אף שהדבר נדרש לצורך הבטחת איכות השירות. כדי להבטיח את איכות הטיפול הניתן, על המשרד, כבר במסגרת המכרז החדש המתגבש, להסדיר את תהליכי הבקרה, לרבות גיבוש אמות מידה לפיקוח עבור העו"סים של המחלקות, למשל באמצעות טופס ייעודי ואחיד לנושא, ולהסדיר את הנהלים בדבר תדירות הפיקוח של עו"ס מטעם חברות כ"א. נוסף לבקרה שעל המחלקות לעשות, בהיותן הגורם השלטוני הקרוב ביותר לעובדי הסמך (ראו להלן בפרק "חשש למהימנות הדיווחים"), על המשרד לקיים תהליכי בקרה באופן עצמאי, למשל לדרוש דוחות ביצוע באופן ממוחשב ישירות מהחברות כפי שבט"ל נוהג במסגרת הפיקוח שלו על חברות הסיעוד. אולם המשרד לא קבע בתע"ס אמות מידה לפיקוח עבור עו"ס המחלקה שיסייעו בידו במעקב אחר איכות הטיפול. הבדיקה העלתה כי כל מחלקה פועלת על פי שי טת עבודה משלה, למשל ישנן מחלקות שאינן דורשות מהעו"ס לתעד בתיקו האישי של מקבל השירותים את הפיקוח שנעשה. מחלקות אחרות מעדכנות את תוצאות בדיקתן בגיליון הטיפול המצוי בתיק האישי, אך מידת הפירוט וההתייחסות לכל פרמטר שנבדק נתון לשיקול דעתו של העו"ס. לעומת זאת, ישנן מחלקות שהעו"ס כלל אינו מעדכן את התיק האישי של מקבל השירותים ומלאכה זו נעשית בידי עובד הסמך המטפל בו. במצב זה עולה חשש כי המשרד העביר תשלומים עבור שירות שלא ניתן או שניתן במתכונת שאינה תואמת את קביעותיו המקצועיות. מהמתואר לעיל מתחדדת חשיבותה של ביקורת תקציבית, חיצונית, סדורה ושיטתית שתשמש גורם הרתעה ואמצעי לאיתור דיווחים כוזבים, על רקע נזקיה של בקרה תקציבית חלקית עד כדי היעדר בקרה בכלל. מן האמור עולה כי פיקוח המשרד על מערך תשלומי הסמך חלקי וחסר, ובניגוד לנדרש ממנו הוא אינו מוודא לפני העברת התשלום לחברות כ"א שהשירות אכן ניתן. חולשת הפיקוח של המשרד מעלה חשש כי חלק מהשירותים שהאוכלוסיות נזקקות להם והמשרד משלם עבורם אינם מגיעים ליעדם. מאחר שהמשרד אינו דורש מהחברות להעביר אליו דוחות ביצוע מסודרים, אין הוא יכול לעמוד על היקף התופעה ולזהות מקרים כאלו, לכן הוא גם אינו מטפל בכך. גם לאחר הביקורות החשבונאיות לא נקט המשרד פעולה מרתיעה כלשהי או דרש לקבל בחזרה כספים ששילם. לנוכח ממצאי דוח זה, על משרד הרווחה והמחלקות לשירותים חברתיים להגביר את הפיקוח על מערך שירותי הסמך. ראוי שהמשרד והמחלקות ישקלו בין היתר שימוש באמצעי הבקרה האלו: (א) דרישה מהחברות לנהל את מערך שירותי הסמך באמצעות מערכת ייעודית שתאפשר להם לפקח אחר השירותים שניתנו ועל התשלום עבורם; (ב) בקרת עומק פרטנית במחלקות הרווחה, באמצעות משרד רו"ח חיצוני, על פי תכנית שתיקבע מראש או כביקורת לפי צרכים שיתעוררו. בביקורת עלה כי אין בידי משרד הרווחה נתונים על ההכשרות שחברות כ"א מקיימות לעובדי הסמך, ועקב כך אין ביכולתו לבצע בקרה על איכות ההכשרות והרמה המקצועית שלהם. יצוין לשם השוואה כי בט"ל קבע במסגרת הפיקוח על חוק הסיעוד כי על חברות הסיעוד למסור לו מדי חודש "קובץ מטפלות" הכולל את פרטי המטפלות הישראליות והזרות, לרבות פירוט של הכשרתן המקצועית. הביקורת העלתה כי משרד הרווחה לא קבע בהסכם חובת דיווח של חברות כ"א על ביצוע ההדרכה הזאת, והוא גם אינו מפקח בכל דרך אחרת על ביצועה. .בביקורת עלתה אי -התאמה בין הוראות ההסכם להוראות התע"ס מכיוון שהתע"ס קבע כי על עו"ס חברת כ"א למלא דוח פיקוח מקצועי אחת לחודש רק בנוגע ל -30% מכלל מקבלי השירותים שהמחלקה הזמינה עבורם שירות סמך, ולא עבור כל מקבלי השירותים כפי שקובע ההסכם כאמור. משמע, צמצום ניכר בדרישות הבקרה העצמית. יתרה מזאת, נוסח הוראת התע"ס מאפשר מצב שלפיו בכל חודש ייבדקו אותם מקבלי שירותים ואילו אחרים כלל לא ייבדקו לאורך תקופה ארוכה. על משרד הרווחה לבחון את הסתירה בין התע"ס להסכם, לתקנה ולהנחות את החברות בהתאם, ועליו לעשות כן כבר במסגרת ההסכם החדש המתגבש. | .הבדיקה העלתה כי לשם גיבוש חוברת תקני האיכות האמורה פנה אמנם המשרד בשנים 2004 -2001 לכמה גורמים הנוגעים לעניין (דוגמת עו"סים במחלקות, נציגי חברות כ"א ועובדי סמך), אך בדיקה זו נגעה רק בחלק מתפקידי הסמך, ובכל מקרה מאז הבדיקה המצומצמת הזאת כבר חלפו למעלה מעשר שנים. מלבד בדיקה זו, המשרד לא בחן באופן שיטתי את איכות הטיפול על פי הערכת האוכלוסיי ה של מקבלי השירותים ו גורמי המקצוע , ו לכן אין הוא מחזיק במידע מהותי היכול להשפיע על האופן שבו הוא מפעיל את תכנית שירותי הסמך ולייעל את השירות, ובכך למצות את המשאבים המושקעים בנושא זה. לנוכח השנים שחלפו מאז החל המשרד לספק שירותי סמך , לנוכח חשיבות שירותים אלו למקבלי השירותים ולגורמי המקצוע ו לנוכח המשאבים הרבים שהקצה לכך (יותר מ-600 מיליון ש"ח בשנים 2016 - 2010 ,) על המשרד להנהיג באופן סדור ורציף שיטות לבדיקת האפקטיביות של השירותים שהוא נותן, ובכלל זה עליו לבחון את עמדותיה של אוכלוסיית מקבלי השירותים בנוגע לכך. | 394 |
משרד הרווחה והביטחון החברתי . פעולות המדינה לקידומם של מקבלי גמלת הבטחת הכנסה ולשילובם בתעסוקה ואולם, הצלבת נתונים שביצע משרד מבקר המדינה בין נתוני בט"ל לנתוני ש"ת העלתה כי אף שכ -25% (כ- 31,600 ) ממקבלי ה"ה שהתייצבו בש"ת ב-2016 נמצאו בוועדות כושר של ש"ת כאנשים עם מוגבלות בינונית או קשה (קרי, אלה אנשים עם מוגבלות של ממש), כמחציתם כלל לא הגיעו לאבחון נכות בבט"ל, ראו תרשים 4 .להלן אף שש"ת פוגש קבוצה זו של מקבלי ה"ה ואף מזהה אצלם מוגבלות העשויה לזכותם בקביעת אחוזי נכות ולפיכך גם בקצבת נכות או בשיקום מקצועי - הפעילות שהוא נוקט כדי להפנותם לאבחון הולם בבט"ל, מצומצמת בהיקפה ומתקיימת רק בחלק מהלשכות 50 . בשל התועלת הרבה העשויה לצמוח למקבל ה"ה מקבלת קצבת נכות או שיקום מקצועי ולנוכח החסמים שהאוכלוסייה הנידונה מתמודדת עמם, על ש"ת להגביר את שיתוף הפעולה עם בט"ל ולהפנות אליו את תובעי ה"ה שוועדות כושר זיהו אצלם מוגבלות ולא הגיעו לאבחון נכות בבט"ל, כדי שיאבחן אותם בוועדות הרפואיות שלו. מניתוח שערך משרד מבקר המדינה ע ולה כי ב -2016, כרבע מהמתייצבים בש"ת שאובחנו בבט"ל עם 20% ,נכות או יותר לא עברו כלל ועדת כושר בש"ת (כ- 8,000 )תובעי ה"ה. .במבט כולל - בקרב אוכלוסיית מקבלי ה"ה יש כ - 50,000 איש (כשליש מהאנשים שקיבלו ה"ה בשנת 2016 )בחודש אחד לפחות שמוגבלותם פוגעת בתפקודם, ושיקום מקצועי יכול לסייע לרבים מהם להשתלב בעבודה או להתקדם בעולם העבודה. בקבוצה זו נכללים אלו שאובחנו בבט"ל עם 20% נכות או יו תר (כ - 35,000 )איש54 , ואלו שוועדות כושר של ש"ת אבחנו כבעלי מוגבלות בינונית או קשה ולא אובחנו בוועדה רפואית בבט"ל (כ - 15,000 .)איש אך למרות זאת - לא ניתן להם שיקום מקצועי מתאים. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את הפעלת התכניות החדשות של בט"ל לאוכלוסייה עם מוגבלות בעלת חסמים מרובים. עם זאת, על אגף השיקום בבט"ל ומשרד העבודה והרווחה לנתח ביחד את הסיבות למיעוט שיקום מקצועי בקרב מקבלי ה"ה עם מוגבלות, ולבחון אם התכניות הקיימות מתאימות למאפייני האוכלוסייה הזאת. כמו כן, עליהם, בשיתוף עם ש"ת, לנקוט גם פעולות יזומות כמו יידוע, הפניה וליווי של האוכלוסייה שיסייעו למקבלי ה"ה למצות את זכויותיהם לשיקום מקצועי. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שאף שחלפו כ-15 שנה מאז תוקן החוק, לא נקבעו כללים43 בנוגע לאנשים עם מוגבלות המטופלים בש"ת, ובכלל זה מקבלי ה"ה. על שר העבודה והרווחה, בשיתוף ש"ת, לקבוע כללים ולהכין תכניות או להרחיב תכניות קיימות44 .בהתאם לתיקון לחוק האמור כתוצאה מפערים בשיתוף הפעולה ובהעברת המידע בין ש"ת לבט"ל - יש מקבלי ה"ה רבים שש"ת הכיר במוגבלותם, אך הם לא אובחנו בבט"ל; ולהפך - כאלה שיש להם אחוזי נכות מבט"ל אך מוגבלותם אינה מוכרת בש"ת; ושיקום מקצועי (בבט"ל או במשרד העבודה והרווחה) כמעט שאינו ניתן למקבלי ה"ה. לכן, הזכויות של חלק ממקבלי ה"ה לקצבת נכות, לשיקום מקצועי ולהשמה בהתאם למוגבלותם אינן ממוצות. על שר העבודה והרווחה, הממונה על בט"ל, משרד העבודה והרווחה וש"ת, להוביל עבודת מטה לשיתוף פעולה בין הגופים הללו כדי למצות את כל האמצעים שיכולים לתרום להכנסתם של מקבלי ה"ה עם מוגבלות למעגל העבודה. על גופים אלה לבחון בהקדם דרכים לשיתוף פעולה - הן בדמות העברת מידע ביניהם (בכפוף לכללי הגנת הפרטיות) הן בדמות פנייה יזומה למקבלי ה"ה והרחבה של בחינת הזכאות לקצבת נכות ולשיק ום מקצועי. יש חשיבות יתרה לקידום הנושא בעיקר מאחר שמדובר באוכלוסייה חלשה. על שר העבודה והרווחה לפעול לכך שש"ת ומשרד העבודה והרווחה יחזקו את שיתופי הפעולה ביניהם ויגבשו נוהל מסודר, כדי לאתר אוכלוסייה שנזקקת לעזרה בהסרת אותם חסמים שהטיפול בהם הוא בתחום אחריותן של המחלקות לשירותים חברתיים, ולהפנותה אליהן. כך יוכלו מקבלי ה"ה ליהנות מהליווי, הכלים והמומחיות שמשרד העבודה והרווחה מציע, שיכולים לסייע להם להתגבר על חסמים בדרכם לתעסוקה. | . בביקורת נמצא כי משרד העבודה והרווחה מציע למקבלי ה"ה - החיים בעוני חמור - רק טיפול חלקי ביותר בנושא מיצוי זכויות וטיפול בחובות. משרד העבודה והרווחה גם אינו פועל ליצירת שיתופי פעולה עם ש"ת או עם בט"ל כדי לבצע שיחור 63 אל אותם מקבלי ה"ה שיכולים להיעזר בשירותיו, ולכל הפחות לקבוע שעל גופים אלה להפנות למרכזי עוצמה ולמחלקות לשירותים חברתיים את האנשים הזקוקים לכך. כך למשל, במרכזי עוצמה הקיימים כרבע מהמטופלים הם מקבלי ה"ה. | 395 |
משרד החינוך . קידום למידה משמעותית בבתי הספר בפברואר 2016 גיבש המינהל הפדגוגי לראשונה תכנית עבודה כוללת המחייבת את כל יחידותיו ואגפיו - תכנית העבודה לשנ ת הלימודים התשע"ו. בפועל, מרכיבים מסוימים בתכנית העבודה של המינהל הפדגוגי היו חסמים בקידום הלמידה המשמעותית. עוד נמצא כי קיים לעתים חוסר הלימה בין המשימות שקבע המינהל הפדגוגי בתכנית העבודה שלו והמשימות שקבעו יחידותיו ובין המשימות שנקבעו בתכנית האסטרטגית המשרדית והמשימות שקבעה ועדת ההיגוי. להלן דוגמאות: .גודש משימות בתכנית העבודה ואי-בהירות בנוגע אליהן: בתכנית העבודה של המינהל לשנת הלימודים התשע"ו היו יותר מ-400 ,משימות ומהן לא פחות מכ -100 משימות הנוגעות ללמידה משמעותית. בחינת המשימות מצביעה על כך שלא תמיד הן היו ברורות וחסרו בהן מרכיבים ופרטים; לכן, היה בהן די כדי להקשות את הטמעת תכנית העבודה באגפי המינהל, במחוזות ובבתי הספר. בנוגע לריכוז תמונת המצב על התקדמות הרפורמה העלתה הביקורת כי במסמכים של המשרד לא נמצאו פרוטוקולים המעידים על כך שהמנכ"לית לשעבר דנה בדוחות הסטטוס שוועדת ההיגוי העבירה אליה או מסמכים המעידים על זיהוי בעיות בהטמעה או על הנחיות ביצוע כלשהן ליחידות השונות וקבלת החלטות ניהוליות המבוססות עליהן. מחוז דרום: בסקר מיצ"ב התשע"ו נבחנו 103 בתי ספר יסודיים מ -20 רשויות מקומיות במחוז דרום . נמצא כי בכ -60% (62 מתוך103 ) מבתי הספר שיעור ההטמעה נמוך משיעור ההטמעה הארצי. בתי ספר ביותר ממחצית (13 מתוך20 ) מהרשויות המקומיות במחוז דרום בולטים בשיעור הטמעה נמוך של למידה משמעותית. עולה מכך כי ההלימה בין מרכיבי הלמידה המשמעותית שקבע מטה המשרד, ובהם ששת מדדי הלמידה המשמעותית שאותם הוא בוחן בסקר מיצ"ב, ובין המתכונת המעודכנת של תכניות העבודה של המחוז , דלה ביותר ולרוב מרכיבי הלמידה המשמעותית אין כל ביטוי בהן. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את התהליך האמור שבו לראשונה ישבו המינהלים המרכזי ים העוסקים בקידום הפדגוגי של למידה משמעותית סביב שולחן עגול כדי להגיע להסכמות קונספטואליות בנושא ההוראה האיכותית. אולם כדי להבטיח כי תוצריו של התהליך יהיו מעשיים חשוב כי יתלווה לו גיבוי מהותי של הנהלת המשרד שתפעיל גם מנגנון בקרה ומעקב אחר השגת היעדים ותקבע לוח זמנים וכן יעד לסיומו. מכל האמור לעיל עולה כי עם החלת הרפורמה בשנת הלימודים התשע"ה ובשנות הטמעתה הראשונות הותיר מינהל עובדי הוראה את המורים בבתי הספר ללא הכוונה שיטתית, ללא ידע וללא כלים שיסייעו בידם ליישם שיטות הוראה ולמידה חדשות, שכבר ניתן להן ביטוי בחומרי הלימוד ובחוזר המנכ"ל מאוגוסט 2014 שיחידות המטה השונות גיבשו במהלך ארבע השנים האחרונות. בנסיבות אלה, כל אגף בנפרד יזם וקידם פרויקטים בתחום אחריותו ועשה זאת ללא תכנית אחידה ולא מתוך ראייה מערכתית אחת כוללת על כל הרצף הפדגוגי של ההכשרה והפיתוח המקצועי; ללא תיעדוף ומטרות משותפות; ללא סינרגיה; וללא בחינת אפקטיביות של מיזם אחד על פני האחר. הנחיות ועדת ההיגוי לא הניעו באותה העת את מנהל מינהל עובדי ההוראה ליזום ולהוביל עבודת מטה של כלל הגורמים הנוגעים להכשרה ולפיתוח מקצועי של מורים שתבטיח שבכל אחד מהשלבים של ההכשרה והפיתוח המקצועי ישולבו עקרונות של הוראה משמעותית הנוגעים לדרכי הוראה, למידה והערכה. עבודה מטה שתתבסס על בירור והגדרה של מושגי יסוד , תאפיין את השינוי הנדרש בתפיסת תפקיד המורה והסטנדרטים המקצועיים המצופים ממנו ותכריע במגוון שאלות יסוד 59 . כמו כן, עבודת מטה שתגדיר יעדים ומטרות ארוכי טווח, מדדים לפיתוח מקצועי איכותי המקדם למידה משמעותית וקובע מפתח לדירוג דרכי פעולה וכן תכניות להכשרה ולפיתוח מקצועי של מורים. אף שמדובר בתוצרי יעד היכולים לשמש כלי תכליתי לקידום הפיתוח המקצועי וההכשרה של צוותי ההוראה כדי שיוכלו להפנים ולהטמיע את עקרונות תפיסת הלמידה המשמעותית, נמצא כי עד מועד סיום הביקורת לא מינה האגף לפיתוח מקצועי ועדה כמתוכנן, וממילא לא גובשה תכנית פיתוח מקצועי מערכתית עבור המורים. יצוין כי לא ידוע למי הגיש האגף את המתווה, אם מנהל המינהל דן בו ומה היו הגורמים או השיקולים לאי-מימושו. בפועל, מדובר במהלך אגפי שנקטע בלי שהביא לידי תוצאה אופרטיבית כלשהי. .אי-הפיכת החלטות ועדת ההיגוי הנוגעות הכשרת המורים למהלך מערכתי: אחת המשימות שבהן עסקה ועדת ההיגוי של למידה משמעותית, שכאמור הוקמה באוקטובר 2014 , היא הכשרת מורים ופיתוח מקצועי שלהם. אולם על אף החיוניות שאנשי מקצוע חיצוניים מתחום זה יהיו חברים בוועדת ההיגוי כגורמים מומחים, לא שיתף משרד החינוך בוועדת ההיגוי נציגים מתחום זה, למשל נציגים מהמל"ג, ממוסדות הכשרה אקדמיים58 ומרשויות מקומיות, וכן נציגים מגורמים הפועלים בשטח כמו מרכזי פסג"ה, מחוזות המשרד ובתי הספר. היעדר שיתופם של גורמים אלה הגביל מלכתחילה את יכולתה של הוועדה לקבוע מטרות ארוכות טווח ולהכריע בסוגיות ליבה הנוגעות לנושא זה. | . משרד מבקר המדינה מציין שיש לראות בחיוב את היוזמה הזאת של המשרד שיש בה כדי לשפר את הנגשת חומרי המטה הנוגעים ללמידה משמעותית לדרגים השונים במשרד. עם זאת, תהליך ריכוז חומרים קיימים הנוגעים ללמידה משמעותית במסגרת תיק מקוון אין די בו, והוא אינו נותן מענה למכלול החסרים בניהול רפורמת הלמידה המשמעותית, בהיערכות לה ובדרכי הטמעתה ההכרחיות לביצוע שינוי עמוק וארוך טווח בתהליכי הלמידה וההוראה במערכת החינוך. למשל, אין בו מענה לשינוי עמוק הנדרש במסלול ההכשרה והפיתוח המקצועי החל מהכשרת הסטודנטים להוראה וכלה בפיתוח יכולות ההוראה ללמידה מקצועית בקרב כלל המורים; לשילוב היבטים המקדמים למידה משמעותית בתכניות הלימודים; לשינויים בתכנית ההיבחנות החדשה שיהפוך אותה לכלי מקדם ומעריך למידה משמעותי ת; למגוון קשיים בהטמעת הרפורמה שהעלו המורים והמנהלים; ולחסמים ארגוניים ותקציביים המעכבים את קידומה ויישומה המיטבי של רפורמת הלמידה המשמעותית. | 396 |
משרד החינוך . רשת גני הילדים של אגודת ישראל יישום הסכם הבראה והיבטים בהתנהלותה של הרשת - משרד החינוך הביקורת העלתה כי אף שהרשת לא עמדה בתנאי הסכם ההבראה והפעילה בשנים אלו גנים שהיו בהם פחות מ-29 ילדים בלי לקבל לכך אישור מהוועדה המלווה, הוועדה המלווה לא קיבלה החלטה בעניין שיעור ההפחתה בשכר המנכ"ל, והרשת לא הפחיתה את שכרו בשיעור של לפחות 5% כקבוע בהסכם. .הביקורת העלתה כי לא נחתמו חוזי העסקה בין הרשת למנכ"לים. בתקופה שבה הסכם ההבראה כלל הקפאת שכר לכל עובדי הרשת, שכר המנכ"ל לשעבר עלה (בשנים 2013 -2010 ) ב-55% . משרד מבקר המדינה מעיר לרשת כי גם בהתחשב בהסבר החשבת המלווה, הרי ששכר מנכ"ל עלה בשנים 2016 -2011 ב-20%. מבקר המדינה מעיר לרשת שהיא העלתה את השכר של המנכ"ל לשעבר ושל עובדי מנהלה אחרים בזמן הסכם ההבראה ובעת שלטענתה הוקפא שכרם של עובדי הרשת. זוהי הפרה יסודית של הסכם ההבראה. מבקר המדינה מעיר כי הימצאות ילדים במבנים ובחצרות שאינם מתוחזקים ושיש בהם ליקויים בטיחותיים מסכנת אותם. .מהלוח עולה כי הוצאות השכר של הרשת (בחישוב לפי גן) גדלו בשנים 2015 -2010 ב-14% . .על משרד החינוך ועל משרד האוצר להביא בחשבון עדכוני שכר הנובעים משינויי חקיקה במהלך מימוש תכנית ההבראה וגיבוש תכנית ההבראה העתידית. מבקר המדינה מעיר כי העמדת המבנים לשימוש עמותות אחרות או לשימושם של גורמים פרטיים בלא תמורה אינה עולה בקנה אחד עם התכלית של סעיף 3א לחוק יסודות התקציב, ועם הנחיית היועמ"ש לממשלה לעניין תמיכות כאמור. המדינה העבירה תקציבים לרשת כמוסד ציבור שנמצא זכאי לכך על פי מבחן התמיכה, בעוד שהרשת מעבירה תמיכה לגופים פרטיים, שלא נבדקו ואושרו על ידי המדינה, ומאפשרת להם לעשות שימוש בנכסים שקיבלה לשימושה. כמו כן, תמיכה ומתן היתר למפעילי הצהרונים לעשות שימוש בנכסי הרשת עלולה להגדיל את הוצאותיה ואת גירעונה. על הרשת להסדיר את התקשרויותיה עם מפעילי הצהרונים בגניה, לעגן הסדרים אלו בכתב ולהביאם לאישור החשבת המלווה. | .משרד מבקר המדינה מעיר כי אין מדובר במעשה טכני בלבד וכי אין די בציון עובדת היות החוזה כפוף לאישור החשבת המלווה, אלא על הרשת לפעול לקבלת אישור מהחשבת המלווה טרם התקשרות עם צד שלישי. על הרשת לפעול בשקיפות ובהגינות מול צד ג' ומול החשבת המלווה. הרשת לא יכולה לחתום על הסכמים מבלי לשריין לצורך כך תקציב ולקבל את האישורים המתאימים. | 397 |
צבא ההגנה לישראל . מרכיבי ביטחון ביישובי העימות בפיקודים המרחביים בביקורת עלה כי אף שז"י נושאת באחריות הכוללת לבניין הכוח בתחום הגנת היישובים, צה"ל לא הועיד לה תפקיד בתכנון מרכיבי הביטחון ביישובים בפקודת המטכ"ל להגמ"ר שמסדירה את אחריות הגופי ם המעורבים בתחום הגנת היישובים. משרד מבקר המדינה מעיר לצה"ל כי ההוראה המבצעית צריכה להיגזר מתוך פקודת המטכ"ל להגמ"ר, שמטרתה להגדיר את תחומי האחריות והסמכות של כל אחד מהגופים הרלוונטיים בצה"ל בנושא מרכיבי הביטחון ואת האופן שבו הם מממשים תחומים אלה. על כן על אמ"ץ האחראי לגיבוש התפיסה המבצעית הכוללת להגנה על היישובים, ליזום עדכון של פקודת המטכ"ל להגמ"ר מול אגף התכנון בצה"ל (להלן - אג"ת)17 האחראי לכתיבת פקודות צה"ל ועדכונן. בהתאם לעדכון זה על אמ"ץ להשלים בהקדם את עדכון ההוראה המבצעית הנוגעת להגנת היישובים. משרד מבקר המדינה מעיר לפקע"ר כי הקצאת משאבים לתחזוקה, גם אם חלקית, של מרכיבי הביטחון הקיימים ביישובים בסיווג "תפר" ללא הקצאת משאבים לשיקומם במקרה של בלאי ולהקמתם במקרה של התרחבות היישוב, יש בה משום סתירה פנימית שכן אי-הקצאת תקציב לשיקום והקמה של מרכיבי ביטחון ביישובים בסיווג "תפר" מעידה כביכול על היעדר צורך ממשי לראיית פקע"ר במרכיבי ביטחון ביישובים אלו. מנגד, הקצאת משאבים לתחזוקת מרכיבי הביטחון הקיימים, במיוחד נוכח מגבלת המשאבים להשקעה במרכיבי ביטחון מעידה על כך שפקע"ר רואה בכל זאת צורך בקיומם של מרכיבי ביטחון ביישובים אלה. נוכח זאת ראוי שפקע"ר ופקמ"ז ישלימו את בדיקת האיומים על היישובים בסיווג "תפר" ויסכמו את הרכב מרכיבי הביטחון הנדרשים עבורם. בהתאם לכך, על פקע"ר לעדכן את נהליו בנוגע למימון מרכיבי הביטחון ביישובים אלו. בביקורת עלה כי בתכנית העבודה לשנת 2017 הוקצו למטרת ריענון מרכיבי ביטחון ושיקומם 6 מיליון ש"חבלבד, שהם רק כ-17% מהסכום הנדרש על פי תכנית פקע"ר מ-2012 וכ-13% מהסכום הנדרש על פי הערכות פקע"ר העדכניות. בתכנית העבודה נקבע כי היקף התקציב אינו מאפשר "יכולת אמיתית להשלים את ההגנה על היישובים המאוימים". מהאמור לעיל עולה כי נכון למועד סיום הביקורת חסרים מרכיבי ביטחון ביישובים מסווגים רבים בכל הגזרות. אי-מימושה של תכנית פקע"ר מ-2012 בד בבד עם היווצרות צרכים חדשים הביאו לכך שהפערים במרכיבי הביטחון התעצמו. על צה"ל ומשהב"ט, כל אחד בתחומו ובתיאום ביניהם, לגבש בדחיפות תכנית לצמצום הפערים במרכיבי הביטחון. בביקורת עלה כי על אף קביעת השר לשעבר והמלצת מבקר המדינה המשיכו פקע"ר והיחידה להתיישבות לפעול בנפרד בנוגע להקצאת מרכיבי ביטחון בסיסיים על פי סדרי עדיפויות שונים. להלן פירוט: משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל משהב"ט כי על פי המ"ב 40.36 , על ועדת ההקצאות לאשר את ההקצאות הכספיות של היחידה להתיישבות בנושא מרכיבי ביטחון. הקצאות אלו הן בבחינת התשתית לתכנית העבודה של היחידה להתיישבות. על כן, אישור תכנית העבודה של היחידה להתיישבות על ידי מנכ"ל המשרד לפני שוועדת ההקצאות מאשרת את הסעיפים הטעונים את אישורה, עלול לפגוע בשיקול דעתה של הוועדה, שכן היא עלולה להתייחס אל סעיפים אלה כאל עובדה מוגמרת. כמו כן, תיאום עם פקע"ר וגופי המשרד הרלוונטיים אינו מהווה תחליף לאישור ועדת ההקצאות. נוכח זאת, ראוי שמנכ"ל משהב"ט יאשר את תכנית העבודה של היחידה להתיישבות רק לאחר שוועדת ההקצאות תמליץ על אישורם של הסעיפים הרלוונטיים. משרד מבקר המדינה מעיר כי המחסור במכשירי הקשר פוגע ביכולת הפיקוד והשליטה של הגופים המעורבים בהגנת היישובים. פגיעה זו עלולה להיות קריטית לחיי אדם באירועי חדירה ליישובים המסתיימים לעתים תוך דקות ספורות, כפי שקרה בקריית ארבע . | נמצא כי נכון ל מועד סיום הביקורת ב כל מכשירי ה"ברק הכתום" שסופקו ליישובים לא נצרבו תדרי משטרת ישראל, ולכן הם אינם יכולים לשמש לתקשורת עם גורמי המשטרה. | 398 |
משרד הבינוי והשיכון . רישום קבלנים והיבטים בהבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה הביקורת הנוכחית העלתה כי הליקוי ים תוקנו באופן חלקי בלבד: בשנת 2016 ועד ספטמבר 2017 הוכשרו 2,277 מנהלי עבודה נוספים, מהם 666 בלבד ב שנת 2017 ; כלומר מבין 7,000 מנהלי עבודה שהמינהל תכנן להכשיר לעבודה בגובה, הוכשרו עד מועד סיום הביקורת 3,377 (48% ) .בלבד עוד עלה כי תקן חדש לגידור אתרים טרם הותקן. . עלה כי בשנת 2015 התגלעה מחלוקת בין מינהל התכנון לרשות הכבאות על היבטים בתחום בטיחות האש. בפגישה בין שר האוצר לשר לביטחון פנים בפברואר 2017 התקבלו החלטות שאמורות היו ליישב את המחלוקת, ולמרות זאת התקנות עדיין לא אושרו. עוד עלה כי משרד הבריאות לא נערך מבעוד מועד להכשרת הבקרים למכוני הבקרה בנושאים שבאחריותו. רק לאחרונה, בתקופת הביקורת, החל לגייס את כוח האדם הנחוץ להכשרתם והסמכתם. למעשה, בחלוף כ-11 שנים מהחלטת הממשלה ליישם את המלצות ועדת זילר טרם הוקם וטרם החל לפעול אף לא מכון אחד ליישום בקרה הנדסית וטכנית על תכנון מבנים ובנייתם, וטרם חל השינוי המיוחל במערך הבקרה שוועדת זילר ביקרה בחומרה בשנת 2003 . האחריות לכך מוטלת בעיקר על מינהל התכנון, אשר לא השכיל לגבש את התקנות הנחוצות בהסכמה עם הגורמים האחרים, בהם רשות הכבאות. נמצא כי בתקופה ינואר 2016 עד מרץ2017 נידונו יתר פרקי קוד הבנייה (שמספרם הכולל צומצם ל-1325 ) בוועדת המשנה של המועצה הארצית וקיבלו את המלצת המועצה להפיכתם לתקנות. אולם נכון לאוקטובר 2017 לא השלים מינהל התכנון את הניסוח הסופי של פרקי הקוד כתקנות - ולו פרק אחד מבין ה -13 , לצורך העברה לחתימת שר האוצר ופרסום ברשומות; זאת אף שכמעט מחצית מהפרקים הועברו למינהל עוד בשנת 2014. משרד מבקר המדינה בחן את פשר העיכובים בהסדרת פרקי קוד הבנייה במתכונת של תקנות והעלה כי בשנת 2014 הפקיד מינהל התכנון את ניסוח הפרקים הראשונים של הקוד כתקנות בידי עורכת דין חיצונית, וזו העבירה בהדרגה את התקנות המוצעות להערות משרד המשפטים. ואולם במאי 2015 הסתיימה העסקתה, ומאז ועד נובמבר 2016 - המועד שבו הוחל בהעסקת עורכת דין אחרת - דהיינו במשך כשנה וחצי, הנושא לא קודם. עורכת הדין האחרת סיימה את עבודתה בסוף פברואר 2017 , ומאז ועד אוקטובר 2017 .(מועד סיום הביקורת) לא קודם הנושא על פי מסמכי משרד הבינוי, בחינות כשירות התקיימו באמצעות האגף להכשרה מקצועית במשרד הכלכלה עד דצמבר 2015 . אולם רשם הקבלנים דאז סבר כי הן לא התבצעו בצורה נאותה, ולכן בשנים 2016 עד2017 .פרסם המשרד מכרז לקבלת שירות של הכנת בחינות ברם המכרז כשל לאחר שלא התקבלו הצעות. בשנתיים שבהן לא התקיימו הבחינות הצטברו כ-400 פניות של קבלני שיפוצים שביקשו לעבור בחינות הסמכה. רק ביולי 2017, במ הלך הביקורת, חודשו המבחנים באמצעות מכון התקנים. משרד מבקר המדינה מעיר לרשם הקבלנים ולמשרד הבינוי כי מדובר בשיהוי בלתי סביר שפגע הן באינטרס הציבורי, הן באינטרס הקבלנים, שנמנע מהם לעסוק כדין במשלח ידם, וכי יש להקפיד על קיום המבחנים באופן סדיר. משרד מבקר המדינה מעיר כי מאחר שמדובר באיר ועים חמורים שעלו בחיי אדם, ראוי שהמשטרה, הפרקליטות ומינהל הבטיחות יוסיפו ויפעלו לטיוב גיבוש התשתית הראייתית בתיקי תאונות העבודה להגברת אפקטיביות התביעה והאכיפה. ובכלל זה יוסיפו ויעמדו על הסיבות לסגירת התיקים בעילת חוסר ראיות ויבחנו את הדרכים לטיוב האכיפה במקרים עתידיים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד העבודה כי מעבר לפעולות האמורות, עליו להגביר עוד את הפעולות בתחום הנחיית המעסיקים. משרד מבקר המדינה מעיר כי הדחיות החוזרות ונשנות מצביעות, בין היתר, על היערכות איטית ולא יעילה של כלל הגורמים הרלוונטיים, ובפרט של מינהל התכנון, שהנושא באחריותו. | .לנוכח חשש לרמיסת החוק בהיקף כה ניכר היה על רשם הקבלנים לנקוט זה מכבר פע ולות נמרצות למיגור התופעה. ואולם בביקורת עלה כי פעילותו בנדון הייתה דלה ביותר, עד כדי חוסר מעש. מנתוני אגף הרשם עלה כי הרשם כמעט שאינו מפעיל את סמכותו להוצאת צווי הפסקת עבודה מינהליים כנגד קבלנים לא רשומים: בשנים 2013 עד2016 הוציא 30 צווים בלבד - פחות משמונה צווים בשנה בממוצע. זהו מספר בטל בשישים לנוכח היקפם המשוער של קבלנים שאינם רשומים הפעילים בענפי הבנייה. | 399 |
שירות בתי הסוהר . מערך המזון בשירות בתי הסוהר התיאור האמור מלמד כי ניהול המטבח הוא תפקיד מורכב הדורש ראייה רחבה ו התמחויות רבות הנלוות לתחום ניהול הבישול והמזון , ועל כן אחראי המטבח נדרש לכישורים ניהוליים. נמצא כי אחראֵי המטבחים אינם עוברים הכשרות או השתלמויות כלשהן הקשורות לניהול בכלל, ולניהול הלוגיסטי של המטבח בפרט. ביקורות ענף מזון העלו כי לאגפי האסירים הביטחוניים הירקות והפירות מחולקים ללא חיטוי. משרד מבקר המדינה העלה מקרים שבהם הועברו פירות לאגפים לאחר שחוטאו בארגז הקרטון שבו סופק הפרי למטבח, בניגוד לנוהל בטיחות מזון. בקרות ענף המזון העלו ליקויים חוזרים ונשנים בביצוע ההפשרה שלא לפי הנהלים. ליקויים בעניין זה נמצאו גם בביקורת שערך משרד מבקר המדינה במתקני הכליאה. כך למשל, בתמונות להלן ניתן לראות עוף בהפשרה שלא הונח על רשתות לניקוז הנוזלים והושאר בתוך שקיות אריזה סגורות כך שהוא מתבוסס בנוזל המופשר. עוד נמצא כי במקרר שבו הופשר העוף אוחסנו גם אריזות קרטון עם מזון א חר שלא אמור להימצא במקרר הפשרה. בבדיקת משרד מבקר המדינה נמצא כי בחלק ממתקני הכליאה לא הייתה הקפדה על ניקיון אמצעי השינוע לאגפים בעיקר עגלות השינוע והתבניות. יצוין כי גם בבקרות שערך ענף המזון הוער כי אמצעי השינוע והעגלות לא תמיד נקיים. כמו כן באחד ממתקני הכליאה נמצא כי חלוקת המזון נעשתה על שולחנות ומשטחים שאינם מיועדים לכך, כך שלא נשמרו כללי ניקיון ובטיחות המזון. .משרד מבקר המדינה מעיר לשב"ס כי לנוכח הגידול בפעילות התקציבית של ענף המזון ומורכבות העבודה מול הספקים ו-21 ,אחראֵי המטבח עליו לבחון מהו מספר התקנים הנדרש לצורך בדיקת החשבונות. כמו כן עליו לשקול לתקנן את משרות בודקי החשבונות במשרות קבע בשל חשיבות השמירה על רצף של שנים בעבודה המצריכה היכרות ולימוד מעמיק. במסמכי ענף מזון פורטו ליקויים שנבעו בין היתר ממחסור בציוד במטבחים, דבר שהתבטא בפגיעה בבטיחות המזון ובאיכותו. כן נכתב במסמכים, כי הקצאת הציוד המשמש את המטבחים בשב"ס - הן הקל והן הכבד - נעשתה שלא על סמך מספר המנות שכל מטבח נדרש לספק ולא לפי סדר עדיפות. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה פגמים ברצפות ובקירות במתקנים. להלן בתמונות דוגמאות: רצפות המטבחים שבורות ואינן אטומות לחדירת מים, חרקים ומזיקים; רצפת חדר להכנת מזון חלבי ב אחד ממתקני הכליאה עשויה מאבני אקרשטיין - חומר הסופג רטיבות. בבדיקת משרד מבקר המדינה נראו כלים המשמשים את הכלואים לקבלת המזון ולאכילה שאינם ראויים לשימוש, כמו קופסאות שימורים משומשות, מחבתות וסירים לא נקיים וקופסאות פלסטיק סדוקות. | מוצע כי שב"ס ישלב דרכים נוספות מעבר לימי העיון להכשרת צוותי המטבחים, ובהן פעולות הדרכה וליווי אישי שיתמקדו במטב חים עצמם. | 400 |
משטרת ישראל . הליכי מינוי קצינים במשטרת ישראל 1. נמצא כי לגבי מאות תפקידים בדרגת רפ"ק, במגוון מגזרים ותחומי פעולה, המשטרה לא גיבשה ספר תפקידים ולא קבעה הגדרות תפקיד ודרישות תפקיד ספציפיות. קביעה כזאת נדרשת גם לדברי המפכ"ל כאמור. 2. עוד נמצא שעם תחילת יישום שיטת המינויים החדשה בתחילת שנת 2016 .פסקה המשטרה להשתמש בספרי התפקידים לדרגות סנ"ץ ונצ"ם המשטרה החלה לגבש ספר תפקידים חדש, אולם בתחילת שנת 2018 טרם סיימה לגבשו, ולמותר לציין שלא השתמשה בו במסגרת הליכי הקידום והשיבוץ. זאת על אף ההסכם שבין המשטרה למשרד לבט"פ, ולפיו ספר התפקידים ימשיך להיות "עוגן ארגוני" מתעדכן, שבו מפורטים תנאי סף ודרישות תפקיד נוספות. בביקורת נמצא כי המשטרה לא קבעה כללים לאיתור מועמדים מחוץ למשטרה לתפקידים בכירים ולבחינת התאמתם לתפקיד, וכל הקצינים הבכירים מחוץ למשטרה (למעט קצין אחד) גויסו בהליך לוקה בחסר וטעון הסדרה צופה פני עתיד , כמפורט להלן. הקצין התשיעי גויס באמצעות פרסום מכרז פומבי שכלל פרסום דרישות למילוי התפקיד, מינוי ועדה לבחינת התאמת כל המועמדים (פנים-משטרתיים וחיצוניים) לתפקיד ולאחר מכן דיון וקבלת החלטה בפורום ספ"כ. משרד מבקר המדינה מדגיש כי ממצאי הביקורת בדבר ליקויים בהליך איתורם וגיוסם של הקצינים האמורים נוגעים לפעולות המשטרה, וכי אין בממצאים כדי להעיד כי המתמנים אינם ראויים לתפקידם וכי לא נמצא ליקוי או פגם בהתנהלותם של הקצינים עצמם בהליך המינוי. ואולם, כפי שיצוין להלן, על פי הפרוטוקולים של דיוני השיבוצים, בחלק מהמקרים הספ"כ לא דן בכל המועמדים בהקשר למועמדותם לתפקיד הספציפי, וממילא לא מנומקות העדפות המפקדים בעניינם. 2. נמצא כי לא הותוו אמות מידה לצורך דיון בפורום ספ"כ וגיבוש המלצות המפכ"ל לשר לבט"פ בדבר שיבוצי קצינים. אמות המידה האלה נחוצות מכמה סיבות: פורום זה הוא היחיד מהפורומ ים העוסקים בהליך המינויים שתפקידו לדון בהתאמת קצין לתפקיד ספציפי (זאת להבדיל מהתאמתו לקידום בדרגה), ולעתים הוא נדרש להכריע בין כמה מועמדים לכל תפקיד; הפורום דן במגוון תפקידים מתחומי פעילות שונים של המשטרה, כגון חקירות, בילוש, מחשוב, לוגיסטיקה וניהול משאבי אנוש. 3. על פי פרוטוקולי הדיונים של הספ"כ בנוגע לשיבוצי מאות קצינים בתפקידים שונים בדרגות סנ"ץ עד תנ"ץ בשנים 2016 ו-2017, ממגוון מגזרים ותחומי פעילות של המשטרה, לגבי חלק ניכר מהשיבוצים לא נבחנה מידת ההתאמה בין תחומי האחריות ודרישות התפקיד הספציפי ובין כישוריו של הקצין המועמד. ולמותר לציין כי בהיעדר ספרי תפקידים מוגדרים כאמור, בחינה זו לא מתבצעת באופן סדור ואחיד. כמו כן, על פי הפרוטוקולים האמורים, לעתים הספ"כ לא דן בכל המועמדים לתפקיד בהקשר לתפקיד הספציפי אליו היו מועמדים, וממילא הוא לא דן במקרים האלה בהשוואה בין המועמדים לתפקיד ובחירה מביניהם. כמו כן, בחלק מהמקרים המפכ"ל מאשר את הצעת אמ"ש לאיוש התפקיד בלי שספ"כ כלל דן במועמד שע ליו המליץ אמ"ש או ביתר המועמדים. כך עלה לדוגמה ב דיון שיבוצים לדרג נצ"ם מאפריל 2016 שבו התקבלו החלטות בדבר כ-90 שיבוצים; בדיון שיבוצים לדרג סנ"ץ מיולי 2016 שבו התקבלו החלטות בדבר למעלה מ-300 שיבוצים; ובדיון שיבוצים לדרג סנ"ץ מאוגוסט 2017 שבו התקבלו החלטות בדבר למעלה מ-230 שיבוצים. זאת בשלב מכריע בהליך המינויים המורכב והסבוך, בלי שהובהר בכתב מהו הבסיס להמלצת אמ"ש ומהם הנימוקים לה. משרד מבקר המדינה מעיר כי השונות שנמצאה במידת הפירוט בפרוטוקול בדבר השיבוצים השונים – לעתים נסקר בהרחבה עניינו של מועמד למילוי התפקיד, לרבות מידת התאמתו לתפקיד, ואילו לעתים רק נסקרים נתוניו - מלמדת על שונ ות גם בעומק הדיון במינויים השונים. על המשטרה לתעד את הדיונים וההחלטות תוך ציון השיקולים המובילים שהביאו לבחירות מועמד מסוים לתפקיד מסוים. שקיפות ההחלטות והנימוקים להן היא אחד מכללי המינהל התקין, כפי שנקבע בפסיקה ובספרות. חשיבות התיעוד גוברת כאשר הדיונים אינם פומביים. כמו כן, תיעוד מאפשר לוודא כי ההחלטה מושכלת ומנומקת, בין היתר משום שהנמקה דורשת מחשבה סדורה והגיונית לפני קבלת החלטה, ועצם הצורך לנמק מוביל לביקורת עצמית של המחליט, ומשום שביקורת כזאת מקטינה את החשש מפני החלטות שרירותיות או שגויות. בנקטה דרך פעולה לצורך גיוס קצינים בכירים מחוץ לארגון כמפורט לעיל, צמצמה המשטרה מלכתחילה את מאגר המועמדים הפוטנציאליים. נמצא כי פרט למקרה אחד מתוך ששת הקצי נים בדרגות סנ"ץ עד תנ"ץ שגויסו מחוץ לארגון בהליך חסר כאמור, המלצת המפכ"ל לגייס קצינים מחוץ למשטרה לתפקידים בתחומים מקצועיים בדרגות אלה, גובשה בלא שהתקיים דיון בפורום ספ"כ. היעדרו של דיון כאמור בולט אף יותר נוכח מרכזיותם ובכירותם של התפקידים שאוישו וכן נוכח העובדה שממילא בסיס המידע לגבי מועמדים חיצוניים, המשמש לקבלת החלטה בעניינם, מצומצם יחסית לבסיס המידע הקיים לגבי מועמדים פנימיים. . הליך השיבוץ והקידום של קצינים בכירים במשטרת ישראל תחרותי ביסודו ומאופיין בדינמיות ובבחינה שנתית של נתוני כל הקצינים בדרגות רפ"ק-תנ"ץ. בעשור האחרון ביצעה המשטרה כמה פעמים שינויים בהליך זה, והחל בשנת 2016 נקטה שיטת מינויים כלל-ארצית המשלבת שיבוצי רוחב וקידום ובכך הגדילה את מאגר המועמדים הפוטנציאליים. לצורך יישום השיטה המשטרה מיסדה הליך ובו כמה שלבים שרובם משמשים למעשה כלי סינון. בהליך הקידום והשיבוץ מתקבלות מדי שנה אלפי החלטות. לכל אחת מההחלטות האלה יש משקל בהחלטה הסופית לאותה שנה בעניין קידומו ושיבוצו של קצין לתפקיד , ולפיכך היא בעלת השפעה על מסלול הקריירה שלו במשטרה. בתהליך מושקעים משאבי כוח אדם ניכרים במטה ובמחוזות, ומעורבים בו המפכ"ל, הסמפכ"ל, מפקדים בדרגים שונים במטה ובמחוזות, גורמי אמ"ש, גורמי ממד"ה ועוד. ממצאי הביקורת מלמדים כי המשטרה השקיעה מאמצים ניכרים בפיתוח וביישום שיטת מינויים חדשה כדי להשיג אופטימיזציה בתחום מינויי הקצינים הבכירים ובהטמעתה בארגון, אך עדיין יש חסר יסודי בהליך מינוי הקצינים הבכירים כפי שבוצע בשנים 2016 ו- 2017 ,בשני מישורים והוא משקף חולשה בהליך הבחינה וההכרעה: האחד - הבניית שיקול הדעת של כל הגורמים המעורבים בהליך המינויים והמקבלים החלטות במסגרתו, בבואם לקבל החלטות שמשמען סינון המועמדים או דירוגם; והשני - הנמקה ותיעוד. | 4. עוד עלה מעיון בפרוטוקולים של דיוני הספ"כ ומסמכי ההחלטה של המפכ"ל כי החלטות המפכ"ל בדבר רובם המכריע של השיבוצים הספציפיים לא נומקו. יצוין כי הנימוקים האמורים נדרשים במיוחד כאשר יש כמה מועמדים לתפקיד. | 401 |
משטרת ישראל . מערך הזיהוי הפלילי במשטרת ישראל חוות הדעת של מומחי המעבדה נדרשות כדי לאפשר לתביעה להסתמך על ראיית ט"א במסגרת ניהול ההליך הפלילי לצורך הוכחת אשמתו של חשוד. זו למעשה הסיבה המרכזית לכך שהמשטרה מקיימת ומפעילה את המעבדה וזו גם תכליתה העיקרית של המעבדה. העובדה שמאות תיקים ממתינים לכתיבת חוות דעת, שהיא תנאי לשימוש בראיית ט"א לצורך הגשת כתב אישום, מלמדת על קיומו של חסם כבד משקל בהליך סיכום החקירה ומיצויה. חסם זה, הפוגע במישרין ביכולתה של המשטרה למצות הליכי חקירה בתיקי פשע, מחייב טיפול בדרך שתבטיח צמצום ניכר במספר התיקים הממתינים לחוות דעת ובמשך ההמתנה לקבלתן. משרד מבקר המדינה מעיר למז"פ ולמשטרה כי שדרוג הטכנולוגיה והמערכות במעבדה וביחידות החקירה, היה אמור לתרום לייעול עבודת המעבדה, כך שתוכל לענות על צורכי יחידות החקירה בזמן קצר. תיקים רבים נמצאים בהמתנה ממושכת לבדיקת משווה, והדבר מעיד על כשל בהיערכותה של מז"פ להתמודדות עם צורכי החקירה ומערך התביעה ועלול להביא לפגיעה בשלום הציבור או ברכושו, עקב העיכוב באיתור חשודים. על משטרת ישראל ומז"פ לסכם בהקדם את בחינת דרכי ההתייעלות הנחוצים ולנקוט את הפעולות הדרושות על מנת שהמעבדה תוכל לתת מענה מהיר לתהליך בדיקת מעתקי טביעות האצבע מתחילתו ועד השלמתו. בדיקת משרד מבקר המדינה ביולי 2017 על אופן מילוי הוראותבטיחות האש ו ההצלה, ו התקנת אמצעי בטיחות אש במעבדות מז"פ, העלתה ליקויים במעב דות במטא"ר. נמצא כי חסרים גלאי עשן במעבדת הנשק ובארכיב מעבדת השוואת ט"א. במעבדת ההצתות, במעבדת סימנים וחומרים נמצאו מטפי כיבוי אש שמועד בדיקתם חלף. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי עליה לנקוט את כל הפעולות שיבטיחו את קיום הוראות הדין במבנה המטא"ר ובמעבדות מז"פ השוכנות בו, להכין תכניות כיבוי אש ולהביאן לאישור כב"ה וכן להסדיר את יישומן. על כב"ה לוודא כי הפעולות הנדרשות יקוימו והוראות הדין ימולאו בהקדם. נמצא כי במחסן מז"פ לחומרים הדליקים והמאכלים לא מותקנים שלטים בהתאם לחומרים המסוכנים המאוחסנים בו, וזאת שלא כנדרש. עוד נמצא שהשלטים בדבר האיסור לעשן ו להשתמש במקורות אש מותקן על המחסן בלבד, ולא הוצב גם בסביבת המחסן. עקב כך שוטרים בבניין מטא"ר מעשנים ליד מחסני החומרים הדליקים, באופן שעלול לגרום להצתה ו להתפשטות מהירה של אש בשל החומרים הדליקים במחסן. זאת ועוד, נמצא כי המחסן לאחסנת גלילי גז שנמצא בקרבת מחסני החומרים המסוכנים אינו משולט כנדרש בהתאם לתכולתו. בחלק מגלילי הגז נמצאו וסתים חלודים שמצב תחזוקתם גרוע. הביקורת העלתה ליקויים חמורים בכל הנוגע לקיום הוראות התקנות בדבר אופן הא חסון של החומרים במעבדה לפיתוח ט"א, במעבדה האנליטית ובמעבדת סימנים וחומרים. רק באחד הארונות שבמעבדות מז"פ ובמחלקי הזיהוי בתחנות המשטרה שנבדקו - ארון המוצב במעבדת חקירת הצתות - הותקנו שלטים מתאימים, ובכל שאר הארונות אחסון החומרים והשילוט הנדרש לא עלו בקנה אחד עם התקנות. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי עליה להבטיח את בטיחותם ובריאותם של השוטרים במז"פ גם נוכח מגבלות תשתית הקיימות. בביקורת שעשו נציגי משרד מבקר המדינה באוגוסט 2017 במעבדות מז"פ במטה הארצי בירושלים ובמחוזות המשטרה נמצא כי המעבדות לא עמדו כנדרש בהוראות ובהנחיות של תקנת המעבדות, להלן הפרטים. | .משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה, כי עליה לבחון את השפעת הפעולות שהיא נוקטת לייעול הטיפול בתיקי המוצגים הקשורים לחקירת עבירות סמים וחומרים מסוכנים על יכולתה של המעבדה האנליטית לטפל בכל התיקים הנמסרים לה בלוח זמנים המתאים לצורכי החקירות. | 402 |
משרד הבריאות . הסדרת ההכשרה הקלינית של רופאים בין מערכת הבריאות ובין האקדמיה ב- 11.1.17 דיווחהיו"ר ועדת מורים -תלמידים 23 לדקאן וליו"ר ועדת ההוראה כי נפגשה עם נציגי הסטודנטים ושמעה " בדאגה על התסיסה הגוברת בקרב הסטודנטים על גודל הקבוצות בשנים הקליניות, שפוגע בצורה קשה באיכות ההוראה הקלינית. לדברי הסטודנטים, בגלל הקבוצות הגדולות כמעט שאין ביקורים מודרכים, ורוב ההוראה מתקיימת בח דרי הסמינרים. בנוסף לכך, יש חוסר שביעות רצון מ הקדמת הסבבים הקליניים בכירורגיה". .בחינת ההפעלה של השדות הקליניים בבתי החולים כפי שעלתה בביקורת מבליטה את חסרונה של הסדרה בתחום זה. שני הגורמים המרכזיים המובילים את תהליך הכשרת הרופאים - המל"ג-ות"ת ומשרד הבריאות - נעדרים מהשלב הקריטי בהכשרה שהוא הלימוד וההתנסות בשדות הקליניים, והוא נותר נחלתם של בתי החולים והפקולטות עצמן. אלו פועלים על פי שיקוליהם, בלי שיש להם יכולת ראייה מערכתית מקיפה שתאפשר לייעל את התהליכים ולנצל את המשאבים המוגבלים של השדות הקליניים הקיימים ברמה הלאומית. כתוצאה מזה, נוצר עומס רב מאד על מחלקות מסוימות בשעה שייתכן שיש מחלקות שאינן עוסקות בהכשרה קלינית כלל. המצוקה הקיימת בשדות קליניים כפי שעלתה בביקורת ושעליה הצביע גם פורום הדקאנים, היא חסם מרכזי הן לשיפור ההכשרה והאפקטיביות שלה לסטודנט ואף לרופא, והן להגדלת מספר הסטודנטים הישראלים בפקולטות לרפואה בלי לפגוע באיכות הכשרתם. ללא ראייה מערכתית מקיפה, לא ניתן לדעת אם אכן יש מצוקה אמתית בשדות קליניים, או שהעומס נוצר עקב ניהול לקוי. .הבעיה של אי -ידיעת השפה מחריפה עוד יותר בקרב מי שיכול לקבל רישיון לעסוק ברפואה בישראל בלי שנדרש לעשות גם סטז'. במקרה זה, לא זו בלבד שאין גורם בתוך בית החולים שיכול להתנות את השלמת הסטז' בהצלחה, בכך שהסטז'ר ידע את השפה ברמה סבירה, אלא שהרופא החדש יקבל את הרישיון שלו ממשרד הבריאות בלי שתיחשף, קודם לכן, אי-ידיעתו את השפה. עובדה זו תתגלה רק כאשר יתחיל לעבוד בפועל, ואז כבר יהיה מאוחר מדי, שכן הק ושי לתקשר כהלכה עם המטופלים יכול לפגוע באיכות הטיפול, וגם שביעות הרצון של המטופל מהשירות הרפואי שיקבל עלולה להיפגע. על אגף הרישוי במשרד הבריאות לפעול בדחיפות, ככתוב בתקנות, כדי להבטיח ככל הניתן שכל רופא שמצטרף למערכת הבריאות במדינה יוכל לתקשר הן עם עמיתיו למערכת והן עם מטופליו, שכן כל אי-הבנה לגבי מצבם הרפואי עלולה ליצור סכנה של ממש לבריאותם. נמצא כי אף על פי שבתקנות נקבעה חובת הידע הבסיסי בעברית, אגף הרישוי שבמשרד נותן את הרישיונות לעיסוק ברפואה בלי שנבדק אם מבקש שלא למד בארץ, אכן המציא אישור כנדרש המוכיח שיש לו ידע בסיסי בעברית. בביקורת עלה כי למשרד הבריאות אין מידע מרוכז על מספר מ קומות ההתמחות בכל מחלקה ובכל בית חולים. הוא אינו יודע אילו מהם מאוישים ואילו פנויים, ומהו לוח הזמנים להתפנותם של המקומות התפוסים. למשרד גם אין תכנית רב-שנתית שקובעת מה יהיו הצרכים העתידיים בכל תחום התמחות, וכמה מקומות התמחות הוא מתעתד להוסיף בכל תחום ובכל בית חולים. הדבר מצביע על ניהול לא מושכל של מערך כוח האדם הרפואי ועל כשל של המשרד בתכנון האסטרטגי שלו. כשל זה משפיע על תחומים רבים, ובהם פגיעה ביכולת להכין תכניות ארוכות טווח לפיתוח של בתי החולים וקושי בראייה ארוכת טווח של התכנון התקציבי. לכשל זה יש גם תוצאות ברמה האישית של הסטודנט בשנת הסטז'; לעתים הר"י מפרסמת תקנים פנויים להתמחות, ואולם לרוב צריכים המתמחים לפנות בעצמם לכל ה מחלקות שבהן הם רוצים לבצע את ההתמחות כדי לברר אם יש מקום פנוי להתמחות. בהיעדר תכנית סדורה למערך ההתמחות קבלת החלטה בנוגע לתחום ההתמחות נעשית ב"אפלה", תוך אי-ודאות רבה - בלי שיש בידי הסטז'רים מידע על הביקוש ועל מקומות פנויים להתמחות. . על אף העובדה שהסטז' מוגדר כחלק מלימודי הרפואה בישראל, השם דגש על העבודה המעשית, משרד הבריאות ובתי החולים לא נערכו להפעלתו כראוי. למרות הגידול במספר הסטז'רים בשנים האחרונות, והגידול הניכר הצפוי במספר הסטז'רים בשנים הקרובות - לא בדק המשרד את השפעתו של גידול כאמור על הפעילות בבתי החולים ועל הכשרת הסטז'רים ולא נערך לכך. המשרד והפקולטות לרפואה גם לא הסדירו את המתכונת להפעלתו מבחינת מטרותיו, תכניו ודרכי ההערכה של הסטז'רים. נוכח הליקויים שהועלו בנוגע לסטז' והעובדה שהסטז' המעשי הוא התחנה האחרונה לפני קבלת רישיון רופא, מודגשת הח שיבות היתרה לקביעת תכנית הכוללת הערכה איכותית ומדידה של הסטז'. עולה מכאן צורך דחוף בהתערבות משרד הבריאות בשיתוף המל"ג ופורום הדקאנים לביצוע התיקונים הנדרשים בהפעלת שנת הסטז'. עליהם להגדיר את מטרת הסטז' תוך הצבת מטרות ויעדים מוגדרים וקביעת אמות מידה כמותיות ואיכותניות להערכת הסטז'ר. על אף שמדובר במסלול חדשני השונה מהותית מהמסלול המסורתי, לאחר כעשור להפעלתו לא בחן המשרד את מידת האפקטיביות של מסלול זה, ואם הוא עונה על הדרישות המצופות מבוגר שהשלים סטז' מלא או שיש צורך לעדכנו. .ואולם נמצא כי מנהל המחלקה נדרש להעריך את הסטז'ר באופן לא מדיד ול קוני ביות ר - מנהלי המחלקות צריכים לאשר את נוכחות הסטז'ר במחלקה, ובשאלון ההערכה נדרש המעריך לסמן אם הסטז'ר מצטיין, עבר או נכשל ללא צורך בפירוט ר ב יותר42. כך גם קורה בפועל, למעט מקרים שבהם בוחר מנהל המחלקה לפרט בהערות גם את הער כתו. כך, נמצאו מקרים בודדים בבתי החולים של הכללית ושל הדסה שמנהל המחלקה הוסיף פרטים על מיומנויות הסטז'ר כגון הידע הקליני שלו, יישום הידע בעבודה עם חולים ועוד. הוויתור על הדרישה להתייחס לקריטריונים ברורים שעל הסטז'ר לעמוד בהם כדי להיות ראוי לקבלת רישיון רופא, פוגמת בתועלת שניתן להפיק מהסטז' ופותחת פתח שמנהל המחלקה יאשר עמידה של סטז'רים בדרישות גם אם אינם כשירים דיים. על משרד הבריאות ופורום הדקאנים לחייב את המעריכים לפרט את הערכתם וזאת לאחר שיקבעו קריטריונים קבועים ואחידים לפי מדדים שניתן לנטרם. קריטריונים יתרמו גם לוודאות של הסטז'ר שידע בדיוק באיזה תחומים מעריכים אותו. | השיעור הגבוה של רופאים ישראלים שלמדו בחו"ל וקיבלו רישיון לעבוד בארץ מצביע על כך שמדינת ישראל נסמכת במידה רבה על בוגרי פקולטות לרפואה שלא למדו בארץ ובשל כך אין לה שום השפעה על קביעת המרכיבים השונים של התכניות להכשר תם ולהתאמתם למערכת הבריאות בישראל וכן לדרישותיה ולצרכיה. בכך מוותרת מדינת ישראל על יכולתה להכשיר את עתודת הרופאים הטובים ביותר שהיא יכולה לקבל, אילו היו לומדים במסגרת לימודים שבה היא המשפיעה על מתכונתה, תכניה והצוות האקדמי שלה. | 403 |
משרד הבריאות . פעולות רשויות השלטון לצמצום העישון ונזקיו - משרד הבריאות מבירורים שעשה משרד מבקר המדינה במשרד הבריאות עלה שרבות מהרשויות המקומיות כמעט אינן מטילות קנסות בגין עישון במקומות ציבוריים, ומרביתן אינן מדווחות לשר הבריאות על פעולות הפיקוח שנקטו, ובכלל זה על מספר המפקחים שהסמיכו. כפי שעולה מדבריו של רמ"ח תכנון, סיגריות וטבק משמשים מקור הכנסה לצה"ל. מצד שני, העישון פוגע בבריאות החיילים, פוגם בכשירות המבצעית שלהם וגורם להעלאה ניכרת של ההוצאה הציבורית על בריאות - בשנת 2016 היה הנזק הכלכליהכולל עקב מחלות הנגרמות מעישון 3.7 .מיליארד ש"ח תקופת השירות הצבאי היא חלון הזדמנויות לקידום הבריאות. המאבק של צה"ל בעישון, כחלוץ לפני המחנה, יתרום לא רק לבריאות החיילים וכלל האוכלוסייה, אלא גם לשי פור כשירותו המבצעית של צה"ל. החלטת הרמטכ"ל על צה"ל נקי מעישון היא החלטה ערכית משמעותית, ועל צה"ל ליישם אותה על אף הקשיים הכלכליים שהיא מעוררת. על הרמטכ"ל לעקוב אחר יישום ההחלטה ולקבוע מדדים לבחינת הצלחתה. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את החלטתו החשובה והעקרונית של הרמטכ"ל רב אלוף גדי אייזנקוט המבוססת על חזון של צה"ל נקי מעישון, דבר שיתרום בין היתר לכשירות המבצעית של החיילים , אף שתפגע בהכנסות צה"ל94 . עם זאת, הסכם ההתקשרות עםהגורם שמפעיל את החנויות בבסיסים הסגורים עלול לחבל בחזון של הרמטכ"ל. על צה"ל, ובראשו הרמטכ"ל, לבחון דרכים לעדכון חוזה ההתקשרות עם גורם זה . על צה"ל גם לבחון דרכים ליישום החלטת הרמטכ"ל גם בבסיסים שעל פי התכנית שצוינה לעיל מכירת הסיגריות בהם אמורה להימשך. מהאמור לעיל עולה כי פעילות משרד החינוך להתמודדות עם תופעת העישון היא מצומצמת מאוד, וכי משרד החינוך, כגורם חינוכי, אינו נאבק בנחישות בתופעה. הפעילות המצומצמת של משרד החינוך בנושא אינה עולה בקנה אחד עם מחויבותו על פי החוזר מנובמבר 2001 בנושא מניעת עישון סיגריות ומוצרי טבק במוסדות החינוך. על משרד החינוך להפעיל את תוכנית כישורי חיים ולפעול למינוי מב"סים בכל בתי הספר, לצייד את כל בתי הספר באמצעים ללמידה אפקטיבית בנושא העישון ונזקיו ולקדם את יישום יתר התכניות המעודדות את הפסקת העישון בקרב בני נוער. היה מצופה ממשרד הבריאות, הנושא באחריות לבריאות הציבור, שיפעל כבר בשנת 2014 להשוואת המס על טבק לגלגול למס על סיגריות. לגבי שר הבריאות, היה מצופה שיפעל בנחישות בעניין זה וימצה את סמכויותיו, ובכלל זה ידרוש לדון בנושא בממשלה. ואולם במועד סיום הביקורת, ספטמבר 2017 , עדיין לא הוטל מס קנייה על מוצר הטבק החדש. משרד מבקר המדינה העיר למשרד האוצר שעליו לנקוט את הצעדים הדרושים להטלת מס קנייה על מוצר זה. . ההוצאה הלאומית השנתיתעל טיפול במחלות הנגרמות מחשיפה לעישון היא גבוהה ומוערכת ב-3.7 מיליארדי ש"ח. בביקורת עלה שלמיסוי יש השפעה על צריכת מוצרי טבק. על שר האוצר ומשרדו לבחון מחדש ולעומק את סוגיית מיסוי כלל מוצרי הטבק, לרבות הטבק לגלגול . נוכח הנזק הרב הנגרם מעישון ונוכח ההשפעות הבריאותיות ארוכות הטווח שלו, ראוי כי בנוסף להנחיות בנושא רפואה מונעת משרד הבריאות יקדם תכנית למניעת עישון ולגמילה ממנו, וכי יסתייע ב קופות החולים בעניין הטמעת התכנית בקרב רופאי המשפחה. | . אף ששר הבריאות לא ידע על העמדה המשפטית בנוגעלמוצר הטבק החדש, ואף שעל המוצר לא חלו עד לסיום בדיקת ה -FDA המגבלות החוקיות החלות על מוצרי טבק, היה נכון ש הוא יתייעץ עם היועצת המשפטית של משרדו כדי לוודא שהחלטתו שלא להחיל על מוצר הטבק החדש את החוקים הנוגעים למוצרי טבק תואמת את הוראות החוק. ואולם לדיון שהתקיים בפברואר 2017 לא זומנו גורמים מ קצועיים, ובכללם היועצת המשפטית. אי-הזמנת גורמים מקצועיים לדיון מקילה את קבלת ההחלטות, שכן היא מסירה התנגדויות אפשריות. ואולם הדבר מונע שמיעה של מגוון דעות, לרבות עמדות משפטיות בדבר חוקיות ההחלטה ואינו מאפשר דיון לעומקו של עניין והתמודדות אמיתית עם היתרונות והחסרונות של ההחלטה הנדונה. | 404 |
משרד הבריאות . היבטים בפעילות אגף בריאות דיגיטלית ומחשוב - משרד הבריאות משרד מבקר המדינה מעיר לאגף המחשוב כי עליו לקיים תהליך ייזום מלא גם עבור הרחבת מערכת קיימת (שו"ש של ממש) או הקמת מודול חדש על תשתית קיימת, כנדרש בהנחיית רשות התקשוב. כמו כן, במקרים שבהם התקיים יום ייזום יש להוציא מסמך מסכם סדור שיכלול את כל נושאי החובה שעל מסמך הייזום לכלול לצורך תיעוד. א. הועלה כי עד מועד סיום הביקורת, אוקטובר 2017 , שנתייםמאז עליית מערכת עופר לאוויר, חלק מ התכולות שתוכננו ל-2016 טרם הוקמו או שהוקמו באופן חלקי או שהיה פיגור גדול במועד הקמתן ביחס לתכנון. לדוגמה: ניהול התקציב הוקם שנה לאחר המועד המתוכנן; ניהול הפורטפוליו וניהול הדרישות - חלקם הוקמו שנה לאחר המועד המתוכנן וחלקם טרם בוצע ונדחה למועד התקנת גרסה חדשה. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את כתיבת הקווים המנחים שהגדיר אגף המחשוב ואת שילובם במסמך המנחה. עם זאת, ראוי שהאגף יכתוב תבניות מתאימות כדי שהנחיותיו יוטמעו בקלות ושהמתודולוגיה שלו תהיה מלאה. על האגף גם לכתוב קווים מנחים לביצוע בקרת עלויות ולשלבם במסמך המנחה. עוד מעיר משרד מבקר המדינה לאגף המחשוב ולאגף התקציבים במשרד כי נוכח הערכות שלא כללו את כל המרכיבים הנדרשים לקיום בקרה נאותה, בהם עלויות תחזוקה שנתית המוערכת בכשליש מעלות הקמת המערכת; ולנוכח היקפם הכספי הגדול של הפרויקטים - עליהם להכין הערכות עלות חדשות ועדכניות לכל פרויקט. על בסיס ההערכות החדשות עליהם לבחון את המקורות התקציביים של כל פרויקט, ואם יש פערים - להעלות זאת בפני מנכ"ל המשרד. עוד מעיר משרד מבקר המדינה לאגף המחשוב ולאגף התקציבים כי עליהם לקבוע מנגנון משותף שיוודא כי מתקיימת בקרה שוטפת על עלויות פרויקטים ביחס להערכות, ויוודא שממצאיה יוצגו בוועדות ההיגוי של כל פרויקט, כדי שצוות הפרויקט יפעל למזעור החריגות מבעוד מועד. .שם הרכיב ההערכה .הראשונה - .סה"כ מזערי ההערכה .השנייה - .סה"כ מזערי שיעור הפער .בין שתי .ההערכות - .מזערי ההערכה .הראשונה .- סה"כ מירבי ההערכה .השנייה - .סה"כ מירבי שיעור הפער .בין שתי ההערכות .משרד מבקר המדינה מעיר לאגף המחשוב כי עליו ל הגדיר מתכונת אחידה לכתיבת הערכת עלויות ולבקרת עלויות. זאת ועוד, עליו ל בצע לכל הפרויקטים החדשים הערכת עלויות מפורטת שתכיל את עלויות שלב ההקמה ועלויות התחזוקה השנתיות . את הערכ ת העלות יש לבצע עוד בשלב הייזום ולעדכן אותה בשלב האפיון. עליו לשמור אותה כתכנית בסיס במערכת לניהול תקציב פרויקטלי, ולבחון לעומתה את עלויות המערכת בפועל. כמו כן, על משרד הבריאות להימנע ככל האפשר מהגדרת עלויות מזעריות ומירביות לכל פרויקט שנבדלות מאוד זו מזו בהיקפן. מהלוח עולה כי קיימים פערים ניכרים בין שתי הערכות העלות לגבי אותם הרכיבים, לדוגמה: ברכיב "יכולת תיאום לאומי" היה פער של כ- 1,000 % בין הסכומים המזעריים שפורטו בכל אחת מהערכות העלות. כמו כן, לא פורטו הסיבות להגדרת סכום מזערי וסכום מירבי לכל רכיב בפערים ניכרים של מאות אחוזים - ולכן לא ברור כיצד בנה המשרד את ההערכות. התברר כי מונו ועדות היגוי ל-16 מ-24 הפרויקטים שנבדקו . בעשרה פרויקטים הוועדה מונתה זמן רב לאחר שהחלו; לדוגמה, במערכת למניעת זיהומים מונתה ועדת היגוי רק שנתיים וחצי לאחר שהפרויקט התחיל, ולפרויקט הרפורמה בתמרוקים, שהחל בספטמבר 2016 , מונתה ועדת היגוי רק במהלך הביקורת - ביוני 2017 - והתקיים דיון ראשון ביולי 2017 .נוסף על כך, שבע ועדות היגוי לא התכנסו בשנים 2017-2016 . יוצא אפוא שהוועדות לא קיימו בקרה על התקדמות הפרויקטים ותוצריהם העיקריים, לא אישרו אבני דרך ולא קיבלו החלטות בנושאים עקרוניים כגון שינוי בתכניות העבודה, בתקציב הפרויקטים ובתכולות שלהם. משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל משרד הבריאות כי להצלחת הפרויקטים נדרשות מחויבות ההנהלה ומעורבותה, ומכאן חשיבות הקמתן של ועדות היגוי בראשות גורם בכיר שבסמכותו לקבל החלטות, וקיום דיונים לפחות פעמיים בשנה, בייחוד בפרויקטים במשבר. על המשרד לפעול לאלתר למינוי ועדות היגוי לכל הפרויקטים שבניהול אגף המחשוב בהתאם להנחיית רשות התקשוב ולוודא כי יתכנסו בתדירות שתאפשר להן לקיים בקרה נאותה על הפרויקטים. כמו כן, על אגף המחשוב לעדכן את המסמך המנחה על פי הנחיית הרשות. | הועלה כי בניגוד לנוהל מפת"ח, המסמך המנחה והנחיית רשות התקשוב, לא נכתבו מסמכי ייזום למחצית מ -24 הפרויקטים שנבדקו. בסך הכול התקבלו מסמכי ייזום של 53 פרויקטים (כ-67% ). עוד נמצא כי במרבית מסמכי הייזום שנכתבו היו חסרים פרטים מהותיים, כמפורט בלוח 3 .להלן | 405 |
משרד הבריאות . מערך האשפוז בבתי החולים הממשלתיים לבריאות הנפש בביקורת נחשפו ליקויים הנוגעים לכך שבמחלקות הפסיכיאטריות מאושפזים חולים אשר אינם זקוקים להמשך אשפוז בבתי חולים אלו, ולמרות זאת מאושפזים במשך חודשים ושנים רק בשל העובדה שלא נמצאה להם מסגרת מתאימה אחרת. ליקויים אלו עלו כבר בדוחות קודמים של משרד מבקר המדינה, ויש לראות בחומרה את העובדה שטרם תוקנו. בין היתר, מדובר ב חולים הסובלים גם ממוגבלות שכלית התפתחותית; קשישים; מטופלים עם נכויות גופניות; מטופלים הסובלי ם מתפקוד ירוד ; ופגועי ראש ה מסכנים את עצמם ואת סביבתם. אשפוז פסיכיאטרי אינו המענה הנכון והמיטבי על צורכיהם של מטופלים אלו , והמחלקות הפסיכיאטריות אינן פתרון דיור עבורם. מציאות זו גורמת לגידול מיותר בתפוסת המחלקות הפסיכיאטריות ולצפיפות פוגענית במאושפזים, ובכך לפגיעה בכבוד המטופלים ובזכותם לקבל טיפול נאות שהולם את צורכיהם. האחריות להבטחת טיפול מתאים במטופלים מוטלת על משרד הבריאות, ולגבי חלק מהמטופלים, גם על משרד הרווחה. האחרונים נופלים "בין כיסאות" שני המשרדים. בביקורת עלה כי הפעולות שנקטו משרד הבריאות ומשרד הרווחה לא היו תכליתיות. משרד הבריאות פעל בחוסר נחישות בתחום אחריותו העיקרי ותכניותיו למתן מענה מתאים ומלא למטופלים חסרות פתרון סדור ולוחות זמנים ברורים. משרד הבריאות ומשרד הרווחה לא גיבשו מענה משותף, סדור ומלא על צורכיהם של החולים המורכבים הנתונים באחריות שניהם, וממילא לא קבעו לוח זמנים ליישומו. יש להוציא את החולים הללו ממחלקות האשפוז בבתי החולים הפסיכיאטריים ולשלבם במסגרות המשך בקהילה. מסגרות מתאימות כאלו יספקו הן מגורים והן טיפולים שלהם נזקקים החולים. ואולם, במועד סיום הביקורת אין די מסגרות מסוג זה, וגם המסגרות המתוכננות להקמה, מעטות מדי ולא יענו על הצרכים. הביקורת העלתה כי משרד הבריאות לא הכין תכנית הכשרה עבור הצוותים הרפואיים והסיעודיים להתמודדות עם תופעות של אלימות, מסוכנות ומניעת הסלמה, לא לחטיבה לביטחון מרבי בשער מנשה ולא למחלקות אחרות בו, ובכלל בתי החולים. הכשרות אלו דרושות גם ככלים למניעת אירועי הסלמה וכחלופה להגבלות, כפי שקבעה הוועדה לצמצום הגבלות. הדבר פוגע ביכולתם של הצוותים להתמודד עם אוכלוסייה זו, מגביר את הסכנה לביטחונם ולביטחון המטופלים ומגביר את השימוש בהגבלות. הוועדה לצמצום הגבלות ציינה בדוח שגיבשה כי חוסר המודעות להשפעה השלילית הנובעת משימוש בהגבלות, ה יעדר הכוונה לשימוש בכלים חלופיים, הצפיפות והעומס במחלקות, מצוקת כוח האדם ותשתיות לא מספקות ומתאימות של מחלקות האשפוז לרבות מחסור בחדרי בידוד, גרמו לקושי של הצוותים להתמודד עם מצבים של אלימות נגדם, פגיעת המטופלים בעצמם, אי-שקט והפרת משמעת . מציאות זו עודדה קשירת מטופלים והשמתם בבידוד. השימוש בחדרי בידוד כאמצעי טיפולי בחולה הוא אמצעי קיצוני, מפני שהוא פוגע בכבודו ובחירותו של המטופל, ולכן נדרש שמשרד הבריאות יפעל בשני ערוצים בו בזמן: בערוץ האחד עליו לה שלים עבודת מטה למיפוי כלל חדרי הבידוד בארץ, מאפייניהם ומצבם הפיזי ולבנות תכנית מתאימה להשלמת הפערים; בערוץ השני ראוי שייתן מענה נקודתי לחדרי בידוד שמצבם אינו מאפשר שימוש יעיל ובטוח . עם זאת על המשרד להשלים את ניסוח תורת ההפעלה לחדרי הבידוד בכל בתי החולים הפסיכיאטריים לרבות הדרכה ותמיכה בצוותים. על המשרד לפעול על פי המתווה שהוצע בוועדה לצמצום הגבלות לתכנון: הוצאת מכרזי בינוי לחדרי הרגעה בכל המחלקות הסגורות בשנה הראשונה לאחר פרסום ההמלצות והקמתם בשנה אחר כך. בביקורת הנוכחית עלה כי משרד הבריאות ונש"ם לא הגדירו למקצועות הפרה-רפואה בבתי החולים הממשלתיים מפתח תקינה128 , ולכןכל בית חולים מתנהל על פי מספר המשרות שהיו לו בעבר . מצב זה לא השתנה במהלך השנים, אף על פי שהצרכים הלכו והתרבו, ואף נוספו בעלי תפקידים חדשים בתחום, כגון מנתחי התנהגות וקרימינולוג קליני שלא הוגדרו להם תקנים129 .לפי איגוד הפסיכיאטרים בישראל וארגונים נוספים הפער בין המצב הרצוי למצוי הוא של 131 תקנים לבתי החולים הממשלתיים130. משפחת מטופל המאושפז באחת המחלקות המשפטיות בשער מנשה מסרה לצוות הביקורת כי לעובדת הסוציאלית של המחלקה אין זמן לשוחח אתה, וגם אם נערכת שיחה כזו, היא קצרה מאוד, ובני המשפחה אינם מקבלים את כל המידע שנחוץ להם. מתלונות אחרות של מטופלים ומשפחותיהם שהגיעו לעמותת עוצמה עולה כי בשל חוסר בכוח אדם ובשל הצפיפות הקשה אין אינטראקציה של המטופלים עם אנשי המקצוע, והטיפול הופך להיות הלכה למעשה "אחסון": למטופלים יש תחושה שהם שקופים ובלתי נראי ם; הם אינם נשאלים לשלומם ולתחושותיהם בעקבות טיפול מסוים; הפגישות עם הרופא המטפל, עם הפסיכולוג או עם העובדת הסוציאלית, מתקיימות על פי רוב פעם ב שבועיים; המטפלים אינם משוחחים עם המטופלים, אלא קוראים דוחות של אנשי הצוות על המטופלים. לדבריהם, תחושת המטופלים היא כי חסר יחס אישי. גם עמותת בזכות מסרה למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2017, כי ניתנות מעט מאוד שעות פסיכולוג ומעט מאוד שיחות עם פסיכיאטר במחלקות , ולכן למטופלים אין קשר משמעותי וקליני עם גורם טיפולי, ואפילו אינה מתקיימת פגישה שבועית עם מטפל. הנתונים מלמדים שתקן כוח האדם הסיעודי בבתי החולים הפסיכיאטריים בישראל נמוך בהרבה מזה שבעולם. כמו כן חלים שינויים בתמהיל החולים עקב הרפורמות המבנית והביטוחית, אשר מתבטאים בשיעור גבוה יותר של חולים קשים ואלימים. לפיכך נדרש המשרד, בשיתוף משרד האוצר ונציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם), לבחון מעת לעת את מפתח התקינה לכוח האדם הסיעודי במחלקות, ולוודא כי הוא עונה על הצרכים המשתנים. על המשרד ליישם תחילה את המלצות הוועדה לצמצום הגבלות, שהתייחסה גם לצורך להגדיל את תקן כוח האדם הסיעודי, ולאחר השלמת כל אחת משלוש הפעימות שנקבעו כהמלצה, עליו לבחון אם חל שיפור באופן תפקודן של המחלקות הוספת כוח האדם ואם יש צורך לעדכן את התקן פעם נוספת125. יש לראות בחיוב את הפעולות שהחל משרד הבריאות לנקוט, לרבות אימוץ מסקנות הוועדה לצמצום הגבלות. ואולם, אין די בכך, שכן מבחנו של המשרד הוא במעשיו. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את היוזמה של אברבנאל , וממליץ לשאר בתי החולים, למשרד הבריאות, לשב"ס ולמשטרה לשקול לאמץ פתרון זה. | לפי נתוני משרד הבריאות, בשנים האחרונות נצפתה עלייה של 33% במספר צווי ההסתכלות. מאז 2006 ועד2016 עלה מספר צווי הסתכלות מ-1,350 צווים בשנה לכ-1,800 צווים לכל היותר. בשנת 2016 הפכו רק 447 (כ-25%)83 מתוך צווי ההסתכלות לצווי אשפוז84 . | 406 |
רשות האוכלוסין וההגירה . הטיפול במבקשי מקלט מדיני בישראל נמצא כי למכרז האמור ניגשו 13 מועמדים, דהיינו 1.2 מועמדים למשרה בממוצע. למכרז ניגשו אפוא מועמדים מעטים. על פי נתוני רשות האוכלוסין, בין שנת 2009 לאוגוסט2017 הגישו 2,487 יוצאי חבל דארפור בקשות מקלט. נמצא כי בפרק הזמן האמור התקבלה החלטה רק לגבי שש מהבקשות46 . כ-2,500 יוצאי חבל דארפור בסודן הגישו אפוא בקשות למקלט מדיני בישראל, חלקם עוד בשנת 2009 . עד למועד סיום הביקורת טרם גיבש שר הפנים את עמדתו בסוגיית בקשות המקלט שהגישו יוצאי דארפור, ולא קיבל החלטה בעניינן של כ-1,600 .בקשות מקלט שעודן פתוחות בדיונים בראשות ראש הממשלה הוחלט להעניק מעמד מטעמים הומניטריי ם לכמה מאות מיוצאי חבל דארפור, בלי שנקבע דבר בעניינם של שאר מבקשי המקלט מחבל זה. זאת אף על פי שיוצאי חבל דארפור חוו לחימה אלימה אשר הוגדרה בידי הקונגרס של ארצות הברית רצח עם. יוצאי חבל דארפור זכאים לכך שהמדינה תחליט בהקדם אם להכיר בהם כפליטים, על הזכויות הנגזרות מכך. משרד מבקר המדינה מעיר לשר הפנים כי העיכוב הניכר בהשלמת הטיפול בבקשות המקלט של יוצאי חבל דארפור פוגע באופן חמור בזכויותיהם אלה. בהענקת מעמד מטעמים הומניטריים לכמה מאות מבקשי מקלט והותרת כ-1,600 בקשות אחרות ללא הכרעה בבקשה אין מענה ראוי לקשיים החמורים שהועלו בידי בית המשפט והמשנה ליועץ המשפטי לממשלה. על שר הפנים לנקוט לאלתר בפעולות שיאפשרו להשלים את הטיפול בבקשות מקלט שהגישו נתיני חבל דארפור בסודן. בהמשך, על רשות האוכלוסין להשלים את הטיפול בבקשות בדחיפות המתבקשת לנוכח העיכוב החמור בטיפול בהן. בינואר 2014 פנתה נציבות האו"ם לפליטים לשר הפנים דאזמר גדעון סער וציינה את חשיבות נוכחות נציגיה בדיוני הוועדה המייעצת. הנציבות מסרה למשרד מבקר המדינה שלא קיבלה מענה משר הפנים דאז. הנציבות הוסיפה כי במשך השנים היא נפגשה כמה פעמים עם שרי הפנים ועם מנהל רשות האוכלוסין וביקשה מהם לשקול מחדש את הזמנת נציגיה לדיוני הוועדה , ואולם לא קיבלה מענה לבקשתה. על רשות האוכלוסין לבחון, בשיתוף אגף השכר, דרכי פעולה גם בתחום השכר שימנעו את עזיבתם של עובדים ב יחידה למבקשי מקלט ויקלו את גיוסם של עובדים חדשים ליחידה. .במאי 2016 התריעמנהל יחידת ה-RSD לפני מנהל מינהל אכיפה כי שניים מעובדי היחידה ממלאים תפקיד של ממונה על ראשי צוותים, אולם תנאי שכרם שווים לתנאי השכר של ראש צוות, שהוא תפקיד זוטר יותר; ושמונה מעובדי היחידה ממלאים תפקיד של ראש צוות , אך תנאי שכרם שווים לתנאי שכרו של מתשאל, שהוא תפקיד זוטר יותר. מנהל היחידה ציין כי התריע על כך בעבר, אך התרעותיו לא הביאו לתיקון המצב. מספר .אזרחי גאורגיה .שנכנסו לישראל מספר אזרחי גאורגיה .ששהו בארץ .ללא רישיון תקף מספר בקשות .המקלט שהגישו .אזרחי גאורגיה נוכחות של נציג הנציבות בדיוני הוועדה המייעצת חשובה לצורך שקיפות של דיוני הוועדה, וכן עוגנה בהוראות נוהל הטיפול במבקשי מקלט. למרות זאת, יותר מארבע שנים לאחר שהתבקשו נציגי הנציבות שלא להגיע באותה עת לדיוני הוועדה המייעצת, לאחר שניתנה המלצת משרד החוץ על אי הזמנתם לדיונים באופן זמני, טרם החליט שר הפנים אם להשיב את נציג הנציבות לדיונים, ולא ניתנה תשובה מנומקת לנציבות האו"ם לפליטים בעניין זה. | מהלוח עולה כי בשנים2010 עד2017 עזבו את יחידת ה-RSD 27 עובדים, וכי חמישה מהם עזבו במחצית הראשונה של שנת2017 . בשל עזיבת העובדים גדל משנת2014 הפער בין תקן כוח האדם של היחידה למספר עובדיה בפועל, ונפגעה יכולתה של היחידה להתמודד עם עלייה של כ-450% במספר בקשות המקלט שהוגשו בשנים 2014 עד2017 . בביקורת עלה שהגורמים לעזיבת העובדים ולקושי לאתר עובדים חדשים הם העומס הרב המוטל על היחידה לעומת תנאי העבודה והשכר של עובדיה. | 407 |
מטלות רוחב . כוננויות בשירות המדינה משרד מבק ר המדינה מעיר, כי מדוגמאות אלה ומאחרות עולה שהצורך בביצוע אותן פעולות איננו נובע מההכרח להיות כונן כדי לתת מענה דחוף לבעיה בלתי צפויה שאינה סובלת דיחוי, העלולה ליצור נזק מהותי או סיכון מהותי, אלא מהכרח להשלים משימות מינהליות מסוימות - משימות שפעמים הן צפוי ות ושגרתיות במהותן - לאחר שעות העבודה הרגילות. דרך המלך לביצוע משימות אלה אף אם הן דחופות הוא באמצעות שעות נוספות לפי משימה, שהתשלום עבורן הוא עבור השקעת עבודה בפועל, ולא על ידי העמדת עובדים במצב של כוננות לביצוע משימות אלה תוך התחייבות לתת תמורה כספית קבועה בגינן. משרד מבקר המדינה מעיר, כי העובדות אינן מצביעות במכתבן על צורך בביצוע כוננויות לגופו של עניין, אלא מצביעות על היחס של איפה ואיפה בקבלת תוספת כוננות בינן לבין עובדים אחרים במינהל המחקר החקלאי הממלאים תפקידים זהים או דומים. מכאן עולה ספק, האם הכוננויות המינהליות שאושרו לעובדות אלה, ויתכן שגם לעובדים בתפקידים זהים או דומים במינהל המחקר החקלאי, אכן מהוות כלי הכרחי למילוי משימות חיוניות ודחופות, או שמא מדובר בתגמול כספי גרידא. . לדעת משרד מבקר המדינה, שומה על הנציבות להבהיר בתקשי"ר ולהנחות את המשרדים לפעול כך שקודם להחלטה להעמיד את העובד בכוננות ראוי לבחון את שכיחותן של קריאות הפתע בתקופה מסוימת והכרחיותן; ככל שמדובר באירועים נדירים ראוי לבחון את דרך הטיפול באירועים אלה בעזרת הכלי של קריאות פתע, כהגדרתן בתקשי"ר, תוך עיגון חובת העובד להיענות לקריאת פתע במסגרת הגדרת תפקידו. . סדרי הביצוע של הכוננויות, כגון- סדרי תכנון הכוננויות והבאתן לידיעת עובדי המשרד הנוגעים בדבר, והגדרת תפקידיו של כונן; בהיעדר דיווח לא ניתן לבדוק עד כמה נחוצות כוננויות אלה. כאמור, אי -מילוי הוראות התקשי"ר בדבר תכנון, פיקוח ובקרה פוגע ביכולת להבטיח שהכוננות תתבצע בשעת הצורך הלכה למעשה וכי יעשה בה שימוש רק במקרים שבהם קיים צורך ממשי ומהותי בכך. נמצא כי בניגוד להוראות התקשי"ר, קיבלו עובדים אחדים במשרדים שנבדקו תוספת כוננות קבועה וגם תשלום עבור קריאות פתע - בגובה של 400%-70% מערך שעת עבודה. להלן דוגמאות: (א) נמצא כי עובדים רבים9 בשירות עיבודים ממוכנים (להלן- שע"מ) קיבלו תשלום הן עבור כוננויות והן עבור קריאות פתע כאשר התשלומים עבור קריאות הפתע נעשו בחודשים שבהם היו העובדים כוננים בחלק מהחודש. הסדר זה מבוסס על הנחיית החשכ"ל: באפריל 2002 אישר סגן הח שב הכללי במכתבו למנהל שע"מ, כי "לאור הפעילות הייחודית המבוצעת בשע"מ ובהמשך לאישורים הספציפיים שניתנו בזמנו לעובדי שע"מ לקבלת קריאות פתע וכוננויות אוציא למל"מ הנחיה באופן ספציפי לעובדי שע"מ לאפשר ביצוע תשלומי קריאות פתע וכוננויות בהתאם לצורך" (ההדגשה במקור). . משרד מבקר המדינה מעיר כי ההנחייה שנתן סגן החשב הכללי באישור הנציבות והממונה על השכר, גם אם מדובר באישור המתייחס למקרים מצומצמים וחריגים, אינו מתיישב עם הוראות התקשי"ר. משמעות האישור היא תשלום נוסף בגין קריאות פתע לעובדים המבצעים כוננות, ולצד זה - הפליה של עובדי שע"מ על פני עובדי מדינה אחרים ככל שהם נדרשים לכוננות ולקריאות פתע. (ב) לחודש ינואר 2005 שילם משרד החקלאות לעובד המינהל למחקר חקלא י עבור 32 שעות כוננות וגם שילם עבור שעתיים בגין קריאות פתע שביצע במהלך חודש דצמבר 2004 בשיעור של 400% מערך שעה רגילה. התשלום בוצע בהתאם להנחיית מנהלת תחום משאבי אנוש לשעבר במינהל בעקבות בקשתו של העובד. נמצא, כי עובדים אחדים במשרד החקלאות ובמשרד הרווחה דיווחו על ביצוע כוננות בחופשות מנוחה ובחופשות מחלה, ומחלקות המשכורת במשרדים אלה אישרו את התשלום על פי הדיווחים האמורים. לדוגמה: בבדיקה אקראית של דוחות אש"ל במשרד החקלאות לחודש מאי 2007 , נמצא כי עובד המשרד שהה באחד מימי החודש בביתו בהצהרת מחלה, אך הצהיר ביום זה גם על היותו כונן, וכוננות זו אף אושרה לו על ידי מחלקת המשכורת במשרד החקלאות. נמצא כי גם בנוגע לסדרי התכנון והדיווח לכוננויות הייעודיות של מנהלי לשכה במשרדי הממשלה ושל קציני הביטחון במשרדים הועלו ליקויים הדומים לליקויים שהועלו בפרקים הקודמים. | .משרד מבקר המדינה מציין, כי בשונה מהממצאים בדבר ס דרי הפעלת כוננויות מינהליות, ייעודיות והסכמיות כפי שצוין לעיל, תכנון כוננויות חומ"ס והדיווח על ביצוען נעשים על פי הוראות התקשי"ר. | 408 |
מטלות רוחב . הטיפול במבקשי מקלט מדיני בישראל לנוכח האמור לעיל עולה כי בתחילת שנת 2006 , עם התגברות ההסתננות לישראל של מבקשי מקלט אזרחי סודן ממצרים, הציע היועמ"ש מתווה להתמודדות אתה. רק ביולי 2007 החלה הממשלה לטפל בסוגיה. עקב התמשכותו של הטיפול בסוגיה, רבים מהאזרחים הסודניים שהסתננו הוחזקו במעצר ללא הגבלת זמן וללא זכות להשתחרר בערבות; אחרים, בייחוד הנשים והילדים שבקרבם, שוחררו בלי שהובטחו להם תנאי מחיה בסיסיים, ונוסף על כך נגרם נזק לתדמיתה של ישראל .חודרים של צה"ל. עוד יוער כי "מתקן אירוח" המאפשר להחזיק קטינים עם אמהותיהם אף הוא בעל מאפיינים של מתקן כליאה, וכי אינו מיועד להחזקה ממושכת של מאות אנשים, בהם משפחות שפוצלו, נשים וילדים. מן הראוי שמשרד הפנים והמשרד לבט"פ, בשיתוף משרד ראש הממשלה וגופים נוספים, ימצאו דרך להעביר את האזרחים הסודניים לחלופות משמורת בישראל או מחוצה לה עד שיתגבש פתרון סופי בעניינם. .הביטחון לסוגיה, לא הביאו אותה לדיון בממשלה ולא גיבשו תכנית להתמודדות עמה. כתוצאה מכך לא טופלו סוגיות מרכזיות הנוגעות למניעת הסתננות אזרחים סודניים והחזרתם למצרים, כמפורט להלן: לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שמדובר בסוגיה אנושית רגישה, משהונחה הבעיה לפתחו של היועמ"ש ראוי היה שיחזור ויתריע לפני הדרג המדיני עלה כי על אף הנחייתו של ראש הממשלה לא גיבשו המשרדים הנוגעים בדבר - משרד הפנים, המשרד לבט"פ ומשרד הביטחון - תכנית פעולה לטיפול במכלול ההיבטים הנוגעים לאזרחים הסודניים השוהים בישראל ואף לא נקבעו דרכי הפעולה והמנגנונים ליישום ההנחיה להעברת הטיפול בהם לפי חוק הכניסה לישראל. צה"ל המשיך לטפל באזרחים הסודניים לפי החוק למניעת הסתננות, והם הוחזקו במשמורת לפי ההסדרים הקבועים בחוק או שוחררו בלא שניתן מענה לצורכי מחייתם הבסיסיים. בשל אי -היערכותם של הגופים האמורים גיבש ראש הממשלה ביולי 2007 תכנית חירום להיערכות לטיפול באזרחים הסודניים שהסתננו לישראל ממצרים ( ראו להלן בפרק על מתווה ראש הממשלה). באוגוסט 2007 ,החלו הגופים הנוגעים בדבר לטפל באזרחים הסודניים לפי חוק הכניסה לישראל כמפורט להלן: .מאחר שהיא נמנעה לתת למבקשי מקלט השוהים בתחומה טיפול הומניטרי הולם ולא עשתה די לסייע בפתרון בעייתם של הפליטים הסודניים. על כל המשרדים הנוגעים בדבר לפעול בנחרצות ליישום תכניתו של ראש הממשלה. אם יתברר שמרכיבים מהותיים בתכנית הפעולה של ראש הממשלה אינם ישימים או מעוררים קשיים אחר ים, על הדרגים המקצועיים להביא זאת בהקדם לידיעת הדרג הממשלתי. מניעת כניסתם של אזרחי סודן דרך הגבול ממצר ים, באמצעים פיזיים או דיפלומטיים, והחזרתם למצרים בסמוך לתפיסתם היו המרכיבים העיקריים בהצעה לטיפול בהסתננות לישראל שהציע היועמ"ש לראש הממשלה ולשרים הנוגעים בדבר בתחילת שנת 2006 . ראש הממשלה והשרים הנוגעים בדבר לא דנו בהצעה ולא גיבשו תכנית למימושה. זאת ועוד, כאשר התברר, חודשים מעטים לאחר שגובשה ההצעה, כי הפעילות הדיפלומטית עם מצרים לא נשאה פרי, כי מצרים לא משתפת פעולה עם ישראל בעניין זה וכי צה"ל לא מצליח למנוע את ההסתננות היה על משרד הביטחון, צה"ל ומשרד החוץ לחזור ולדון בנושא, לגבש דרכים חלופיות לטיפול באזרחים הסודניים שהסתננו לישראל ולהציגן לפני ראש הממשלה. נוסף על כך היה על גופים אלה להדגיש, בעוד מועד, לפני ראש הממשלה ולפני הממשלה שיש צורך הן בהיערכות דחופה לטיפול הומניטרי הולם באזרחים הסודניים בעת שהותם בישראל והן במציאת מקלט עבורם במדינה אחרת. הביקורת העלתה כי ראש הממשלה, שר הביטחון דאז ושרת החוץ, לפניהם התריע היועמ"ש בנוגע לתופעת ההסתננות של האזרחים הסודניים, לא דנו בהצעה או בדרכים חלופיות להתמודדות עם התופעה. גורמים אלה אף לא העלו את הנושא לדיון בממשלה כדי לגבש תכנית למניעת הסתננות האזרחים הסודנים והחזרתם למצרים. בסוף שנת 2006 ,חזר היועמ"ש והתריע לפני ראש הממשלה ושר הביטחון דאז מר עמיר פרץ, כי לא גובשה מדיניות לטיפול מערכתי בהסתננות האזרחים הסודניים לישראל מגבול מצרי ם וכי עקב כך עלולה בעיית ההסתננות להחמיר באופן שיקשה לפתרה. גם בעקבות התרעה זו לא נדרשו ראש הממשלה ושר | הועלה שלא כל הזכאים לאשרה לפי הנוהל קיבלו אותה - מבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה בעניינן של 30 בקשות שנדונו בהליך רגיל בוועדה המייעצת עלה כי רק אחד מ -28 מבקשי מקלט 21 שהיו זכאים לאשרה קיבל אשרה שהייתה תקפה במשך כל תקופת ההמתנה להחלטה בעניינו. עוד העלתה הבדיקה האמורה כי רק שמונה מ -28 מבקשי המקלט האמורים, פנו ללשכות מינהל האוכלוסין וקיבלו אשרות שהיו תקפות במשך חלק מתקופת ההמתנה בלבד; וכי תשעה מבקשי מקלט אחרים לא פנו ללשכות מינהל האוכלוסין ולא ניתנה להם אשרה כלל במשך כ ל תקופת ההמתנה; פרטיהם של יתר מבקשי המקלט לא אותרו במערכת הממוחשבת של משרד הפנים. יוצא אפוא כי רק חלק מהזכאים לאשרה קיבלו אותה. זאת כיוון שרבים ממבקשי המקלט לא פנו למינהל האוכלוסין לצורך הסדרת מעמדם. עקב כך חלק ניכר ממבקשי המקלט הממתינים להחלטה בעניינם אינו מקבל אשרה בתקופת הביניים, אף שהוא זכאי לקבלה. | 409 |
מטלות רוחב . תנאי פרישה של קצינים בכירים במשטרת ישראל, בשירות בתי הסוהר ובצה_ל משרד מבקר המדינה מכיר באילוצים העומדים לפני המשטרה ושב"ס נוכח השירות התובעני והשוחק של אנשיהם. בה בעת, המשטרה ושב"ס החילו את סימן לדעת משרד מבקר המ דינה, העובדה שמשרד האוצר מקצה למשטרה ולשב"ס מכסות לפרישה אין משמעה שהן רשאיות לנצלן לצורך שימוש בסימן 15 לדבר המלך שלא למטרה שלשמה נועד. מכל מקום, עצם הקצאתה של מכסה אינה מחייבת שתנוצל במלואה. .15 לדבר המלך שלא למטרה שלשמה נועד, ועקב כך סעיף72 א לחוק הגמלאות התרוקן מתוכן. ההסדרים החוקיים ונסיבות השימוש הראוי בהם ברורים, ועל המשטרה ושב"ס לפעול לפיהם. במסגרת זאת עליהם לוודא שסימן 15 לדבר המלך יוחל רק כאשר הארגון הוא שיזם את הפרישה המוקדמת מטעמים הנוגעים לאי- התאמתו של המפוטר לתפקידו או מטעמים ארגוניים של ממש (צמצום בכוח האדם או רה-ארגון). אין להשתמש בסימן זה כאשר אפשר להחיל במקרה הנדון הסדר מיוחד אחר הקבוע בחוק. משרד מבקר המדינה מעיר כי שירות המדינה בכללותו לא נבדק בדוח זה, אולם מן הראוי כי נציב שירות המדינה והגורמים במשרד האוצר המופקדים על כך, יבדקו את הנושא ואם אכן נעשה בשירות המדינה שימוש בסימן 15 לדבר המלך שלא למטרות לשמן נועד, יש לחדול מכך. יש להקפיד על שימוש בחיקוק מסוג זה, המשפיע על הקופה הציבורית, באופן דווקני. בה בעת אם המופקדים על כך בשירות המדינה, סבורים שאין בחקיקה הקיימת מענה הולם לצרכים המערכתיים, עליהם ליזום שינוי חקיקה בהתאם. אף שלפי החוק והחלטות הממשלה, פורשי המשטרה ושב "ס זכאים מלכתחילה לתנאי פרישה טובים מאלה של מרבית עובדי המגזר הציבורי, נמצא בביקורת כי המשטרה ולעתים גם שב "ס נתנו לקציניהם הבכירים הטבות נוספות על אלה שנכללו במסגרת ההסדרים האמורים, ובכללן הטבות שלא עוגנו בדברי חקיקה באמצעות הסדרים מוסדיים ייחודיים שלא היה להן כל בסיס חוקי, כמפורט להלן: לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שצה"ל יעדכן את הוראותיו וישלים את הצעדים שהחל לנקוט כדי להבטיח שיתקיימו אמות מידה ברורות להגדלת הסל ושיתועדו ההחלטות והנימוקים בנושא, כדי לשמור על עקרונות האחידות והשוויון, ולאפשר, בין היתר, את שקיפות תהליך מתן האישורים והבקרה עליו. .בנושא, וכי המנכ"ל והאת"ב לא בוחנים את הנתונים והנימוקים לפרישה בתנאים חריגים. הביקורת העלתה כי המשטרה לא מגישה לבדיקת המשרד לבט"פ את הנתונים הנדרשים לעניין שיעור הגדלות הקצבה של הפורשים, ולכן המשרד לבט"פ אינו מפקח על הנושא. | מכל האמור לעיל עולה שאף שככלל המחוקק מצא לנכון להחיל פיקוח של גורם בלתי תלוי על תהליכי הפרישה בגופים ציבוריים, בפועל לא מתבצע הפיקוח האמור על תנאי הפרישה של הקצינים הבכירים במשטרה ובשב "ס. היעדרו של מנגנון כדוגמת ההסדר של נש"מ או מנגנון הפיקוח של משרד האוצר לפי סעיף 29 לחוק יסודות התקציב; הממצאים בעניין הליקויים בהפעלת סמכות הפיקוח של המשרד לבט"פ במשך השנים; וכן מסקנות הוועדה ולפיהן יש לצמצם את סמכויות השר לבט"פ לגבי תנאי הפרישה במשטרה ואת מעורבותו - לנוכח אלה עולה המסקנה כי כדאי לשקול מעורבות של גורם בלתי תלוי, שאינו פועל במסגרת המשטרה, שב"ס והמשרד לבט"פ, בפיקוח על תהליכי הפרישה במשטרה ובשב "ס ויבטיח את תקינותם. | 410 |
מטלות רוחב . חוק שירות הציבור - הגבלות לאחר פרישה (חוק הצינון) עובדים בכירים בשירות הציבורי אמורים לשמש דוגמה לכל העובדים באשר לציות לחוק ולקיום נורמות התנהגות ראויות בעת שירותם ואף בעת פרישתם מהשירות הציבורי. ממצאי בדיקת משרד מבקר המדינה העלו כי ההסדר החוקי אינו מספק ואינו מיושם הלכה למעשה. נמצא כי מרבית העובדים הבכירים בשירות הציבורי פנו לוועדת ההיתרים, אך היו מקרים שבהם נהגו בדרכים שאינן עולות בקנה אחד עם הוראות החוק או עם פסיקות ועדת ההיתרים. שני עובדים בכירים בשירות המדינה פנו לוועדת ההיתרים שאכן קיצרה את תקופת הצינון שלהם, אולם בפועל ה ם פירשו את החלטתה באופן שאינו מתיישב עם תכליתו של חוק הצינון; להלן מובאים הפרטים. נש"מ לא פעלה די הצורך להטמעת החוק; כאמור, את עמדתה בעניין תחולת הוראות חוק הצינון על פורשים העוברים לעבוד אצל מייצגי גופים ובני אדם היא לא הפיצה אלא שלוש שנים לאחר גיבושה 30 ,, היא לא רעננה מדי שנה את הוראות חוק הצינון לא קיימה פעולות הדרכה שיטתיות ועוד. הפעולה העיקרית שאותה עשתה הייתה הפצה מעת לעת של פסיקות עקרוניות של ועדת ההיתרים לסמנכ"לים למשאבי אנוש וליועצים משפטיים. התוצאה, כאמור, הייתה תרבות ארגונית של התעלמות מהוראות החוק ומפסיקות ועדת ההיתרים. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2007 ציין המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ייעוץ) כי אכן ראוי להבהיר, כי אם עובד יודע על הפרה של חוק הצינון על ידי עובד שפרש, אין מקום שייתן יד לביצוע עברה על החוק. הוא הודיע שבכוונתו לבחון את המלצת מבקר המדינה בעניין בשיתוף עם נש "מ. המשנה משרד מבקר המדינה מעיר כי הוראות התקשי"ר בעניין זה ברורות. היה על היועצת המשפטית של משרד האוצר לפעול באופן עקבי על פי הוראות התקשי"ר ולהעביר חוות דעת כתובה לנש"מ בעניין תחולת חוק הצינון על כל עובד שעמד לפרוש ממשרד האוצר ופנה אליה. על אחת כמה וכמה הדברים תקפים בעניין סגנה. ההנחה שהיועץ המשפטי של כל משרד נוהג ביושר ובלא משוא פנים, אינה מונעת את החשש שהעובדה שהוא מכיר את העובד במשרד תטה את שיקול דעתו, ועל כן נדרש בתקשי"ר שגורם חיצוני למשרד - היועץ המשפטי של נש"מ - הוא זה שיקבע בעניין. .מן הראוי לציין כי חלק מהפורשים שעניינם נבדק ציי נו בתשובותיהם למשרד מבקר המדינה כי לא פנו לברר את מעמדם לפי חוק הצינון בשל התרבות הארגונית באגף, בידיעתו של הממונה על שוק ההון. לדעת משרד מבקר המדינה, על מנהל אגף במשרד ממשלתי לדאוג שעובדיו הפורשים לא יפרו את חוק הצינון. הדבר נכון במיוחד במקום שהמנהל מודע לתכניות עובדיו לאחר הפרישה ויודע כי בכוונתם שלא לקיים את החוק. עם היוודע לממונה על שוק ההון כי עובד מאגפו עמד לעזוב את שירות המדינה ולעבוד בחברה שהיה מוסמך, בתוקף תפקידו, להעניק לה זכות או להמליץ על כך, היה עליו להפנותו ליועץ המשפטי במשרד האוצר ולוודא כי הוא בוחן את תחולת חוק הצינון לגביו. היה עליו לספק ליועץ המשפטי כל חומר נחוץ על מנת שיוכל להמליץ לנש"מ בעניין פניית העובד לוועדת ההיתרים. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי תוצאת הנוהג באגף שוק ההון בעניין חוק הצינון היא מעבר עובדים בדרגי ביניים ועובדים זוטר ים לעבודה בחברות בענף הביטוח ובשוק ההון ללא תקופת צינון, אף אם עבדו מולן בעת עבודתם באגף, העניקו להן זכויות או המליצו על הענקת זכויות שונות להן. בהתאם לסעיף 4 לחוק הצינון, היה על מנהל התחום לקיים תקופת צינון של שנה בטרם יחל עבודתו בחברת ביטוח א', כנדרש בחוק; לחילופין יכול היה לפנות לוועדה למתן היתרים בבקשה לקצר את תקופת הצינון הנדרשת. | .לדעת משרד מב קר המדינה, על מנהל בשירות המדינה לשמש דוגמה ומופת לאנשיו, בראש ובראשונה בציות לחוקי המדינה, ולפעול שאף עובדיו לא יפרו את החוק. על אחת כמה וכמה הדבר חשוב כאשר מדובר בחוק שנוגע ישירות בעבודתו המקצועית של העובד ובחשש לפגיעה בטוהר המידות. גם אם הממונה על שוק ההון לא נתן היתר להפרת החוק, קיים חשש שעובדיו פירשו את הימנעותו מנקיטת עמדה בעניין כאישור בפועל לעשות כן. | 411 |
מטלות רוחב . טיפול באוכלוסיות נזקקים מקרב יוצאי אתיופיה - השלטון המקומי לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את העובדה שהחלטת הממשלה משנת 1999 להניח אתהתשתית לתהליכי תכנון, תיאום וביצוע של קליטת העולים .משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את המצב הקיים, שבו המענה היחיד לבני נוער יוצאי אתיופיה הצורכים סמים ומשקאות אלכוהוליים ניתן על ידי עמותה פרטית, וגם זאת רק למטופלים ספורים. הדבר מצביע על כך שהעירייה אינה מתמודדת התמודדות ממשית עם בעיית ההתמכרויות בקרב הקהילה האתיופית. עליה לפעול לאלתר לאיתור יזום נרחב של בני נוער וצעירים יוצאי אתיופיה הצורכים סמים ומשקאות אלכוהוליים ולהקים מערך לטיפול בהם ולמאבק בצריכתם של חומרים אלה. משרד מבקר המדינה מעיר לעיריית אשדוד, כי העבודה במוקד הקליטה בתחום החינוך במקביל לעבודתם של גורמים אחרים בתחום זה מחייבת היערכות נאותה של העירייה בשלושה תחומים: הגדרת תחומי העיסוק של כל אחד מממלאי התפקידים תוך התייחסות פרטנית לפעילויות ולתחומי עיסוק חופפים; בחינת שאלת היעילות שבקיום הפעולות המקבילות על ידי כמה ממלאי תפקידים; קביעה של הסדרים מוגדרים לדיווח ולהעברת מידע בין הרכזות במוקד הקליטה לבין ממלאי תפקידים אחרים. 1. נמצא כי באשדוד נתנו את הטיפול הפרטני באמצעות שיחות, עד למועד עריכת הביקורת, עובדות סוציאליות שלא השתתפו בהכשרה בתחום האלימות במשפחה ולא עברו כל הכשרה בתחום הטיפול באוכלוסיית העולים מאתיופיה. משרד מבקר המדינה מעיר לעירייה כי ידע ממשי בשני תחומים אלו הוא התשתית לקיום תהליך טיפולי אפקטיבי למטופלים בתחום זה. במהלך עריכת הביקורת במרס ובמאי 2007 קיבלה העיר ייה לעבודה במרכז שני עובדים סוציאליים יוצאי אתיופיה בהיקף של משרה וחצי46. 2. במרכז בנתניה היו שתי עובדות סוציאליות יוצאות אתיופיה במשרה ורבע בלבד שטיפלו ביוצאי אתיופיה. הן לא הצליחו לעמוד בנטל הטיפול, וכתוצאה מכך המתינו הנזקקים זמן רב לקבלת טיפול. במאי 2007 המתינו תשעה יוצאי אתיופיה . המעורבים באלימות במשפחה מנתניה במשך שנה ויותר לקבלת טיפול פרטני. להלן דוגמה: משרד מבקר המדינה מעיר לעירייה כי נוכח הפער הגדול בין ההערכה בדבר אוכלוסייה גדולה של בני הנוער יוצאי אתיופיה הצורכים סמים או משקאות אלכוהוליים לבין מספר המטופלים מקרב אוכלוסייה זו, ונוכח חוסר ההכשרה של המטפלים יש לנקוט פעולות שיחזקו את יכולתה של העירייה לאתר את צורכי האלכוהול והסמים כדי להביאם למסלול טיפולי. במקביל יש להבטיח כי המרכז ייערך לתת מענה למטופלים יוצאי אתיופיה מבחינת כוח האדם הפועל בו. משרד מבקר המדינה מעיר לעיריות אשדוד ונתניה כי הפעולות שהן מקיימות בתחום המניעה בקרב בני נוער וצעירים מבין העולים מאתיופיה מצומצמות. טיפול לבני נוער שצורכים סמים או משקאות אלכוהוליים ני תן במקרים ספורים בלבד. העיריות אף לא פעלו להקמת מערכים עירוניים לצורך מתן שירותים אלה. נוכח המידע המחקרי המלמד על מספר גדול של בני נוער יוצאי אתיופיה הצורכים סמים ומשקאות אלכוהוליים על שתי העיריות להיערך לפעילות רחבת היקף בקרב בני נוער וצעירים יוצאי אתיופיה. נמצא כי באגפי הרווחה שבשתי העיריות לא הייתה תכנית לביקורי בית בבתי הזקנים יוצאי אתיופיה, והעובדים הסוציאליים נהגו לבקר בבתי זקנים בעיקר בעקבות תלונות בני משפחה או גורמים קהילתיים אחרים. | משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה ולעיריות אשדוד ונ תניה כי המענה הטיפולי בנושא האלימות במשפחה בקהילת יוצאי אתיופיה מחייב בחינה יסודית, בעיקר נוכח התוצאות הטרגיות בחלק מהמקרים שבהם מופעלת האלימות. המחסור במטפלים שקיבלו הכשרה מתאימה באשדוד ותקופות ההמתנה הממושכות לקבלת הטיפול בנתניה, מלמדים שהמענה בתחום זה אינו עונה על הצרכים ואינו תואם את אפיוני הנזקקים ואת מספרם. על משרד הרווחה לפעול ליצירת כלים מתאימים לטיפול בתחום האלימות במשפחה בקרב עולי אתיופיה, כפיתוח תוכניות טיפול רגישות תרבות, הכשרת אנשי מקצוע עם יכולת תרבותית לנהל שיח עם מטופלים יוצאי אתיופיה והכשרת מטפלים מקרב קהילה זו. | 412 |
משרד האנרגייה . תחרות במשק הגפ_מ - משרד התשתיות הלאומיות לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לפעול בנחרצות כדי שיהיו בידיו כלים לאכיפה ולטיפול בפשיעה בתחום הגפ"מ, בייחוד בשל הסיכונים הבטיחותיים שמקורם בפעילות לא מוסדרת בתחום זה. בין היתר עליו לפעול לקידום החקיקה שתאפשר קבלת מידע מחברות הגז על כמויות הגז שסיפקו לצרכנים, כדי לפקח על השימוש בגפ"מ שהחברות מושכות מבתי הזיקוק ולמנוע את מכירתו לעבריינים. משנת 2001 נסגרו חלק מאתרי אחסון הגפ"מ בארץ, והאתרים שהוקמו לאחר מכן היו בעלי כושר אחסון קטן בהרבה מאלה ש נסגרו. עקב כך יש לדעת משרד התשתיות מחסור בכושר אחסון, בייחוד במרכז הארץ ובצפונה. הדבר פוגע בתפעול מערכת החלוקה של גפ"מ וגורם סיכון בטיחותי עקב גידול במספר מכליות הגפ"מ הנעות בכבישים, ואף עלול לפגוע באספקה סדירה של גפ"מ, בעיקר בחודשי החורף, שבהם צריכת הגפ"מ גבוהה מהממוצע, ובשעת חירום23. . הטיפול בפתרון בעיית מיקומן של חוות הגז נמשך שנים רבות, ולדעת הגורמים המופקדים על הנושא יש בחוות סיכון בטיחותי וסביבתי לעובדים ולמבקרים באזור. על המשרד, המה"ס והעירייה לפעול יחד בנחרצות, ולתא ם את פעולתם במידת האפשר עם בעלי חוות הגז, כדי למצוא בהקדם פתרון הולם לבעיה שנוצרה בעיקר בעקבות הבנייה בסמוך לחוות הגז. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התשתיות כי מן הראוי שיזרז את הטיפול בהגדלת כושר האחסון בכמה אתרים בארץ, שכן הדבר יאפשר להגדיל את היצע הגפ"מ במשק כולו ויפתח אפשרויות אחסון גם לחברות קטנות המעוניינות לייבא גפ"מ, ובכך יקדם את התחרות בתחום זה ויקטין את הסיכון הבטיחותי שנובע מתנועת מכליות רבות בכבישים. בהצעת תכנית האב נקבע, כאמור, שיש ל עשות בדיקות כדי לאתר אתרי אחסון ומתקני פריקה נוספים, אולם לא נקבעו שלבי התכנית ומועדי ביצועם. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח חשיבות הנושא על המשרד לקדם אישור של תכנית אב לאחסון הגפ"מ ולקבוע תכנית פעולה שתכלול לוח זמנים לביצוע היעדים שנקבעו בתכנית. בהצעת תכנית האב למשק הגפ"מ אין ניתוח מפורט של השפעת השימוש העתידי בגז הטבעי על נמלי הפריקה של גפ"מ וכן על מקומות האחסון וכמויות הייצור של גפ"מ. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שלפי התחזית יגרום השימוש בגז טבעי להפחתת היקף השימוש בגפ"מ, מן הראוי שייעשה ניתוח כזה. משרד מבקר המדינה מעיר כי אמנם נתונים על צריכת גפ"מ בחצי שנה אינם מלמדים בהכרח על מגמה, אולם מן הראוי שמשרד התשתיות ורשות ההגבלים העסקיים יתנו דעתם על הנתונים ולפיהם חל גידול בחלקה של פזגז בשוק. כמו כן עליהם לתת את הדעת להקטנת חלקן של החברות הקטנות במשק הגפ"מ ולעקוב אחר ההתפתחויות בשוק זה, על מנת לוודא כי אכן מתקיימת תחרות בתחום הגפ"מ. לדעת משרד מבקר המדינה, חשוב שבידי משרד התשתיות ומשרד האוצר ירוכז מידע על מחירים ועלויות של הגפ"מ, על מנת לעקוב אחר רמת התחרות בענף. כמו כן על המשר ד לפעול ליצירת תנאים לקיום תחרות בין ספקי הגז, ובפרט בשוק הביתי. | .לדעת משרד מבקר המדינה על המשרד לבחון בקפידה אם בתי הזיקוק עומדים בתנאי הצווים. כמו כן עליו להיערך לכך שאם תשובש האספקה בבתי הזיקוק, יוכל שר התשתיות בתוך פרק זמן קצר להמליץ לראש הממשלה ולשר האוצר לנקוט את אמצעי האכיפה שבידיהם ולהורות לבתי הזיקוק להמשיך ולתת את השירות החיוני. הדבר נועד למנוע פגיעה ברציפות הספקת השירות החיוני עקב סרבול ביורוקרטי. | 413 |
משרד האנרגייה . היערכות לשעת חירום בתחומי תשתיות האנרגיה - משרד התשתיות הלאומיות .שאליהם פנתה, ומהסבריה למשרד מבקר המדינה עולה, כי העיכוב נבע מאי-קבלת תגובותיהם. סגנית היועצת המשפטית הסבירה, כי הם השתתפו בעבר בגיבוש עקרונות החוק, ותגובותיהם רלוונטיות מאוד לצורך הכנת התזכיר. משרד מבקר המדינה העלה, כי מנהל מינהל הדלק השתהה ולא קיבל החלטה בעניין. במהלך הביקורת, באוגוסט 2007 , פנה אליו משרד מבקר המדינה בעניין זה, ובעקבות הפנייה פנה מנהל מינהל הדלק לומ"ע ב- 30.8.07 כדי להתייעץ עמה בקשר למתן הוראה זו. עד מועד סיום הביקורת לא הוציא המנהל27 הוראה בנדון לבז"ן. לדעת משרד מבקר המדינה, העיכובים בתהליך הכנת החקיקה עלולים לפגוע ביכולת להתמודד באופן מיטבי עם סוגיות הדלק בשעת חירום. על כן, מן הראוי שהמשרד יקבע בהקדם לוח זמנים להגשת הצעת החוק עליו החליטה הממשלה לפני יותר מעשור, בינואר 1997 . כמו כן, על הגופים האחרים המעורבים בהכנה של הצעת החוק לשתף פעולה עם המשרד במטרה להביא לקידום מהיר ככל האפשר של אישורה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי על המשרד לפעול להשלמת הליכי החקיקה בהקדם האפשרי, ובכך להבטיח החלת נורמה מחייבת מתאימה ומעודכנת בדבר כמויות המלאים הביטחוניים. . ממסמכי רספ"ן עולה, כי אין בבעלותו או בשליטתו של גורם ישראלי מכליות להובלת דלקים. מכאן שאין מכליות ששר התחבורה רשאי, לפי החוק להארכת התוקף של תקנות שע"ח פיקוח על כלי שיט, להורות בשע"ח לשנע בהן דלקים אל המדינה וממנה. משרד מבקר המדינה העלה, כי מינהל הדלק לא פעל כדי להבטיח שיימצאו מכליות לרשות המשק בשע"ח. משרד מבקר המדינה מעיר, כי אין כל מסמכים המצביעים על כך שהימנעותו של מנהל מינהל הדלק מלפעול כדי שיוענקו לו בצו סמכויות להטיל חובה כזו על בז"א התבססה על בחינה מעמיקה של הנושא. ממכתבו של שר התחבורה מינואר 2007 וממסמכי רספ"ן עולה, כי היעדר מכלית בבעלות או בשליטה של גורם ישראלי מעמיד בספק את יכולתה של המדינה לשנע דלקים בשע"ח. עובדה זאת עלולה להשפיע לרעה על ביטחון המדינה ועל היערכות המשק לשע"ח. הדבר מונע גם את הימצאותם של צוותי ימאים ישראליים במכליות והכשרתם לעבודה בעת שגרה 28 , ומקשה בכך על הפעלתם של צוותים ישראליים מיומנים בשע"ח. משרד מבקר המדינה העלה, כי הטיפול בנוסח המעודכן של הצעת החוק מתעכב מינואר 2007 . מתזכורות ששלחה סגנית היועצת המשפטית של המשרד במאי ובאוקטובר 2007 למשרד המשפטים, למשרד האוצר ולרשות להגבלים עסקיים לדעת משרד מבקר המדינה, מינויו של מנכ"ל חח"י לראש הרשות הייעודית לכוח ומשקלם הרב של אנשי חח"י בהרכבה עלול ליצור מצב אפשרי של אינטרסים מנוגדים, משום שבבואו לקבל החלטות, עלול ההרכב האמור של הרשות הייעודית לכוח לשקול שיקולים עסקיים של החברה, כאשר אלה אינם תמיד עולים בקנה אחד עם האינטרסים החיוניים של המדינה. | עד מועד סיום הביקורת לא בדקו משרד האוצר, ובכלל זה רשות החברות הממשלתיות, והמשרד את השפעת השינויים המבניים המתוכננים על היערכותו של משק החשמל בעת חירום. | 414 |
משרד החקלאות ופיתוח הכפר . הפיקוח על השימוש בתכשירים וטרינריים (ב) צוות חוקר מהיחידה שהיה בחברה א' ב- 3.5.07 לא דרש את הפסקת השיווק של התכשיר על אף מכתבו של מנהל השו"ט האוסר את המשך שיווקו. חוקרי הפיצו"ח לא חקרו באותו מועד את העובדים במכוני התערובת, לא תפסו את חומר א' שנאסר לשיווק, לא הזהירו את מנכ"ל חברה א' כי המשך השיווק של החומר הוא עברה חמורה ולא לקחו ממנו דגימות לצורך בדיקתן במעבדה כדי ללמוד כיצד הוא פועל. בסיכום החקירה שכתב החוקר ב- 3.5.07 הוא המליץ לבדוק אם החומר הוא תכשיר רפואי או תוסף מזון, ואם יתברר כי התכשיר רפואי, יהיה צורך לדעתו לנקוט הליך משפטי. לו היה החוקר מגיע לחקירה בליווי איש מקצוע הבקיא בנושא, היה לומד כי השו"ט כבר ערך את הבדיקה הנחוצה והגיע למסקנה כי מדובר בתכשיר רפואי. יחידת הפיצו"ח לא של חה העתק מדוח החקירה לאנשי הפיקוח על תכשירים וטרינריים ולמנהל השו"ט. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי השו"ט הכינו תכנית פעולה בתחילת יולי 2006 , אולם השו"ט ציינו בתשובתם למשרד מבקר המדינה שבגלל אי -שיתוף פעולה עם הפי צו"ח בוצע רק חלק קטן מהתכנית. יחידת הפיצו"ח לא השיבה לטענה זו. .נמצאים ברשימה של יחידת התביעות. מתעוררת השאלה מה קרה להם ומדוע לא טופלו. יש לציין כי הגשת כתבי אישום זמן רב לאחר ביצוע העברות פוגעת בהרתעה. עיכובים בטיפול בתיקים עלולים להביא להקלה ניכרת בעונשם של הנאשמים אם יורשעו, או להחלטה להימנע מהגשת כתב אישום נגדם עקב התיישנות או היחלשות העניין הציבורי בהעמדה לדין. .1. רופא הצאן בשו"ט פנה למנהל השו"ט רק בסוף ינואר 2007 למרות שהיו בידיו ממצאים על שיווק אבקת חלב המכילה תרופות אסורות לעדרי צאן ובקר לבשר כבר באוקטובר 2006 . ייתכן שהחברה המשיכה בינתיים למכור את אבקת החלב שהכילה את התרופה הווטרינרית. אי-תגובה ואי -פעולה מיידית מצד עובדי השו"ט עלולות לפגוע בבריאות הציבור הצורך מוצרים מן החי ואף לעודד עבריינים לעבור על החוק. 2. יחידת הפיצו"ח פתחה בחקירה עצמאית ולא שיתפה את אנשי הפיקוח על תכשירים וטרינריים בחקירה. באפריל 2007 הורה מנהל הפיצו"ח להעביר לתביעה המלצה להגיש כתב אישום נגד חברה ב' בגין זיוף ועברות נוספות. ההחלטה על מיצוי החקירה בתיק מסוים היא בסמכותו של האחראי לפיקוח על תכשירים וטרינריים בשו"ט, אך מנהל הפיצו"ח לא תיאם עמו את החלטתו. 3 . על שימוש בתרופות אסורות בעדרי צאן ובקר לבשר הגיע מידע לשו"ט כבר בנובמבר 2005 . התלונה הנ וספת מינואר 2007 העידה שהתופעה לא הייתה חד - פעמית. לכן ראוי היה לרתום גם את מרכז המודיעין של הפיצו"ח לבדיקת הנושא כדי לנסות ולרדת לשורשו של עניין: לבדוק אם יש מעורבים נוספים בפרשה; לבדוק קשרים אפשריים עם משווקים מיו"ש וכדומה. כאמור, מערך הפיקוח על תכשירים וטרינריים בשו"ט מונה שני עובדים ב לבד. יוצא אפוא שקיים פער משמעותי בין המשימות המוטלות על השו"ט בנושא התכשירים הווטרינריים לבין האמצעים העומדים לרשותו כגוף מפקח. כתוצאה מכך, בלית ברירה, עיקר עבודת הפיקוח היא טיפול בנושאים דחופים - ""כיבוי שרפות"" - ללא תכנית עבודה מסודרת. פיצול הסמכויות בין המשרדים והעדר הסכם המסדיר את הפעילות של כל משרד אינם מאפשרים פיקוח מיטבי בנושא. יש לעגן את שיתוף הפעולה בין משרד הבריאות והשו"ט בנוהל כתוב; ראוי שייקבעו בו תכנית עבודה מוסכמת ו סדרי עדיפויות, שתוסדר העברת מידע בין הצדדים, וייקבע חלק הפעילות שיוקדש לטיפול בתרופות הווטרינריות. . בדיון בעניין דוח הביקורת הפנימית שנערך בלשכת מנכ"ל המשרד במאי 2006 ובו השתתפו בכירי המשרד הנוגעים בדבר לא התקבלו החלטות בעניין סדרי העבודה הבלתי-תקינים שבין השו"ט לפיצו"ח. התוצאה הייתה אי -פיקוח נאות על השימוש בתכשירים וטרינריים ופגיעה באינטרס הציבורי. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי היה כי הנהלת המשרד בכלל - והנהלת הפיצו"ח בפרט - יטפלו בממצאי הדו"ח בהקדם כדי לתקן את הטעון תיקון ולקבוע סדרי עבודה תקינים ביחידה. מן הראוי שהנהלת הפיצו"ח תכונס מפעם לפעם, כנדרש בנוהל ה עבודה שהיא קבעה ובהתאם לצורך, ותמלא את תפקידה. על מנכ"לית המשרד ועל השר לוודא זאת. בטבלה בולט מספרם הגדול של התיקים מהשנים 1995 -2002 שהטיפול בהם טרם הסתיים עד 1.7.07 . הטיפול בכל התיקים לא הסתיים אף בשנה אחת. בולט ים במיוחד נתוני שנת 1995 , שבה הסתיים עד יולי 2007 רק הטיפול ב -335 ( 36.5% ) תיקים מ-917 תיקים שנפתחו בה ונכללו במאגר. מתיקי 1999 הסתיים הטיפול רק ב -337 ( 47.3% ). מהתיקים שנפתחו בשנים 2003 , 2004 ו- 2005 הסתיים הטיפול ב -330 ( 69% ), ב -192 ( 48.4% ) וב -107 ( 25.8% ), ב התאמה. לאחר כשנתיים וחצי היו אפוא עדיין כמחצית מתיקי 2004 בטיפול יחידת הפיצו"ח. חצי שנה לאחר שהסתיימה 2006 הסתיים הטיפול רק ב-13 מתיקיה (כ- 1.5% .)בלבד339 תיקים כ -( 38% ) היו עדיין בטיפולה של היחידה ו -545 ( 60.8% .) היו בטיפולה של הלשכה המשפטית הנתונים הנ"ל מורים על תפוקות נמוכות של היחידה בטיפול בתיקים שנוצרו בה בשנים הללו בכל תחומי הפעילות, לאו דווקא בתחום התכשירים הווטרינריים; דבר זה פוגע בהרתעה. | כאמור לעיל, על פי הערכות מודיעיניות מוב רחים תכשירים וטרינריים רבים לישראל, וגם תכשירים מזויפים נפוצים מאוד. הכמויות שנתפסו אינן עומדות ביחס ישר להיקף הבעיה, והן מעידות על רמת יעילות נמוכה של הפעולות בתחום זה. המשרד לא בדק את הסיבות לכך. אפשר שהדבר נובע מהעדר מודיעין או מתכנון לקוי של העבודה ומא י-הדגשת חשיבות התפוקות והבקרה על התפקוד. יש לציין שהמשרד לא בחן את התפוקות של היחידה. | 415 |
משרד התקשורת . הטיפול בכשלים ברגולציה ובהסרת המכשולים הפוגעים בתחרות - משרד התקשורת .התיקון לחוק שעסק לראשונה בניידות המספ רים נחקק כבר בשנת 2000 , והיא החלה לפעול ב- 1.12.07 , דהיינו יותר משש שנים אחר כך. מספטמבר 2006 מפרות חברות התקשורת את החוק. לטענת החברות הן אינן מפרות חוק, והן אף טוענות כאמור כי לוח הזמנים שנקבע בחוק על פי הצעת הממשלה מלכתחילה לא היה ריאלי ולא נבחן כראוי. אמנם אחדות מן החברות היו מוכנות במועד, אך לאחרות, בעיקר לבזק, לא היה תמריץ לסיים את פרויקט ניידות המספרים, מכיוון שהיא שאפה להפעיל את ניידות מספרים במערכת מיתוג חדשה שהיא עמדה להפעיל ב- 1.12.07 . משרד מבקר המדינה אינו יכול לקבוע איזה חלק מן האחריות לעיכוב נופל אך ורק על המשרד, אולם אין ספק שהתנהלותו כרגולטור הממלא תפקיד מרכזי בהסדרת הענף לא הייתה מיטבית. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי שניידות המספרים תפעל באופן יעיל, מן הראוי שמשרד התקשורת יבחן שוב את הפתרון המיטבי לביצוע ניידות מספרים באמצעות מסלקה מרכזית שתופעל על ידי גורם חיצוני ושתהיה חלק בלתי נפרד מתכנית המספור. מן האמור לעיל עולה שהמשרד החל לטפל בהנפקת הרישיונות למפעילי VOB כבר בשנת 2004 מתוך כוונה לסיים את הטיפול עד 1.5.05 . משרד מבקר המדינה העלה שהמשרד התנהל באִטיות מרובה, דבר שפגע בתחרות וברווחת הצרכנים, ואת הרישיונות לחברות התקשורת החדשות נתנו השר והמנכ"ל המכהנים רק בספטמבר 2007 .כשנה וחצי אחרי התאריך המקורי הביקורת העלתה כי לפורום חברות התקשורת הוצע להשתמש ללא תשלום באפיון טכני מלא שנבדק ונוסה בכמה ארצות בעולם. האפיון נכתב על ידי חברת הייעוץ הבין-לאומית, שהיא חברה מובילה ובעלת שם עולמי בתחום, ובידה תכנת מדף ליישום מסלקה מרכזית. כמו כן נמסר לביקורת כי בכמה מדינות ששטח ן גדול משטחה של ישראל, שמספר המשתמשים בשירותי טלפוניה בהן גדול ממספר משתמשי הטלפוניה בישראל, והן מפותחות פחות מישראל מבחינה טכנולוגית, ביניהן פקיסטן, פרק זמן של 15 חודשים ליישום תכנית ניידות מספרים היה ריאלי ובר-השגה. .עד פברואר 2008 לא קבע המשרד מדיניות בנושא MVNO , ומטבע הדברים עד למועד זה לא ניתנו רישיונות למפעילים חדשים. במצב זה לא מושג השיפו ר בתחרות. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהמשרד יסיים לקבוע את המדיניות בהקדם, כדי שיהיה אפשר להתחיל לתת רישיונו ת למעוניינים, ובכך להגדיל את רווחת הצרכנים. . עד פברואר 2008 - כשנתיים לאחר שפנה לראשונה לציבור- לא הוגדרה מדיניות המשרד בנושא WiMAX , ו הונפקו לכמה מפעילים רישיונות לעשיית ניסוי טכנולוגי-שיווקי. מתפקידו של משרד התקשורת לאסדיר את פעילות ענף התקשורת ובתוך כך לשמור על קיומה של תחרות הוגנת, להקפיד כי חברות התקשורת יעמדו בתנאים שנקבעו ברישיונותיהן, להבטיח שיינתן שירות נאות לכל מי שחפץ לצרוך תקשורת ולהגן עליו מכוחן של אותן חברות. מממצאי הביקורת עולה כי התמודדות המשרד עם הסרת חסמי כניסה הפוגעים בתחרות בענף, ומכאן ברווחת הציבור, לא הייתה תמיד נמרצת ויעילה מספיק. תכנית ניידות המספרים החלה לפעול רק כשש שנים לאחר שתוקן החוק שהסמיך את השר להכין ולהפעיל תכנית מספור, לרבות ניידות מספרים, ובאיחור של כשנה לאחר שהחלו צעדים מעשיים להפעלתה. ההליכים להנפקת רישיונות למפעילי .VOB החלו כבר בשנת 2004 מתוך כוונה להפעיל את השירות עד מאי 2005 , אך המשרד התנהל באטיות רבה והרישיונות לחברות התקשורת החדשות ניתנו רק שנה וחצי אחר כך. בנושאי ה - MVNO וה- WiMAX לא קבע משר ד התקשורת מדיניות עד דצמבר 2007 . התנהלותו של המשרד פגעה אפוא בתחרות וברווחת הצרכנים. משרד מבקר המדינה הפנה את תשומת לב המשרד לחשדות בעניין אי -סדרים בנושא הקצאת התדרים לחברת פרטנר כבר בתחילת 2006 , אך עד פברואר 2008 לא פנה המשרד לחברה בדרישה לתשלום של אגרות התדרים שניצלה וגם לא החל למפות את תחום הספקטרום על מנת למנוע הישנות של מקרים כאלה בעתיד. נחיצות הקמתה של רשות לתקשורת נקבעה בידי כמה ועדות מקצועיות, אושרה ארבע פעמים בהחלטות ממשלה ואף הבשילה לכדי טיוטת הצעת חוק. אף על פי שחלפו 11 שנים מיום שהתחיל התהליך ועד למועד הביקורת, לא הוחל בצעדים מעשיים להקמת הרשות. לדעת מבקר המדינה, על המשרד לפעול לקידום הדיון ביישום החלטות הממשלה בנושא זה. | .ההסבר להצעות התקציב השנתיות, ואף בהצעת התקציב ל - 2007 , נכתב כי "בחודש אוגוסט 2005 קיבלה הממשלה החלטה בדבר הקמת 'רשות לאומית לתקשורת', בדומה למתכונת הרגולטורית הנהוגה לעניין זה במדינות מערביות רבות". גם ארגונים בין-לאומיים לתקשורת מגדירים מדינה ללא רשות לתקשורת כמדינה נחשלת. למרות זאת העלה משרד מבקר המדינה כי רק השר ריבלין פעל בנחישות להקמת רשות תקשורת; שאר השרים - אהוד אולמרט, דליה איציק, אריאל שרון, אברהם הירשזון ואריאל אטיאס - לא קידמו את הנושא ואף לא העלוהו לדיון כלל. החלטת הממשלה הראשונה בעניין התקבלה כבר בשנת 1996 ,11 שנים לפני שנכתב דוח זה, אולם עד כה לא יושמו ההחלטות ולא הושלמה החקיקה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לפעול לקידום הדיון בנושא יישום החלטות הממשלה בעניין הקמת רשות תקשורת לאומית ולפעול בנחישות לביצוען. | 416 |
משרד התקשורת . הפיקוח האלחוטי על שידורי רדיו - ממצאי מעקב מלבד ההיבטים של סיכון חיי אדם, יש להפרעות הנגרמות משידורים פירטיים גם מחיר כלכלי כבד הנובע, בין השאר, מהשבתת המראות ומריווחי נחיתות. ביקורת המעקב העלתה ששום גוף לא בדק את תוצאותיהם הכלכליות של נזקי התחנות הפירטיות. לדעת משרד מבקר המדינה, תכלית מכתבו של היועץ המשפטי של המשרד דאז הייתה לאפשר ליצור קשר עם מפעילי רדיו פירטי רק במקרים דחופים שבהם היו ההפרעות סיכון לחיי אדם, אך גם כאשר קיים חשש כזה, אין במכתבו היתר לעצור את כל הפעילות, ובעיקר אין היתר כזה במקרים שבהם הפקחים נמצאים על סף תפיסת המשדרים. יש לראות בחומרה את התנהלות מנהל האגף בכך שלא אִפשר (במקרים שבהם עמדו הפקחים סמוך למקום התחנה הפירטית) את תפיסת האולפן, את פירוקו ואת הגשת התלונה נגד המפעילים. במהלך השנים התעוררו כמה פעמים חשדות כי מאן דהוא באגף משתף פעולה עם העבריינים באופן המביא לידי כישלון מבצעי האכיפה. אמנם חשדות אלה לא הוכחו, אך גם לא הופרכו לחלוטין. דבר זה, כשהוא לעצמו ובשילוב ממצאי הדוח, מעורר חשש שמא התפקוד הדל אינו מקרי, אלא נובע מהשפעתם של בעלי עניין. משרד מבקר המדינה מעיר כי על המשרד, בשיתוף היועץ המשפטי לממשלה ונציבות שירות המדינה, לתת דעתם על הדרכים להבטחת טוהר המידות בתפקוד האגף ובחינת הדרכים למניעת הדלפות באשר למבצעי האכיפה ולדרכי האכיפה. הביקורת העלתה כי במשך שנים "הוצפה" הבעיה כלפי מקבלי ההחלטות בדרגים הבכירים ביותר, אך עד מועד סיום ביקורת המעקב לא הביאו משרדי התחבורה, התקשורת וביטחון הפנים לידי עקירתה של תופעת הרדיו הפירט י משורשה. "המלחמה בעבריינות השידורים הפירטים היא באחריות משולבת של משרד התקשורת ומשטרת ישראל. האחריות לכישלו ן המלחמה הזו וריבוי העבריינים מוטל על שני גופים אלו. אף אחד מהם אינו יכול להתנער מאחריות זו... משרד התקשורת לא עמד במטלות החלות עליו כחלק מן המלחמה הזו. בין היתר בנושא של איסוף ראיות כנ מאז תיקוני [ גד העבריינים. למרות שחלפו למעלה משנתיים החקיקה ב- 2004 לא נערכה יחידת הפיקוח להלחם בתופעת השידורים באמצעות] )מלחמה במפרסמים". (ההדגשה במקור לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את אי -השימוש בציוד ייעודי שנרכש בסכום של 1,169,000$ . באשר לאי-השימוש בעמדה הנייחת - על המשרד להסדיר בדחיפות את בעיית הביטוח עם משרד הביטחון. משרד מבקר המדינה מעיר שיש להשתמש בכלי הרכב גם לפיקוח על תחנות הרדיו החוקיות. ביקורת המעקב העלתה ששידורי תחנות הרדיו החוקיות נקלטים מעבר לתחומי רישיונותיהן, מה שמלמד שהמשדרים אינם מוצבים במקומם או שהספקי השידורים עולים על המותר ברישיונותיהן. מנהל היחידה היה אמור לבדוק באופן שוטף שידורים אל ה, אך בפועל אין בדיקה לחריגות בהספקי השידור ברדיו האזורי, כיוון שאין שימוש ברכב שבאמצעותו אפשר לבדוק אותם. ביקורת המעקב העלתה כי אף שכבר בתיקוני החקיקה בשנת 2004 נקבעו אמצעי הרתעה כלפי מממני הרדיו הפירטי באמצעות פרסומות, אמצעים שאמורים להיות יעילים, עדיין לא השתמשו המשרד ומשטרת ישראל באמצעי הרתעה אלו. .ממצאי ביקורת המעקב מראים כי עד לחודש יולי השנה לא נראו תוצאות של ממש בטיפול המשטרה והמשרד ברדיו הפירט י. אמנם מאז יולי ירד מספר ההפרעות לתקשורת האלחוטית בתחום התעופה האזרחית והצבאית, אך לא ברור מה הסיבה לכך. סיבה אפשרית היא הכוונה לפרסם מכרז לשתי תחנות רדיו אזוריות: ייתכן שכמה מהתחנות הפירטיות מעוניינות להיראות ראויות לזכות במכרז. חידוש שידוריהן של התחנות הפירטיו ת שוב ושוב לאחר ששידוריהן הופסקו פעמים רבות, יש בו ללמד על חוסר היעילות של הטיפול בתופעה. אף שהבעיה "הוצפה" במשך שנים כלפי מקבלי ההחלטות בדרגים הבכירים ביותר, לא עקרו משרדי התחבורה, התקשורת וביטחון הפנים את התופעה משורשה. נוכח תרומתו של קצין הרדיו לתיאום בין המשרד לבין משטרת ישראל ולמעקב אחר טיפול המשטרה בתיקי העבריינים ובראיות, חשוב להמשיך ולהעסיק בתפקיד זה קצין שזה יהיה עיקר עיסוקו, כפי שנקבע. משרד מבקר המדינה מעיר כי על המשרד, בשיתוף היועץ המשפטי לממשלה ונציבות שירות המדינה, לתת את דעתם על הדרכים להבטחת טוהר המידות בתפקוד האגף, בחינת הדרכים למניעת הדלפות באשר למבצעי האכיפה ולדרכי האכיפה. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי לייעל את המאבק ברדיו הפירטי על המשטרה ועל המשרד לפעול גם נגד יצרני המשדרים ונגד המפרסמים בשידורי רדיו אלו. על המשרד גם להפעיל את המערכת הנייחת ואת המערכת הניידת, המצויות ממילא ברשותו, כדי לאתר את השידורים ולמגר את התופעה. | תופעת הרדיו הפירט י החלה עוד בשנת 1993 . בדוח הקודם קבע מבקר המדינה ששידורי התחנות הפירטיות הפכו בשנים האחרונות למכת מדינה, המסכנת את התעבורה האווירית סיכון של ממש, מפחיתה מהכנסות המדינה מתמלוגים, אגרות ודמי זיכיון ופוגעת באיכות הקליטה של התחנות החוקיות. הנפגעים מן הירידה באיכות הקליטה הם בעלי הזיכיונות החוקיים ומאזיני התח נות החוקיות ברחבי הארץ. | 417 |
משרד הביטחון . היבטים בתקצוב ובניהול של פרויקט העתקת בסיס חיל האוויר מלוד לנבטים - מערכת הביטחון נוכח העובדה שפרויקט זה הוא הגדול מבין פרויקטי הבינוי במערכת הביטחון בשנים האחרונות ו נוכח מורכבותו ההנדסית והניהולית, ראוי היה שכבר בשלב ייזומו ח"א ואגף הבינוי יגבשו תפיסה משותפת לניהולו האינטגרטיבי, שתביא לידי ביטוי את מאפייניו הייחודיים, בהתבסס על אחת השיטות המקובלות לניהול פרויקטים. 1. : הוראות ונהלים ח"א ואגף הבינוי מנהלים את הפרויקט על פי ההוראות והנהלים הקיימים, שאינם מתאימים לפרויקטי בינוי מורכבים: הוראות המשרד מתייחסות לתהליכי העבודה של עבודות בינוי, לרבות בחירת מתכננים, מכרזים, התקשרויות, פיקוח וניהול ההתחשבנות. אין בהן התייחסות לפרויקטי בנייה גדולים ומורכבים, ולכן הן לא כוללות חלק ניכר מהתחומים לניהול פרויקטים כפי שפורטו לעיל. אשר לנוהלי ח"א, אמנם בשנת 2005 פרסם החיל נהלים בנוגע לייזום, לאפיון, לתכנון, לביצוע ולמסירת הפרויקט, לרבות הגדרת תהליכי ניהול הפרויקט בין המנהלה לבין מחלקת בינוי, אולם גם בהם אין כל התייחסות לניהול אינטגרטיבי של הפרויקט עם אגף הבינוי או לשיטות הניהול המתקדמות המקובלות. מעבר לכך, הם הוכנו ללא שיתוף עם אגף הבינוי. בביקורת עלה, שלפרויקט לא מונה כלל מנהל לו אחריות ניהולית כוללת, לרבות אחריות וסמכות על כל שלבי הפרויקט ועל שלוש אבני היסוד - לוח זמנים, תקציב ואיכות. בין היתר, נוכח אי-הסדרת יחסי הגומלין, סדרי שיתוף הפעולה ותחומי האחריות והסמכות של שלושת הגופים המרכזיים בפרויקט ואי -מינוי מנהל לפרויקט, אירעו מקרים רבים של חוסר שיתוף פעולה, האשמות הדדיות, העברת אחריות מגוף אחד לשני וקבלת החלטות על ידי גורם אחד בלי לערב, לשתף וליידע את האחרים. כתוצאה מכך, במהלך הפרויקט, לא הייתה לגורמי ח"א ואגף הבינוי שליטה מלאה על לוח הזמנים של הפרויקט ועל תקציבו. להלן מספר דוגמאות: .נוכח הבעיות שהתגלו בניהול הפרויקט ובעקבות פניית ח"א להנהלת המשרד לנקוט צעדים לתיקון המצב, חל שינוי בתפיסת הניהול של הפרויקט. כתוצאה מכך, מתחילת שנת 2007 החל שיפור בהיבטים שונים של ניהול הפרויקט. על פי המסמכים, נכון למועד סיום הביקורת, תכולות הפרויקט שנועדו לביצוע עד להכרזת מבצעיות הבסיס בנבטים תושלמנה, ככלל, כמתוכנן. פרויקט זה נתפס כחלוץ למגמ ה של העתקת בסיסי צה"ל לנגב והצלחתו אמורה להוות מנוף לכלל המהלך של העתקת מחנות צה"ל דרומה. על כן, על המשרד ועל צה"ל ללמוד מהבעיות שעלו בניהול הפרויקט, להפיק את הלקחים הדרושים ולהיערך נכונה מבחינה ניהולית כדי ליישמם בפרויקטים העתידיים. בין היתר, ראוי שצה"ל והמשרד יגבשו תפיסה משותפת לניהול אינטגרטיבי של פרויקטים דוגמת פרויקט זה, שתביא לידי ביטוי את מאפייניהם הייחודיים ושתתבסס על אחת השיטות המקובלות לניהול פרויקטים. ואכן, בשלהי שנת 2007 החליט מנכ"ל המשרד, תא"ל (מיל') פנחס בוכריס, שפרויקטים עתידיים ינוהלו בשיטה אחרת. שעה שיש לראות בחיוב את עצם הניסיון לשפר את אופן ה ניהול של פרויקטי בנייה, משרד מבקר המדינה העיר, כי טרם הפעלת שיטת ניהול חדשה, חשוב לבצע עבודת מטה, שתגדיר את תפקידיהם ואת אחריותם של הגופים המעורבים. כמו כן, חשוב שהשיטה תעוגן בנהלים מתאימים. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי נוכח התכנון להעתקת מחנות נוספים לנגב, ראוי שמשרד האוצר ואגף תקציבים במשרד ימצאו דרכים לשיפור התכנון התקציבי של פרויקטים כאלה. פרויקט העתקת בסיס ח"א מלוד לנבטים הוא פרויקט מורכב, בהיקף כספי רחב בעל השלכות לאומיות. למרות זאת, מערכת הביטחון לא נערכה למימושו באופן שנדרש בעבודות בינוי בלתי שגרתיות, על כל המשתמע מכך, לרבות חלוקת הסמכויות שקיימת בין המשרד לצה"ל בביצוע עבודות בינוי: לפרויקט לא מונה כלל מנהל לו אחריות ניהולית כוללת על כל שלבי הפרויקט, ולא הוגדרו במפורש תחומי האחריות והסמכות של שלושת הגופים המרכזיים בפרויקט. כתוצאה מכך, הפרויקט התנהל תוך ליקוי ים בשיתוף הפעולה בין גורמי ח"א ואגף הבינוי, ולגופים אלה לא הייתה שליטה מלאה על לוח הזמנים של הפרויקט ועל תקציבו. משרד מבקר המדינה מציין, כי על המשרד לבדוק באיזו מידה הוראותיו ומערכות המידע שלו מתאימות לביצוע מעקב ובקרה על פרויקטים גדולים ומורכבים. בביקורת עלה, שמיד עם תחילת ביצוע העבודות בשטח (מחצית שנת 2005 ) התגלו בעיות בשיתוף הפעולה בין גורמי ח"א לבין אגף הבינוי. להלן דוגמאות: | .בביקורת עלה, כי התקשורת בין בעלי התפקידים המעורבים בפרויקט הן מצד קציני ח"א והן מצד אנשי אגף הבינוי - בכירים וזוטרים כאחד - הייתה חלקית בלבד, וכתוצאה מכך נפגע שיתוף הפעולה ביניהם. להלן דוגמאות: | 418 |
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים . הרכבת הקלה בירושלים . התחבורהוהאוצר ו של עיריית ירוש לים כדי שידונו בהן ויחליטו אם לאשרן. משרד מבקר המדינה העיר לכל הגורמים המעורבים בפרויקט כי אף שלחברי המינהלה יש סמכות להחליט בנושאים הקשורים לחוזה, ראוי היה שהחלטות מהסוג האמור יובאו לפני הדרגים הגבוהים ביותר בגופים האמורים, תוך הצגת העלות והתועלת של כל אחת מאפשרויות הפעולה. במשרדי האוצר והתחבורה, האחראים לביצוע הפרויקט, לא נמצאו מסמכים המעידים שהם עשו הערכה מחודשת בכתב לגבי היבטים שונים של הפרויקט וחלופות לביצועו, לרבות לוח הזמנים לביצועו, מנקודת המבט של המשק. במיוחד היה מקום לבחון את הסובסידיה הממ שלתית הנדרשת להקמתו והפעלתו של הפרויקט, הניתנת באמצעות רשת הביטחון שנפרסה להבטחת הכנסותיו של הזכיין. נוכח העובדה שמדובר ב פרויקט עתיר הון ומורכב מהסוג הנדון, ונוכח דרישות הזכיין שהתבססו על החמרה במצב הביטחוני, היה על משרדי האוצר והתחבורה משרד מבקר המדינה העיר לגורמים האחראים לפרויקט מטעם המדינה , כי נוכח האפשרות, ולו גם הקלושה ביותר, שהמדינה תידרש להוציא סכומים גדולים מאוד למימוש התחייבויותיה כלפי הזכיין, עליהם לאמוד את העלויות של כל ההתחייבויות שקיבלה עליה המדינה בנוגע לביצועו, תוך בחינת תרחישים שונים וההסתברות שיתממשו. הערכת העלויות האלה תאפשר להציג למקבלי ההחלטות נתונים מהימנים בדבר עלות הפרויקט ולהיערך מהבחינה התקציבי ת לכל תרחיש. הביקורת העלתה שההחלט ה לאשר תוספת לחוזה שהתקבלה בשנת 2003 וההחלטה בדבר עדכון החוזה שהתקבלה בשנת 2004 עם הזכיין - החלטות שהיו להן השפעות משפטיות וכספיות על כל הפרויקט - לא הובאו לפני ההנהלות של משרדי .לבחון היטב עוד ב- 2003 ,את ההשפעה של המצב הביטחוני על ביצוע הפרויקט לרבות היכולת לעמוד בלוח הזמנים שנקבע לביצועו, ולקבל החלטות בדבר דרך הפעולה הרצויה. (2) כאמור, בחוזה המעודכן מספטמבר 2004 התחייבה הממשלה להשתתף בקרן לחידוש הציוד בתקופת הזיכיון, אם יהיה מספר הנוסעים ברכבת קטן ב- 20% לפחותממספרם על פי תחזית הביקוש. בישיב ה שקיימה ועדת הכספים של הכנסת בפברואר 2005 לצורך אישור העדכון, מסר סגן החשכ"ל שהסכום המרבי של השתתפות המדינה בקרן לחידוש הציוד יכול להגיע, כאמור, ל-157 מיליון ש"ח .בעשר שנים. עם זאת נמצא כי גם נתון זה לא הובא בדברי ההסבר להצעות התקציב של משרד התחבורה. משרד מבקר המדינה העיר למשרדי האוצר והתחבורה כי יש להציג לפני ועדת הכספים של הכנסת ובדברי ההסבר להצעות התקציב של משרד התחבורה אומדן של הסכומים שהמדינה תידרש לשלם אם יתממשו סיכונים שקיבלה עליה בחוזה. בלא הצגת אומדן כזה הצגת עלות ו של פרויקט הרכבת הקלה בירושלים לוקה בחסר15 . לנוכח הליקויים שהועלו לעיל בהשגת מימון על ידי הזכיין, בעבודות התכנון ובעבודות הביצוע של פרויקט הרכבת הקלה בירושלים, וההסתברות הגדולה לחריגות מתקציב המד ינה שנקבע להשתתפות בעלויות הזכיין בביצוע הפרויקט, על הגופים האחראים לפרויקט מטעם המדינה - משרד האוצר, משרד התחבורה ועיריית ירושלים - לבחון את הסיבות שהביאו לכך ולהפיק לקחים להמשך ביצוע ו ולביצוע פרויקטים דומים בעתיד. על המדינה לבחון גם את אופן טיפולה בחלק הפרויקט שהיא הייתה אחראית לביצועו, שהביא לחריגות גדולות מהתקציב המקורי שיועד לו. | לפי דוח ההתקדמות החודשי ליוני 2007 ,שהגיש הזכיין ליחידת המהנדס נדחה מועד סיום הפרויקט שנקבע בעת הסגירה הפיננסית ב-13 חודשים, כלומר עד אמצע 2010 - כארבע שנים לאחר המועד שנקבע בחוזה המקורי. במשרדי התחבורה והאוצר ו במינהלה לא נמצאו נתונים על גודל ההפסד שנגרם למשק בגין העיכובים בביצוע הפרויקט. משרד מבקר המדינה העלה שלפי נתוני בדיקת הכדאיות הכלכלית של הפרויקט18 , ההפסד שנגרם למשק מדחיית הקמת הרכבת הקלה בירושלים מוערך במאות מיליוני ש"ח לשנה. מהמתואר לעיל עולים קשיים רבים בהם נתקל הפרויקט מאז תחילת ביצועו: עיכובים בהגשת תכניות העבודה ופגמים באיכותן; פיגור בקבלת היתרי בנייה ואישורי בנייה; אי -עמידה בלוחות הזמנים לביצוע העבודות בשטח; ליקויים בבטיחות העבודה וליקויים בטיבה. ליקויים אלה מצביעים על התארגנות לקויה של הגורמים האחראים לביצוע הפרויקט. | 419 |
משרד הפנים . הקצאת מענקי איזון לרשויות המקומיות - משרד הפנים ההשוואות בין שיעורי ההקצאה למגזרים השונים בשנים 2004 -2007 מלמדות שהיו פערים - לעתים פערים ניכרים - בין שיעורי ההקצאה למגזר היהודי ובין .שיעורי ההקצאה למגזרי המיעוטים, וגם בין שיעורי ההקצאה למגזרי המיעוטים עצמם. מנתוני הלוח עולה כי הסכום הכולל שהוקצה ליישובי המיעוטים בקבוצת היישובים הדומים בשנים 2004 -2007 קטן בכ-308 מיליון ש"ח מהסכום שהיה מוקצה להם אילו שיעור ההקצאה הממוצע שנקבע להם באותן שנים היה זהה לשיעור ההקצאה הממוצע שנקבע ליישובים היהודיים בקבוצת יישובים זו. עוד עולה מהנתונים כי הסכום הכולל שהוקצה בשנים הנדונות ליישובים הערביים בקבוצת היישובים הדומים קטן בכ-265 מיליון ש"ח מהסכום שהיה מוקצה להם אילו שיעור ההקצאה הממוצע שנקבע להם היה זהה לשיעור ההקצאה הממ וצע שנקבע ליישובים היהודיים בקבוצת יישובים זו; הסכום הכולל שהוקצה ליישובים הבדואים באותן שנים קטן בכ -12 מיליון ש "ח מהסכום האמור; והסכום הכולל שהוקצה ליישובים הדרוזיים קטן בכ-31 מיליון ש"ח מהסכום האמור. הנתונים שהובאו בפרק זה מלמדים שהיה פער ניכר בין שיעורי ההקצאה של מענקי האיזון בשנים 2004 -2007 - פער שהתבטא במידה ניכרת בסכומים שהוקצו לרשויות המקומיות במגזרי המיעוטים. . היו קיימים פערי הקצאה בין המגזרים. לדעת משרד מבקר המדינה על משרד הפנים לעקוב בשנתיים הבאות אחר התפתחות הפערים בין שיעורי ההקצאה בין המגזרים, ובמידת הצורך לקבל החלטות אשר יבטיחו את סגירת הפער בהקצאת המשאבים עד לתום שנתיים אלו. הכנסותיהן של רשויות מקומיות באזורי פריפריה ובמגזרי המיעוטים מארנונה שאינה למגורים נמוכות מאוד, ועקב כך יש פערים גדולים בינן ובין הרשויות האחרות בחוסן הכלכלי וביכולת לספק שירותים ראויים לתושבים. לפיכך על הגורמים הנוגעים בדבר - משרד הפנים, משרד האוצר וראשי השלטון המקומי - לבחון דרכים להבטחת יכולתן של הרשויות לספק שירותים אלה, ובכללן את שיטת מענק האיזון. כל עוד ממשיכה הממשלה להקצות מענקי איזון לרשויות המקומיות, על המשרד לפעול בהקדם לסגירת הפערים בין מענקי האיזון המוקצים לרשויות במגזרי ם השונים, כדי להבטיח שכל רשות מקומית תוכל לספק לתושביה שירותים מוניציפליים ברמה נאותה. משרד הפנים השיב למשרד מבקר המדינה כי הוא "חותר להשגת שיעור הקצאה שווה או קרוב ככל האפשר בין כל הרשויות המקומיות הזכאיות למענק. חתירה זו מתבצעת בהתאם ללוחות הזמנים שקבעה , בהתאם למגבלת ]ועדת גדיש[ הוועדה התקציב, ובהתאם ליכולתה של הרשות להתאים את פעילותה לגובה המענק המופחת". הממצאים שהועלו בדוח זה אכן מצביעים על מגמה של צמצום הפערים בשיעורי ההקצאה בין המגזרים, אך גם על כך שהחלטות שהתקבלו על ידי הגורמים הממשלתיים מאז 1999 בדבר סגירת הפער בין הקצאת מענקי האיזון למגזר היהודי לבין ההקצאה למגזר המיעוטים יושמו באופן חלקי, ונכון לסוף שנת 2007 בחינת תרומתם של מענקי האיזון שהוקצו לרשויות המקומיות במשך השנים העלתה שמענקי האיזון אמנם סייעו בצמצום פערי ההכנסות בין הרשויות, אך בשל היקף המענקים והאופן שבו ניתנו הם לא הצליחו להקטין במידה מספקת את הפערים ברמת השירותים שהרשויות מספקות לתושביהן. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי אפוא שהגורמים הנוגעים בדבר - משרד הפנים, משרד האוצר וראשי השלטון המקומי - יבחנו מהי הדרך המיטבית להבטיח את יכולתן של רשויות מקומיות לספק לתושביהן שירותים ברמה נאותה - הקצאה הולמת של מענקי איזון או שינוי אופן חלוקתן של ההכנסות מא רנונה שאינה למגורים. סטיות התקן 34 של שיעורי ההקצאה שנקבעו לרשויות המקומיות בשנים - 2004 2007 היו גבוהות, אם כי ניכרה בהן מגמת צמצום במהלך אותן שנים. בשנת 2004 היה שיעור ההקצאה הממוצע 69% וסטיית התקן הייתה 28% ; בשנת 2005 הם היו 81% ו- 23% , בהתאמה; בשנת 2006 - 87% ו- 19% , בהתאמה; ובשנת 2007 - 84% ו- 15% ., בהתאמה עוד הועלה, כי שיעורי ההקצאה ל -35 רשויות מקומיות, שהיו גבוהים משיעור ההקצאה הממוצע, גדלו בין השנים 2004 -2006 , ורק בשנת 2007 .החלו לרדת מהנתונים דלעיל עולה כי בשנים 2004 -2006 היו פערים גדולים בין שיעורי ההקצאה שנקבעו לרשויות המקומיות; וכי בשנת 2007 צומצמו הפערים אולם הם עדיין היו גדולים. לדעת משרד מבקר המדינה הפערים שהיו קיימים בשנת 2007 מחייבים את משרד הפנים לקיים במהלך השנתיים הבאות מעקב ובקרה שוטפים על התהליך לסגירת פערי ההקצאות בין הרשויות, ובמידת הצורך לקבל החלטות אשר יבטיחו השגתה של מטרה חשובה זו. | הביקורת העלתה שהשיעורים שבהם הפחית משרד הפנים בכל שנה את המענקים לחלק ניכר מהרשויות הלא זכאיות היו נמוכים משיעורי ההפחתה שנקבעו בכללים האמורים. עקב כך קיבלו הרשויות הלא זכאיות בשנים 2004 -2006 כ-25 מיליון ש"ח יותר משהיו אמורות לקבל על פי הכללים36 . עוד הועלה, כי 11 (כ- 37% ) מ -30 הרשויות הלא זכאיות שקיבלו מענק איזון בשנת 2007 היו מדורגות באשכולות החברתיים-כלכליים 8-10 : אחת מהן באשכול 10 , ארבע באשכול9 ושש באשכול8 . אי-יישום הכללים להפחתת מענק האיזון לרשויות הלא זכאיות מנע את הגדלת שיעור ההקצאה לרשויות מקומיות ששיעור ההקצאה שנקבע להן הי ה קטן משיעור ההקצאה הממוצע. יצוין כי בשל אי-הפחתת מענקי האיזון בשיעורים שנקבעו בכללי משרד הפנים, עלולות אחדות מהרשויות הלא זכאיות להיקלע למצוקה תקציבית בתום תקופת המעבר, כשהמשרד יפסיק לחלוטין את תשלומי מענקי האיזון לרשויות הלא זכאיות. | 420 |
רשות מקרקעי ישראל . הקצאת קרקעות להקמת מיזמי גולף - מינהל מקרקעי ישראל לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח העובדה שעל סדר יומם של המינהל ומשרד התיירות נמצאים לאחרונה כמה מיזמים בענף הגולף שנדרשים להם משאבי קרקע ניכרים, יש מקום ששני הגופים יפעלו לקביעת מדיניות עדכנית בנושא תכנון ופיתוח אתרי גולף בישראל, שתכלול את כל הצדדים הנוגעים לנושא לרבות פיקוח ובקרה. כמו כן, בשל הצורך לנהוג במשנה זהירות בעת קבלת החלטות בקשר למיזמים כאמור ובהתחשב בהיבטים שפורטו לעיל, יש להקפיד לעשות בדיקה פרטנית בנוגע לכל מיזם ומיזם בהתאם למדיניות שתיקבע ולפי אמות מידה שייקבעו בה, ולא להסתמך על נתונים שהוצגו בידי היזמים, שמטבע הדברים מציגים נתונים המצביעים על כדאיות בקשתם. אשר לטענת המינהל בדבר החזרת המקרקעין . למדינה אם "לא תמומש מטרת ההרשאה", יש להעיר כי כפי שתואר לעיל, הדבר היה כרוך בתביעות משפטיות שנמשכות שנים. בנסיבות האמורות ובהיעדר מדיניות של משרד התיירות ושל המינהל בנוגע לענף זה שאמור למשוך תיירים, ספק אם בכלים שעמדו לרשותם יכלו שני הגופים הללו לבחון היטב את התכניות שהוגשו להם. לא נמצא שהמינהל הציג לפני ועדת החריגים נתונים כלליים בנוגע למגרשי גולף (כגון הגדלים המקובלים של מגרשים) ונתונים כלכליים בנוגע למיזם, שלפיהם היה אפשר לבחון אם יש הצדקה להקצאת קרקע גדולה ללא מכרז ולחריגה הגדולה שביקש המושב. (א) יוצא אפוא שבהחלטה 1050 אישרה המועצה חריגה נוספת מתנאי החלטה 949 , ואולם החריגה הקודמת אושרה בגין הסתמכותו של המושב על החלטה838 שאישרה לו את השטח בעבר, ואילו הפעם דובר בתוספת שטח שלא אושרה לו בעבר. .לדעת משרד מבקר המדינה, בנסיבות אלה, ספק אם החלטת המועצה לא שר את החריגה הנוספת עולה בקנה אחד עם פסיקת בג"ץ האמורה ועם עקרונות החלטה 949. .(א) נמצא כי בהחלטה האמורה לא צוין גודל השטח. לדעת משרד מבקר המדינה, מתן אישור להקצאת קרקע ליזם בלי לציין במפורש את גודל השטח, גם אם מדובר באישור מחודש או עקרוני בלבד, אינו מתיישב עם סדרי מינהל תקין, בייחוד נוכח העובדה שקודם לכן ביקשה החברה להגדיל את השטח שיוקצה לה. (1) בבדיקה לא נמצאה התייחסות של מתכנן מחוז הצפון של המינהל לתכנית ההרחבה. ממילא גם לא נבחן במחוז (שלא התנגד לתכנית כשהיא נידונה במוסדות התכנון) אם נחוץ לשנות את הייעוד של כ-600 דונם נוספים לגולף (ובסה"כ כ- 2,200 דונם), בשעה שלפי החלטת מועצת מקרקעיישראל השטח המיועד לגולף היה 865 .דונם בלבד | משרד מבקר המדינה מעיר כי בתגובת מנהלת האגף היה כדי לחזק את הצורך בבחינת התכנית במינהל בהתחשב בהחלטת המועצה האמורה. | 421 |
משרד המשפטים . סדרי מינהל בבתי הדין הרבניים - משרד המשפטים עד מועד סיום הביקורת לא נקטה הנהלת בתי הדין צעדים נגד העובדים שלא הודיעו על קרבתם לעובדי בתי הדין בעת קבלתם לעבודה. בדיקה מדגמית שביצע משרד מבקר המדינה ברישומים של יומני הפעילות לחודש יוני 2006 של בית הדין בירושלים העלתה שבעה מקרים ובהם נעשו פעולות מחיקה של נתונים בלי שנרשמו פרטי הזיהוי של המשתמש מבצע הפעולה. אם יהיה צורך לערוך בדיקה לגבי הפעולות או לברר אם נעשו שינויים מורשים בנתונים ומי עשה אותם, הרי שבהעדר הפרטים המזהים לא ניתן יהיה לזהות את האחראי לפעולה. מצב זה נוגד את עקרונות אבטחת המידע. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לבדוק בשיטתיות ובאופן מושכל את הגישות שנעשות למערכת הממוחשבת, שליפות המידע מתוכה והשינויים הנעשים בנתונים במיוחד נוכח הנתונים הרגישים שמכילה המערכת הממוחשבת של בתי הדין הרבניים. על הנהלת בית-הדין לאמץ נוהל דיווח עדכני, ולהקפיד על בדיקת יומני הפעולה באורח קבוע ועל העברת דיווח לדרג מוסמך על תוצאות הבדיקה. בדיקת דוחות הנוכחות שערך משרד מבקר המדינה העלתה שהעובד איחר במרבית הימים בחודשים ינואר-אוקטובר 2007 . עד אוקטובר 2007 טרם מונה עובד לתפקיד המזכיר הראשי בבית הדין בפת ח תקווה. חסרונו פוגע קשות בתפקוד בית הדין ובציבור המתדיינים הבא בשעריו שאינו מקבל את השירות המגיע לו. המצב גם פוגע בשוויון ומהווה הפרה בוטה של החקיקה ושל הוראות הרשויות המוסמכות השונות שעסקו בפרשה והורו לפעול לשיבוץ אישה בבית הדין בפתח תקווה. העובדת מועסקת כעת בהנהלת בתי הדין בירושלים. משרד מבקר המדינה מעיר, כי הייצוג לנשים בבתי הדין, אף אם נביא בחשבון אילוצים הלכתיים, אינו מניח את הדעת. אין לקבל אפליית נשים בעבודה בגוף ממלכתי. מן הראוי שהנהלת בתי הדין תפעל לאלתר להגברת השוויון בין המינים בשיבוץ עובדים בבתי הדין הרבניים בכללותם. 1. הביקורת העלתה, כי אף שכל הכניסות למערכת המ מוחשבת אמורות להיות מתועדות ביומני הפעילות, בנוהל לא נקבע מהו מקרה של "כניסה חריגה" ולא נקבע מהן פעולות חריגות. זאת על אף שבנוהל נקבע שיעשו בדיקות של הפעולות החריגות מול המשתמש. ואכן הביקורת העלתה, שלא נעשתה בקרה שוטפת לשם ניתוח הרישומים ביומני הפעילות; ואף לא גורם אחד עבר על היומנים ובדק את המתועד בהם. כתוצאה מכך, הנהלת בתי הדין לא הפיקה ולא קיבלה דוחות בקרה בנושא אבטחת המידע ולא בדקה אם נעשה שימוש לרעה במערכת הממוחשבת. עד למועד סיכום הביקורת, בסוף אוקטובר 2007 , לא נקטה הנהלת בתי הדין צעדים כלשהם; בתיק האישי של העובדת נמצאה טיוטת מכתב (לא חתומה) מיולי 2007 ., ובו כלולה התראה על מעשיה לא נמצא בתיק העובד תיעוד אם ננקטו צעדים נגדו בגין הפרות משמעת ועבירות שהוא ביצע כאמור כגון: אי -גביית אגרות, העדרו מבית הדין בשעות העבודה ואלימות. | לדעת משרד מבקר המדינה על שר המשפטים לממש את סמכויותיו על פי החוק כדי למנוע את מצב אפליית הנשים והפגיעה המתמשכת בתפקוד בית הדין בפתח תקווה. | 422 |
משרד המשפטים . חופש המידע ברשויות ציבוריות - משרד המשפטים לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד המשפטים ונש"מ לפעול יחד לארגון ימי הדרכה שבמסגרתם ינחו את הממונים כיצד להטמיע את הוראות החוק, ובכך יתרמו לקיום הוראות החוק והתקנות שנקבעו מכוחו. .הבדיקה של 69 הבקשות במ שרד הפנים העלתה שהמשרד שלח למגישי 19 ( 28% ) מהבקשות האמורות את ההודעות על ההחלטות בעניינן יותר מ -30 יום לאחר ששלחו את הבקשה או האגרה (לפי המאוחר שבהן), ול -18 ( 95% ) מהם הוא לא שלח את ההודעה הנדרשת המנמקת את הצורך בהארכת תקופת מתן ההחלטה. יצוין שהודעות על ההחלטות בעניין שלוש מהבקשות נשלחו למבקשי המידע 236-262 ,)יום לאחר ששלחו את הבקשה או האגרה (לפי המאוחר שבהן אף שבתנאים שפורטו בחוק הרשות רשאית למסור לפונה את ההחלטה בעניינו 120 יום לאחר מועד קבלת פנייתו לכל היותר. עוד יצוין שבדוח הממונה לא צוין כי משך הטיפול ב-15 מ-19 הבקשות האמורות חרג מ-30 ,הימים שנקבעו בחוק ומכאן שדוח הממונה לא שיקף נכונה את משך הטיפול בבקשות. במועד סיום הביקור ת נמצא כי משרד המשפטים עדיין לא דן במקרים נוספים שראוי לפטור מאגרה וכי לא הוסדר בתקנות האגרות האופן שבו יש לטפל במבקשי מידע שההיגיון מורה שיש לפטור אותם מאגרה. יצוין שבדיון של ועדת החוקה ב- 7.5.07 העירו חברי הוועדה כי החוק אינו מיושם במלואו זה תשע שנים, וכי מתבקש מערך כולל של תיקונים בחוק. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד המשפטים, המופקד על ביצוע החוק, לקדם את ביצוע התיקונים הנדרשים בחוק ולתרום בכך ליישומן המלא של הוראות החוק. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להגנת הסביבה שעליו לפעול לקידום התקנת התקנות, כחובתו בחוק, באחת משתי הדרכים האלה - השגת הסכמה עם משרד האוצר או הבאת המחלוקת להכרעת הממשלה או ראש הממשלה. בחוק נקבע כי עד פברואר 2006 השר להגנת הסביבה, בהסכמת שר האוצר ולאחר שייוועץ בשר המשפטים ובשר הנוגע בדבר, יקבע בתקנות את סוגי המידע על איכות הסביבה שיועמד לעיון הציבור, את דרכי העמדתו ואת המועדים לכך. ביולי 2007 , מועד סיום הביקורת, נמצא כי השר עדיין לא התקין את התקנות, אף שלפי החוק היה אמור להתקינן יותר משנה ורבע לפני כן. הועלה כי פורום הממונים התכנס שנית רק במרס 2007 - שנה וחצי לאחר המפגש הראשון - וכי בפרק הזמן האמור לא פעלו צוותי ההיגוי שהוקמו. רק ביולי 2007 התכנס צוות מצומצם שהחל לדון בנושא האגרות הנגבות במסגרת הליך הטיפול בבקשות למידע על פי החוק. הועלה שממועד החלת החוק (אמצע שנת 1999 ) ועד מועד סיום הביקורת (יולי 2007 ) התקיימו שני ימי עיון בלבד לממונים- אחד התקיים בשנת 1999 , והשני התקיים רק באפריל 2005 - כשש שנים לאחר מכן. יצוין שנוסף על כך עדכן משרד המשפטים מדי פעם בפעם את הממונים באמצעות דואר אלקטרוני. בקרה תקופתית על דרך יישום החוק ברשות מאפשרת לזהות כשלים ביישומו, להפיק לקחים, לתקן את הליקויים שנמצאו ולהעשיר את הידע של הממונים בתחום זה. 21 ( 81% ) מ-26 הרשויות שמילאו את השאלון ציינו שלא בוצעה בהן בקרה על דרך יישום החוק, אף לא בידי הביקורת הפנימית של הרשות. רק חמש ( 19% ) מהרשויות77 דיווחו שגורם פנימי ברשות ביצע בקרה בנושא78. .2 . 24 מהרשויות63 שמילאו את השאלונים דיווחו על האגרות שגבו ממגישי בקשות למידע. שתי רשויות (משרד המשפטים והב"ה) דיווחו שגבו אגרת בקשה מכל מי שהגיש בקשה למידע באותה שנה; מנתונים שמסרו 22 רשויות אחרות עלה ש -1164 (%50 ) מהן לא גבו אגרת בקשה עבור %55-%100 מהבקשות שהוגשו להן באותה שנה - הן בשל הפטורים שנקבעו בחוק והן בשל סיבות אחרות. יצוין שמהנתונים שנמסרו לא ניתן היה להבחין בין המקרים שבהם לא נגבתה אגרה בשל פטור הקבוע בחוק ובין המקרים שבהם לא נגבתה אגרה מסיבות אחרות. בין הסיבות לאי-גבייתה של אגרת בקשה שציינו הרשויות: ה פונה הועבר לטיפולו של גורם אחר, המידע המבוקש לא נמצא, המידע התבקש לצורכי לימודים ומחקר או היה זמין, אף שעל פי החוק והתקנות שנקבעו מכוחו כל הסיבות האמורות אינן מקנות פטור מאגרת בקשה. עולה מכך שאף כי בחוק ובתקנות שנקבעו מכוחו נקבעו הנחיות ברורות בנוגע לגביית אגרות, בחלק מהמקרים הממונים סבורים כי אין הצדקה לגבות את האגרות, אף שבנסיבות העניין החוק והתקנות שנקבעו מכוחו אינם מתירים להם לפעול על פי שיקול דעתם. | . מלאים, מאחר שאחד מפרקי הנהלים, המכונה "הליך הטיפול", אינו מתפרסם באתר. לטענת המשרד, ההליך האמור לא פורסם משום שמדובר בעני ין פנימי שאינו משקף את זכויותיו וחובותיו של האזרח אלא עוסק באופן ביצועה של עבודת המשרד ועל כן אין צורך לפרסמו בקרב הציבור19 . יתרה מזו, משרד הפנים אינו מציין באתר האינטרנט שלו שהנהלים באתר אינם כוללים את פרק "הליך הטיפול", ומכאן שלא ניתן לדעת שמוצג בו מידע חלקי בלבד. לדעת משרד מבקר המדינה הפרקים האמורים, הדנים בהליך הטיפול, כוללים גם מידע הנוגע לציבור ועל כן ראוי שהמשרד יפרסמם באתר האינטרנט של המשרד. למשל, בפרק הליך הטיפול שב"נוהל הטיפול בהסדר מעמד לבני זוג של אזרחים ישראלים, לרבות בני אותו מין"20; מפורט סוג הרישיון שיינתן לבן הזוג הזר אם יהיו ממצאי הבדיקה חיוביים, משמע המעמד שיקבל בישראל, למשל מעמד של תושב ארעי או מעמד קבע. הדבר קובע למעשה את הזכויות שמוקנות לו בישראל כמו הזכות לעבוד, זכויות בנושא בריאות וזכויות סוציאליות. עוד קובע הליך הטיפול את פרק הזמן שבו יהיה כל מעמד בעל תוקף. דוגמה נוספת - "נוהל מתן מעמד בישראל לקטינים שנולדו בישראל בדרך של הכרה באבהות"21 . הנוהל עוסק בבירור אבהות על ילד שנולד לאב ישראלי ולאם שאינה ישראלית. בהליך הטיפול בנוהל זה מפורטים קריטריונים שעל פי השילוב ביניהם יוחלט מה יהיה מעמדו של הקטין - מדובר בקריטריונים הנוגעים למעמדו של האב בישראל (אזרח ישראלי, תושב קבע וכו'), למצבם האישי של האב והאם (נשואים, ידועים בציבור וכו') ולמעמדה של האם בישראל. בנוהל מפורטות גם הראיות שעל ההורים להציג בהתחשב בשילוב הקריטריונים האמור, וההחלטות הנוגעות למע מדו של הקטין בישראל שיש לקבל לפיהן. לקריטריונים המפורטים בנוהל יש נגיעה ישירה להורים ולילדים והם משפיעים במישרין על זכויותיהם בישראל. | 423 |
רשות השידור הישראלי (בפירוק) . תשדירי פרסומת והודעות חסות בקול ישראל הועלה כי היא אינה מתריעה על המשך שידורה של פרסומת לאחר תאריך תפוגת החוזה עם המפרסם. בחוק הגנת הצרכן, התשמ"א- 1981 , קיים איסור הטעיית הצרכן בכל עניין מהותי בעסקה, כמו המחיר הנדרש. הואיל ומחיר שליחת המסרון בחידון היה גבוה מהמחיר הרגיל, היה על הרשות להביא לידיעת המאזינים מידע זה. לדעת משרד מבקר המדינה על הרשות לנהוג על פי הכללים שהיא קבעה בנוגע למימון המשדרים ולהקפיד שלא ייגבה מהמאזינים תשלום למימונם, נוסף על תשלום האגרה. עד מועד סיום הביקורת לא נקבעו בנוהל כללים אלו. להסדרת נושאים אלה חשיבות רבה, מכיוון שהם משפיעים על רציפותו של המשדר, שהיא מהגורמים המשפיעים על שיעור ההאזנה. בעקבות זאת הופסק כליל במרס 2007 השימוש במערכת הבקרה. מאז מעבירה חברת שפ"מ את הפרסומות היישר למערכת השידור JS11 וממנה הן מועברות לשידור, ולרשות אין כל בקרה על שידורן. משרד מבקר המדינה העלה כי הרשות לא בחנה את שווי ההטבות שקיבל מפעל הפיס מהר שות. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על הרשות להגביל את חברת שפ"מ בשידור הקדימונים והאזכורים לגבי גובה הפרס ששולבה בהם פרסומת של מפעל הפיס. למעשה, בהיעדר הגבלה העניקה הרשות למפעל הפיס יותר זמן פרסומת מהזמן שאישרה עבור התמורה שקיבלה. גם אם תוספת האזכורים האמורה ניתנה במסגרת של תמריצים (ראו לעיל), אין זה סביר שמספר התמריצים יהיה גדול פי עשרה ממספר תשדירי הפרסומת שעליהם שילם מפעל הפיס. (א) מן הטבלה עולה כי ב- 1,468 שעות מבין 18,059 שעות שידור שבהן שודרו פרסומות (כ -8% ) הייתה חריגה מהמכסות שנקבעו. ברשת ב', שבה משודרות מרבית הפרסומות, היו חריגות מהמכסה ב - 26% מהשעות, והן נמשכו עד חמש דקות, שהן כ- 50% מהמכסה שנקבעה. ברשת א' היו חריגות מהמכסה ב - 15% ,מהשעות ובחלק מהשעות היו חריגות של 50% ויותר מהמכסה שנקבעה. ברשתות אחרות התגלו חריגות מהמכסות בשיעור קטן יחסית. לדעת משרד מבק ר המדינה, על הרשות לעמוד על כך שכל חריגה מן הקבוע בהסכם תיעשה רק לאחר אישורה בכתב. | באוקטובר 2007 הותקנה גרסה זו ברשות לביצוע בדיקות קבלה. מהאמור לעיל עולה שהרשות החלה בבדיקות הקבלה של המערכת רק כשנתיים לאחר תחילת השימוש בה; בשנתיים אלה נגרמו לה נזקים שהיו יכולים להימנע אילו נעשו בדיקות הקבלה מיד עם התקנת המערכת. | 424 |
משרד האוצר . מינהלת הגמלאות מבדיקת הקובץ האמור לעיל התברר למינהלה כי ל-54 מבין236 גמלאים שקיבלו קצבה נוספת מקופות ציבוריות בלי שהודיעו על כך למינהלה, היה צורך לבצע הפחתת קצבה בגין כפל קצבאות, בסכום חודשי כולל של כ - 55,000 ש"ח; וכך נעשה. לפי חישובי המינהלה, הסכום הכולל של תשלומי היתר ששולמו ל -54 הגמלאים הללו הוא כחמישה מיליון ש"ח; חלק מתשלומי היתר הם בסכומים של מאות אלפי ש"ח לכל גמלאי. נמצא שהמינהלה לא בדקה לגופו של עניין אם יש מקרים שבהם ניתן לדרוש מהגמלאים הללו להחזיר לה רטרואקטיבית את סכומי היתר ששילמה להם בגין שנים קודמות, לפי הכללים הקבועים בפסיקה. זאת ועוד, לחלק מ-236 הגמלאים הללו הייתה גם השתכרות מקופה ציבורית לפני הגיעם לגיל 60 שלא דיווחו עליה כחוק למינהלה. המינהלה לא ביצעה חישוב לפי החוק לצורך הפחתת קצבתם בגין השתכרות, וממילא לא חישבה את סכום החוב שהיא זכאית לקבל מגמלאים אלה בגין תשלומי יתר ששולמו להם בעבר. בעקבות פעולות הבקרה האמורות שביצעה המינהלה, היא לא בדקה לגופו של עניין כל אחד מהמקרים שבהם אותר חוב לכאורה של גמלאים למינהלה; כדי להגיע לכלל מסקנה אם יש לדרוש ממי מהגמלאים החזר של סכומי היתר ששולמו להם. לדעת משרד מבקר המדינה, בקרה באמצעות שאלונים כרוכה בעבודה ידנית רבה, והצלחתו של המהלך תלויה במידה רבה בשיתוף פעולה מצד הגמלאים שאליהם נשלחו השאלונים. לעומת זאת, המינהלה יכולה להתבסס על בקרה ממוחשבת לגבי אוכלוסיית הגמלאים לפי ההיתר שנתן שר האוצר לעניין זה. נוסף על כך, על המינהלה לבדוק לגופם את חובות הגמלאים כדי שתוכל לברר אם יש מקום שיחזירו לה כספים. . משרד מבקר המדינה מציין באשר לכך כי נתוני הרשות על הכנסות של נישומים שכירים (ובכלל זה גמלאים) מתעדכנ ים אחת לשנה, בהסתמך על דוחות שנתיים שמגישים המעבידים לרשות. כשם שניתן היה להשתמש בנתונים אלה לבדיקת כפל קצבאות, כן ניתן היה להשתמש בהם גם כדי לבדוק את קצבאותיהם של הגמלאים שיש להם השתכרות מאוצר המדינה או מקופות ציבוריות. המינהלה מסרה למשרד מבקר המדינה כי הישיבה האמורה התקיימה באוגוסט 2006 , אולם לא נמצא במשרד האוצר פרוטוקול של הישיבה, נוסח כתוב של ההחלטה שהתקבלה בה ונימוקים שהתבססה עליהם. 4. למינהלה ולחשכ"ל ידוע על מקרים שבהם גמלאים של שירות המדינה עוקפים את הוראות החוק בעניין הפחתת קצבתם בגין השתכרות מאוצר המדינה או מקופות ציבוריות. הדבר נעשה באמצעות העסקתם כעובדי חברות כוח אדם, באמצעות עבודה כעצמאים או באמצעות חברות שהקימו, המקבלות מקופות ציבוריות, תשלומים שאינם נחשבים משכורת, כנגד חשבוניות. אף על פי כן לא פעלו המינהלה והחשכ"ל למניעת מקרים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על החשכ"ל לעקוב באופן שוטף אחר יישום החלטת הממשלה האמורה ולפעול בשיתוף אגפים אחרים במשרד האוצר לחידוש המשא ומתן בעניין זה עם ההסתדרות ולחלופין לבחון פתרונות אחרים. הממצאים בדוח זה מלמדים שסדרי הבקרה וההתנהלות של מינהלת הגמלאות טעונים שיפור, וכי נדרש להעמיד לרשותה בסיס מידע מקיף ועדכני. על החשכ"ל לנקוט את הצעדים הדרושים כדי לוודא שהליקויים שהעלה מבקר המדינה בדוח זה יתוקנו. נוכח הממצאים שהועלו בבדיקות שביצעו המינהלה והגופים במערכת הביטחון, ובביקורת שביצע משרד מבקר המדינה לגבי המשטרה ושב"ס, מן הראוי שהחשכ"ל והמינהלה יבצעו בהקדם ביקורות שיטתיות בגופים אלה. כמו כן עליהם לקבוע הסדרים לעריכת השוואות נתונים שוטפות בין המינהלה לגופים במע רכת הביטחון, לגבי כפל קצבאות והשתכרות מקופה ציבורית; במקרים שנמצא כי שולמו תשלומי יתר לגמלאים יש לבדוק אם ניתן לדרוש מהם החזרים רטרואקטיביים, לפי הכללים הקבועים בפסיקה. | .בידי המינהלה נתונים שאפשר ללמוד מהם אם בוצע ניכוי רטרואקטיבי לאותם גמלאים. בספטמבר 2005 ביצעה המינהלה השוואת נתונים עם צה"ל לגבי גמלאי צה"ל המקבלים קצבה נוספת מהמינהלה, כדי לבדוק אם בוצע חישוב לעניין הפחתת קצבאותיהם בגין כפל קצבאות. הועלה, כי בידי המינהלה לא נשמרו נתונים על מספר הגמלאים שבעקבות הבדיקה היה צורך להפחית את קצבאותיהם ועל סכום הקצבאות החודשיות שנחסכו. אף שעברו למעלה משנתיים ממועד הבדיקה האמורה, לא ערכה המינהלה מאז השוואת נתונים נוספת עם צה"ל. | 425 |
משרד האוצר . מאזן המדינה ליום 31.12.06 - ניהול כספי קרנות ופיקדונות מן האמור לעיל עולה כי בדוחות הכספיים לא הוצגו במלואן הפעילות הכספית שנעשתה לשם הקמתן של קרנות א' וב' והתוספות שנוספו להון הקרנות לפי ההסכם משנת 1984 . כמו כן לא הוצג במלואו המידע על תשלומי הריבית. בדוחות הכספיים הוצגו הסכומים שנוספו להון הקרנות האלה בשנת 1985 , אך לא הוצג ההון שהופקד בעבורן בעת הקמתן, שנים רבות לפני כן. משרד מבקר המדינה העיר לחשכ"ל כי עליו לעקוב בקביעות אחר זכאותה של המדינה לפי תנאי סעיף 7 (ה) בהסכם, כדי שיוכל לממש אותה כאשר יתקיימו תנאי הזכאות; כמו כן, ראוי שידווח על כך בדוחות הכספיים. מסעיף 11 ,(ג) בהסכם הנוגע לזכויות המדינה בעת פירוק הקרן, עולה שלמדינה יש גם 50% מהזכויות בנכסי הקרן (הקרן כגוף בפני עצמו). במאזן המדינה לא ניתן ביטוי לזכויות האלה, ועל החשכ"ל לדווח עליהן בדוחות הכספיים, על פי כללי החשבונאות המקובלים. הביקורת העלתה כמה ליקויים בעניין קרנות אלה: (א) על אף מורכבותם של ההסכמים שנחתמו בין ממשלת ישראל לממשלות האחרות, אין למחלקה נהלים וכללים ברורים לבקרה על יתרותיהן של הקרנות, על יתרות הפיקדונות שהופקדו בגינן ועל הריבית שהחשכ"ל משלם בעבור פעילותן. כמו כן אין כללים ברורים לרישום הקרנות האלה ולניהולן; (ב) לפי ההסכמים שנחתמו בין ממשלת ישראל לממשלה אחרת, ההפקדות להקמת כל אחת מהקרנות א' וב' הסתכמו ב-60 מיליון דולר. ואולם החשכ"ל כלל בדוחות הכספיים יתרה בסך של 50 מיליון דולר בלבד לקרן דו -לאומית א' ויתרה בסך של 40 מיליון דולר בלבד לקרן דו -לאומית ב'. למחלקת מלוות חוץ אין הסבר לפערים אלה; (ג) השינויים שנעשו בהסכמי ההקמה והתוספות שנוספו להם לא תועדו כראוי בתיקי קבע לצורכי ניהול, פיקוח ובקרה. אגף החשכ"ל לא תיעד את שיטת הרישום שיושמה בעת הקמת הקרנות ובעת הפקדת הכספים בעבורן, ואין על כך גילוי נאות בדוחות הכספיים. משרד מבקר המדינה העיר לחשכ"ל כי מן הראוי שיו סיף לנוהל במפורש את המטרות שלשמן הוקמה הקרן, וכמו כן יוסיף לו הוראות בדבר מנגנוני פיקוח ובקרה שיבטיחו שכספי הקרן יוצאו אך ורק על אותן מטרות. לדעת משרד מבקר המדינה, רישום הכספים המועברים לקרן בסעיף שמהותו גיוס מלוות בארץ אינו עולה בקנה אחד עם הייעוד של כספי הקרן כפי שנקבע בחוק. נוסף על כך, האופן שבו צורף ל דוח ביצוע התקציב הפירוט של ההכנסות וההוצאות של קרן הפיצויים אינו מתיישב עם כללי הדיווח על ביצוע התקציב, והוא פוגע באחידות הדיווח. משרד מבקר המדינה העיר לחשכ"ל כי נוכח הליקויים האמורים, מן הראוי שמשרד האוצר יקבע כללים ברורים לרישום הכספים של קרן הפיצויים, לדיווח עליהם ולפיקוח על ניהולם. מהטבלה עולה כי ב - 31.12.06 הייתה היתרה הכוללת של הפיקדונות של הקרנות האלה בבנק ישראל כ-33 מיליון דולר בלבד, במקום120 מיליון דולר שהושקעו בהן בעת הקמתן. הביקורת העלתה כי החשכ"ל לא הנחה את משרדי הממשלה כיצד לרשום את הקרנות וכיצד לדווח עליהן. משום כך אי-אפשר לדעת אם "פיקדונות" שהוצגו במאזנים של משרדי הממשלה נוגעים לקרנות או לפיקדונות אחרים. לדעת משרד המדינה, על החשכ"ל לוודא שכל הקרנות יאותרו - בלי להמתין ליישום המלא של מערכת מרכב"ה בכל המשרדים והיחידות של הממשלה ולהפיץ הוראות שיקבעו כיצד יש לדווח עליהן כדי להביא לדיווח מלא ואחיד על הקרנות בדוחות הכספיים. | משרד מבקר המדינה מעיר לחשכ"ל כי עליו להסדיר בנהלים או בהוראות תכ"ם את אופן הטיפול בפיקדונות בכלל ובכספי קרנות ופיקדונות צד ג' בפרט, את אופן הפקדתם ואת העקרונות שלפיהם ייקבע שיעור הריבית שתשולם בגינם. | 426 |
אשרא - החברה הישראלית לביטוח סיכוני סחר חוץ בע_מ . אשרא - החברה הישראלית לביטוח יצוא בע_מ משרד מבקר המדינה ביקש מהחברה להמציא לו את ההסכם עם אגף החשכ"ל שלפיו היא "מנועה מלהעביר" לרשות את הנתונים בעניין הפרמיות. החברה הסבירה בתשובתה כי מדובר בהבנות בעל פה עם בעלי תפקידים בחשכ"ל, שכבר פרשו. עוד הסבירה כי היא סברה שעל החשכ"ל להחליט אם להעביר את המידע לרשות. לפי חוק החברות הממשל תיות, על החברה להמציא לרשות כל מסמך והסברים הדרושים לה למילוי תפקידה. היה על רשות החברות לנקוט את כל הצעדים העומדים לרשותה כדי שהחברה תמלא את בקשותיה; המידע והנתונים שנדרשו היו מסייעים לרשות לעמוד מבעוד מועד על מצב החברה ולגבש את עמדתה בעניין תפקודה ופעילותה של החברה. הביקורת העלתה שהחברה לא קיימה באופן שוטף את חובותיה ולא המציאה לרשות את ההסברים והנתונים שביקשה הרשות. כבר בשנת 2002 התריעה הרשות לפני החברה כי "אי הגשת המידע הנדרש בחוזרי הרשות פוגע ביכולת הרשות, חברי הדירקטוריון ורואה החשבון למלא אחר התפקידים המוטלים עליהם בחוק החברות הממשלתיות". הרשות גם נאלצה לחזור ולבקש פעמים רבות מהחברה ומרואי החשבון שלה תגובות על הערותיה לדוחות הכספיים ולא תמיד נענתה. כאמור, מאז שנת 2000 לא העבירה החברה לרשות מידע שנתבקשה להעביר לה, בין היתר בעניין הפרמיות שהיא גובה, על אף בקשותיה החוזרות של הרשות. אי -העברת המידע המבוקש מחברה ממשלתית לרשות, אינה עולה בקנה אחד עם דרישות החוק. טענת החברה שעל אגף החשכ"ל להחליט אם ברצונו להעביר את המידע לרשות אינה רלוונטית, שכן דרישת הרשות לקב ל מידע היה במסגרת תפקידה לעשות מעקב אחר התנהלותן של חברות ממשלתיות. חובה היה על החברה למסור לרשות את מלוא המידע המבוקש, מה גם שהובהר לה שאין בכוונת הרשות לפרסם את המידע. לדעת משרד מבקר המדינה, על אגף החשכ"ל להנחות לאלתר את החברה לספק לרשות, ללא דיחוי, כל נתון או מסמך הדרוש לה לצורך מילוי תפקידה. הועלה כי אגף החשכ "ל לא ניהל מאגר נתונים על מכלול נושאי ההתחשבנות בינו ובין החברה (העסקאות שהמדינה ערבה להן, חלק הפרמיות בעמלת ערבות המגיעות למדינה מסך הפרמיות שהחברה גובה, החשיפות ועוד). על כן, המעקב והבקרה שהיה על החשכ"ל לעשות התבססו על הנתונים, מקצתם חלקיים, שמסרה לו החברה. לדעת משרד מבקר המדינה, פיקוח כזה אינו יעיל ואינו תקין ועל אגף החשכ"ל לבחון ביסודיות את העניין ולפעול לאלתר לתיקון הליקוי. . הביקורת העלתה שכבר בספטמבר 2006 ידעו החברה ורשות החברות על המינוי ועל זיקתה של החברה הפרטית לביטוח עסקאות בטווח בינוני, וכבר אז החלה הרשות לבדוק היבטים הקשורים בכך וביקשה מאשרא להמציא לה פרטים בעניין זה, אולם הבדיקה טרם הושלמה. לדעת משרד מבקר המדינה, התנהגותה של החברה בעניין מילוי דרישות הרשות, לפי חוק החברות הממשלתיות וחוזרי הרשות, לא הייתה תקינה ופגעה ביכולתה של הרשות למלא את תפקידיה. נוכח ההימנעות המתמשכת של החברה מלהמציא לרשות נתונים הקשורים בפעילותה, היה על הרשות לנקוט את כל הצעדים שהחוק מקנה לה כדי לגרום לחברה למלא את הנדרש ממנה. יש לראות בחומרה את התנהגותה האמורה של החברה, ועל מוסדותיה לנקוט את הצעדים הדרושים למניעת הישנותם. לדעת משרד מבקר המדינה, עמדת החברה בעניין הרלוונטיות של הנתונים והמסמכים שביקשה הרשות בקשר לנושאים שהיא בודקת, אין בה כדי לפטור את החברה מחובתה להמציאם לרשות. | הממצאים מראים שרשות החברות לא מילאה כראוי את תפקידה לפי סעיף 54 בחוק החברות הממשלתיות. רק לאחר שמשרד מבקר המדינה הביא לידיעת הרשות את הממצאים שהעלה בעניין פעילות החברה ומתכונת פעילותה, החלה הרשות לבחון אותם ואת הצעדים הנדרשים לתיקון הליקויים. על הרשות לפעול למניעת ליקויים כאלה בטיפולה בפעילותן של חברות ממשלתיות אחרות. | 427 |
משרד ראש הממשלה . הקצאת תקציבים לחיזוק הצפון - משרד ראש הממשלה נמצא כי הדוח הראשון של חברת הבקרה הוגש למשרד רוה"מ רק ב- 22.11.07 . ,הדוח, שהוכן בהתאם לדרישות אגף תיאום ובקרה, אינו כולל פירוט של תקנות הוא אינו כולל ביצוע בפועל אלא רק "אומדן ביצוע", ואין בו הפרדה בין התקציב והביצוע של שנת 2006 לשנת 2007 , למרות ששנת 2006 הסתיימה זה מכבר והנתונים בדבר הביצוע של אותה שנה סופיים ומוחלטים ואינם בגדר אומדן בלבד. כמו כן בתכנית העבודה של חברת הבקרה נקבע כי "לכל פרויקט שלא בוצע יפורטו הסיבות לאי ביצועם", אולם באשר לחלק מהפרויקטים לא נעשה הדבר. לדעת משרד מבקר המדינה, המעקב אחר יישום התכנית לא נעשה באופן שוטף ויסודי על ידי משרד רוה"מ. מבירור שעשה משרד מבקר המדינה בנוגע לרישום תרומות בתקציב המדינה עולה כי אג"ת לא קבע מתודולוגיה לרישומן, ומכאן שאין אחידות בנושא זה גם בתקציבי המשרדים. לדעת משרד מבקר המדינה, גיבוש תכנית כה נרחבת ובתקציבים משמעותיים ללא קביעת יעדים ברורים ומוגדרים ומדדי ביצוע מדידים עלולה להביא להתמוססות התכנית. עוד עולה, כי לא נבחן הסכום הכולל שהוקצה לצפון במסגרת התכנית לעומת התקציבים שהושקעו בצפון ב עבר בכלל או לעומת הסכומים שכל אחד מהמשרדים הקצה לצפון בשנים קודמות. מתברר כי משרדי ממשלה לא ראו עצמם מחויבים לתכנית ולא שינו את סדרי העדיפויות הפנימיים שלהם בעקבות גיבושה, והדברים יפורטו להלן. . החלטת הממשלה אינה קובעת כי התקציב התוספתי יועבר למשרדים רק לאחר שהם יעבירו את תקציבם לתכנית התקציב הייעודית. משרד מבקר המדינה מצא כי במקרים רבים הועבר התקציב התוספתי למשרדים הגם שהם לא העבירו את תקציביהם במקביל. עוד נמצא כי אף במקרים שבהם נפתחו תקנות ייעודיות לתכנית לחיזוק הצפון, העבירו חלק מהמשרדים את התקציבים שקיבלו במסגרתן לתכניות תקציב שאינן כלולות במסגרת התכנית לחיזוק הצפון. בכך למעשה ייתכן וייעשה שימוש בחלק מתקציבי התכנית לחיזוק הצפון שלא למטרתם המקורית. . בדיקה שעשה משרד מבקר המדינה העלתה כי מועד התכנסותו האחרונה של הקבינט היה פברואר 2007 , וכי מאז ועד מועד סיום הביקורת- דצמבר 2007 , לא התכנס הקבינט שוב, וממילא לא קיבל כל דיווח על התקדמות התכנית. לדעת משרד מבקר המדינה מן הראוי כי המשרד לפתוח הנגב והגליל ישתתף באופן פעיל ביישום התכנית לחיזוק הצפון, על אף החילופים הפרסונאליים שנעשו במשרד. 4. בהחלטות הממשלה לא נקבע שהמשרדים חייבים להסיט תקציבים קיימים ולשנות את סדר עדיפויותיהם לטובת התכנית. בדיקה בכמה משרדי ממשלה 15 העלתה כי במשרדים שנבדקו לא השתנו סדרי העדיפויות באופן ממשי, בחלקם לא מתברר כי חלק מהמשרדים לא הצליחו לבצע את התכנית במועד שנקבע לה, וכי חלק מהתכנית לא יצא לפועל כלל. לפיכך סביר שיוותרו בתקציבי המשרדים בסוף שנת הכספים עודפי תקציב לא מנוצלים 12. משרד רוה"מ לא קבע הנחיה בדבר השימוש שייעשה בעודפי התקציב בשנת הכספים העוקבת - האם יועברו לשימוש המשרד שבו נותר העודף או לשימוש של משרד אחר לצורך מימון התכנית לחיזוק הצפון, ושמא לא יועברו לשנת הכספים העוקבת, ובכך למעשה ייגרעו מהתכנית. | נמצא, כי במשרד רוה"מ אין נתונים על התקדמות ביצוע התכנית בשנים 2006 - 2007 בחלוקה על פי שנים. ל פיכך אין בידיו גם נתוני ביצוע לגבי שנת 2006 שהסתיימה זה מכבר. יצוין כי כאמור, מאחר שבשנת 2006 לא נפתחו בהכרח במשרדים תקנות מתאימות לתכנית לחיזוק הצפון, קשה מאוד להתחקות אחר הביצוע19. | 428 |
המשרד להגנת הסביבה . פעולות אכיפה בתחומי הגנת הסביבה לדעת משרד מבקר המדינה, הרחבת מעגל המעורבים באכיפת חוקי איכות הסביבה היא פעולה חיובית אך יש מקום לבחון את תפוקותיה. מכל מקום על המשרד לבחון מי מבין הגורמים המוסמכים לתת דוחות עברה - נאמני ניקיון או עובדים מקצועיים - אחראים לליקויים במילוי דוחות אלה, ובהתאם לכך להגביר את הדרכתם ואת הפיקוח עליהם, ובכך להביא לשיפור איכות הדוחות. גביית הודעות תשלום קנס : שיעורי הגבייה הם נמוכים וקיים פער גדול בין הקנסות ששולמו בפועל לבין פוטנציאל הגבייה מהודעות תשלום הקנס שהופקו30 הן מבחינת מספר הקנסות והן מבחינת סכומם. בכל אחת מהשנים- 2002 2006 שולמו סכומים שהם 32%-40% מפוטנציאל הגבייה, ובממוצע כ - 36% ; מספר הקנסות ששולמו הוא 34%-49% מפוטנציאל הגבייה, ובממוצע כ- 41% - דהיינו נוצר פחת של כ- 59%. . התוצאה היא שמתחילת שנת 2003 לא טיפל המשרד בגביית קנסות. לפיכך עקב חלוף הזמן התיישנו חלק מהם. לאי-אכיפה משמעויות קשות, ובהן - הפסד כספי ניכר למימון פעולות למען איכות הסביבה וניקיון רשות הרבים, אובדן ההרתעה ופגיעה בשוויוניות ביחס לאלה ששילמו את הקנסות. בכל מקרה אי -הצלחת המשרד לקיים מכרז לגיוס חברת גבייה ובעקבות כך, אי העברת קנסות לגבייה במשך חמש שנים מהווה ליקוי משמעותי. . יודגש כי השוואה בין מספר הקנסות ששולמו לבין מספר דוחות העברה שניתנו מצביעה על פער גדול מאוד ביניהם: בכל אחת מהשנים 2002 -2006 נגבו קנסות מ- 15%-23% מדוחות העברה שניתנו בלבד, ובממוצע כ- 20% - דהיינו נוצר פחת של כ- 80%. משרד מבקר המדינה מציין כי בשנת 2002 , בטרם הופסקה ההתקשרות עם הגובה החיצוני, היו שיעורי גביית הקנסות נמוכים אף יותר מאלה שבשנים 2003 -2006 , .שבהן הגובה החיצוני לא טיפל בגביית קנסות חדשים שלא שולמו שיעור הגבייה הנמוך ואי -שיגור דרישה חוזרת לתשלום הקנס לשם מניעת התיישנות הקנס שבעקבותיו מבטל האגף קנסות מאפי ינים את המשרד שנים ארוכות: בשנים 1994 -1998 ובשנת 2005 ביטל המשרד הודעות תשלום קנס באופן גורף. בדצמבר 2005 , למשל, בוטלו 6,635 הודעות תשלום קנס ישנות שהופקו בשנים 1999 -2003 (ברובן של השנים פעלה חברת הגבייה) משום שהקנסות הנקובים בהן לא שולמו במועד ומפאת חלוף הזמן הם התיישנו או שלא הייתה אפשרות חוקית או מעשית לגבותם. הקנסות שבוטלו כללו 3,327 קנסות "שהטיפול בהן לא מוצה ו/או לא התקבלה בהם הכרעת תובע תוך שנה מיום קבלת הבקשה"; 2,622 ;"הודעות שלגביהן "לא ניתן לאתר את החשודים463 הודעות היא "התייש ]שלהן[ שעילת הביטול נות"; 223 הודעות ש"נפלו בהן פגמים טכניים". מפברואר 2003 ועד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2007 , לא נעשו אפוא פעולות לגביית חובות מחייבים; מערכת גביית הקנסות שותקה למעשה. עקב כך לא הועברו לגבייה כ- 42,500 הודעות תשלום קנס שסכומם הכולל מוערך בכ -26.3 ;מליון ש"ח אלפים מהם התיישנו ואי -אפשר יותר לגבותם. כמו כן לא נעשו בשנים 2003 - 2006 .פעולות למניעת התיישנות הקנסות להמחשת הנזק שבאי-מציאת פתרון לגביית קנסות יצוין כי ב - 2006 , לקראת פרסום מכרז לקבלת שירותי גבייה, הכין האגף אומדן של סכום הקנסות שתצטרך לגבות החברה שתזכה במכרז. על פי אומדן זה, מספר הקנסות מסוג בררת משפט שניתנו בפרק הזמן אוקטובר 2003- יולי 200632 , שטרם התיישנו, ויש לפעול לגבייתם הוא 17,400 , וסכומם המקורי הוא כתשעה מיליון ש"ח. ההפרש בין מספר קנסות זה ל- 42,500 קנסות שלא הועברו לגבייה הוא קנה מידה לדוחות שלא ניתן יהיה לגבותם מסיבת התיישנות או מסיבות אחרות33. יוזכר כי רק בינואר 2007 החל המשרד לשלוח תזכורות לחייבים על מנת למנוע את התיישנות הקנסות, ורק ביולי 2007 פרסמו החשכ"ל והמשרד מכרז נוסף במקום זה שנפסל בבית המשפט; ובאוקטובר 2007 נקבעו שתי חברות זוכות בו. עד ינואר 2008 .טרם החלו החברות בגבייה עבור המשרד חשב המשרד לא דיווח לחשכ"ל על מצב גביית החובות של המשרד ולא על הליך הביטול הגורף של הדוחות מנובמבר 2005. מהבדיקה עולה כי שיעור קטן בלבד של דוחות עברה נגבה, בין היתר, הן בשל איכותם הלקויה ואי הטיפול בהם, הן בשל אי-ביצוע של פעולות לגביית הקנסות והן בשל אי-משלוח דרישה חוזרת לתשלום הקנס המביא להתיישנות העונש. להלן פרטים: משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להגנת ה סביבה כי הוראות התכ"ם מחייבות דיווח על חובות שלא נגבו, בין אם לא ניתן לגבותם בשל סיבות שאינן תלויות במשרד ובין אם משום אי-טיפולם על ידי המשרד. | 2. הנהלת המשרד לא דנה במשמעות הביטול הגורף של הדוחות והשלכותיו על פעולות האכיפה ובדרכים להתמודדות עם מצב זה כדי למנוע המשך התיישנות הדוחות בגלל אי-טיפול בהם. | 429 |
המשרד להגנת הסביבה . הטיפול בפסולת בניין עוד עלה שרק ביולי 2005 העלה המשרד לפני ממ"י את הצורך לשווק, או להקצות לרשות מקומית ללא מכרז, עשרה אתרים שיוכלו לשמש להטמנה ומיחזור של פסולת בניין. רק בספטמבר 2006 "החלו המשרד וממי לדון בנושא בישיבות מעקב סדירות, אך בעקבות אלה שווק אתר הטמנה אחד בלבד - אתר שפיה ב'; רק ביולי 2007 פרסם ממ"י מכרז נוסף- לאתר טורעאן - ושיווקו בפועל ליזם מתוכנן רק לשנת 2008. משרד מבקר המדינה מציין כי מצוקת האתרים להטמנת פסולת הבניין והצורך בשיווק אתרים עלה בישיבות הנהלת ממ"י מאז שנת 2002 , אך עד מועד סיום הביקורת לא קודם שיווקם של אתרים, מעבר לאתר שפיה ב' ואתר טורעאן, אשר יתנו מענה לבעיה ויצמצמו את תופעת ההשלכה הבלתי מוסדרת של פסולת בניין. בפועל, בארבע השנים שחלפו מאז קבלת החלטת הממשלה בעניין, לא הוסדרו ולא הוקצו אתרים נוספים, מעבר לאלה, להטמנה ומיחזור פסולת. במועד סיום הביקורת, אוקטובר 2007 , טרם הנחה משרד הפנים את הרשויות להכין תכניות מקצועיות להסדרת הטיפול בפסולת הבניין הנוצרת או המצויה בשטחן, לא בעניין ההקמה וההפעלה של תחנות מעבר ולא בעניין מיחזור פסולת בניין. הוא גם טרם אישר, וממילא טרם הפיץ להן, חוק עזר לדוגמה, אף שהמשרד להגנת הסביבה הכין ביוזמתו טיוטת חוק והעבירה אליו כמה פעמים מאז פברואר 2005. לדעת משרד מבקר המדינה, התקציב להעסקת מפקחים היה ייעודי, והחלטת הממשלה קבעה מפורשות כי על המשרד לתגבר את המשטרה הירוקה ב -20 מפקחים, ולכן לא נהג המשרד כהלכה כאשר לא ניצל את התקציב למטרה לה הוא יועד. הבדיקה העלתה כי עד למועד סיום הביקורת, אוקטובר 2007 , לא בחן משרד המשפטים דרכים לקידום שפיטה מהירה נגד נאשמים בהשלכת פסולת. רק בתחילת 2007 , ארבע שנים לאחר החלטת הממשלה, יזם המשרד הקמת ועדה בין-משרדית "לפיתוח ושימוש בחומר ממוחזר מ פסולת בניין". החברים בוועדה הם נציגים ממשרדי ממשלה העוסקים בפיתוח תשתיות, וביניהם נציג משרד השיכון. הוועדה התכנסה לראשונה בפברואר 2007 .ועסקה בקביעת נהלים על פי התיעוד שבידי המשרד, רק 32% מהרשויות קבעו אתר מוסדר לסילוק פסולת והכריזו עליו כנדרש בחוק. בין הרשויות שלא עשו זאת נמצאות עיריות נהרייה, צפת, שפרעם, בית -שאן, ובת -ים, וכן המועצות האזוריות גולן, מרום הגליל, וגלבוע. יוער כי נתוני המשרד בעניין זה מעודכנים לשנת 2005 בלבד. מאחר שהמשרד ממונה על ביצוע החוק, מן הראוי שיעדכן באופן שוטף את הרשימה, ואף יבחן את הצורך לפרסמה ברבים. הממשלה קבעה כי התקציב נועד להעסקתם של 20 מפקחים, אך בכל שנה העביר המשרד את התקציב, באישור אגף התקציבים במשרד האוצר, לטובת תקנות תקציב אחרות שאינן קשורות לנושא פסולת בניין, ובהן העסקת עובדים בחודשי עבודה ושעות נוספות וכוננויות לעובדי המשרד. כתוצאה מכך לא קלט המשרד מפקחים ולא ביצע את הפיקוח והאכיפה כפי שנקבע בהחלטת הממשלה. בכך נפגע הפיקוח על עברייני השלכת פסולת בניין ברשות הרבים. רק בספטמבר 2007 , בעת ביצוע הביקורת, נחתם חוזה בין המשרד לרשות שמורות הטבע והגנים הלאומיים לקליטה באמצעותה של 11 מפקחים למטרה זו, לאחר שהושגה הסכמה בין משרד האוצר למשרד על קניית שירותי פיקוח מהרשות. בנובמבר 2006 פנה המשרד בכתב למשרד הביטחון בבקשה להוסיף לספר הכחול מפרט לשימוש בפסולת בניין ממוחזרת בעבודות של הנחת מצעי עפר לתשתיות. | .עד מועד הביקו רת לא פרסמה חל"ד את המפרטים כמפרט מחייב. רק במהלך הביקורת, אוגוסט 2007 , החלה חל"ד לצרף מפרט המאפשר שימוש בפסולת בניין ממוחזרת בעבודות סלילה כמסמך מחייב במכרזים. | 430 |
המשרד להגנת הסביבה . ניקיון רשות הרבים - איסוף מכלי משקה לדעת משרד מבקר המדינה, שיקוליו העסקיים של התאגיד אינם מעניינו של המשרד להגנת הסביבה: חוק הפיקדון קובע לתאגיד יעדים לאיסוף המכלים, והיה על המשרד לעמוד על מילוים. לפני קבלת החלטה על סטייה מכללים יש לבדוק בעבודת מטה אם הסטייה נחוצה, ובדיקה כזאת נדרשת בייחוד אם הסטייה עלולה לפגוע ברווחת הציבור17 . לפיכך היה על המשרד להיענות לבקשות התאגיד להפחתת יעדי האיסוף שנקבעו בחוק הפיקדון רק לאחר שבדק לעומק את העניין ונוכח שהיו אירועים שאינם תלויים בתאגיד שמנעו ממנו לעמוד בשיעורים אלה. אולם, הביקורת העלתה כי המשרד לא עשה בדיקה כאמור. ראוי לציין כי שיעורי האיסוף המופחתים שאישר המשרד בשנים 2002 -2005 היו נמוכים מ-65% - .יעד האיסוף שהוא עצמו הכיר בו כנקודת האיזון של התאגיד עוד יצוין כי מימוש האפשרות לגבות דמי טיפול מהיצרנים והיבואנים היה מעמיד אמצעים כספיים נוספים לרשות התאגיד ומאפשר להעלות את נקודת האיזון שלו. לפיכך ראוי היה שקודם להפחתתם של שיעורי האיסוף ישתמש המשרד להגנת הסביבה באפשרות זו ויעמוד על כך שהתאגיד יפנה אל הגופים שהוא מספק להם שירות ויבקש מהם דמי טיפול. .חישוב שעשה משרד מבקר המדינה העלה כי אילו הקפיד המשרד להגנת הסביבה שהתאגיד יעמוד ביעד האיסוף שנקבע בכל שנה, היה על המשרד להשית על התאגיד בשנים 2002 -2006 קנס בסכום כולל של כ -275 .מיליון ש"ח עקב ההפחתות בשיעורי האיסוף הוקטן כפל הפיקדון בכ-216.5 מיליון ש"ח, וזהו למעשה שווי ההטבה שניתנה לתאגיד עקב הסכמת המשרד להפחית את שיעורי האיסוף. במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2007 - כחמש שנים וחצי מסוף שנת2001 - טרם יושבה המחלוקת בין שני המשרדים האמורים, וטרם נגבה הסכום האמור או חלק ממנו. ראוי כי משרדים אלה יבואו בדברים כדי להביא לסיומה של המחלוקת. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המשרד להגנת הסביבה לבדוק כבר לפני שנים את הסוגיה המשפטית שהעלה התאגיד. אולם הביקורת העלתה כי רק ביוני 2006 - לאחר שהתאגיד כבר שילם כפל פיקדון בעד השנים2002 ,2004 ו-2005 , החל המשרד בבדיקת העניין. במועד סיום הביקורת טרם הושלמה הבדיקה. על המשרד להגנת הסביבה למצות את הזכויות שמקנה לו החוק ולדרוש מהתאגיד לשלם לו את כל הסכומים שהוא זכאי להם על פי דין. . יוצא אפוא שדווקא היצרנים והיבואנים, האחראים לשיווקם של מאות מיליוני מכלי משקה בשנה וראוי היה שישתתפו בהוצאות הכרוכות באיסופם, אינם נדרשים להשתתף בהוצאות אלה, ועיקר הנטל מוטל על המשווקים והצרכנים. אישור המשרד להפחית את יעדי האיסוף משמעותו, בין היתר, העברת חלק נוסף מהנטל של ניקיון הסביבה לציבור הצרכנים. אחד מסוגי המכלים שיש לסמן הוא בקבוקי בירה העשויים מזכוכית. הביקורת העלתה כי יצרנים ויבואנים של בקבוקים אלה, המּוכ ר ים למשרד, אינם מסמנים את הבקבוקים; וכי המשרד לא הפעיל את סמכותו לחייב אותם לפעול לפי חוק הפיקדון - הוא לא דרש מהם לסמן את הבקבוקים, וגם לא עמד על כך שישלמו לקרן לשמירת הניקיון פי שישה מדמי הפיקדון. כך ויתר המשרד על הכנסות שהוא היה אמור לקבל לפי החוק, העשויות להסתכם במיליוני שקלים. .מכאן שהשתתפות הציבור הרחב בהחזרת המכלים הריקים מועטה. בנסיבות אלה מוחמצת אחת המטרות החשובות של חוק הפיקדון - שיתוף הציבור בהגנה על הסביבה: זאת מאחר שהציבור הרחב, שעל פי החוק אמור להיות הגורם המרכזי בהחזרת מכלי המשקה ולקבל תמורתם את דמי הפיקדון, מחזיר רק חלק קטן מהמכלים. משרד מבקר המדינה העיר למשרד להגנת הסביבה על שלא פעל די להסרת הקשיים שניצבו לפני מי שביקשו להשיב מכלים ריקים, וציין שכבר לפני שנים היה עליו לפעול להגברת המעורבות של הציבור בהחזרת המכלים. | על המשרד להגנת הסביבה לפעול לשיפור התנאים להשבת מכלי משקה ריקים כדי להקל על הציבור את השבת המכלים. כמו כן עליו לנהוג על פי עקרון "המזהם משלם" גם כלפי היבואנים והיצרנים של מכלי המשקה ולחייב גם אותם לשאת בעלויות הכרוכות בטיפול בנזק שהם גורמים לסביבה. הואיל והמשרד הגיע לידי מסקנה שיש צורך לתקן את חוק הפיקדון על מכלי משקה, התשנ"ט-1999 , בנוגע לכמה סוגיות חשובות ואף החל בהליך לתיקון החוק, ראוי שהוא יפעל במלוא המרץ להשלמת ההליך. | 431 |
משרד הכלכלה והתעשייה . אכיפת חוקי העבודה - משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה הביקורת העלתה כי אין ספר נהלים ליחידת האכיפה, ישנם נהלים אולם הם ללא תאריך וללא אישור של גורם בעל סמכות במשרד, ולכן לא ברורה תקפותם. ישנם מסמכים שמתייחסים אליהם כאל נוהל, אולם אין בהם מאפיינים (נייר רשמי של משרד התמ"ת) המצביעים על כך שמדובר בנוהל שאושר. אכיפת חוקי המגן נעשתה ע ל ידי משרד התמ"ת ללא הקצאת כוח אדם מספיק, מבלי שייקבעו יעדי אכיפה כמותיים לענפי העסקה וקבוצות אוכלוסייה, ללא תכנית עבודה תקופתית וללא ניתוב תיקים בהתאם לסדר עדיפויות ומשך הזמן המומלץ לטיפול בתיק חקירה ותביעה. יש בכשלים אלה כדי לפגוע ביעילות ובמועילות של פעולות האכיפה. מצב זה מחייב את משרד התמ"ת לנקוט צעדים מתאימים להסרת הכשלים הפוגעים ביעילות ומועילות האכיפה. זאת כדי להבטיח שהגידול במספר העובדים העוסקים באכיפת חוקי המגן, עליו החליטה הממשלה בפברואר 2007 , ינוצל באופן מיטבי. בדיקת התיקים של המעסיקים האלה העלתה כי למעלה משנתיים לאחר פתיחת החקירה, ביול י 2007 , הסתיים הטיפול ב -23 תיקים: ב -20 מהם לא נמצאו ממצאים; בתיק נוסף לא נמצאו ראיות להוכחת אשמה; בשני תיקים הוטל קנס מנהלי. באשר לשני התיקים שהטיפול בהם טרם הסתיים: באחד הוגש כתב אישום והשני נמצא עדיין בטיפול יחידת האכיפה. המינהל מנסה למצוא דרכים להרחבת פעילות האכיפה במגזר המיעוטים: הפצת חומר הסברה בשפה הערבית בתקשורת הכתובה והאלקטרונית; חבירה לארגונים חברתיים הפועלים במגזר זה על מנת להסתייע בהם; גיוס בני מיע וטים כדי להסתייע בהם להרחבת הפעילות במגזר זה. היקף האכיפה הדל במגזר המיעוטים מצביע כי למרות המאמצים לפתח כלים להתמודדות עם הבעיה הקשה של אכיפת חוקי המגן במגזר זה, אין עדיין בידי משרד התמ"ת והמינהל מענה מתאים לכך. (ב) רק בפברואר 2007 החליטה הממשלה 20 ,בין השאר להורות לשר התמ"ת בשיתוף עם שר האוצר, להגדיל בשנים 2007 -2008 את כוח האדם במינהל בהדרגה, עד להוספה של 47 ( מפקחים ועובדי מטה23 מהם ליחידת האכיפה בשנת 2007), ו -69 ( סטודנטים שיעבדו במשרות זמניות 46 ליחידת האכיפה בשנת 2007 .). בעקבות החלטת הממשלה קבעה נציבות שירות המדינה תקנים למינהל אולם עד ספטמבר 2007 נקלט לעבודה ביחידת האכיפה עובד חדש אחד בל בד (לעומת התוספת שנקבעה - 23 עובדים) ו-30 סטודנטים (לעומת46.) הבדיקה העלתה כי עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2007 , משרד התמ"ת, יחידת האכיפה והלשכה המשפטית לא קבעו דירוג קדימויות שיבטיח שהטיפול בתיקים שאינם סובלים דיחוי יזורז, ולכן התיקים אינם מנותבים עדיין בהתאם לדחיפות הטיפול בהם. משרד מבקר המדינה מעיר כי קביעת סדר עדיפויות אין פירושה בהכרח גניז ת תיקים, אלא זירוז הטיפול בתיקים המועדפים. אדרבא, דווקא אי -קביעת סדר עדיפויות גרמה לגניזת תיקים שחלה עליהם התיישנות. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי תגבור כוח האדם העוסק באכיפת חוקי המגן אינו מבטל את הצורך בקביעת סדר עדיפויות וקדימויות בטיפול בתיקי חקירה ותביעה. (ג) ישנן חברות כוח אדם שהן גם חברות למתן שירותי שמירה, והן מקבלות רישיונות משני הגופים (יחידת ההסדרה והוועדה). לדעת משרד מבקר המדינה, יש מקום שמשרדי התמ"ת והמשפטים יבחנו את האפשרות להעביר בין הגופים מידע על המעסיקים האלה, כדי לאפשר שקילת המידע הרלוונטי בעת דיון בבקשה למתן רישיון. זאת בכפוף לתנאים להעברת מידע כזה כפי שנקבעו בחוק הגנת הפרטיות, התשמ"א- 1981 ., והתקנות על פיו | הבדיקה העלתה כי בשנים 2005 -2007 נקבעו כיעדים לאכיפה מוגברת קבוצות אוכלוסייה ומ עסיקים המועדים להפרת החוק (למשל, מגזר המיעוטים וקבלני שירותים), אולם בפועל לא הוצבו יעדי אכיפה כמותיים לפעילות ספציפית בקבוצות אלה. כך למשל, לא נקבע יעד כמותי למספר הפעילויות שיש לבצע בגין תשלום שכר נמוך משכר המינימום בקבוצות האוכלוסייה השונות. | 432 |
משרד הכלכלה והתעשייה . בדיקות תקן למוצרי יבוא וניהול משאבי אנוש - מכון התקנים הישראלי .1. הניסיון של המכון ושל הממונה על התקינה מלמד שיש זליגה של טובין ששוחררו בערבות ממחסני היבואן לשוק המקומי, בטרם אישר המכון את עמידתם בתקן. לפי נתוני המכון, בשנים 2004 -2006 הגיעו ארצה למעלה מ - 600,000 משלוחים ובהם טובין החייבים בתקן. באותה תקופה שוחררו מהמכס למחסני היבואנים אלפי משלוחים שלא עמדו בתקן, כדי לאפשר להם לתקן את הליקויים שבגינם נקבע שאינם מתאימים לתקן. .בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה, כי ב כ-400 מתוך כ - 35,000 משלוחים של צעצועים לא הוזמן המכון לבדוק את התאמתם לתקן. ייתכן שאי -הזמנת המכון לבדיקה מצביעה על כך שהטובין שווקו בלא שנבדקו. בתשובתו הודיע המכון, "כי יפעל, בתאום עם איגוד לשכות המסחר, שהערבות הגלובלית שחלה על כל יבואני הצעצועים, תוסר מידית ממי שהפר אמון". משרד מבקר המדינה מעיר, כי האחריות לאכיפת חוק התקנים מוטלת על משרד התמ"ת, ואין מקום להסתפק בפעולות שינקטו המכון ואיגוד לשכות המסחר. לדעת משרד מבקר המדינה תשובה זו אינה מספקת. עיצום כספי בלבד אינו עונש מרתיע דיו מפני מעשים הפוגעים בבטיחות הציבור או בבריאותו. על כן, בנוגע לרישומים הכוזבים לכאורה של עמילי המכס, מן הראוי לנקוט בצעדים מנהליים ופליליים במקרים הראויים שיענישו את המפרים וירתיעו אחרים. יבואן ייבא כמה משלוחים של מכשירי טלוויזי ה יקרי ערך. רק חלק מהם עמדו בתקן. היבואן העביר, באישור המכון, את כל הטובין למחסנו והזמין במכון בדיקה לתיקון ליקויים. בדיקת המכון העלתה שהיבואן אחסן את כל המכשירים ביחד, והציג לפני עובדי המכון את אלו שעמדו בתקן מלכתחילה כמכשירים שנעשו בהם התיקונים הדרושים. המכון גילה את הדבר וסירב לספ ק ליבואן אישור התאמה לתקן. לדעת משרד מבקר המדינה, הואיל ומדובר בבטיחות הציבור אין די בכך שהמכון הסתפק בנקיטת צעדים מינהליים נגד היבואן. ראוי היה שהנושא יועבר לטיפולו של הממונה על התקינה האחראי על אכיפת חוק התקנים. . לדעת משרד מבקר המדינה, אין די בצעדים שנוקט המכון כדי למנוע הישנות מקרים של שיווק מוצרים ללא אישור עמידה בתקן. מן הראוי שהמכון והממונה על התקינה ייתנו את דעתם על דרכים נוספות למניעת שיווק המוצרים שלא עמדו בבדיקות התקן. 4. נוהל הבדיקות קובע, כי ביטול סטאטוס של מפר אמון וחזרה למשטר של בדיקות רגילות יתאפשר רק לאחר שנבחנה ה"היסטוריה" של היבואן בחמשת המשלוחים הרציפים האחרונים, בתנאי שעמד בכל התחייבויותיו עפ"י הוראות נוהל הבדיקות. לקוח שיוכנס לסטאטוס של מפר אמון יותר מפעם אחת בתקופה של שנה, יוצא מסטאטוס זה רק לאחר שיוכיח "עבר חיובי" ב-15 משלוחים רציפים. בנוהל לא נקבעו צעדים נוספים שיש לנקוט נגד יבואן המפר אמון לעתים תכופות. לדעת משרד מבקר המדינה, על המכון ומשרד התמ"ת לבחון דרכים נוספות לשם יצירת הרתעה אפקטיבית יותר כלפי מפרי אמון. אי-עמידה בתקנים עלול לסכן את שלום הציבור, ולכן יש חשיבות מיוחדת לקיום הליכי פיקוח ואכיפה תקינים, כמו גם לתיקון הליקויים שנמצאו. בחירת עובדים בכירים בפועל רק לתקופה של שנה לכל היותר ובחירת עובד קבוע למשרה צריכה להיעשות רק באמצעות מכרז סמוך ככל שניתן להתפנות המשרה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המכון לקיים מכרז ולבחור את סוכנות הנסיעות שתגיש לו את ההצעה הטובה ביותר. בחירת סוכנות נסיעות במכרז מקנה הזדמנות הוגנת לכל סוכנות המעוניינת להתחרות על מכירת שירותים לגוף ציבורי. כמו כן, עשוי הדבר להביא לחסכון בהוצאות המכון לטיסה ולשירותי קרקע. | .משפט. התנהגות ניהולית מעין זו עלולה להעביר מסר שלילי ליתר עובדי המכון, משום שאינה משדרת לעובדים מסר של הרתעה מהתנהגות לא ראויה. | 433 |
חברת נמל חיפה בע_מ . סדרי הקבלה של עובדים בכירים - חברת נמל חיפה בע_מ משרד מבקר המדינה העיר ליו"ר הדירקטוריון כי היה עליו להודיע לחברי הדירקטוריון על היכרותו הקודמת עם עובד ג' ולהימנע מלהתערב בהליך האישור של המינוי בוועדת המשאבים של הדירקטוריון ובדירקטוריון עצמו, ללא אישור מפורש של הדירקטוריון. היה עליו לעשות זאת כדי למנוע חשש של העדפת אדם שהייתה לו היכרות קודמת עימו. הביקורת העלתה כי שלא כמו שאמר המנכ"ל בישיבת הדירקטוריון, החברה שלחה רק שניים מהמועמדים שראיין המנכ"ל לבחינות התאמה בחברת ההשמה. עוד העלתה הביקורת כי החברה שלחה מועמד נוסף למבחני ההתאמה בחברת ההשמה, אף על פי שהוא לא הופיע בשום שלב משלבי המיון. גם פרט זה לא נזכר בדיווחו של המנכ"ל לדירקטוריון. משרד מבקר המדינה העיר למנכ"ל על הדיווחים השגויים שמסר לדירקטוריון. משרד מבקר המדינה העיר לחברי הדירקטוריון, כאמור לעיל, כי היה עליהם לפקח על התקינות של הליך האיתור והמיון של מועמדים לתפקידים בכירים בחברה. משרד מבקר המדינה מעיר כי מן הראוי שיהיה בחברה נוהל בעניין משרות אמון, סוגיהן, אורח בחירתן, לרבות בעניין אמות מידה לאיוש עובדים במשרות אמון, ותנאי העסקת העובדים המאיישים אותן. בנוסף לזה, מן הראוי שהחברה תגדיר, בין היתר, מהם דרישות ההשכלה, הניסיון ויתר הכישורים הנדרש ים מעוזר מנכ"ל. זאת ועוד, הביקורת העלתה כי החברה לא עשתה עם העובד הסכם אישי המאפשר לה להפסיק את עבודתו בעת הצורך, כמקובל בעניין עובדים המועסקים במשרות אמון; הוא הועסק כעובד ארעי בהסכם קיבוצי של החברה. הועלה כי בדרישות התפקיד שנקבעו במודעה שפורסמה במסגרת המכרז לא נמנתה דרישה לעניין ידע או ניסיון בתחומי הים והספנות. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי אם סברה שהמועמד צריך להיות בעל ידע וניסיון בתחומי הים והספנות, היה עליה לציין דרישה זו במודעה שפירסמה. משרד מבקר המדינה מעיר כי בידי החברה לא נמצאו מסמכים המסבירים כיצד הועלה שמו של עובד ב' לדיון, אף שחברת ההשמה לא כללה אותו בן שבעת המועמדים שהציגה לחברה. לדעת משרד מבקר המדינה אין ההסברים האלה מצדיקים הליך בלתי מתועד הנעשה שלא על פי המתחייב בנוהלי החברה. משרד מבקר המדינה העיר לחברה כי לא נמצאו מסמכים המתעדים את הליך ההתקשרות שנועד לאתר ולמיין מועמדים למשרת ראש אגף מערכות מידע. יתרה מזו, לא נמצאו מסמכים המסבירים מדוע התקבלה הצעתה של חברת השמה א' אף על פי שגם לאחר המשא ומתן היא הייתה יקרה מההצעה של חברת השמה ב' (שדרשה 14,500 .)ש"ח בתיקי החברה לא נרשם מתי היא פנתה לחברת השמה א' כדי שזו תעשה הליך השמה ומתי פורסמו מודעות בעיתונים בעניין זה, אם אכן פורסמו. זאת ועוד, החברה לא דרשה מחברת ההשמה לתעד את כל שלבי החיפוש: תיאור הליך ההשמה; דרישות הסף; מספר המועמדים שהגישו את מועמדותם לתפקיד; מספר הנבחנים; אופי הבחינה; מספר המועמדים שעברו את השלב הראשון; מספר הנפסלים; סיבות הפסילה; מספר המועמדים שחברת ההשמה המליצה עליהם והנימוקים לבחירתם. 4. הביקורת העלתה כי לפי הרישומים של רשם החברות בספטמבר 2003 , המועמד הסופי שלא נבחר בסופו של דבר למשרת מנכ"ל ה חברה שימש יו"ר הדירקטוריון של חברה שחברת השמה א' החזיקה ברבע ממניותיה. כאמור, החברה לא חתמה עם חברת השמה א' על חוזה בעניין השמת מנכ"ל ולא עיגנה בכתב את דרישותיה מחברת ההשמה, ובהן, בין היתר, הדרישה להימנע מניגוד עניינים והדרישה לדווח מיד לדירקטוריון החברה על כל זיקה (בעבר או בהווה) בין חברת ההשמה ובין כל אחד מהמועמדים. | משרד מבקר המדינה מעיר כי אמנם מר עוזני העביר את זכויותיו במניותיו לנאמנים אך נוכח האמור בתקנון נוצרת אי בהירות האם ההוראה בתקנון גוברת על הזכויות שהועברו לנאמנים ועל כן, לדעת משרד מבקר המדינה עניין זה טעון הבהרה על מנת למנוע ספק. עוד העלתה הביקורת כי במכתב ששלחה רשות החברות לוועדת רביבי ב- 20.3.05 היא לא עסקה בניגוד העניינים שהוזכר לעיל, ואף לא וידאה שדרישתה להימנעות אכן מולאה כראוי. משרד מבקר המדינה העיר לרשות החברות הממשלתיות כי משדרשה ממועמד דרישה כלשהי כדי למנוע ניגוד עניינים, היה עליה לוודא שדרישתה מולאה ולדווח על כך לוועדת רביבי. | 434 |
חברת נמל חיפה בע_מ . תהליכי רכש והתקשרויות - חברת נמל חיפה בע_מ נמצא כי הוועדה לא וידאה שתנאי ההתקשרות עם חברה א' לרכישת גוררי המכולות מקנים לחברה פטור מהתקשרות המשך לפי סעיף 3(4 .) לתקנות משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי על הוועדה, בבואה לאשר פטור ממכרז במסגרת התקשרות המשך, לדאוג לקבל לידיה את כל המידע הנדרש, לרבות תחשיבים שאפשר ללמוד מהם אם תנאי התקשרות ההמשך זהים לתנאי ההתקשרות הקודמת או מיטיבים לעומתם; וכי לנוכח המידע האמור עליה לבחון אם ההתקשרות עומדת בתנאי הפטור הקבועים בתקנות. עוד מעיר משרד מב קר המדינה לחברה כי על הוועדה להקפיד שכל התקשרות המשך תעמוד בתנאי הפטור האמורים. במועד סיום הביקורת, למעלה משנתיים לאחר הקמת החברה, נמצא כי עדיין לא נשלמה הכנתם של נוהלי החברה בתחום הרכש, ועד לאישורם, על פי החלטת הדירקטוריון, מחייבים נוהלי רנ"ר. בסופו של דבר, בגלל אילוצי זמן, נחתם בנובמבר 2007 חוזה לרכישת הגוררת עם המספנה המקורית, אף שהמחיר שדרשה עבורה ( 9.6 מליון אירו) היה גבוה ב - 32% (מהמחיר שנקבע בהצעת המחיר בתחילת התהליך 7.25 מיליון אירו) וכן גבוה ב- 60% ממחיר הגוררת בשנת 2001 . על החברה לאמץ וליישם בהקדם את הלקחים שהפיקה מעיסקה זו. למרות שלחלפים מסוימים נקבעו ספקים יחידים, הביקורת העלתה כי ב-80 מקרים רכשה החברה חלקי חילוף אלו מספקים שלא נכללו ברשימת הספקים היחידים שאישרה ועדת המכרזים ב - 5.11.06 (להלן- ספקים נוספים). דבר המצביע כי נקבעו ספקים יחידים לחלפים שיש להם ספקים נוספים. האחראי לרכש חו"ל הסביר כי מדובר בחלפים שהם חלק ממכלול 8 , ולפיכך אפשר לקנותם מיצרני המכלול ואין צורך לקנותם מיצרני הציוד המקורי דווקא. לדעת משרד מבקר המדינה על החברה להגדיר במדויק אילו פריטים מהמכלול יש לרכוש מהספק שהוגדר ספק יחיד ומה ניתן לרכוש מספקים נוספים במסגרת הליך תחרותי. ב-18 מקרים(מתוך ה-80 ) היו החלפים לא מקוריים, ומחירי החלפים שסיפק הספק הנוסף היו יקרים ב -3%- 139% ממחירי החלפים המקוריים שדרשו הספקים היחידים. 3. נמצאו16 מקרים (מתוך ה -80 ) שבהם חלפים שספקיהם הוגדרו ספקים יחידים נרכשו מספקים נוספים בנימוק שיש לרכוש את החלפים בדחיפות עקב חוסר במלאי. נמצא כי חוסר במלאים נגרם בשל היעדר עיתוד מלאי בחברה9. ב-12 מ-16 המקרים האמורים היו מחירי הפריטים שסיפק הספק הנוסף יקרים בשיעורים של 10%- 330% מהמחירים שדרש הספק היחיד, ובארבעה מהם היו מחירי הפריטים שסיפק הספק הנוסף יקרים בשיעורים של 55% - 526% ממחירי הפריטים המקוריים. מהאמור לעיל עולה שעקב הליקוי בתכנון ובמעקב בעניין המלאים בחברה, היה מחסור באותם חלפים והיה צורך לרכשם בדחיפות ובמחיר הביקורת על תהליכי הרכש והתקשרויות בחברת נמל חיפה מצביעה על הצורך לשפר את תהליכי הרכש בכלל ואת סדרי הפיקוח והבקרה בחברה בפרט. לדעת משרד מבקר המדינה, על אף ניתוקו של הקשר העסקי בין היועץ למנכ"ל, היה על המנכ"ל לדווח לחברה, לדירקטוריון החברה ולוועדת המכרזים על הקשר האמור מבעוד מועד, כדי שיהיה אפשר לדון בדבר וללבנו ואף לבחון אם יש צורך לקבוע הסדר למניעת ניגוד עניינים במסגרת הליך קבלתו של היועץ ובמהלך עבודתו. נמצא כי מר עוזני לא דיווח לוועדת המכרזים שהיו קשרים עסקיים בינו לבין יועץ א'. | . גבוה יותר כדי למנוע השבתה של ציוד. יתרה מזו, נמצא כי לעתים הציוד מושבת עד שהחלפים מסופקים. 4. החברה רוכשת חלפים מספקים מחו"ל שנקבע כי הם "ספקים יחידים" הן ישירות מהספק מחו"ל והן באמצעות הסוכן בארץ. בביקורת נבדקו 24 מקרים שבהם נקנו חלפים באמצעות סוכנים בארץ, ונמצא כי בכל המקרים האמורים היו מחירי החלפים שסיפק הסוכן גבוהים בשיעורים של 527%-26% ממחירי הספק בחו"ל. | 435 |
המועצה להסדר ההימורים בספורט . פרויקט הקמת מתקני ספורט למשחקי כדור - המועצה להסדר ההימורים בספורט .(1-3 ), שבהם נכללים יישובים שמצבם החברתי -כלכלי קשה ביותר, שיעור הרשויות המקומיות שהוקמו בהן מתקנים ( 36% ) נמוך משי עור הרשויות המקומיות באשכולות הלמ"ס הגבוהים יותר (5-7 ( ) שהוקמו בהן מתקנים 55% .) מצב דומה נמצא גם במועצות האזוריות: שיעור המועצות האזוריות מאשכולות1- 3 ( שהוקמו בהן מתקנים 29% ) נמוך משיעור המועצות האזוריות מאשכולות הלמ"ס 5-7 ( שהוקמו בהן מתקנים 34% ). מכאן שהפ רויקט לא הצליח להגיע במידה מספקת לשכבות החלשות הזקוקות לו ביותר. (א) משרד מבקר המד ינה העלה כי ההסכם בין המשכ"ל לחברה א' נחתם בדיעבד לאחר שהחברה כבר הועסקה בביצוע עבודות עבור הפרויקט. מלבד זאת ההסכם אינו נושא כאמור תאריך של מועד חתימתו, ונקבע בו כי הוא יהיה בתוקף מיום 1.5.0533 , כנראה כדי לאפשר לכלול בו עבודות שבוצעו לפני חתימתו. לדעת משרד מבקר המדינה, דרך פעולה זו של המשכ"ל אינה עולה בקנה אחד עם הנורמות שהמשכ"ל מחויבת בהן כגוף שחלים עליו כללי המשפט הציבורי, והיא מעלה ספקות לגבי נאותות התשלומים ששילמה, פוגעת באמון הציבור כלפיה ונוגדת סדרי מינהל תקין. אי -אפשר לדעת אם המועצה ידעה על חתימת ההס כם האמור עוד לפני שהיא חתמה על הסכם עם המשכ"ל בעניין זה. על המוסדות המנהלים של המועצה והמשכ"ל לבדוק מה היו הנסיבות לחתימת ההסכם בין המשכ"ל לחברה א' במתכונת האמורה תוך החלתו לעבר, ומדוע הוא אפשר לחברה א' לקבל תשלום על עבודתה כארבעה חודשים לפני שחתמו המועצה והמשכ"ל על הסכם לביצוע הפרויקט. לדעת משרד מבקר המדינה גם במצב בו ניתן לסווג את ההתקשרות כפטורה ממכרז, עדיף לקיים הליך תחרותי כדי להבטיח הגינות ושוויון הזדמנויות. לכן היה על המשכ"ל לקבל כמה הצעות לפני שהתקשרה עם חברה א'. בדרך זו גם הייתה המשכ"ל יכולה לוודא שבחרה בהצעה הטובה והמתאימה לה ביותר. יצוין כי מר לוגסי לא הכחיש בתשובתו למשרד מבקר המדינה שהוא פעיל במרכז הליכוד. 3. לפי חישוב שעשה משרד מבקר המדינה, עד אוגוסט 2007 הסתכמה עלות העסקתם של שני המתאמים בחברה א' בכמיליון ש"ח, שהם כשליש מעמלת המשכ"ל וכ- 8.33% .מעלות הפרויקט לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שלא נמצא במועצה מסמך המפרט את הצורך בהעסקת מתאמים בפרויקט ונוכח האי-בהירות לגבי הנסיבות להתקשרות המועצה עם המשכ"ל לשם ניהול הפרויקט ולגבי הנסיבות של התקשרות המשכ"ל עם חברה א', עולות תמיהות באשר לנסיבות העסקתם של שני המתאמים ולהחלטות הקשורות בהעסקתם. יצוין כי מר לוי לא הכחיש בתשובתו למשרד מבקר המדינה שהוא פעיל במרכז הליכוד. לדעת משרד מבקר המדינה, על פי המתואר לעיל יש ראיה לכאורה, לקיומו של מניע פוליטי-מפלגתי פסול במינוי. יש לראות בדאגה את העסקתם של המתאמים האמורים על ידי חברה א' בהמלצת מנכ"ל המועצה. זאת ועוד, מהמתואר לעיל עולה כי מדובר בניסיון לעקוף את המגבלות החוקיות החלות על המועצה כגוף ציבורי - שעל פיהן, כאמור, עליה לפרסם מכרז ולקבל כמה הצעות או לבדוק כמה מועמדים - ולהשפיע על גוף פרטי להעסיקם באמצעות חברה שעמה התקשר ה המועצה. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שקבלת מספר הצעות מאפשרת השוואה ביניהן ובחירה של ההצעה הטובה והיעילה ביותר, ראוי היה שהמשכ"ל תפנה ליועצים נוספים בבקשה שיציעו הצעות ותשווה ביניהן. בדרך זו יכלה המשכ"ל לוודא שהיא מקבלת את ההצעה הטובה והמתאימה לה ביותר. להלן הממצאים שהעלה משרד מבקר המדינה בעניין ההסכם בין המועצה למשכ"ל: (א) בהסכם לא צוין המספר הכולל של המתקנים שיוקמו וגם לא צוינו כמויות המתקנים שיוקמו בכל תקופה ומועדי הקמתם. לדעת משרד מבקר המדינה, היעדרם של נתונים מהותיים אלה בהסכם היה בו כדי לפגוע בהשגה יעילה של יעדי הפרויקט ובבקרה על התקדמותו. נוסף על כך, מאחר שהצלחתו של הפרויקט הייתה תלויה במאמץ שיווקי של המבצע מן הראוי היה לבחון אם יש מקום לתמרץ את המשכ"ל באמצעות הענקת תמורה לפי מספר המגרשים שיוקמו בפועל ומועדי הקמתם28. | (ב) בדוח מבקר המדינה האמור שעסק במשכ"ל נאמר, בין היתר, כי שיעורי העמלות שגובה המשכ"ל בגין עריכת מכרזים ובגין שירותי הניהול הם 1% עד 10.5% . משרד מבקר המדינה העלה כי עד אוגוסט 2007 שילמה המועצה למשכ"ל בגין הפרויקט כ -12 מיליון ש"ח, מתוכם כ -9 מיליון ש"ח בגין הקמת המגרשים וכ-3 מיליון ש"ח בגין עמלת ניהול על פי ההסכם. מכאן שעד המועד האמור שילמה המועצה למשכ"ל בגין עריכת המכרזים וניהול הפרויקט עמלה בשיעור גבוה וחריג של כ- 25% . מהמסמכים אי-אפשר לדעת מדוע שולמה ע מלת ניהול בשיעור כה גבוה וחריג, אף שהפרויקט אינו מורכב, היקפו הכספי אינו גדול והתשלום למשכ"ל לא התבסס על השגת יעדים של מספר מגרשים ומועדי הקמתם. | 436 |
נתיבי ישראל - החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע_מ . מכרזים והתקשרויות - מעצ - החברה הלאומית לדרכים בישראל בע_מ 1. הביקורת העלתה, כי בשמונה מקרים ההצעות שהתקבלו במכרזים חרגו מהאומדן ב- 78%-17.39 % . בחברה לא היה מנגנון מובנה לניתוח הסיבות לפערים הניכרים בין הצעות הקבלנים לאומדן של החברה. קיומו של מנגנון כזה, המעוגן בנוהלי החברה, יאפשר להפיק לקחים ולצמצם ככל האפשר את הפערים הללו, משרד מבקר המדינה העיר לחברה כי תנאי הסף חייבים להיכלל בנוהל כתוב ומפורט בחברה ולא רק בפרסומיה לציבור. נמצא כי עד מועד סיום הביקורת, אוקטובר 2007 , לא השתמשה החברה בכלי זה לבחירת ספק מועדף ולא בחרה ספקים על פי אמות מידה שנקבעו בנוהל להערכת ספקים. הביקורת העלתה כ י למערכת לא הוזנו נתוני ההתקשרויות שהועברו מיחידת הסמך. כמו כן אי-אפשר לשחזר באמצעות התוכנה הקיימת בחברה את יתרת היקף העבודות של כל ספק. כלומר, לא היה בידי החברה כלי אמין ועדכני לבדיקת היקף העבודות של כל ספק. לפיכך אי -אפשר היה לדעת אם הספקים שנבחרו אכן היו בעלי היקף עבודה מצומצם לעומת ספקים אחרים. .שאם לא כן אומדני החברה לגבי הפרויקטים השונים לא יהיו עוד כלי חשוב בתהליך קבלת החלטות או יגרמו לתקצוב לא נכון של ההתקשרויות. .4. נמצאו תשעה מקרים שבהם המזמין (מנהל הפרויקט) ביקש הצעות מחיר לביצוע העבודה, ורק אחר כך הועבר הנושא לאישור ועדת התקשרויות, בניגוד לסדרי בקרה פנימיים נאותים. לדעת משרד מבקר המדינה, ההנחות הגדולות שנתנו המציעים, 62% ו- 78% .מהמחירים שפרסמה החברה, מעלות חשש שהמחירון של החברה לא היה ריאלי עד מועד סיום הביקורת לא נמצאו מסמכים המעידים על קיום דיון מעמיק בחברה לקביעת כללים ונהלים בנושא, כפי שהמליץ המומחה. | הביקורת העלתה כי אף שבסמכות ועדת החריגים לאשר שינויים והגדלות כמויות עד 5 מיליון ש "ח, אם יש לכך כיסוי תקציבי, ועדת החריגים אינה משתמשת בסמכות זו, אלא רק ממליצה לוועדת מכרזים. החברה הסבירה למשרד מבקר המדינה בתשובתה מ- 6.12.07 כי ועדת מכרזים היא הגוף המוסמך לעסוק בהגדלה של היקף ח וזים ולקבל החלטות בנושא ולא ועדת חריגים. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי אם הגוף הבלעדי שמוסמך להחליט לגבי הגדלת היקף החוזה הוא ועדת מכרזים, אזי עליה לשנות את נהליה ולוודא כי עניינים אלה יובאו להחלטת ועדת מכרזים. | 437 |
החברה לאוטומציה במינהל השלטון המקומי בע_מ . היבטים ניהוליים - החברה לאוטומציה במינהל השלטון המקומי בע_מ משרד מבקר המדינה העיר למרכז השלטון המקומי כי כאשר הוא נמנע מלקדם את הפרטת החברה ולקיים את החלטת הממשלה הוא כופה על המדינה להחזיק בנכס שאין לה בו עניין. משרד מבקר המדינה מעיר למרכז השלטון המקומי כי עליו לקיים הסכמים שהוא התחייב להם ולממש את החלטת הממשלה להפרי ט את החברה. . בתשובתה הנוספת בינואר 2008 (להלן- התשובה הנוספת) השיבה החברה למשרד מבקר המדינה כי "מניות החברה המוחזקות על ידי מרכז השלטון המקומי הן קניינו של המרכז, ואין הוא כפוף להחלטות הממשלה בכל הנוגע לקניין זה. כבעל רוב המניות בחברה זכאי מרכז השלטון שלא להסכים למכירת מניות המיעוט בדרך שאינה נראית לו". לדעת משרד מבקר המדינה מאז דצמבר 2005 חלף די והותר זמן להשלמת איחוד הון המניות והליך ההפרטה. על מרכז השלטון המקומי והממשלה לממש את ההסכם שעליו חתמו. לדעת משרד מבקר המדינה טענת היו "ר אינה עולה בקנה אחד עם החלטות הדירקטוריון מיולי 2005 ומיוני 2006 , למנות מנכ"לים חדשים בלי לקבוע כי ניסיון בעבודה עם רשויות מקומיות דווקא הוא תנאי הכרחי לקבלת המשרה. משרד מבקר המדינה העיר להנהלת החברה כי ההחלטה למסור את פיתוח מערכת משאבי האנוש לחברות חיצוניות היא החלטה אסטרטגית החורגת ממדיניות החברה, ועל כן היה עליה להציג את העניין לפני הדירקטוריון בעוד מועד ולקבל את אישורו לכך. 2. בביקורת עלה שמר בלנק הועסק בחברה ללא חוזה העסקה. מנהלת משאבי אנוש מסרה למשרד מבקר המדינה שמשך ההעסקה של מר בלנק היה קצר מדי, ולכן החברה לא הספיקה להכין לו חוזה העסקה. משרד מבקר המדינה העיר לחברה בעניין זה שסדרי המינהל התקין מחייבים אותה לה כין למנכ"ל הסכם העסקה בכתב עוד לפני שהוא מתחיל לעבוד. מן האמור לעיל עולה שבמשך כשנתיים וחצי בלבד התחלפו בחברה ארבעה מנכ"לים, כל אחד מהם כיהן בתפקידו רק כמה חודשים ובחלק מהזמן היו"ר שימש בתפקיד ממלא מקום. בכל אותה עת שימש מר אלקסלסי כיו"ר של החברה. אין ספק שתחלופה תדירה של מנכ"לים אינה מאפשרת למנכ"ל להתעמק בצורכי החברה, להתמסר לטיפול בענייניה, לתכנן תכניות לטווח ארוך ולהתמודד בהצלחה בשוק התחרותי שהחברה פועלת בו. התחלופה התדירה של המנכ"לים בחברה השפיעה לרעה גם על דמותה של החברה בעיני לקוחותיה ובעיני אנשי המקצוע הפועלים בשוק חברות המחשוב ומערכות המידע. השפעה שלילית נוספת שהייתה לתחלופה זו היא ההוצאה הכספית הגדולה שנאלצה החברה להוציא על פיצויים למנכ"לים שפרשו. משרד מבקר המדינה מעיר, כי העובדה שבמשך שנים בתפקיד מהותי כמנכ"ל החברה משמשים מנכ"לים במשך תקופות קצרות אף מאלה המקובלים בתפקידים הביקורת העלתה שעל אף ההסכם הקיבוצי ניצלה החברה את קומפלוט כדי להעסיק עובדים בחברה עצמה או בתחומים שהחברה פועלת בהם. העסקת העובדים באמצעות קומפלוט איפשרה לחברה להעסיקם בתנאים שקבעה היא, שלא על פי הסכמים קיבוציים שהיא מחויבת להם. | .נמצא שאף על פי שלקוחות קבועים וותיקים נטשו את החברה, הנהלת החברה לא בחנה בחינה יסודית וכוללת את מידת שביעות הרצון של לקוח ותיה ממוצריה ומרמת השירות שהיא נותנת. | 438 |
משרד הרווחה והביטחון החברתי . הטיפול של שירות המבחן לנוער בקטינים העוברים על החוק לדעת משרד מבקר המדינה, כאשר רבים מהקטינים הנבחנים אינם מצייתים לתנאי צו המבחן, מן הראוי ששירות המבחן יבדוק ביסודיות מדוע הדבר קורה. מן הראוי שהשירות יבחן את נושא צווי המבחן כדי שיוכל להעריך עד כמה הם יעילים מהמדגם עלה כי בעניין 19 צווים (הנוגעים ל-17 קטינים) לא קיימו קציני המבחן פגישה עם הקטין עם סיום תקופת המבחן כדי לסכם א ת תקופת המבחן ולבחון במשותף באיזו מידה השיג המבחן את מטרותיו. מלבד זה, לא שלחו במקרים אלו קציני המבחן דיווח לבית המשפט על התקדמות הקטין, לא בתקופת המבחן ולא עם סיומה. השינוי הארגוני אמנם אפשר להיטיב למיין את ההפניות שהגיעו אל השירות, כלומר להעביר את ההפניות הדחופות יותר לקצין המבחן ביחידת הקלט לטיפול ראשוני ולשלוח את יתר ההפניות לטיפול על פי סדר העדיפויות שקבע המדריך כשקלט אותן, אולם העומס בעבודת השירות לא פחת: ברוב המקרים לא קוצר משך ההמתנה להכנת אבחון, לשליחת חוות הדעת למשטרה ולתחילת הטיפול בקטינים הזקוקים לכך. רק ב- 9.8.07 , במועד סיום הביקורת, לאחר שפנה משרד הרווחה אל נש"מ בעניין כמה פעמים, הוא אישר לו לפרסם מכרז משולב (פנימי ופומבי) לקציני מבחן בדרגות הנמוכות בדירוג העובדים הסוציאליים. האישור תקף לשנה, עד 31.8.08 , ומשרד הרווחה התבקש להעביר לנש"מ את ממצאיו לקראת תום השנה הזאת, כדי שיהיה אפשר להפיק לקחים בנושא לקראת פעולות עתידיות. כאמור, זהו פתרון זמני שיצא אל הפועל רק בעת האחרונה. בינואר 2006 החליטה הממשלה 36 לתגבר את כוח האדם במשטרה במהלך שנת 2006 . בהחלטה זו לא באו לידי ביטוי המלצות המל"ל בדבר הקצאת כוח אדם לגופי האכיפה האחרים, ובהם משרד הרווחה. כוח האדם המוקצה לטיפול בעבריינות נוער עדיין אינו מאוזן בין המשטרה ובין שירות המבחן, וכך נפגעת יכולתו של השירות למלא את מחויבויותיו על פי החוק. מן הביקורת עולה שב -69 ( 56% ) מ -108 הפניות אשר נדרשה בהן חוות דעת לראשונה על הקטין, הוזמנו הקטינים והוריהם לפגישה ראשונה עם קצין המבחן יותר מ-30 יום לאחר מועד קבלת ההפניה בשירות. בכמחציתן (35 מ-69 ) עברו חודשיים עד שבעה חודשים עד שהוזמן הקטין לפגישה ראשונה עם קצין המבחן. ב-20 ( 22% ) מ-90 הפניות המדגם שאינן ראשונות הוזמנו הקטינים אל השירות יותר מחודש עד שלושה חודשים לאחר מועד קבלת ההפניה. (א) בביקורת עלה כי ב-120 מתוך235 ( ההפניות שנבדקו 51% ) שירות המבחן לא הכין ולא שלח למשטרה חוות דעת על אודות הקטינים. אשר ל-115 ההפניות שנשלחה בהן חוות דעת - רק ב -56 ( מהן 24% מכלל ההפניות) נכללה המלצה כאמור, ואילו ב -59 ( 25% מכלל ההפניות) נמנע השירות ממתן המלצה כלשהי. מהאמור לעיל עולהכי אין די בזימון הקטין אל שירות המבחן בעקבות הפנייתו, בהגעתו של אותו קטין לפגישה עם קצין המבחן ובהצעת המשך טיפול בו מפני שבמחצית המקרים הללו לא יצא הטיפול שהוצע לקטין אל הפועל או שהיה חלקי בלבד. הסיבה העיקרית היא מידת רצונו של הקטין להשתתף בטיפול ולשתף בו פעולה. יוער כי בשלבים אלה אין לקצין המבחן סמכות לחייב את הקטין להשתתף בטיפול, סמכות שמקנות לו החלטות שיפוטיות או טיפוליות של בתי המשפט. לדעת משרד מבקר המדינה, על שירות המבחן לבחון את האמצעים העומדים לרשותו להניע את הקטין לשתף עמו פעולה גם בשלב שהוא אינו מחויב לכך על פי דין; ראוי לתת את הדעת גם לאופן ההפניה של הקטין להמשך טיפול מחוץ לשירות. פעמים רבות הדבר נעשה באמצעות פנייה בכתב בלבד, ולאחריה קצין המבחן אינו בודק אם אכן נוצר קשר, ראשוני לפחות, בין הקטין ובין הגורם הטיפולי שהופנה אליו. ראוי לשקול לקיים מפגש ראשון שישתתפו בו הקטין, קצין המבחן והגורם הטיפולי שהוא הופנה אליו במקום מגוריו. במפגש תיווצר ההיכרות הראשונית בין הקטין ובין מי שימשיך לטפל בו, ויוגדרו מטרות הטיפול. הליך כזה יכול להגביר את הסיכוי שאכן יצא המשך הטיפול מחוץ לשירות המבחן אל הפועל. | מהאמור לעיל עולה כי רק בכרבע מההפניות נשלחה למשטרה חוות דעת הכוללת המלצה היכולה לסייע לה להחליט על גורל התיק. (ב) עוד הועלה כי מבין 115 הפניות שנשלחה בהן חוות דעת למשטרה ב -70 ( 60% ) מהן היא נשלחה באיחור - יותר משמונה שבועות עד כחצי שנה לאחר שהתקבלו ההפניות בשירות המבחן. | 439 |
משרד החינוך . חינוך מוכר שאינו רשמי משרד מבקר המדינה סבור שעם היוודע דבר הממצאים החמורים הללו של רשות הבריאות היה על המשרד להוציא צו סגירה לגן הילדים ולא להסתפק בביטול הרישיון למוסד. כאמור, מספר מוסדות החינוך הממוצע למשרת מפקח באגף היה 880 גני ילדים או 119 בתי ספר או100 מוסדות לחינוך מיוחד. אפשר להניח שבמצב כזה לא ביקר המפקח ארבע פעמים במוסדות החינוך במהלך שנת הלימודים כנדרש. מהאמור לעיל עולה כי בשל המחסור האמור במשרות פיקוח באגף, ביחס למפתח התקינה הנוגע למוסדות חינוך רשמיים, נבצר מהמפקחים לבקר במוסדות החינוך שבפיקוחם כנדרש, כתיבת חלק ניכר מחוות הדעת הוטלה על מדריכים, ובמקרה אחד נמצא שרמת הפיקוח בנוגע לטיולים של בית ספר הייתה חסרה. גם ממצאיה של ועדת בדיקה על ליקויים בפיקוח על מוסדות חינוך מוכש"ר לא הניעו את המשרד לערוך שינויים במערך הפיקוח של האגף על מוסדות אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, הגבלת יכולתו של מפקח לעיין בתיקי רישוי, כפי שעולה מממצאי הביקורת וגם מתשובתה של מנהלת האגף, אינה סבירה. מן הראוי שמידע כאמור יהיה נגיש לכל המפקחים ושהמשרד יעודד אותם לעשות בו שימוש כדי לוודא שמוסדות החינוך פועלים בתנאים נאותים. לדעת משרד מבקר המדינה, משהתקשתה הלשכה המשפטית לקדם את הפיתרון לסוגייה כבדת משקל זו, היה עליה להציג את המשמעויות של העדר הפתרון לפני מנכ"ל המשרד, ובאמצעותו גם לפני ההנהלות של יחידות הממשלה הנוגעות בדבר, כדי להחיש את הטיפול. כדי שהמשרד יוכל לבחון בקשה להקמת מוסד חינוך חדש, גם בהיבטים של מידת הצורך בו ושל מצאי המוסדות הקיימים, עליו למפות את המוסדות הקיימים, גם לפי זרם החינוך שאליו הם משתייכים26 . ממסמכי המשרד עולה כי למרות הנחיצות במיפוי האמור, הוא לא בוצע עד למועד סיום הביקורת, ואין בי די המשרד כלי לבחינת הצורך בבית ספר חדש נוסף. מן הטבלה עולה שמספר המשרות החסרות באגף לשם פיקוח על גני ילדים - על פי מפתח התקינה - גדול פי 8 ממספר המשרות הקיימות; מספר המשרות החסרות לשם פיקוח על בתי ספר גדול פי 4 , ומספר המשרות החסרות לשם פיקוח על מוסדות לחינוך מיוחד גדול פי 3 . לדעת משרד מבקר המדינה, על הנהלת המשרד לקבוע מהו ההיקף הנדרש של תקני פיקוח על מוסדות החינוך המוכש"ר, ועל פיו לערוך שינויים במערך הפיקוח באגף. במידת הצורך עליה לפנות למשרד האוצר. | .לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להבטיח שמערך הפיקוח על מוסדות חינוך במגזר החרדי יוכל לקיים פעולות פיקוח לפי צורכי הפיקוח. | 440 |
משרד החינוך . המאבק בתופעת הבריונות ואירועי האלימות במוסדות החינוך .ואת תוצאותיה. הנהלת המשרד לא דנה בתכנית ובאפשרות להחילה על כל מוסדות החינוך. הביקורת העלתה שהתכנית הוחלה בלי שהיה בידי המינהל ניטור או מיפוי של האלימות ביישובים שנבחרו, והרשויות אף לא נדרשו להכין מיפוי כזה. המינהל לא נערך להחלת התכנית, לא הכין שאלון מיפוי יישובי ושאלון מיפוי בית -ספרי, ואף לא השתמש בשאלון האח"מ לצורך זה. כתוצאה מכך, לא היה אפשר לעשות מעקב שיטתי אחר שינויים בתופעות של אלימות ביישובים השונים ולא היו למינהל כלים לדעת באיזו מידה הצליחו היישובים שהשתתפו בתכנית להוריד את רמת האלימות. .יתר על כן, אין במינהל חברה ונוער ובאגף הכספים של המשרד פירוט של הכספים שהשקיע המשרד בפועל בתכנית. הרחבת התכנית ליישובים נוספים נעשתה בלי שנבדקה יעילותה, ובלי שבמשרד היו נתונים כספיים ונתונים אחרים המלמדים אם יישומה היה מוצלח. למשרד הגיעו פניות ותלונות של מורים, מנהלים ובתי ספר שטענו כי הליך הערר בוועדת שימוע, הקבוע בסעיפים 6 ו-7 לחוק זכויות התלמיד, פוגע בכללי הצדק הטבעי, בזכויות אנשי הצוות החינוכי, בזכויות של תלמידים נפגעי בריונות ואלימות ושל הוריהם, ובכושר ההרתעה של בית הספר כלפי תלמי דיו. ואולם המשרד לא קיים דיון בנושא זה, ולא בחן את האפשרות לתקן את תקנות ההרחקה ואת הנהלים שנקבעו בעקבותיהם בחוזר סג/2.)(א המשרד לא קבע תכנית לפיתוח יחידות לימוד במכללות להכשרת מורים, המקנות מיומנויות להתמודדות עם בעיית הבריונות והאלימות. הנושא לא נכלל במסגרת חובות הלימוד לשם קבלת תעודת הוראה. המשרד גם לא הכין תכנית שתאפשר לכל מנהל ומחנך לעבור השתלמויות בנושא האמור. מן הממצאים עולה, שהמשרד אינו מחייב לימודים בתחום ההתמודדות עם בעיות התנהגות של תלמידים, אינו מכשיר מורים להתמודד עם תופעת הבריונות ואירועי האלימות, ואינו מפקח על הכשרת מורים ועל השתלמויות בנושא. בסקרים הא רציים שעשו בנבנישתי ועמיתיו בשנת הלימודים התשנ"ט ( 1998 - 1999 ( ) והתשס"ה 2004 -2005 ) נמצא כי רוב המנהלים אינם סבורים שעבודת המפקחים מסייעת להם בעבודתם בתחום מניעת האלימות. גם מחקרם של גומפל וזוהר משנת 2002 מאשש את הממצא, שהמדיניות שנקבעה בחוזרי מנכ"ל בקשר לטיפול באלימות מינית איננה מיושמת בבתי הספר. על פי גומפל וזוהר, רק 26.6% מהמורים שמעו על פרסום חוזר מנכ"ל בנושא, ורק 13% מהמורים שמעו עליו בבית הספר. זאת ועוד, אף על פי שהיועצות החינוכיות בבתי הספר יודעות על החוזר האמור המורה להן כיצד לפעול בתוקף תפקידן, הן אי נן בקיאות בסעיפיו ובפרטי ההליכים שעליהן לנקוט כשנודע להן על פגיעה מינית בתלמיד או בתלמידה. הביקורת העלתה, שעד היום אין לשפ"י נתונים המלמדים באיזו מידה יודעים בבתי הספר את הנהלים והוראות חוזרי מנכ"ל. המשרד לא הקים מנגנון לאכיפת נוהלי ההתמודדות עם תופעת הבריונות והאלימות במוסדות החינוך, ואילו המפקחים במחוזות, שעליהם מוטלת האחריות לכך, אינם ממלאים כראוי את תפקידיהם בתחום זה. | בדיונים שהתקיי מו במשרד על הסטנדרטים הועלה, שמסמך הסטנדרטים חסר רכיבים רבים ובהם: פירוט של דרכי הביצוע; סטנדרט לאמצעי הפעולה; הבטחה של המשרד לספק הדרכה מקצועית, ייעוץ, שעות הוראה ייעודיות או כל משאב אחר; מדדים ברורים ומוסכמים להצלחה או לכישלון בתי הספר; חלוקה בין ערכים מוחלטים ואחידים לכלל המערכת לבין ערכים המותאמים לכל מוסד בנפרד; קביעה של מנגנוני הערכה, בקרה ופיקוח על תהליך הביצוע בכל מוסד; סטנדרטים של תיעוד, שקיפות, סמכויות המורה ומעמדו, התנהגות התלמיד וחובותיו כלפי אנשי הצוות החינוכי ושל חובות ההורים כלפי בית הספר והמורים. מן הראוי שהמשרד ישלים את מסמך הסטנדרטים, כך שיכלול את הרכיבים החסרים כאמור. | 441 |
משרד החינוך . הערכת תארים אקדמיים מחו_ל .תשובת הגף אינה עולה בקנה אחד עם הדוח שהגיש היועץ הארגוני למשרד בספטמבר 2007 . המשרד לא צירף לתשובתו מסמכים המוכיחים אתהטענה בדבר הקיצור הניכר של ההמתנה. 6. בדיקת משרד מבקר המדינה במחוז תל אביב והמרכז העלתה, שהעיכוב בטיפול בבקשות הפונים התחיל כבר במחוז. עיכוב זה משפיע על הבירור וההערכה במטה, מאחר שעובדי המטה אינם מתחילים לטפל בבקשה עד שהתיק שנפתח במחוז, ובו התואר והמסמכים האחרים, מגיע למטה. .לדעת משרד מבקר המדינה, תוספת של שתי משרות לגף אינה פותרת את המצוקה הקשה בעבודת הגף במחוזות, בהם עדיין לא תוגבר כוח האדם, והבעיות שהוזכרו לעיל נותרו בעינן. המגע הראשון בין הפונים ובין המשרד נעשה במחוזות; לאור ריבוי הפניות אין זה סביר שעבודת המחוז תושבת לחלוטין בשל היעדרות של עובד. אף שהמצב הקשה במחוזות היה ידוע למשרד, ו גם חברת הייעוץ והיועץ הארגוני התריעו עליו בעבר, לא נתן המשרד קדימות לטיפול בו ולא התריע בפני משרד האוצר על הצורך החיוני בקבלת תקנים נוספים למחוזות. 7. הבדיקה העלתה, שבדוח שהגישה חברת הייעוץ בשנת 2003 היא התריעה על כך שאין מנהל לגף, והוסיפה כי "עקב רגישות הנושא, נראה לנו שיש לאייש את התפקיד במנהל במשרה מלאה". עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2007 , טרם מינה המשרד מנהל לגף, ואת התפקיד ממלא מנהל אגף א' בנוסף לתפקידיו האחרים. על המשרד למנות בהקדם מנהל לגף, שיוכל להתפנות לעבודה במשרה מלאה כדי להתמודד עם הבעיות שצוינו לעיל. בעיית המענה הטלפוני הייתה ידועה לגורמים רבים במשרד. כבר בינואר 2006 הודיע המשרד למבקר המדינה, בתפקידו כנציב תלונות הציבור, כי "באשר למענה הטלפוני, הגף מטפל בנושא ברמה המשרדית, מתוך כוונה לשפר את השירות הטלפוני לשביעות רצון הפונים". אולם רק עם סיום הביקורת, ספטמבר 2007 , הודיע הגף כי החל להפעיל מערכת טלפונים חדשה ו"חכמה". עוד הודיעהגף כי באוגוסט 2007 הוא פנה למנהלת מינהל התקשוב ומערכות מידע במשרד בבקשה להרחיב את השירות לציבור שניתן באינטרנט. . משרד מבקר המדינה העלה שעד ספטמבר 2007 , יותר משנתיים מאז סיימה הוועדה את עבודתה, טרם הוקם מערך הבחינות בהתאם להמלצות ועדת כץ. 5. אמנת ליסבון 5 קובעת שבקשות להערכת תארים יטופלו בזמן סביר. על פי הנוהל של המשרד, ההליך מהגשת הבקשה לשקילת תואר ועד קבלת החלטה ומתן מענה לפונה, יימשך 30 יום. ממסמכי הגף ומקריאת תלונות שהוגשו למשרד ולנציבות תלונות הציבור במשרד מבקר המדינה - ורובן נמצאו מוצדקות - עולה ששקילת תואר נמשכת בממוצע כחצי שנה. לדוגמה, בתלונה שהוגשה לשרת החינוך כתבה בוגרת תואר ראשון משלוחה זרה בארץ שבמאי 2005 היא הגישה בקשה לשקילת תואר והגף השיב לה כי הטיפול בבקשתה יימשך שישה חודשים לפחות. המלצות ועדת כץ בדבר הערכת תארים שנלמדו בלמידה מרחוק כללו "ברירת מחדל" המאפשרת להימנע מחובת הבחינות, שכן הן קבעו פרק זמן של שנה, שלאחריו אישור שקילות הופך מזמני לקבוע גם בלא שהמבקש עמד בבחינה. אי- הקמתו של מערך הבחינות הביא לכך שתארים רבים שעוכבו במשך שנים נשקלו בלא שהמבקשים עמדו בבחינות, וקיבלו אישור שקילות קבוע לאחר שנה. יוער, שתארים שהעניקו בארץ שלוחות של מוסדות אקדמיים מחו"ל לפני אפריל 2005 (לפני תיקון לחוק המל"ג) היו מקנים לבעליהם זכויות גם בענייני קבלה לעבודה ותנאי דירוג ושכר. למשרד לקח זמן רב להיערך בהתאם להמלצות ועדת כץ, והעיכוב הביא לידי הצטברות של בקשות רבות ב גף. רק בינואר 2007 פרסם המשרד מכרז לארגון ותפעול של ועדות מומחים לבחינת שקילת תואר שלישי. ביוני 2007 אישרה ועדת המכרזים את תוצאות המשא ומתן עם החברה שנבחרה, וביולי 2007 חתם עמה המשרד חוזה. במועד זה היו בגף כ-700 בקשות שקילה. עד נובמבר 2007 קיימה החברה 75 ועדות - 48 תארים הוכרו וקיבלו שקילות, ו-27 .נדחו באוגוסט 2006 פנה מנהל אגף א' לחברי ועדת ההיגוי והודיע להם שמנכ"ל המשרד דאז, מר שמואל אבואב, מינה את המדען הראשי במשרד, פרופ' סידני שטראוס, כיו"ר הוועדה. כמו כן הודיע להם שהוועדה תתכנס מדי חודש. הביקורת העלתה שבתקופה של 15 חודשים, יולי 2006- ספטמבר 2007 , התכנסה הוועדה שש פעמים בלבד, ולא הספיקה לדון על כל העניינים שהיו בסדר היום שלה. כמו כן, חלק מהחברים נעדרו מישיבות הוועדה. | הגוף המוסמך במדינת ישראל להעריך תארים אקדמיים מחו"ל לצורכי דירוג בשכר הוא הגף להע רכת תארים שבמשרד החינוך, והוא עושה זאת מאז שנת 1973 . בכל שנה מוגשות לגף כ- 6,800 .בקשות המשרד לא התמודד בהצלחה עם המטלה החשובה שהוטלה עליו: משך ההמתנה להערכת התואר היה ארוך; השירות שהעניק הגף לאלה שנזקקו לשירותיו היה לקוי, ופעמים רבות אף מענה טלפוני לא ניתן לפונים; בהתאם להוראות נש "ם הקפיא הגף בשנת 2000 את שקילת התואר השלישי, ולמשרד נדרשו חמש שנים כדי להיערך מחדש לשקילת התואר; גם ועדת חריגים לא פעלה במשך שנים רבות, וועדת ערעורים אינה קיימת כלל. לדעת משרד מבקר המדינה, על אף, שלפי המשרד שקילת תארים דורשת התמחות שלא בהכרח מאפיינת את ליבת העבודה שלו, חובה עליו להתמודד עם הנושא ולהעניק לפונים שירות באותה רמה המקובלת בכל תחום אחר שהוא אחראי לו, תוך שמירה על הנורמות הראויות שלפיהן מוכרים תארים בישראל. מאחר ולנושא השלכות כספיות משמעותיות, על המשרדים השונים (החינוך, האוצר והמשפטים) ועל נציבות שירות המדינה להמשיך לקבוע סטנדרדים מחייבים להערכת תארים, ולדאוג שדרך הטיפול בשקילת התארים תהיה מקיפה ויסודית ולא תפגע בהשתלבותם של אלפי אקדמאיים בשוק התעסוקה. | 442 |
משרד החינוך . הוראת אנגלית בבתי הספר לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לבחון את מבנה מערך הפיקוח המחוזי על הוראת האנגלית ואת חלוקת בתי הספר בין המפקחים במחוז. תפקידיו של מפקח מן הנתונים עולה שככלל היקף המשרות של מורים לאנגלית בבתי הספר היסודיים ובחטיבות הביניים קטן מזה של שאר המורים במוסדות אלה. לא נמצא שהמשרד, לרבות אגף כא"ב, בחן מה הסיבות לכך וכיצד ניתן לפעול להגדלת היקף משרתם. המשרד לא הצליח לגייס די מורים לאנגלית מקרב בוגרי המכללות להכשרת עובדי הוראה, והוא אף לא יישם את תכניתו להכשרת מורים דוברי אנגלית. (א) על פי נתוני המשרד, הציון הממוצע של תלמידי המגזר היהודי בבחינות הבגרות באנגלית בשנת הלימודים התשס"ו ברמה של ארבע יחידות לימוד היה 78.5 , ואילו הציון הממוצע של המגזר הלא-יהודי בבחינות אלה היה 76.8 . מכאן שהציון המזערי שהמשרד דרש מהמועמדים ללימוד הוראת אנגלית במכללות היה נמוך מהציון הממוצע של כלל הנבחנים בבחינות הבגרות באנגלית ברמה של ארבע יחידות לימוד. .מחוזי מגוונים, ומחייבים גם ביקור בבתי הספר והכרה בלתי אמצעית של עובדי ההוראה בהם, ולו לשם מילוי שניים מתפקידיו - מעקב אחר עבודת המורים ומתן חוות דעתו בעניין עבודתם. על המשרד לקבוע את הדרישות הנוגעות לביקוריו של המפקח המחוזי בבתי הספר ולבחון אם המפקחים על הוראת האנגלית עומדים בדרישות אלה. יוצא אפוא שהמשרד העסיק עובדות הוראה בתפקידי פיקוח שלא לפי הכללים שהוא עצמו קבע. המשרד לא פעל לתקן את המצב, אף שהיועצת המשפטית של המשרד והסמנכ"ל הבכיר סברו שעליו לעשות כן. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להקפיד לנצל את ימי ההדרכה למטרות שלשמן נועדו. תלמידים שהם דוברי אנגלית על פי הגדרת המשרד זקוקים לתכנית לימודים מיוחדת המותאמת לרמתם, שכן הם, להבדיל מתלמידים אחרים, לומדים אנגלית כשפת אם ולא כשפה זרה. המשרד סבור כי יש ללמד תלמידים דוברי אנגלית בנפרד משאר הכיתה, וכי צירוף שתי הקבוצות עלול ליצור קשיים דידקטיים ובעיות משמעת. אולם המשרד לא הסדיר את הנושא על כל היבטיו: חלק מהתלמידים דוברי האנגלית למדו בכיתות רגילות; למשרד לא היה מידע מרוכז ומהימן על מספר הכיתות לדוברי אנגלית, על הרכבן ועל אופן הפעלתן; מימון הכיתות מתשלומי הורים נעשה ללא בסיס משפטי הולם; בכיתות לדוברי אנגלית למדו הן דוברי אנגלית והן תלמידים אחרים; כיתות אלה שימשו בעצם גם הקבצה לתלמידים שאינם דוברי אנגלית; במשרד שוררת אי -בהירות באשר לאפשרות להפעיל הקבצות באנגלית בבתי ספר יסודיים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד, כי עליו לשקול מה היא הדרך הראויה לקיים שיעורי אנגלית לתלמידים דוברי אנגלית במסגרת שעות הלימודים הרגילות ומה הוא מקור המימון לכך. אם ימצא המשרד לנכון לגבות תשלום מהורי התלמידים לצורך כך, עליו לעשות כן לפי בסיס משפטי הולם, אחיד ושוויוני ולוודא שגביית התשלום לא תהיה משום חסם בפני תלמידים ממשפחות מעוטות יכולת. מהאמור לעיל עולה שבמחוז הצפון יש מחסור במורים לאנגלית במגזר היהודי ועודף מורים לאנגלית במגזר הערבי, אולם לא נעשה דבר כדי לשלב מורים ערבים בבתי ספר במגזר היהודי שבהם חסרים מורים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לנקוט פעולות שיאפשרו לשלב מורים ערבים לאנגלית בבתי ספר במגזר היהודי, ובלבד שהמורים ובתי הספר מעוניינים בכך. | .לדעת מ שרד מבקר המדינה, על המשרד לאסוף מידע מבוסס על מספר המורים לאנגלית הנחוצים לבתי הספר ועל מספרם בפועל, כדי שיוכל לדעת מה הוא היקף המחסור, ולגבש תכנית לטיפול במחסור האמור. | 443 |
משרד החינוך . הכנת תכניות לימודים (2) הנהלת המשרד לא הגדירה בבהירות את התפקידים של האגף ואת תפקידי המפמ"רים. היעדר הגדרות ברורות ג ורם לכך שלעתים, המפמ"רים מעדכנים תכניות לימודים ללא שיתוף האגף ומפיצים את השינויים לבתי הספר ולמורים בחוזר מפמ"ר. עדכונים אלה נעשים ללא השתלמויות מורים וללא הפקת חומרי למידה מתאימים, והדבר עלול לבלבל את המורים. להלן דוגמה לכך: משרד מבקר המדינה מצא שבהיעדר נהלים בעניין דרכי עבודתה של ועדת התכנית נמשך פיתוח תכניות לימודים זמן רב, ולעיתים הכנתן נמשכת שנים רבות. להלן כמה דוגמאות לכך: כדי לכתוב שתי תכניות לימודים - אמנות לחטיבת הביניים (להלן - חט"ב) ותאטרון לחטיבה העליונה (להלן - חט"ע) - מונו ועדות בספטמבר 2002. עד מועד סיום הביקורת, בספטמבר 2007 (חמש שנים) טרם סיימו הוועדות את עבודתן. ב - 1994 מונתה ועדת תכנית כדי להכין תכנית לימודים בהיסטוריה לזרם הממלכתי (להלן - ממ') לחט"ע. היא סיימה את עבודתה רק ב- 2003 - לאחר תשע שנים. ב - 1998 מונתה ועדת תכנית כדי להכין תכנית לי מודים במתמטיקה לבית הספר היסודי. היא סיימה את עבודתה רק ב- 2006 - לאחר שמונה שנים (ראו להלן). ב- 2000 מונתה ועדה כדי להכין תכנית לימודים במתמטיקה לחט"ב, ועד מועד סיום הביקורת, שבע שנים, טרם סיימה את עבודתה (ראו להלן). לדעת משרד מבקר המדינה, על האגף ועל הנהלת המשרד לקבוע נהלים ברורים בעניין עבודתה של ועדת תכנית כמו תדירות מועדי כינוסה, לוחות זמנים ותאריכי יעד להכנת תכנית לימודים. עוד יש לקבוע נסיבות שבהן יש לפזר ועדה ולמנות אחרת תחתיה אם ועדת תכנית אינה עומדת בלוח הזמנים שהוקצב לה. חשוב להחליף את הוועדה שכן גם אם תצליח להכין תכנית טובה יותר בסופו של דבר, התועלת שתצמח ממנה תהיה שולית לעומת הנזק שנגרם לתלמידים בשנים הארוכות שבוזבזו בלי תכנית לימודים ראויה וחיונית. נוסף על כך, תכנית לימודים שהכנתה נמשכת שנים רבות, עלולה שלא להיות עדכנית. .אינה בנייה שיטתית של הידע המתמטי אלא הכנה לבחינה בשאלון מסוים הוא אחד הסימפטומים של מה שאני רואה כ'מחלה' של החינוך המתמטי"26. לדעת משרד מבקר המדינה, יש ללמד לפי תכנית לימודים רשמית ולא על פי הנושאים של בחינת הבגרות. על המשרד לוודא שיפותחו תכניות לימוד עדכניות הן במקצועות החובה והן במקצועות הבחירה ולהבטיח שבחינות הבגרות יתאימו לתכניות אלה - ולא להפך. .הביקורת העלתה כי המזה"פ לא קבע נהלים מתאימים שיאפשרו לו לעדכן במהירות תכניות לימודים בתחומי דעת שבהם חלים שינויים תכופים. דוגמה בולטת לכך היא תחום מדעי המחשב. זהו מקצוע לימוד חדש יחסית במערכת החינוך, והוא מיועד לתלמידי החט"ע. המ קצוע מתפתח ומשתנה במהירות, ולכן יש לעדכן תדיר את תכנית הלימודים שלו. נמצא כי תכנית הלימודים של המקצוע נכתבה בשנת 1999 ,(התשנ"ט). מאז התרחשו שינויים מפליגים בתחום דעת זה והמפמ"ר עדכן את תכנית הלימודים כמה פעמים, על פי אישורה של ועדת המקצוע. רק בתחילת 2007 מונתה ועדה חדשה כדי להכין תכנית לימודים עדכנית למקצוע. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החינוך לקבוע נהלים מתאימים, שיאפשרו לו לעדכן במהירות את תכניות הלימודים בתחומי דעת המתחדשים במהירות. על המשרד לוודא שהכנת תכנית לימודים תהיה תהליך דינמי, בייחוד בימים אלה , כשקצב השינויים המדעיים, החברתיים והטכנולוגיים מואץ. (י) נושאים ומקצועות שבהם אין תכניות לימודים : הביקורת העלתה שיש נושאים ומקצועות שלא הוכנה להם תכנית לימודים. להלן כמה דוגמאות: למקצוע מדע וטכנולוגיה בחברה לחט"ע נקבעה רק מסגרת לימוד ולא תכנית לימודים. בנושא חגי ישראל פותחה מהדורת ניסוי בשנת 1977 , אך זו לא הבשילה לתכנית לימודים רשמית של המשרד; לילדים מחוננים לא פותחו תכניות לימודים כלל. לדעת משרד מבקר המדינה על משרד החינוך להכין תכניות לימודים עדכניות בכל המקצועות הנלמדים בבתי הספר. במשך השנים ביקשו כל ממלאי התפקידים במשרד, כולל הבכירים ביותר, להצביע על שיפורים בהישגי התלמידים ועל כן שינו בקביעות את מבנה הלימודים והבחינות והקלו אותם על התלמידים. ההקלות היו בעיקר בבחינות הבגרות בדרך של יצירת שיטת הצבירה, המיקוד, מאגר השאלות לבחינות ועוד. כל אנשי המקצוע סבורים שבשל השיטות האלה הידע של התלמידים הולך ופוחת. כתוצאה מכך ירדה בעשורים האחרונים רמתם של לימודי המתמטיקה בכל שכבות הגיל. זאת ועוד, השינויים האמורים הקשו על אנשי המקצוע במשרד להכין תכנית לימודים חדשה ומעודכנת, שכן הם נאלצו להתמודד עם הוראות שונות ומשונות שהכתיב הדרג הבכיר ביותר שבמשרד חדשות לבקרים. לדברי יו"ר ועדת המקצוע "ההצלחה בבחינות הבגרות הפכה... למטרה העליונה של מערכת החינוך בכל דרגיה, ויש לכך השלכות מרחיקות לכת על ההוראה והלימוד לא רק בחטיבה העליונה, אלא גם בחטיבת הביניים"29 . לדעת משרד מבקר המדינה על ראשי המשרד להניח לדרג המקצועי לפתח את תכניות הלימודים, תוך מתן אוטונומיה לשיקוליו המקצועיים הן בנושאי למידה והן בדרכי ההוראה. | .הביקורת העלתה כי בשנים התשס" ג-התשס"ה ( 2002 -2005 ) נבחנו רק מעט מהתלמידים בבחינות הבגרות במקצועות המדעיים הבסיסיים30 : בביולוגיה- %13 , בפיזיקה- 11% ובכימיה9% . מכאן שרק שליש מהנבחנים מתמחים במקצועות המדעיים הבסיסיים. למרות השיעור הנמוך של הנבחנים במקצועות המדע הבסיסיים נמצא כי משש תכניות הלימוד במקצועות המדעיים (שתי תכניות בכל מקצוע) - לא הושלמה אפילו כתיבת מחציתן. | 444 |
משרד החינוך . השירות הפסיכולוגי-חינוכי 1. מבדיקת טבלת אחוזי הכיסוי עולה כי ב-122 ( 49% ) מ -251 הרשויות המקומיות בארץ היה אחוז הכיסוי 50% או פחות. ב-64 ( מהן 25% ) היה אחוז הכיסוי נמוך מ- 30% . עד מועד סיום הביקורת בספטמבר 2007 , במשך 21 חודשים, לא אוישה משרת הפסיכולוג המחוזי במחוז ירושלים. מהאמור לעיל עולה שהגורם העיקרי לכך הוא תנאי העסקתו של פסיכולוג מחוזי. המשרד התקשה למצוא מנהל שפ"ח שיהיה מוכן לשמש פסיכולוג מחוזי במשרה מלאה, ולקבל עליו אחריות לתפקודה של מערכת גדולה ומורכבת יותר מזו של שפ"ח, ותמורת זאת לוותר על חלק משכרו ועל תנאי עבודה נלווים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד ועל נש"מ לבחון את תנאי העסקתם של הפסיכולוגים המחוזיים בהתחשב בהגדרת התפקיד ובמטלות שלהם. עד למועד סיום הביקורת - ספטמבר 2007 - לאחר תחילת שנת הלימודים התשס"ח, לא הקצה המשרד תקני חירום ליישובי עוטף עזה לשנה זו. הביקורת העלתה כי המנכ"ל לא השיב על הבקשה לקיים "דיון דחוף". רק כעבור כשמונה חודשים ממועד מכתבה של מנהלת שפ"י התקיים דיון בהשתתפותו. משרד מבקר המדינה בדק בלשכת שרת החינוך אם התקיים דיון בעניין. התברר שעד למועד סיום הביקורת - ספטמבר 2007 - לא התקיים דיון עם נציגי משרד האוצר, כפי שהבטיחה שרת החינוך ליו "ר ועדת החינוך. כמו כן לא נמצאו מסמכים המעידים על טיפולה בנושא התמריצים לפסיכולוגים שעובדים בשדרות. המצב הנוכחי, שבו קיימת חפיפה בין שירותי האבחון שנותנים השפ"חים ובין שירותי האבחון שנותנות קופות החולים לילדים עד גיל תשע - אינו תקין. הוא עלול לגרום לבזבוז משאבים יקרים ואף לכפילות במתן השירות, או לחלופין - להיעדר שירות בשל "נפילה בין הכיסאות". הועלה, ששפ"י לא עקב אחר מספר האבחונים שבגינם העביר המשרד כסף למשרד הבריאות, ולא החליט בעניין כנדרש. נמצא, כי לא נרשם סיכום מדיון זה. לדברי מנהלת האגף לא השיב חשב המשרד על מכתבה, כך שלא נעשה דבר בעניין. מהאמור לעיל עולה, כי השירות הפסיכולוגי במגזר הלא -יהודי לוקה בחסר, בעיקר משום שקיים מחסור בפסיכולוגים במגזר זה, וחלק מן השירות ניתן באמצעות מתמחים בלבד הפועלים ללא הדרכה מקצועית מתאימה. הנהלת המשרד לא טיפלה בבעיה זו. על משרד החינוך לפעול בדרך שתביא לצמצום המחסור בפסיכולוגים במגזר הערבי. עליו לשקול לגבש עם המוסדות להשכלה גבוהה תכנית לתמרוץ סטודנטים מהמגזר הלא -יהודי להתמחות בתחום הפסיכולוגיה החינוכית בלימודי התואר השני, ואף לשקול לפנות במישרין למועמדים המתאימים לתכנית זו על מנת להציג להם את אפשרויות התעסוקה בתחום זה. | מתן שירות פסיכולוגי לילדים השרויים במתח נפשי באזור שנמצא בסכנה ביטחונית מתמדת מחייב עבודה מאומצת תוך סיכו ן חיים. נמצא, שכבר ביולי 2005 התריעה מנהלת שפ"ח שדרות על עזיבה של פסיכולוגים את השפ"ח, ועל קשיים חמורים בגיוס פסיכולוגים חדשים. היא תלתה את האשם בתנאי העסקתם. עזיבת הפסיכולוגים פגעה ביכולתו של השפ"ח לספק שירותים פסיכולוגיים שוטפים ולתת מענה במקרי חירום . בת חילת שנת 2007 יישם שפ"י את תכניתו להעסקת פסיכולוגים חיצוניים, אולם התכנית לא הבטיחה רצף טיפולי לתלמידים הזקוקים לכך. עוד הועלה, כי תקני החירום הם זמניים, ולכן קשה לאייש אותם. המציאות הקשה שבה חיים תלמידים בשדרות וביישובי עוטף עזה מחייבת מתן שירות פסיכולוג י מוגבר, על פי הצורך. אולם נמצא שדווקא באזור זה המחסור בפסיכולוגים חמור במיוחד. לדעת משרד מבקר המדינה, מצב ה חירום המתמשך מחייב את הנהלת המשרד ואת הגורמים הבכירים ביותר שבו לגלות יותר מעורבות בחיפוש פתרונות אפשריים לחיזוק שפ"ח שדרות, ואין להטיל את פתרון הבעיה על שפ"י לבדו. | 445 |
המוסד לביטוח לאומי . תשלום קצבאות נכות - המוסד לביטוח לאומי . לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהמוסד יעשה שימוש, ולו בדיעבד, במידע על הכנסות מעבודה, ממשלח יד ומפנסיה המתקבל אצלו מרשות המסים כדי לאתר בני זוג של מק בלי קצבת נכות שהכנסתם אינה מזכה בתוספת תלויים עבורם, ולגבות את הכספים ששולמו עבורם שלא כדין. בעקבות הביקורת הפסיק המוסד לשלם ל-66 מ-475 המבוטחים האמורים40 גמלת שר"מ וגמלה למוגבלות קשה, ויצר בחשבונם חוב בסכום כולל של 4.07 מיליון ש"ח בגין גמלת שר"מ וחוב בסכום כולל של כ - 947,000 ש"ח בגין גמלה למוגבלות קשה. על פי אומדן סטטיסטי של משרד מבקר המדינה המניח כי התפלגות 101 הילדים שנכללו במדגם דומה להתפלגות 2,518 הילדים שהמדגם אמור לייצג, עד יולי 2007 לא שילם המוסד עבור 2,518 הילדים האלה בזמן לימודיהם או בזמן שירותם בצה"ל או בשירות לאומי תוספת תלויים בסכום כולל של כ- 13.64 מיליון ש"ח. 1. העדכון האחרון של הכנסת 64 מ-83 המבוטחים האמורים הוא העדכון שנעשה במערכת הממוחשבת של אגף נכות כללית בספטמבר 2006 , ולפיו נרשמה למבוטחים הכנסה פיקטיבי ת גבוהה שלא מעבודה כדי לשלול אוטומטית את זכאותם לתוספת תלויים עד לבירור זכאותם. בדיקת נת וני השכר של המבוטחים האמורים לשנת 2005 (השנה המדווחת האחרונה בקובצי המוסד) העלתה כי הם היו זכאים לתוספת. לפי חישוב שעשה משרד מבקר המדינה, לכאורה שילם להם המוסד ביולי 2007 קצבאות חודשיות שהיו קטנות ב -70 עד 1,743 ש"ח מהקצבאות שהם היו זכאים להן, סכום כולל המג יע לכ- 639,000 .ש"ח בשנה בעקבות הביקורת שילם המוסד (עד יולי 2007 ) תוספת תלויים עבור 48 מ-92 הילדים שנכללו במדגם, בסכומים שבין כ - 4,000 לכ- 128,000 ש"ח, ובסך הכול בכ-1.59 .מיליון ש"ח על פי אומדן סטטיסטי של משרד מבקר המדינה המניח כי התפלגות 92 הילדים שנכללו במדגם דומה להתפלגות 1,032 ,הילדים שהמדגם אמור לייצג עד יולי על פי אומדן סטטיסטי של משרד מבקר המדינה המניח כי התפלגות 46 בני הזוג שבמדגם דומה להתפלגות 390 בני הזוג שהמדגם אמור לייצג, בשנת 2005 שילם המוסד למבוטחים עבור 390 בני הזוג תוספת תלויים שלא היו זכאים לה בסכום כולל של כ-3.36 .מיליון ש"ח האמור לעיל מלמד שמאחר שהמוסד אינו מקבל באופן שוטף ממשרדי הבריאות והרווחה נתונים על מבוטחים השוהים במוסדות הוא מתקשה לדעת על אשפוזם של מבוטחים המקבלים ממנו גמלאות, ועקב כך הוא משלם להם גמלאות שהם אינם זכאים להן, והמשרדים האמורים אינם מקבלים את התשלומים שהם זכאים לקבל. מן הראוי שהמוסד יפעל לאלתר להשגת הסדר עם משרדי הבריאות והרווחה בכל הנוגע להעברת הנתונים הדרושים לו מהם. כמו כן ראוי שהמוסד יפעל על פי ההוראות לחלוקת קצבה, וכל אימת שיקבל מידע על אשפוז מבוטחים המקבלים ממנו קצבה יפנה ביזמתו למשרדים אלה ויציע להם להגיש לו בקשה לחלוקתה. .בעקבות הערת משרד מבקר המדינה החל המוסד לברר את עניינם של 57 המבוטחים האמורים, ועד מועד סיום הביקורת, יולי 2007 , הפסיק לשלם קצבת נכות ל-22 מהם בשל הגירה, והמערכת הממוחשבת יצרה אוטומטית בחשבונם חוב בסכום כולל של כ-1.52 מיליון ש"ח, בממוצע כ- 69,000 .ש"ח למבוטח לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהמוסד ישלים את הבירור בעניינם של המבוטחים האחרים שעלו במדגם ויפעל לאיתור יתר מקבלי קצבת הנכות שעזבו את הארץ, באמצעות המידע המצוי במאגריו. אי -ביצוע מעקבים אחר מקבלי קצבת נכות היוצאים מהארץ אינו מאפשר למוסד לקבוע אם הם זכאים להמשיך ולקבל את הקצבה. בנסיבות אלה הוא משלם קצבאות נכות גם למי שאינם זכאים להן. | על פי אומדן סטטיסטי של משרד מבקר המדינה המניח כי התפלגות 107 הילדים שבמדגם דומה להתפלגות 2,876 הילדים שהמדגם אמור לייצג, עד יולי 2007 המשיך המוסד לשלם עבור 2,876 הילדים האלה, לאחר שחרורם מצה"ל או משירות לאומי, סכום כולל של כ-4.60 .מיליון ש"ח לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהמוסד ישתמש במידע שהוא מקבל על מי שלומדים במסגרת על-תיכונית או משרתים בצה"ל או בשירות לאומי בבואו לקבוע את זכאותם של מקבלי קצבת נכות לתוספת תלויים. עליו לאתר את ילדי הזכאים שלא שולמה עבורם תוספת תלויים בעת שלמדו במוסד על -תיכוני או שירתו בצה"ל או בשירות לאומי ולשלם בעבורם לזכאים את התוספת. כמו כן על המוסד להפסיק לשלם למקבלי קצבת נכות תוספת תלויים עבור ילדים בני יותר מ -18 שהפסיקו את לימודיהםלפני מועד סיומם או השתחררו שחרור מוקדם מצה"ל או מהשירות הלאומי. | 447 |
משרד החוץ . פתיחת השגרירויות בזאגרב, בבלגרד ובברטיסלבה וניהולן .מן המתואר לעיל עולה שהמשרד אמנם החל את פעולות איתור המבנה למשרדי השגרירות כשנה וחצי לפני שהשגרירות החלה לפעול, אך הוא נאלץ לשכן את המשרדים בבית מלון למשך כמה חודשים ולשלם על כך עשרות אלפי דולרים. כמו כן, המבנה שנשכר עבור השגרירות אוכלס לפני שהיה מוכן לכך. לא נמצא תיעוד ולא ניתנו הסברים מדוע שנה לאחר איתור המבנה הראשון חזר בו המשרד מהכוונה לשכור אותו, אף שאילו נשכר, סביר להניח שהיו נמנעות הוצאות מיותרות, השגרירות הייתה מתחילה את פעילותה במקומה הקבוע, והיה נחסך מעובדי השגרירות הצורך לפעול בבית מלון במשך חמישה חודשים, ולפעול במבנה השגרירות קודם שתוקנו כל הליקויים שהיו בו. .דוח איוש התקן אמור להתעדכן בזמן אמת כדי שישקף את מצבת העובדים בשגרירות. קצינות המינהלה בזאגרב ובבלגרד, שעליהן מוטלת האחריות לניהול תקין של תקן העובדים המקומיים, לא עדכנו במשך שנתיים את דוח איוש התקן. לדעת משרד מבקר המדינה היה ראוי שהמשרד יעקוב אחר השינויים בנציגויות וידאג לעדכון הדוחות. נמצא כי השגרירות בזאגרב מימנה חלק מההוצאות על הופעת להקת המחול מתקציב המשרד שיועד לקבלת הפנים ולא למימון אירוע תרבותי, בניגוד לתקנון. עוד נמצא, שהשגרירות לא הפרידה ברישומיה בין התרומות שגויסו לקבלת הפנים לבין אלה שגויסו לאירוע התרבות, ולכן לא ניתן לעקוב אחר ההכנסות וההוצאות הקשורות לכל אירוע. יתר על כן, אסור היה לשגרירות לאסוף תרומות שלא באמצעות ארגון ציבורי ולהפקיד אותן בחשבון הבנק שלה; העמותה הוקמה לאחר שהשגרירות גייסה את התרומות. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על השגריר לדעת כי אין לקבל תרומות מחברות שאין להן זיקה לישראל ולהנחות את עובדי השגרירות בהתאם. זאת גם משום שהחזרת התרומות עלולה לפגוע בתורמים. לדעת משרד מבקר המדינה, גם ההיתר לגיוס תרומות לאיר ועי תרבות לרגל יום העצמאות אינו ראוי ואינו יאה למדינת ישראל, ועל המשרד להסדיר עניין זה בכללים ולאכפם. לדעת משרד מבקר המדינה, במקום שבו ההתקשרות עם עורך דין היא על בסיס קבוע, על השגרירות לבחון מפעם לפעם אם ההתקשרות עדיין נחוצה ולשקול את הפסקתה. (ב) באוקטובר 2004 .ביקרו המפכ"ל ומנהל מבדק הפנים בשגרירות בבלגרד בסיכום הביקור המליץ המפכ"ל שקצין המינהלה שיחליף את קצין המינהלה דאז יתאים לדרישות התפקיד ויהיה מנוסה דיו. נוסף על כך, לאחר מינויה אך בטרם נכנסה קצינת המינהלה המיועדת לתפקידה, התריע קצין המינהלה האזורי היושב בפריז, במכתבו למנהל מחלקת מבדק פנים באפריל 2005 ,, כי היא חסרת ניסיון ובלי הכשרה מתאימה לבצע את התפקיד של קצינת מינהלה. לדעת משרד מבקר המדינה השגרירות פעלה בניגוד לתקנון בכך שגייסה תרומות ללא אישור מראש של המשרד. זאת ועוד, השימוש בכספי תרומות שלא למטרה שלשמה נתרמו וללא קבלת הסכמתם של התורמים אינו תקין. המשרד ידע, גם אם בדיעבד, על גיוס התרומות בניגוד לנהלים, ולמרות זאת אישר להעביר את יתרתן לשימוש שוטף של השגרירות, ובכך פעל בניגוד לנוהל שהוא עצמו קבע. משרד מבקר המדינה כבר התריע לפני משרד החוץ על אופן השימוש בתרומות, בדוח הביקורת על השגרירות בלונדון 13 . משרד החוץ השיב אז למשרד מבקר המדינה כי "יחדד את ההנחיות הקיימות בנושא". | מן המתואר לעיל עולה כי השגרירויות בזאגרב ובבלגרד הוציאו כספים למימון קבלת הפנים לרגל יום העצמאות עוד בטרם התקבלו התרומות למימון ההוצאות בניגוד לתקנון. | 448 |
משרד החוץ . הטיפול בנכסים בחו_ל, רכישות וניהול מצאי לדעת משרד מבקר המדינה במצב המתואר אגף הכספים חורג מתפקידו ומעורב בביצוע התקציב, וכך אין מי שיבדוק את תקינות פעולותיו. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לפעול לריכוז תקנות התקציב על הטיפול בנכסים חו"ל בידי החטיבה, שהיא הגוף המקצועי בתחום זה. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי למנוע את הכפילות ברישום ואת ההצגה הלא נכונה של ההוצאות מן הראוי שכל ההחזרים יירשמו בתקנות של הכנסות. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לקבוע במידת האפשר אמות מידה ברורות לרכישה ולהחלפה של פריטי ריהוט וציוד כדי לא להשאיר את ההחלטה רק לשיקול הדעת של החטיבה ושל קציני המינהלה. על המשרד לבחון את כדאיות האחסון של רהיטים שאינם בשימוש על פי שיקולים של עלות האחסון לעומת התועלת שבו. אם הוחלט לאחסן את הרהיטים יש להקפיד על תנאי אחסון נאותים כדי שאפשר יהיה לחזור לעשות בהם שימוש בעת הצורך או למכרם. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי שתוכנית עבודה שנתית תהיה בסיס מהימן לפעולות של המחלקות ולתקצובן וכדי שתהיה בה שקיפות מרבית יש לציין בה את מרב הפרטים שיידרשו לביצוע המשימות. ממסמכי המשרד אי -אפשר לדעת מה נעשה בריהוט המשומש שלא נ מכר. על המשרד לדרוש מקציני המינהלה דיווח על מצב הרהיטים והציוד ולהשקיע מאמץ למכור את אלה שיש סיכוי למכרם. הבדיקה העלתה כי חלק מהפריטים שנרכשו בשנים אלה כמו כלי רכב, מכונות צילום, מקררים, פינת ישיבה ושולחן לסלון לא נרשמו ברשימת המצאי. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח חילופי הגברי התדירים בנציגויות והעובדה שהמשרד מממן בכל שנה רכישות של פריטי ריהוט וציוד וכלי רכב עבור הנציגויות בסכומים ניכרים, חשוב להשלים את רשימות המצאי של הפריטים, האמורות לשמש כלי מעקב ובקרה. כשהמשרד משכן נציגויות ונציגים בנכסים שבבעלותו עליו להשקיע סכומי כסף ניכרים באופן חד -פעמי, אולם הוא חוסך את ההתמודדות עם הבעיות המתוארות לעיל. לדעת משרד מבקר המדינה, בהתבסס על ניתוח כדאיות כלכלית של רכישה לעומת שכירה ועל התנאים השוררים במדינת היעד, על המשרד לשקול רכישת נכסים מתאימים לנציגויות ולמגורי ראשי הנציגויות במקום לשכרם. | החטיבה מופקדת, בין היתר, על תחזוקה שוטפת ועל שיפוץ של נכסי המדינה בחו"ל, על הספקת הריהוט והציוד לנציגויות ולדירות השרד, על רכישת כלי רכב ועל ניהול המצאי שלהם. עליה להקפיד שיהיו לה תכניות עבודה שנתיות מפורטות עם רשימת הפעולות ואומדן ההוצאות בגינן. על המשרד לפעול לרכז את סעיפי התקציב על נכסי המדינה בחו"ל בתקנות שבתקציב החטיבה ואת כל ההוצאות על כל מיזם. בכל שנה מממן המשרד רכישת פריטי ריהוט, ציוד וכלי רכב במיליוני שקלים. על המשרד לפעול לעדכון כל הפרטים ברשימת המצאי הממוחשבת כדי להגביר את הפיקוח והבקרה עליו. המשרד שוכר או רוכש מבנים בחו"ל לשימושם של משרדי נציגות ולמגורי שליחים. ההחלטה אם לרכוש או לשכור נכס תלויה בעיקר בתקציב שהעמיד לרשותו משרד האוצר למטרה זו ובתנאים השוררים במדינת היעד. כדי שיפעל באופן מושכל בכל פעם שעליו לרכוש או לשכור נכס, ראוי שהמשרד ייערך לכך בעוד מועד על ידי בדיקה מדוקדקת של תנאי המקום ובחינת הכדאיות הכלכלית של שכירה וקנייה של נכסים במדינת היעד כדי למנוע את בזבוז משאבי המדינה. | 449 |
משרד הבינוי והשיכון . בתים שנבנו בשיטת הבנייה הקלה - משרד הבינוי והשיכון משרד מבקר המדינה מעיר כי על המשרד או העירייה להקים מתקנים לכיבוי אש גם ברחובות השכונה. משרד מבקר המדינה בדק את חווֹת הדעת שנתן מכון התקנים באשר להתאמתם או לאי-התאמתם של הדגמים שבדרום הארץ למפרט 422 . בבדיקה נמצאה התייחסות להגנה על העץ מפני מזיקים רק בארבעה מ-11 דגמים שנבדקו. לשבעה דגמי בתים לא ניתנה חוות דעת על טיפול מתאים להגנה על העץ. עוד הועלה בבדיקה כי חווֹת הדעת של מכון התקנים באשר לדגמים באזור הדרום לא נגעו כלל בנושא ההגנה המכנית מפני טרמיטים, כך שאי -אפשר לראות בחוות דעת אלה אישור להגנה מפניהם. המשרד לא דרש ממכון התקנים את התייחסותו לעניין. בביקורת נמצא כי אף אחד מהבתים שנבנו על פי 11 הדגמים האמורים לא מוגן בהגנה מכנית כנדרש על פי מפרט 422 . בביקורת נמצא שהמשרד לא נערך בעוד מועד ליצירת מלאי של חלקי חילוף, ובשל כך פעמים רבות לא נרכש חלק מפריט מסוים - כמו מסגרת של דלת או של חלון - שנפגע, אלא רכשו את כל הפריט, דבר שגרם להגדלת ההוצאות. . לדעת משרד מבקר המדינה, על הוועדה המקומית לשקול לדרוש מבעלי ההיתר קיומם של כל התנאים הנדרשים להוצאת תעודות גמר לבתים, כאמור בתקנות התכנון והבנייה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד, כי עליו להחיש את הטיפול המונע בבתים שטרם נפגעו. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי שיעור כה גבוה של בתים שנפגעו מטרמיטים דורש פתרון מקיף ומלא לכל הבתים שנבנו בשיטת הבנייה הקלה. משרד מבקר המדינה מעיר כי הטיפול בבתים שהמשרד מכר אינו יכול לבוא על חשבון הטיפול בבתים שבבעלות המדינה, וכמשכירה עליה להעמיד לרשות השוכר בית תקין. כ מו כן עליה לטפל בתיקון הנזקים שנגרמו בשל ליקויי בנייה בבתים שהמשרד לקח על עצמו לתקנם, בתים אשר שוכריהם נמנים בדרך כלל עם האוכלוסייה המבוססת פחות בחברה. .משרד מבקר המדינה העלה, שהמשרד לא הקפיד על ניהול יומני עבודה של המפקחים מטעם שו"פ, דבר העומד בניגוד לכללי פיקוח מקובלים ומעמיד בספק את טיב הביקורת מטעם המשרד. הועלה כי לא בוצעו תיקוני קונסטרוקצי ה בבתים הסובלים מכשל זה. משרד מבקר המדינה מעיר כי היה על המשרד לעשות סקר יסודי ומקיף לאיתור הכשלים בקונסטרוקציה כדי לטפל בתיקונם. 10. הקמת בית מגורים כרוכה בעבודות פיתוח הן בשטח חצר הבית, והן בשטח הציבורי. בחודשים יוני ואוגוס ט 2007 סיירו נציגי משרד מבקר המדינ ה ב-24 בתים בשכונת נחל בקע בבאר שבע. ב -10 בתים נמצא כי בחצר ומתחת לבתים שקעה הקרקע. הבתים עצמם לא שקעו, מכיוון שהם ניצבים על כלונסאות. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי הקרקע שקעה לא רק בגלל השיטפונות שהיו בנחל אלא גם משום שהקרקע בחצרות לא הודקה כדבעי. כמו כן נמצא כי גם בשטחים ציבוריים (מדרכות ורחובות) בשכונת נחל בקע, שבהם עשה המשרד עבודות פיתוח, שקעה הקרקע. עד למועד סיכום הביקורת שקיעת הקרקע באותם שטחים ציבוריים לא טופלה. | משרד מבקר המדינה מעיר, כי על משרד התחבורה והעירייה להשלים בהקדם את הדיונים ולערוך את רה-הארגון בתחבורה הציבורית לרווחת הת ושבים. 4. .בבתים שבשכונת נחל בקע גרים אלפי תושבים, בעיקר קשישים וקשי יום בבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה בשכונה, נמצא כי אין בשכונה מרפאה של שום קופה מקופות החולים. | 450 |
רכבת ישראל בע_מ . מינויים וחריגות שכר - חברת רכבת ישראל בע_מ באוגוסט 2002 , לאחר שהחל עובד בכיר ב' לעבוד ברכבת, הועבר לרכבת דו"ח אבחון והערכה שהוכן עליו במאי 2002 על ידי מכון השמה, על בסיס מבחני התאמה שנעשו לו כמועמד למקום עבודה אחר מחוץ לרכבת. בדוח, שהותאם לתפקיד מנהל ענף פיתוח עסקי, נאמר כי עובד בכיר ב' אינו מומלץ לתפקיד. לדעת משרד מבקר המדינה, לאחר שקיבלה הרכבת את דו"ח האבחון וההערכה, היה עליה לשקול מיי דית את התאמתו ולנמק בכתב מדוע יישאר בתפקידו למרות תוצאות האבחון, כנדרש על פי סדרי מינהל תקין. במרס 2004 התכנסה ועדה שהוגדרה כ"ועדת קבלה" לאיוש משרות, בראשות מ"מ מנכ"ל החברה דאז מר יוסי מור, ובפניה הוצג מועמד אחד בלבד - עובד בכיר ב'. הוועדה המליצה על מינויו של עובד בכיר ב' כמ"מ מנהל אגף. .הביקורת העלתה כי בחירת מנהל האגף לא נעשתה בהליך שוויוני, ולא התפרסם מכרז פנימי או חיצוני לתפקיד. בנובמבר 2004 התקיימה ועדת קבלה. בוועדה היו חברים מ"מ מנכ"ל החברה דאז מר יוסי מור, סמנכ"ל למינהל, מנהלת אגף משאבי אנוש דאז ועובד ב כיר ד'. המועמד היחיד לתפקיד היה עובד בכיר ב ' והוועדה החליטה על בחירתו. הביקורת העלתה כי עובד בכיר ד', הממונה הישיר על עובד בכיר ב', המליץ באוקטובר 2004 .לתת לו מינוי של קבע לתפקיד מנהל האגף משרד מבקר המדינה מעיר, כי לא היה מקום לחברותו של עובד בכיר ד' בוועדת הקבלה, אם הוא הביע דעה מוקדמת ביחס למידת התאמתו של עובד בכיר ב' לתפקיד. הכשרתו של עובד א' לתפקיד נעשתה בצורה לקויה ולא בהתאם לכללים שהיו נהוגים בחברה. למרות זאת, באוקטובר 2006 .מונה עובד א' לתפקיד הפקד הראשי משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את התנהלותה של הנהלת החברה בהשמת עובד שלא הייתה לו הכשרה מתאימה וניסיון לתפקיד כה רגיש הכרוך באחריות בטיחותית ממעלה ראשונה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי מ ן הדברים עולה החשש שהמנוי היה נגוע בשיקולים זרים ובכללם פוליטיים, וכי תהליך הבחירה לא הבטיח את בחירת המועמד המתאים ביותר. חבר ועדת האיתור בעל היכרות מוקדמת עם מועמד חייב לדווח על מידת היכרותו את המועמד ואת זיקתו אליו, והדבר צריך להירשם בפרוטוקול הישיבה. זאת מן הטעם שעל עובד ציב ור אסור להימצא במצב שיש בו חשש לניגוד עניינים 11 . ממכתבו של מזכיר החברה מ- 21.9.03 וכן מפרוטוקול הוועדה מאותו יום עולה כי לחלק מחברי ועדת האיתור הייתה היכרות מוקדמת עם חלק מהמועמדים. מידת היכרותם המוקדמת של חברי ועדת האיתור את המועמדים לא נרשמה בפרוטוקול הדיון ולכן לא ניתן לעמוד על האפשרות של ניגוד עניינים בין החברות בוועדת האיתור ובין ההיכרות המוקדמת עם מועמד זה או אחר או על האפשרות כי ההיכרות השפיעה השפעה לא הולמת על הליך הבחירה. הביקורת העלתה כי לא נקבעו תנאי סף הנדרשים מהמועמד למשרה. כמו כן לא נקבעו קריטרי ונים לבחינת המועמדים ולא אמות מידה לכישורים השונים הנדרשים, לפני שוועדת האיתור עיינה בקורות החיים. .סדרי מינהל תקינים מחייבים כי הוועדה תנהל רישום פרוטוקול שישקף את מהלך הדיון ואת עיקרי הדברים שנאמרו. בבג"ץ אילן 12 , אשר ניתן לאחר מינויו של עובד בכיר ג', ובו חיזוק להלכות פסוקות מן העבר נקבע, כי סדרי מינהל תקינים מחייבים ועדה לרשום פרוטוקול אשר ישקף את עיקרי המידע שהובא לפניה, ההחלטות שהתקבלו והנימוקים להחלטה. הביקורת העלתה כי הוועדה לא תיעדה את דיוניה בפרוטוקול ולא הכלילה כנדרש רכיבים כגון אמות מידה לפיהן ייבחרו המועמדים והשוואה בין המועמדים בהתאם לקריטריונים אחידים. לדעת משרד מבקר המדינה, על החברה לעגן בנהליה כללים ברורים, שאינם חורגים מהוראות הממונה על השכר, הקובעים מי מהעובדים זכאי לימי השתלמות בשכר וכמות הימים להם זכאי העובד. | בנובמבר 2001 אישר הסמנכ"ל למינהל הצמדת רכב לעובד ו'. הסמנכ"ל למינהל כתב לממונה על מחלקת השכר ברכבת שהצמדת הרכב נעשתה "על פי החלטת מר עוזני", המנכ"ל דאז. יצוין כי לא נמצא אישור המנכ"ל דאז להטבה זו. הסמנכ"ל למינהל הסביר ביוני 2007 למשרד מבקר המדינה כי החלטת מר עמוס עוזני נמסרה לו בעל פה. המנכ"ל דאז מר עמוס עוזני הודיע ביולי 2007 למשרד מבקר המדינה כי הוא סיים את תפקידו ברכבת באוקטובר 2001 , כחודש לפני הודעת הסמנכ"ל למינהל. כמו כן הסביר כי כל אישוריו נעשו בכתב "ובאם אין אישור בכתב, אז לא אישרתי". | 451 |
חברת החשמל לישראל בע_מ . התקשרויות לרכישת שירותים בידי אגף לוגיסטיקה ונכסים - חברת החשמל לישראל בע_מ לדעת משרד מבקר המדינה, התכנון והביצוע של ההתקשרות מ - 2004 , ובכלל זה הליכי מימוש האופציות, מעידים על ליקוי מתמשך בניהול הליך ההתקשרות, במעקב אחריה ובבקרה עליה. בהתנהלות זו לא מילאה החברה את חובתה למנוע בזבוז כספי ציבור. מן הראוי שהחברה תבחן את הגורמים לכשל במעקב אחר ההתקשרות ובבקרה עליה ותפיק לקחים בנוגע לאחראים להכנה, לאישור ולניהול הלקויים של ההתקשרות. כמו כן ראוי שהחברה תבחן אם קיימים ליקויים דומים בהתקשרויות בתחומים אחרים, ותדאג לתקנם לאלתר כדי להביא לידי חיסכון בהוצאותיה. במשך שנים נרכשו הכרטיסים ללא מכרז וללא בקשה לפטור ממכרז, בניגוד לאמור בחוק חובת המכרזים, בתקנותיו ובנוהל ההתקשרויות של החברה. כך נמנע מהחברה לקבל את ההצעה המיטבית ולשמור על שוויון ותחרות הוגנת בין הספקים הפוטנציאליים למתן השירות. היעדר המסמכים האמורים, המתעדים את עריכת המכרז לשם ההתקשרות, מונע שקיפות, החיונית לבקרה על תקינות תהליך ההתקשרות. משרד מבקר המדינה מעיר שהיה על החברה לשקול את השיקולים המקצועיים האמורים מלכתחילה בעת הכנת המכרז. כמו כן מן הראוי היה ששיקוליו המקצועיים של הסגן לתחבורה יתועדו בפרוטוקול הישיבה של ועדת המכרזים לשם מתן שקיפות להליך ההתקשרות. לדעת משר ד מבקר המדינה, עקב הגידול הניכר בהיקף הכספי של ההתקשרות שביקשה הנהלת האגף לאשר עם אישור מימוש האופציה הראשונה, היה עליה להכין מסמך ובו הסברים לשינויים בהתקשרות למרכיביה השונים על בסיס נתוני ביצוע מפורטים ובכללם הפעילויות שנוספו במהלך השנה. על ועדת המכרזים היה לדרוש מסמך זה לפני שדנה באישור המימוש של האופציה. בשל השינויים הניכרים שחלו בהיקף ההתקשרות ומכיוון שהיה הבדל גדול בין סוגי השירותים שנצרכו בפועל לסוגי השירותים שפורטו במסמכי המכרז, היה על ועדת המכרזים לדרוש הכנת אומדן עצמי חדש ומעודכן, ועל סמך תוצאותיו לשקול אם יש צורך בפרסום מכרז חדש. הביקורת העלתה כי החברה מימשה פעמיים את האופציה להארכת ההתקשרות בלי שהובאו לפני ו עדת המכרזים הכמויות והשיעורים של סוגי השליחויות בפועל, שהיו כאמור שונים מהמתוכנן. עוד נמצא כי לקראת סיום ההתקשרות, בסוף שנת 2006 ,, הכין האגף מפרט כמויות ואומדן עצמי למכרז להתקשרות נוספת בנושא משרד מבקר המדינה מעיר כי מן הראוי שהנהלת החברה תבחן אם אכן דרוש שרוב השליחויות יהיו שליחויות אקספרס, שהן יקרות הרבה יותר מן השליחויות האחרות, ואם יש מקום להנחות את עובדיה בעניין דרך השימוש בשירותי השליחים. מן הראוי שהחברה תבחן כיצד למצות את הדרכים העומדות לפניה כדי להגדיל את מספר ההצעות המתקבלות בהליכי ההתקשרויות שהיא מבצעת. נוסף על כך, עליה | לדעת משרד מבקר המדינה, על החברה להקפיד שהכנ ת האומדן העצמי תהיה מקצועית וייבחנו בה מכלול הגורמים העדכניים הרלוונטיים. אומדן מבוסס משמש כלי אמין לבחינת סבירות ההצעות שהתקבלו במכרז, ואילו אומדן שאינו מבוסס דיו, המשמש בסיס לשינויים, פותח פתח להתנהלות בלתי תקינה. | 452 |
משרד הבריאות . סוגיות בסדרי מינהל בבתי חולים לדעת משרד מבקר המדינה, הקצאת כוננויות לעובדים לא נועדה לתגמל אותם או לשמש להם תמריץ, כי אם לאפשר ביצוע מטלות לא צפויות במקום העבודה שלא ניתן לדחותן. יצוין כי על פי המסמכים בשיבא, באסף הרופא ובהלל יפה, המשרות הפנויות שהן המקור התקציבי לכוננויות המוסטות אינן מאוישות כבר כמה שנים. לדעת משרד מבקר המדינה, הדבר מעיד שלכאורה אין צורך במשרות אלה, ועל כן ראוי שמשרד הבריאות, הנציבות והנהלות בתי החולים האמורים יגיעו לידי הסכמה על ביטולן, לרבות הכוננויות הצמודות להן. הדעת נותנת שכאשר רופא כונן עוסק בעת כוננות בעבודה שאינה קשורה לעבודתו בבית החולים (כגון מתן שירות למבוטחי קופות חולים) - מצד אחד לא תמיד יש ביכולתו להיענות לקריאה מבית החולים; ומצד אחר, אם הוא נענה לקריאה מבית החולים, אין ביכולתו לספק שירות למבוטחי הקופות שהוזמנו אליו. בבדיקת דיווחי הנוכחות נמצא כי 39 ( רופאים מבתי החולים שנבדקו 11 מאסף הרופא, שבעה מהלל יפה, שבעה משיבא, שמונה מנהרייה ושישה מקפלן) עסקו בפרקטיקה פרטית או בעבודה פרטית, כגון מתן שירות למבוטחי קופות חולים, בעת שהיו בכוננות. יצוין כי עם רופאים אלה נמנים מנהלי מחלקות, יחידות ומכונים. להלן פירוט: קפלן: הועלה כי בחודשים אפריל-יולי 2007 שישה מרופאי בית החולים עסקו בפרקטיקה פרטית - מתן שירותים למבוטחי קופות חולים - בזמן שהיו כוננים. נמצא כי במחלקות ובחדרי המיון של בתי החולים אין רושמים את שמות הרופאים הכוננים (בכוננות מתוכננת) המתייצבים בבית החולים במהלך הכוננות בעקבות פנייה מהרופא התורן או מגורם אחר בבית החולים ואת זמן בואם. ואולם בעת כוננות פעילה - כאשר הרופא הכונן בא לבית החולים בעקבות קריאה, והטיפול הרפואי שהוא מספק נמשך יותר מארבע שעות וחצי - רושמים נוסף על שם המטופל ומהות הטיפול גם את שם הרופא ואת זמן התייצבותו בבית החולים, כיוון שכאמור, בעד כוננות פעילה הנמשכת יותר מארבע שעות וחצי הכונן מקבל תשלום נוסף. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי היה שבחדרי המיון ובמחלקות של בתי החולים יתנהלו רישומים שלפיהם יהיה ניתן לדעת מי הרופאים הכוננים שהתייצבו בבית החולים בעקבות קריאה, מתי באו לבית החולים, וכמה זמן שהו בו. .לדעת משרד מבקר המדינה, בהיעדר רישום של שמות הכוננים ה מוזעקים לבית החולים ושל זמן בואם לשם, לא ניתן לקבוע אם רופא כונן נענה לקריאה מבית החולים ומתי; וכי על משרד הבריאות ועל הנהלות בתי החולים לוודא שבמחלקות ובחדרי המיון יתנהל רישום מסודר של זמן בואם של הכוננים שנענו לקריאה מבית החולים. בדיקה של משרד מבקר המדינה, שהתבססה על נתונים ממרשם התושבים, העלתה כי ל-315 (כ- 14% ) מהעובדים שהועסקו בקפלן באותו חודש היו קרובי משפחה המועסקים בו. להלן דוגמאות: 1. בספטמבר 2007 , בעת הביקורת, לעשרה מ -22 חברי מועצת העובדים בקפלן50 היו בקרב עובדיו 23 קרובי משפחה, כהגדרתם בחוקת העבודה לעובדי מוסדות ההסתדרות51:, כמפורט להלן ליו"ר מועצת העובדים היו חמישה קרובי משפחה המועסקים בקפלן (נוסף על כך הועסק אביו בהרצפלד, שהוא, כאמור, שלוחה של קפלן); לסגן יו"ר המועצה היו אסף הרופא: הועלה כי בחודשים מאי -יולי 2007 11 מרופאי בית החולים עסקו בפרקטיקה פרטית - מתן שירותים למבוטחי קופות חולים - בזמן שהיו כוננים. יצוין כי הנתונים שמסרה הכללית בתשובתה מלמדים כי בשנים האחרונות פחתה התופעה של העסקת קרובי משפחה בקפלן. עם זאת, על הנהלת הכללית להיות ערה לאפשרות של היווצרות מצבים של חשש לניגוד עניינים על רקע קרבה משפחתית ,על פי המסמכים שנבדקו 24 מ-200 הרופאים שנכללו בבדיקה, חלקם מנהלי מחלקות וסגנים - עשרה מהם מועסקים בבתי החולים הממשלתיים שנבדקו ו-14 מועסקים בקפלן- נעדרו לכאורה בפרק הזמן שנבדק, מאי-יולי 2007 , כמה שעות במשך יום עד יומיים בשבוע מעבודתם בבתי החולים בשעות העבודה הנהוגות, כדי לעסוק בפרקטיקה פרטית בקופות החולים, כמפורט להלן: שישה רופאים נעדרו במשך כשעתיים במהלך יום עבודה אחד לפחות; שישה במשך כ-3 שעות; שישה במשך 4-6 שעות ושישה יותר מ-7 :שעות. להלן כמה דוגמאות | .)(א על פי הנתונים במדריך השירותים של מכבי ואתר האינטרנט שלה, אחד הרופאים בשיבא שמועסק שם במשרה מלאה ועובד במכבי בפרקטיקה פרטית, מקבל את מבוטחי הקופה בכל ימות השבוע בשעות 8.00-13.00 ו- 15.00 -19:00 . מכאן שלכאורה הוא נעדר מעבודתו בבית החולים בשעות העבודה הנהוגות בכל ימות השבוע במשך חמש שעות וחצי לפחות. | 453 |
משרד הבריאות . מכרז חלוץ (_פיילוט_) לרכישת שירותי אשפוז סיעודי לדעת משרד מבקר המדינה, הליך זה אינו תקין, ויש צורך לקבוע אמות מידה לדיון בערעור, ובכלל זה הרכב שונה מההרכב המקורי של ועדת החריגים. עוד התברר שבתשובת ועדת החריגים לקשיש על דחיית הבקשה לא נאמר כלל שיש אפשרות להגיש ערעור על ההחלטה. עד אותו מועד - ספטמבר 2007 - טרם אישר משרד האוצר את תכניו של המחקר ואת תקציבו. יצוין כי שלא כהצעת המחקר הראשונה, אשר כללה ביצוע מחקר על סמך מקורות שונים לאיסוף המידע (כגון ראיונות עם קשישים ומשפחותיהם ועם צוותים רפואיים על איכות הטיפול, דבר שעשוי היה לבסס את מסקנות המחקר), הוחלט לבסוף באוגוסט 2007 כי המחקר יתבסס רק על בקרות של משרד הבריאות המבוצעות ד רך קבע (בקרות תקופתיות) ועל הבקרות החדשות שהוספו (בקרות תכופות)67 . גם מכון ברוקדייל הסביר למשרד מבקר המדינה כי מקוצר הזמן של הפיילוט ומהיעדר נתונים מסודרים במוסדות בתיקי הקשישים - הם נסמכים על נתוני הבקרות בלבד. לדעת משרד מבקר המדינה, בשל הרגישות הרבה של הנושא היה על משרד האוצר ומשרד הבריאות לבצע עבודת הכנה בנוגע לסוג המחקר הרצוי, לגבש את היקפו ולהגיע להסכמה עוד לפני תחילת מכרז הפיילוט. דבר זה כאמור לא נעשה. יתר על כן, גיבוש הצעת המחקר במשך תשעה חודשים ובשנת הפיילוט עצמה מפחית את התועלת שתצמח ממנו. משרד מבקר המדינה מעיר כי הצעות ועדת העבודה, הרווחה והבריאות של הכנסת להקמת צוות מומחים לא נבחנו לגופן והיה רצוי לתת את הדעת לדעות שהושמעו ולשקול אותן בתהליך קבלת ההחלטות על היציאה למכרז הפיילוט. כמובן שההחלטה הסופית תתקבל בגופים המוסמכים ובהתאם למגבלות התקציב. משרד מבקר המדינה מעיר כי בנושא כה ייחודי ורגיש, ומאחר שתקציב ענף האשפוז הסיעודי הוא כ -1.4 מיליארד ש"ח, היה חשוב לקבל ייעוץ ותחשיבים מכמה גורמים כלכליים. עוד היה צורך לקבל ייע וץ חיצוני למשרד בתחומים גריאטריה, פסיכוגריאטריה ורווחה (מלבד התייעצות עם האגף לגריאטריה שבמשרד) כדי לבחון את השפעת השינוי הצפוי של הפעלת מכרז מחירים 38 על אוכלוסיית הקשישים הנזקקת לאשפוז סיעודי. דבר זה לא נעשה. ממסמכי מכרז הפיילוט ומתשובת משרד האוצר למשרד מ בקר המדינה מאוגוסט 2007 עלה כי ועדת המכרזים הבין -משרדית 39 (להלן- הוועדה הבין -משרדית) הסתייעה רק במשרד עורכי דין אחד לייעוץ משפטי ובחברה חיצונית אחת לייעוץ כלכלי. יצוין כי המשרד מעורב בתחום הא שפוז הסיעודי במספר היבטים (הן כרוכש שירותי אשפוז סיעודי, הן כספק שירותי אשפוז והן כמפקח על המוסדות ומתווה מדיניות). מן הראוי היה כי הוועדה הבין-משרדית תיעזר בייעוץ בתחום המקצועי . הגריאטרי גם מאנשי מקצוע חיצוניים, בייחוד בשל ההיקף הגדול של תקציב האשפוז הסיעודי ובשל רגישותו החברתית -רפואית. יצוין גם שבעניין סדרי רכישת שירותים חברתיים כבר העיר משרד מבקר המדינה גם בדוחות שנתיים קודמים42 כי יש חשיבות להיוועצות ולחילופי ידע בין משרדים העוסקים במתן שירותים חברתיים, ולענייננו - חילופי ידע בין משרד הבריאות ובין משרד הרווחה. בעניין זה יוזכרו הערות משרד מבקר המדינה 43 כי במקרה שהמדינה מפעילה תכנית ניסיונית שאזרחיה החלשים ביותר עלולים להיפגע ממנה, על משרדי הממשלה לעשות מאמץ ראוי למנוע את הפגיעה בהם ולפחות למזער אותה. .תהליך קבלת החלטות סדור צריך לכלול את הנושאים הבאים: תשתית עובדתית מלאה, שקילת מלוא השיקולים הרלוונטיים, תכנון ראוי, בדיקת חלופות, חוות דעת מקצועיות, תיעוד ושקיפות, דיווח ובקרה. משרד מבקר המדינה בח ן את קיום מקצת הנושאים הללו בטיפול המשרדים במכרז הפיילוט ובביצועו וכאמור, מצא ליקויים משמעותיים: | תהליך קבלת ההחלטות בנושא זה לא היה מספק, ובין היתר היה מקום לאסוף מידע נוסף, להיעזר במומחים נוספים ואף לבחון את הנעשה בארצות אחרות, כל זאת לאור חשיבות הנושא ולאור השינוי התפיסתי בו. | 454 |
משרד הבריאות . מניעת השמנה - משרד הבריאות בביקורת הועלה כי במשרד החינוך לא נעשו פעולות לאיתור הצרכים בכל הנוגע לחינוך התלמידים לשמור על אורח חיים בריא; ולא רוכזו נתונים על התכניות הקיימות בנושא זה, על מספר התלמידים שהשתתפו בכל אחת מהן ועל הפעילות בנושא. כמו כן לא עשה המשרד מעקב אחר ביצוע התכניות הקיימות והצלחתן בבתי הספר ובגנים, ועקב כך לא ניתן לאמוד את השפעתן ולהפיק לקחים שיביאו לשיפורן. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי למנוע את הטעיית הציבור בנוגע לתרומתם של מוצרי מזון לבריאות, ואף למנוע סיכון בצריכתם, יש לקבוע בתקנות את התנאים לרישום מסרים בריאותיים על אריזות של מוצרי מזון. על כן ראוי שהמשרד יפעל לתיקון תקנות בריאות הציבור, ייחוס סגולות ריפוי. כמו כן ראוי לפעול להרחבת התקן הישראלי 1145 .ולכלול בו גם תנאים לרישום מסרים בריאותיים .2. (א) בכמה מדינות בעולם יש הגבלות על פרסומות טלוויזיה המיועדות לילדים. באוסטרליה מוטלות בחקיקה מגבלות על פרסום מזון בזמנים שבהם משודרות תכניות טלוויזיה לילדים, ואיגוד המפרסמים קבע מגבלות נוספות בקוד משלו41; כמו כן נקבע בחוק42 אילו סוגי פרסומת מותרים. בפינלנד נושא הפרסום מעוגן בחוק הגנת הצרכן, הקובע הגבלות על פרסום מוצרים. בארה"ב אין חוק המגביל פרסום מזון או אוסר פרסום של מזון מסוים, אך חברות המזון הטילו על עצמן הגבלות על פרסום מזון לילדים, והיחידה שלהן לפיקוח על פרסום לילדים הוציאה הנחיות בנושא 43 . בשוודיה, בנורווגיה, באיטליה ובבלגיה החוק אוסר לחלוטין לשדר בטלוויזיה פרסומת המכוונת לילדים. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שהמדינה תקצה אמצעים לפיקוח על ביצוע ההנחיות. לדעת משרד מבקר המדינה, איתור הצרכים ומעקב שיטתי אחר תרומתן של התכניות לשיפור אורח החיים של התלמידים חשוב לצורך תכנון והערכה של הפעולות שיש לנקוט בנושא וקביעת היקפן. עד מועד סיכום הביקורת לא נקבעו בתקנות בריאות הציבור, ייחוס סגולות ריפוי תנאים לרישום מסרים בריאותיים. הועלה כי לא הוקמה בצה"ל מערכת מרכזית לפיקוח ובקרה על המזון המסופק לחיילים, וכי בארוחות הניתנות בצה"ל עדיין יש שכיחות גבוהה של מוצרי מזון המוגדרים "לא בריאים", ומודעות האחראים לתזונה בבסיסים לחשיבותה של תזונה נבונה נמוכה ביותר. בביקורת הועלה כי אף שמשרד הבריאות משתתף במימון הפעילויות לקידום הבריאות שמקיימים המתנ"סים, הוא אינו עוקב אחר תוצאותיהן כדי לאמוד את תרומתן למאבק בהשמנה. | הפיקוח על שירותי ההסעדה חל על משרד החינוך. הועלה כי בעת סיום הביקורת, יולי 2007 , כמעט שלא היה פיקוח על ספקי המזון, ולא היה כל פיקוח על הארוחות המוגשות במסגרת מפעל ההזנה - לא פיקוח תברואי ולא פיקוח על ההרכב התזונתי. | 455 |
משרד הבריאות . סוגיות בנושא השתתפות עצמית של מבוטחים בתשלומים עבור שירותי בריאות בנוגע להשתתפות המבוטחים קבעה הוועדה שלפי הדוח ההשוואתי על פעילות הקופות, השתתפות המבוטחים נעה בממוצע בין 30% ל- 40% מעלּות התרופות לקופה. כ- 80% מהתרופות, כולל תרופות שאינן תרופות מרשם, נרכשות במחירים נמוכים, כך שהשתתפות המבוטחים הייתה ונשארה השתתפות מזערית. המבוטחים לא נהנו מהפחתת המחירים, והקופות הן הנהנות העיקריות מהפ חתת המחירים. המודל ההולנדי לא הביא לשיפור משמעותי במחירי הרכש של המבוטחים (השתתפות עצמית). משרד מבקר המדינה מעי ר כי הדעות השונות של הוועדה ושל הקופות והודעת משרד הבריאות על הטעות של הוועדה מדגישים את חשיבות הימצאותו של מידע במשרד הבריאות על השפעת מחירי תרופות על הליכי הרכש של הקופות (ראו להלן); וכן מדגישים את חשיבותה של עבודת מטה לבחינת ההשתתפות העצמית של המבוטחים, רגישותה של ההשתתפות העצמית לשינויים במחירים המרביים לצרכן והאופן הרצוי לקביעתה. אכן, ההמלצה לצרוך תרופות באמצעות השב"ן נובעת משיקולי בריאות, שכן תרופות אלה יעילות יותר, ואולם יש להביא בחשבון שאף כי ניתן להסביר את ההפניה לרכוש תרופות באמצעות השב"ן בשיקולים רפואיים, היא בעייתית מהסיבות האלה: 1. כ- 30% מהאוכלוסייהאינם חברים בתכניות השב"ן, ועל כן הם עלולים לוותר על רכישת תרופות חיוניות מסיבות כלכליות. הדבר עלול לפגוע בעקרון השוויון. 2 . הפניית המבוטח לצרוך תרופות באמצעות השב"ן יוצרת חיסכון לקופות, שכן האמצעים שהמדינה העניקה להן למתן שירותים אינם מנוצלים לפי תכנונם המקורי במסגרת הסל. יתר על כן, יתרון כלכלי זה אף עשוי להוות תמריץ לקופות, אפילו אם רק סמוי, להפנות מבוטחים לצרוך תרופות באמצעות השב"ן. בכך אף תגדל הפגיעה בעקרון השוויון. מבחינת מימון שירותי הבריאות, המשמעות היא הגדלת שיעור המימון הפרטי של תרופות על חשבון המימון הציבורי. ,האמור מדגיש את חשיבות הפיקוח של משרד הבריאות על התנהלות הקופות ובייחוד על לאומית. פרסום הדוח ההשוואתי השנתי על פעילות קופות החולים הוא אמצעי פיקוח הולם שיש לו חשיבות ציבורית ראשונה במעלה. הדוח ההשוואתי האחרון שהכין האגף לפיקוח על הקופות עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2007 , הוא לשנת 2004 , וגם הוא פורסם רק בנובמבר 2006 , כלומר שנתיים לאחר סיום שנת הכספים; הדוח לשנת 2003 פורסם בספטמבר 2005 - כמעט שנתיים לאחר סיום שנת הכספים; רק בסוף אוקטובר 2007 פרסם משרד הבריאות את הדוח ההשוואתי לש נת 2005 , ובמחצית ינואר 2008 - את הדוח לשנת 2006 ,. קצב פרסום הדוח הואץ לאחרונה אך הפיגור בפרסומו מעלה חשש לפגיעה ברלוונטיות של הדוח וביעילותו. מהנתונים דלעיל ניתן לראות שבמהלך עשור הוכפל כמעט שיעור ההכנסות של הקופות מהשתתפות עצמית מהוצאות הקופות, וכי ההשתתפות משמשת מקור הכנסה משמעותי לקופות. משרד מבקר המדינה מציין כי על פי הנתונים משני הסוגים שיעור ההשתתפות של המבוטחים הולך וגדל לאורך השנים. כמו כן בפועל שני סוגי הנתונים הם הוצאות של החולים על שירותי בריאות. (ב) השתתפות עצמית ברכישת תרופות וציוד רפואי : לעומת ההשתתפות העצמית של החולים מסך הוצאות הקופות, ההשתתפות העצמית של החולים ברכישת תרופות וציוד (כולל תרופות שמחוץ לסל41 ) מימנה בשנת 2005 46% מסך ההוצאות של הקופות על תרופות וציוד, כולל העמסת הוצאות עקיפות42, ו-%52 ללא העמסת הוצאות; ולגבי תרופות בסל- %36 . בשנים 2004 ו- 2005 גבו הקופות מ מבוטחיהן השתתפות עצמית מסוגים שונים בגין שירותים ותרופות בסל בשיעור 8.4% ו- 8.1% מעלות הסל בהתאמה; הן גבו מהמבוטחים כ- 11% מסך הוצאותיהן. הסיכום בין שרי הבריאות והאוצר (שלפיו השלמת תקציב המדינה תהיה נמוכה יותר מבעבר) מספק תמריץ לקופות לגבות מהחולים אף יותר ממה שהן גובות כיום, ואולי אף להסיט צריכה של שירותים אל מחוץ לסל, שכן שם אין מגבלת גבייה. | על משרד הבריאות לוודא שהקיטון בחלקה של המדינה במימון עלות הסל לא יגרום לפגיעה בשירותים הניתנים למבוטחי הקופות, ולפגיעה בנכונות הצ יבור לצרוך שירותים רפואיים חיוניים. | 456 |
משרד הבריאות . סוגיות בנושא אשפוז סיעודי עוד בביקורות הקודמות 114 הצביע מבקר המדינה על כך ש אמצעי האכיפה שהמשרד נוקט כלפי בעלי המוסדות כדי שיקוימו הוראותיו, לרבות ההוראות שפורסמו בקובץ הנהלים של האגף, אינם יעילים דיים, ועל כך שללשכות הבריאות המחוזיות אין כלים משפטיים, כוח אדם ונהלים לשיפור יכולת האכיפה. משרד מבקר המדינה התריע בפני משרד הבריאות כי מוסד בלא רישיון ובלא פיקוח טומן בחובו סיכונים למאושפז וכי עליו לבחון דרכים נוספות כדי לסייע ללשכות לפקח לדעת משרד מבקר המדינה על המשרד לבחון את הוראות הקופות האחרות ואת עמידתן בדרישות שהציב המשרד בהוראותיו. מן הראוי להפיץ נוהל זה גם באמצעות דף מידע שיחולק לקשישים ולבני משפחותיהם בלשכות הבריאות ובמוסדות, כדי שיהיה נגיש לכלל הקשישים. משרד מבקר המדינה מעיר כי כל העת מתעוררות סוגיות שיש לקבל החלטות לגביהן, לדוגמה: נושא ההזנה מלאכותית של קשישים בזונדה ובפג, נושא צריכת שירותי הבריאות בידי קשישים ה מאושפזים במוסדות וכן העברת האחריות על בריאות הנפש הצפויה ב- 2008 . מלבד זה, קיים חשש שבהיעדר עבודת הכנה לצורך איסוף נתונים, גם אם תיבחן הנוסחה אחת לארבע שנים, לא יהיו בפני הוועדה שתבחן אותה נתונים הדרושים לצורך קבלת ההחלטות המתאימות. לפיכך ממליץ משרד מבקר המדינה לשקול אם אין צורך למנות את הוועדה בהקדם או להמשיך באיסוף הנתונים הנדרשים כדי שב- 2009 .תוכל הוועדה לקבל החלטות יצוין שלאי-הכללת הוצאות שונות משמעותיות בנוסחה (בייחוד בנוגע לקשישים), כגון תרופות וטיפולי בית וכן אי -הכללת מדדים שונים, כגון מצב רפואי, עלו לה להיות בסופו של דבר השפעה לרעה על הטיפול בקשישים, שכן לקופה ייגרמו קשיים כלכליים. 3. בביקורת עלה כי לקופות אין נתונים בדבר עלות שירותי הבריאות אותם צורכים מבוטחיהן השוהים במוסדות סיעודיים, בהשוואה לצריכה של כלל האוכלוסייה המבוטחת באותה קבוצת גיל ובכמה. אולם לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שכבר היו מקרים של אשפוז סיעודי מורכב במקומות מרוחקים שזמן הנסיעה של בני המשפחה כדי לבקר את יקירם המאושפז נמשך יותר מחצי שעת נסיעה רצופה (בהם מקרה חריג במיוחד, וזה יפורט בהמשך), על המשרד לוודא שהקופות ממלאות את ההוראה. .משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד הבריאות ולמשרד האוצר לבחון את הטענות הסותרות של הקופות ובהתאם לבדיקה לעדכן את נוסחת הקפיטציה. . משרד הבריאות הסביר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי בגלל התנגדות משרד האוצר הן ההצעה המקורית והן ההצעה המעודכנת לא הועברו לאישור הממשלה. אולם, מן הראוי היה במועד ביצוע עבודת המטה במאי 2007 להתבסס על נתונים מהימנים ולא על דוחות זמינים באינטרנט, שאינם מעודכנים אלא לשנת 2003 .כאמור יוצא שקיים הבדל מהותי של כ -400 מיליון ש"ח בין הנתונים שהתבסס עליהם המשרד בעבודת המטה שהכין ובין הנתונים של משרד האוצר באותה נקודת זמן שהם מעודכנים יותר 89 . מדובר בפערי נתונים גדולים שאינם מאפשרים למקבלי ההחלטות לבחון את ההשלכות של העלאת דמי ביטו ח הבריאות למימון העברת האחריות לקופות החולים בסך 0.3% על ההוצאה הכוללת של הציבור, בהנחה כאמור (של משרד הבריאות) כי עם הזמן יגדל אמון הציבור באשפוז הסיעודי | .הניתן באמצעות הקופות והציבור יפחית את רכישת הביטוחים הסיעודיים (הפרטיים והקבוצתיים) שנמכרו בשנת 2006 בסך של כ-1.1 .מיליארד ש"ח לפיכך נדרשת עבודת מטה של משרד הבריאות ומשרד האוצר, הן כדי לאסוף נתונים מהימנים והן בהקשר של סוגיית העברת האחריות לקופות. משרד מבקר המדינה מעיר כי מאחר שנדרשים דיונים משותפים לשקילת האפשרויות השונות, בסיס הנתונים חייב להיות אחיד, מאותה השנה וללא פערים. | 457 |
משרד הבריאות . סדרי הקצאת אביזרים רפואיים למבוטחים בקופות החולים יוצא, שכדי להבטיח התאמת מכשיר שמיעה שייתן תועלת רבה למבוטח יש צורך בגורם מקצועי שהתמחה בכך, אולם רופאי הקופות מפ נים את החולה ישירות לרכוש מכשיר שמיעה, ומכבי, מאוחדת ולאומית93 אינן בודקות את מידת שביעות הרצון של החולים מתהליך ההתאמה והרכישה, כך שאין כל בקרה על המכונים ועל שביעות הרצון מהשירות שהם נותנים. לדעת משרד מבקר המדינה, בגלל היעדר פיקוח ובקרה של מכבי, מאוחדת ולאומית על מכוני השמיעה ואי -הפרדה בין הייעוץ לרכישה, עלולים החולים לרכוש מכשירי שמיעה שאינם מתאימים להם וייגרם להם נזק בריאותי או כלכלי. על כן על הקופות לשקול להעסיק או לקנות שירותים של גורם ביניים - קלינאי תקשורת או גורם מקצועי מוסמך אחר, בלתי תלוי, שיקבע א ם המבוטח זקוק למכשיר שמיעה ויבדוק את התועלת שמפיק החולה מהמכשיר שהותאם לו. .יוצא שלמכונים פרטיים המוכרים מכשירי שמיעה יש ע ניין למכור מכשירים יקרים כדי להגדיל את רווחיהם, אף על פי שלעתים דווקא מכשיר זול ופשוט יתאים יותר ללקוי השמיעה. .לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד, מועצת הבריאות 102 והקופות לפרסם לציבור המבוטחים מידע הדרוש כדי לאפשר להם לקבל החלטות מושכלות. על המידע לכלול הסברים על הנסיבות הרפואיות שבהן מומלץ להשתמש במדרסים; סוגי המדרסים הקיימים; אורך חיים צפוי למדרס; סוגי חומרים להכנת מדרסים; שיטות לקיחת מידות הרגל לצורך התאמת המדרס; והשיקולים לבחירת סוג המדרסים. לדעת משרד מבקר המדינה, על הקופות לשקול לכלול בחוזים עם המכונים האורתופדיים אמצעי פיקוח ובקרה שימנעו שדרוגים מיותרים של מדרסים ויאפשרו להם ללמוד על צרכים רפואיים שונים שנוצרים מפעם לפעם, על אופן התנהלות המכונ ים האורתופדיים, אמינותם ורמתם המקצועית. לחלופין, אפשר לשקול הפרדה בין הגוף הנותן שירותי ייעוץ ובין הגוף המוכר את המוצר. .לדעת משרד מבקר המדינה, הדבר נכון גם לגבי אביזרים ובהם מדרסים לדעת משרד מבקר המדינה, ציבור המבוטחים רואה במכונים האורתופדיים גוף מקצועי יותר מאשר גוף עסקי ומעין זרוע ארוכה של הקופות ולכן יש להם אמון במכונים המציעים להם לרכוש מוצרים יקרים יותר שלא בהכרח מתאימים לצרכיהם הרפואיים. לכן, על הקופות להדריך את המבוטחים לרכוש מדרסים שיפיקו מהם תועלת רפואית ואל לקופות להיות גורם "מתווך" שחושף אביזרים שונים למבוטחים ובהם מדרסים יקרים שיעילותם ותרומתם למבוטח מוטלת בספק; גם על המשרד לתת את דעתו על העניין. הספקת מכשירי שמיעה מפוצלת בין המשרד ובין הקופות, דבר שמכביד על החולים. בעניין התאמה ומכירה של מכשירים כאמור ללקויי שמיעה עד הגיעם לגיל 18 המשרד הוא שקובע את המדיניות והוא גם ספק שירותים ומן הראוי להסדיר רצף במתן השירות על ידי גורם אחד. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי למנוע עליית מחירים לא מבוקרת, מן הראוי ש"כללית מושלם " תשקול88 קביעת מחירון של מכשירי השמיעה וכן דרכים ומועדים לעדכונו. (בעניין התוצאות של היעדר בקרה על המחירים ראו להלן בתת הפרק על חברת "רותם".) כמו מן הראוי שהמחירונים יובאו לידיעת ציבור החולים, כדי לאפשר להם לעשות השוואות וברורים לפני הרכישה וכדי להגביר את התחרות בין הספקים. .חוזה שבו נקבע המחיר שתשלם הקופה למכון בעד מכשיר מיום חתימת החוזה ועד שיפוג תוקפו, מהווה גורם מרתיע להעלאת מחירים בלתי מבוקרת של המכשירים ובקרה טובה יותר של הקופה על מחירי המכשירים. לעומת היתרון שבקביעת רשימה סופית של מכשירים, כאשר אין אפשרות לרכוש את כל מגוון המכשירים הקיימים תיתכן פגיעה במבוטחים והליך רכישת מכשירי השמיעה בלאומית מצמצם את האפשרות להציע למבוטח מכשיר שמיעה אחר, שכן רק בלאומית קיימת רשימה סופית של דגמים מאושרים. אשר על כן על הקופות האחרות לשקול את היתרונות והחסרונות של הסדר דומה לזה של לאומית עם ספקי מכשירי השמיעה שלהן. | לדעת משרד מבקר המדינה הצגת השתתפות הקופה באופן כזה אינה תקינה. על מכבי לציין במפורש כי 736 ש"ח הם החזר במסגרת הסל וכי חברי מכבי "מגן כסף" זכאים להחזר נוסף של 692 ש"ח וחברי מכבי "מגן זהב" זכאים להחזר נוסף בסך 2,862 ש"ח. על לאומית לציין במפורש שסכום ההשתתפות העצמית הנדרש מהמבוטח הוא לאחר השתתפות הסל בסך 736 .ש"ח | 458 |
רשות המיסים בישראל . פיצוי גופים ציבוריים על נזק ישיר שנגרם להם - רשות המסים לדעת משרד מבקר המדינה, יש מקום לקבוע קריטריונים ברורים לפיצוי הגופים הציבוריים. במסגרת קריטריונים אלה יש מקום לשקול, בין היתר, את אופן תקצוב הגוף, את מידת עצמאותו ואת הנסיבות שיזכו אותו בפיצויים. משרד מבקר המדינה מעיר כי לאחר שהתברר לרשות שאין נהלים ברורים לפיצוי, היה מקום שהיא תפעל לאלתר לקביעת נהלים ברורים ואחידים באשר לשאלה אם לפצות גופים ציבוריים ובאשר לאופן שבו יש לפצותם. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי תמוהה טענת מנהלת נזק ישיר מ - 29.8.06 שלפיה טרם ניתן אישור לשלם לגופים, אף על פי שלחלק מהם, כדוגמת תש"ן, כבר ניתן אישור כאמור לעיל. משרד מבקר המדינה מעיר כי הרשות, אג"ת ומשרד המשפטים היו צריכים להסדיר את נושא הפיצויים הישירים לגופ ים ציבוריים זה מכבר ולקבוע עמדה נורמטיבית עקרונית ומפורטת בסוגיה, במיוחד נוכח העובדה שבנושא זה כבר התגלעו קשיים בעבר. לדעת משרד מבקר המדינה, היעדרן של הנחיות ברורות וחד-משמעיות הביא לכך שלא ניתן מענה הולם לפניות של גופים רבים לרשות לקבלת פיצוי בגין הנזקים שנגרמו להם. . מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שאף על פי שהמלחמה הסתיימה לפני יותר משנה, לא קיימו מקבלי ההחלטות דיון ממצה בסוגיה חשובה זו, ועדיין לא התקבלו החלטות ולא גובשו נהלים ברורים בדבר הזכאות לפיצויים בגין נזק ישיר שנגרם לגופים ציבוריים. בביקורת נמצא כי העברת כספי הפיצויים לשיקום הנזקים לא הוסדרה: כל רשות מקומית שנפגעה וקיבלה פיצויים עשתה בהם שימוש לפי סדרי העדיפויות שלה ולפי הצרכים שלה, ולא בהכרח השיבה את המצב לקדמותו. רשות המסים גם לא קבעה מנגנון לבקרה ולפיקוח על העברת כספי הפיצויים לייעודם, שהוא השבת המצב לקדמותו. .העברת הפיצויים, לאופן העברת הפיצויים ולפיקוח על השבת המצב לקדמותו באזורים שנפגעו. במהלך המלחמה ואחריה פעלו אנשי רשות המסים ללא לאות ובאומץ רב כדי לפצות את הניזוקים מהר ככל הניתן. כל הגורמים שעמם נפגשו נציגי משרד מבקר המדינה ציינו את עבודתם הברוכה של אנשי הרשות. עם זאת, נמצאו ליקויים באופן הטיפול בגופים הציבוריים שנגרם להם נזק ישיר. השבת המצב לקדמותו והחזרת החיים למסלולם לאחר מלחמה מצריכות שיקום יעיל ומהיר של הגופים הציבוריים שניזוקו, וזאת כדי להבטיח את המשך הספקת השירותים החשובים והחיוניים לאוכלוסייה. על שר האוצר והרשות לגבש הנחיות ברורות בנוגע לסוגיה אם לפצות את הגופים הציבוריים שניזוקו ובנוגע לנסיבות | עד מועד סיום הביקורת, נובמבר 2007 , לא היו לרשות נתונים מרוכזים על כל הפיצויים ששילמה לגופים ציבוריים בגין הנזקים הישירים שנגרמו להם. עוד מתברר כי אג"ת לא דרש מידע זה מהרשות, וממילא נתונים אלה לא נמצאים בידיו. לדעת משרד מבקר המדינה, מכיוון שנתונים מרוכזים אלה אינם מצויים בידי מקבלי ההחלטות, הם אינם יכולים לעמוד על מלוא המשמעות הכלכלית והארגונית של החלטתם לפצות גופים ציבוריים. לפיכך גם אין ביכולתם להסיק מסקנות ולהפיק לקחים לגבי פיצויים מסוג זה בעתיד. | 460 |
רשות המיסים בישראל . הטיפול בתלונות על עובדי רשות המסים לדעת משרד מבקר המדינה, משהועברו ענייני משמעת לטיפולה של נש"מ, על הרשות לשקול בכובד ראש את המלצות נש"מ בדבר הטיפול שיש לנקוט בעניין המשמעת. אמנם לא חלה על הרשות חובה לאמץ את המלצות נש"מ, אבל החלטות שאינן מאמצות המלצות אלו יש לתעד בצירוף נימוקים מפורטים, מבוססים היטב ומלווים באסמכתות בדבר הסיבות לדחיית ההמלצות ולקבלת החלטות אחרות. עד מועד סיום הביקורת, יולי 2007 , לא מונה ביחידה לביקורת פנים עובד בעל כישורים מתאימים לביצוע בדיקות מקצועיות בשע"מ. משום כך התלונות על עובדי שע"מ הקשורות לענייני מחשוב אינן מטופלות. .לממונה על אבטחת המידע יש גם משימות אחרות. במצב זה, כפי שעולה מתשובת הממונה על אבטחת מידע היא "לא יכולה לבדוק את כל פוטנציאל המקרים לגביהם קיים חשש לעברות אבטחת מידע". כזה הוא גם המצב באגף המכס ומע"מ, שבו כ - 1,800 .עובדים בעלי הרשאה להשתמש במאגר המידע רשות המסים מקבלת תלונות על עברות לכאורה שעברו עובדיה, ועל הרשות לפעול לבירור התלונות. נוסף לענישת העבריינים, חשוב לשמור על צביונה של הרשות כגוף נאמן הגובה מסים גבייה שוויונית והמגן על המידע הרב והרגיש בקשר לנישומים המצוי אצלו. על הרשות לקבוע נוהלי עבודה בר ורים, ובייחוד בנושא אבטחת מידע, זאת כדי שכל תלונה תטופל כהלכה עד למיצוי הדין עם עוברי העברות, אם אכן עברו עברות. לדעת משרד מבקר המדינה, על הנהלת הרשות להנחות את מנהלי משרדי השומה להשתמש באופן תכוף בשאילתת הניהול שניתנה להם ולסייע בכך לפקח על אופן השימוש של עובדיהם במידע. על היחידה לאבטחת מידע, כיחידת מטה, לוודא שהם אכן עושים זאת. נמצא כי רוב מנהלי משרדי השומה השתמשו בשאילתה זו מעט מאוד, וכך לא נוצל אמצעי בקרה חשוב המתריע על שימוש אסור במידע. התברר כי באגף מס הכנסה הייתה אי-בהירות באשר לזהות המטפלים בעברות של ניצול מידע לרעה. לעתים בדקו עובדי היחידה לביקורת פנים מקרים שיש בהם גם היבטים של עברות אבטחת מידע. כך נוצר מתח בין שני הגופים ונפגע הטיפול. משרד מבקר המדינה, מעיר לרשות כי עליה לקבוע מדיניות ברורה בכל הקשור לטיפול באבטחת המידע, לקבוע גורם אחד לטפל בנושא זה ולעגנה בנוהל. למותר לציין שיש לנסח את הנהלים על פי הוראות נוהל המסגרת לאבטחת מידע שפרסם משרד ראש הממשלה. | לדעת משרד מבקר המדינה, אין מקום להבליג במ קרים כה חמורים של ניצול לרעה, ויש למצות את הדין עם העבריינים מיד עם תפיסתם. האפשרות שניתנה לעובד לפגוע פעם אחר פעם בסודיות המערכת ובפרטיות הנישומים יש בה ללמד על התנהלות לא תקינה וחמורה. | 461 |
רשות המיסים בישראל . מיסוי עסקאות מקרקעין . מכלול המאפיינים של עסקאות המקרקעין המבוצעות בשטח השיפוט של מסמ"ק נצרת מעלה תמונת מצב יוצאת דופן: דיווח על עסקאות שאינו מתבסס על רישום בטאבו, אי -דיווח על עסקאות, דיווח על עסקאות באיחור רב, ביטולים רבים של עסקאות ודיווחים על שווי מוטים כלפי מטה. מול זאת, מסמ"ק נצרת עשה שימוש מועט בכלים של הטלת קנסות על פי החוק ובקנסות מינהליים. הפועל היוצא של כל אלו הוא הפסד מס רב לאוצר המדינה ובזבוז משאבים. לא פחות חמורה מזה היא הפגיעה בהרתעה מביצוע עבירות. שיטת העבודה של מסמ"ק נצרת, העולה בקנה אחד עם הנהוג במשרדי מסמ"ק האחרים ברחבי הארץ, אינה אפקטיבית, שכן אינה מותאמת למאפייני עסקאות המקרקעין הנעשות בשטח השיפוט של מסמ"ק נצרת. על כן, מן הראוי לגבש במסמ"ק זה שיטת עב ודה למאבק בתופעות הפסולות שתוארו לעיל. שיטה זו מחייבת שימוש משולב באמצעים שונים לאורך זמן; בהם ניתן למנות: הסתמכות על ראיות אובייקטיביות למחירי השוק, אכיפה קפדנית של החוק, התאמת תוכנית העבודה לבדיקת עסקאות למאפייני המסמ"ק ופעולות הסברה בקרב אוכלוסיית היעד. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהרשות תפעל להאיץ את התקנת התקנות. כמו כן ראוי לשקול כי במסגרת התקנות יאסר ניכוי ממס של כל ההוצאות על בניית מבנה בלתי חוקי ולא רק בבניה על קרקע חקלאית. הואיל ואיסור ניכוי ממס על השקעות בנכס אינו רלוונטי למי שאינו דורש ניכוי הוצאות בעת המכירה (כמו בעת מכירת דירה שנבנתה בבנייה עצמית), על הרשות לבחון הטלת הגבלות נוספות שיהיו רלוונטיות גם למי שאינם דורשים ניכוי הוצאות. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי לאפשר בקרה על עסקאות המקרקעין, צריכה הרשות לקבל מידע ממוחשב וזמין גם מהמקורות שפורטו לעיל. אפשר ליצור מאגר מידע משולב, שישמש את הרשויות השונות שעניינן במקרקעין, בהתחשב בהגבלות החוקיות. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות לתת את דעתה על תופעה זו, ולפעול להתמודדות עמה. זאת ועוד, עובדי מס הכנסה ומע"מ אינם בודקים את סבירות שווין של דירות שנמכרו, המדווח על ידי קבלן בונה למסמ"ק, אלא מסתמכים על המחיר שנקבע במסמ"ק. במצב זה יכול להיגרם הפסד מס משולש - מע"מ, מס הכנסה ומס רכישה. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות לעשות להתאמה בין יעדי תכנית העבודה לביצוע בפועל, ולצמצם ככל הניתן את מספר העסקאות שאינן נבדקות, בהן גם עסקאות למכירת דירות מגורים. עסקאות אלו אינן מדווחות למסמ"ק, בסמוך לעריכתן, ומאחר שהן אינן נרשמות בטאבו אין למסמ"ק יכולת לאתרן. הנוהג האמור פוגע במערך הרישום של הנכסים שבידי תושבי המדינה וממילא מקשה מאוד את האפשרות למיסוי המקרקעין. חלקן של העסקאות מדווח באיחור (ראו לכך בהמשך) וכך רושמים במסמ"ק נצרת עסקאות רבות שבהן אין התאמה בין נתוני העסקה ובי ן נתוני הרשות בדבר הבעלות על הנכס. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות לכלול בתכנית העבודה קריטריון לפיו ייבדקו עסקאות המ דווחות באיחור. כמו כן, הגברת השימוש בכלי האכיפה (האזרחיים והפליליים), שהחוק העמיד לרשות, תיצור תמריץ שלילי להגשת הצהרות באיחור (בנוגע לכלי האכיפה - ראה בפרק להלן). | הועלה כי למשרדי מסמ"ק אין נוהל הקובע כיצד יש לברר שאכן מדובר ב-"דירת מגורים מזכה". בטופס הדיווח לא נדרש המוכר להצהיר אם הדירה הושכרה או לא ולאיזו מטרה שימשה. האגף גם אינו יכול להסתמך על נתוני אגף מס הכנסה, משום שרוב משכירי הדירות אינם רשומים במס הכנסה (מקצתם אינם חייבים לפי החוק לדווח על הכנסותיהם משכירות, ומקצתם חייבים לדווח אך אינם עושים זאת). לדעת משרד מבקר המדינה, נדרש כי משרדי מסמ"ק יקבעו נהלים לביצוע בדיקות בדבר השימוש בדירות לגביהן נדרש פטור ממס. | 462 |
נציבות שירות המדינה . מינוי מנכ_לים למשרדי הממשלה ונושאי משרות אחרות - ממצאי מעקב יתר על כן, נציב שירות המדינה הוסיף: "הניסיון המצטבר מעלה שאף כי מנהלים כלליים רבים, שמונו במשך השנים, היו בעלי כישורים מקצועיים נאותים, הרי שהיו לא מעט מקרים בהם מונו מנכ"לים ללא השכלה מתאימה וללא ניסיון ניהולי מספיק". הוא הדגיש, כי בהיעדר תנאי סף פורמליים מתקשה הוועדה לחוות דעתה בעניין כשירות המועמד לתפקיד המנכ"ל. מבקר המדינה חזר וקבע כי משרת מנכ"ל היא אמנם משרה פטורה ממכרז, אך ראוי שגם בנסיבות של פטור ממכרז יעמוד המועמד לתפקיד כה מרכזי במינהל הציבורי, בתנאי סף סבירים ויהיה בעל כישורים ראויים. . משרד מבקר המדינה חוזר ומדגיש: שומה לדרוש ממי שמיועד להיות מנכ"ל של משרד ממשלתי כישורים נאותים כדי להבטיח ניהול מיטבי של משרדי הממשלה ולתרום לחיזוק אמון הציבור בממשלה. משרד מבקר המדינה מברך על עמדתם של היועץ המשפטי לממשלה ונציב שירות המדינה כפי שהובעה בתשובתיהם מ - 14.8.07 ומ- 25.9.07 .לביקורת המעקב יישום עמדתם זו הלכה למעשה יביא לשיפור רמתו של המינהל הציבורי. .לעניין עריכת הפרוטוקולים מישיבת ועדת המינויים, השיב המשנה לי ועץ המשפטי ב- 25.9.07 , כי מקובל עליהם שיש צורך בפורמט מקובל של פרוטוקול מישיבת הוועדה שישקף את עיקרי הדברים הנאמרים בדיונים; כמו כן מקובל עליהם כי יש מקום שהפרוטוקול, או ההחלטה הסופית של הוועדה, לא יכללו פסקה אחת קצרה בלבד, אלא ישקפו באופן מלא יותר את שיקו לי הוועדה בהחלטתה לגבי מועמד פלוני. לדבריו, נש"מ מסרה להם כי להבא תפעל הוועדה ברוח זו. 2. כמו כן הצביע משרד מבקר המדינה לפני נש"מ ולפני היועץ המשפטי לממשלה על העובדה, כי לפני חברי ועדת המינויים לא הוצג מידע על המשרד שהמועמד אמור לנהלו, כגון פעולותיו של המ שרד, מבנהו הארגוני ותקציבו. ממידע זה ניתן ללמוד מהם הכישורים המקצועיים הנדרשים כדי למלא את התפקיד. בעניין זה הודיע המשנה ליועץ המשפטי לממשלה למשרד מבקר המדינה, כי מקובל עליו וגם על נש"מ, שבעת הדיון במועמד פלוני למשרה, יוצג מידע על המבנה הארגוני של המשרד הנוגע בדבר, היקף כוח האדם שבו ותקציבו לפני חברי הוועדה, כדי שניתן יהיה לשקול את התאמת המועמד למשרה בצורה טובה יותר. לדעת משרד מבקר המדינה על הפרוטוקול לשקף את אשר התרחש בדיון, ועליו לכלול את עיקרי הדברים. עוד העיר מבקר המדינה בביקורת הקודמת, כי מן הראוי שייקבעו בהקדם אמות מידה כאמור, בין בידי הוועדה ובין בידי הממשלה. ואולם בדיקת המעקב הנוכחית, שנערכה כאמור בשנת 2007 , העלתה כי לא חל שינוי במצב, וכי הממשלה או ועדת המינויים טרם קבעו אמות מידה שקופות וברורות לבחינת מועמדים לתפקיד מנכ"ל. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שגוף המבצע פעולה מינהלית יקבע לעצמו קריטריונים שינחו אותו. 2. המשנה ליועץ המשפטי לממשלה השיב למשרד מבקר המדינה ב- 25.9.07 כי לאחר ליבון הדברים עם נציבות שירות המדינה (להלן - נש"מ) הם הסכימו ביניהם כי ועדת המינויים, בראשות הנציב, היא גוף מינהלי שמן ההכרח שיהיו לו אמות מידה סבירות לצורך הפעלת שיקול דעת בהחלטותיו. "אשר על כן, הננו בדעה כי על הוועדה לקבוע אמות מידה למתן המלצה לענין בקשה למינוי מנכ"ל, אשר יהיו מעין תנאי סף למועמדים לתפקיד מנכ"ל של משרד ממשלתי. מובן שתנאים אלו יכללו גם מידה מסויימת של שיקול דעת ביישומם במקרה קונקרטי". עוד הודיע המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, כי בשלב זה הוחלפו טיוטות ביניהם ובין נש"מ בדבר אמות מידה כאמור, ובכוונתם להציג את הדברים גם לפני ראש | הביקורת העלתה כי מפרוטוקולים שנבדקו לא ניתן ללמוד דבר על מהלך הדיונים לפני שהתקבלה ההחלטה, משום שאין רישום של הדיונים ולא ניתן בהם ביטוי לדעותיהם של חבריה. הדבר חשוב במיוחד כאשר מדובר במועמדים שהוועדה לא המליצה עליהם, או שהיו לגביהם חילוקי דעות בין החברים, או במקרים שהמועמדות אושרה אף שלכאורה נראה שכישורי המועמד דלים מהדרוש למילוי התפקיד. כמו כן נמצא כי לפעמים נרשמו פרוטוקולים מפורטים ולפעמים פרוטוקולים מצומצמים שבהם פורטה בעיקר ההחלטה. בהיעדר פרוטוקול מלא לא ניתן לדעת אם אכן דנו חברי הוועדה בהתאמתם של המועמדים למשרה. | 464 |
חב' המשקם לתעסוקת קשישים ובעלי כושר עבודה מוגבל בע_מ . ניהול כוח אדם וכספים - חברת המשקם - משרד הרווחה בבדיקת משרד מבקר המדינה נמצא כי חברת המשקם כללה בדיווחיה למשרד הרווחה את שעות העבודה של כ -50 עובדים זמניים שאינם זכאים לתמיכת המדינה. . לדעת משרד מבקר המדינה, התייחסות המבקר הפנימי למשרד הראשי כאל כל יחידה בחברת המשקם אינה סבירה שכן לא ניתן להשוות את סכום ההוצאות ואת מספר ההחלטות לגבי הוצאות החברה ומדיניותה במשרד הראשי להיקף העבודה ביחידות האחרות של החברה. לדעת משרד מבקר המדינה, כפל התפקידים של עובדים מעמיד אותם במצב של ניגוד עניינים. על המשקם לפעול לפי הדינים, כפי שהם באים לידי ביטוי, בין השאר, בתקנון ועדי העובדים ובתקשי"ר, ולבחון דרכים שונות להתמודדות עם הבעיה, לרבות חיוב בעלי התפקידים הכפולים לפרוש מאחד מהם. מכלל האמור יוצא שמנגנוני הפיקוח והבקרה הפנימיים של המשקם לא פעלו אפוא כנדרש וכראוי. בשנים 2002 ו- 2003 בחר אם כן המנכ"ל מראש בחברה ב', וישי בת ועדת הרכישות נועדה רק לאשרר את החלטתו. ועד העובדים שיתף אם כן פעולה עם המנכ"ל בהפעלת מסלול שעקף את ההסכם הקיבוצי כדי לקלוט עובדים מקורבים לחברה. להלן דוגמה לק ליטת מקורב פוליטי: עובד ג' נקלט לעבודה במשקם בהוראת המנכ"ל במרס 2001 כעובד זמני לתפקיד שיווק באזור ירושלים בלא שקדם לכך הליך של בחירה. מבדיקת התיק האישי של העובד עולה כי הוא נקלט לעבודה כמנהל שיווק למרות שלא היו לו ניסיון או השכלה כלשהי בתחום השיווק ואף לא ניסיון בתחום הניהול. עובד זה הוא גיסו של אדם שהיה שר מטעם ש"ס במועד קליטתו למשקם, והוא שימש בעבר גם כעוזרו הפרלמנטרי של ח"כ לשעבר מטעם ש"ס. בחברת המשקם היו אפוא בפועל שתי נורמות: האחת - לחלק מהעובדים (עובדים מקורבים בעיקר), שנוהל י החברה לא נאכפו עליהם, והאחרת - לעובדי החברה האחרים. לפי המבנה הארגוני של החברה, לא היו למר אבן צור כפיפים. גם בעבודתו השוטפת לא היו לו שירותי מזכירות או עובדים שהיו אתו בקשרי עבודה יומיומיים. הוא לא השתתף בקבלת ההחלטות בחברה ולא מילא כל תפקיד בניהולה השוטף. בפגישה שקיימו נציגי משרד מבקר המדינה עם הסמנכ"ל בספטמבר 2006 הוא הסביר כי ניהול החברה בידי המנכ"ל ריכוזי, והמנכ"ל לא אצל לו סמכויות. | .אשר היה ברשותו. הס ברי המנכ"ל לא היה בהם כדי להפריך את הממצאים שהועלו. | 465 |
מטלות רוחב . תכנון משק המים וניהולו לשם שמירה על מקורות המים הטבעיים כבני קַיָימה מן ההכרח שבמאזן הרב-שנתי כמות המים הנשאבת מהמאגרים תתאזן עם כמות המים הנוספת אליהם, וזאת כדי שמפלסי המאגרים לא ירדו מתחת לקוויהם האדומים ולא יושחתו81. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את פעולותיה של רשות המים שאיפשרה לנצל את מאגרי המים הטבעיים שלא בהתאם לעמדת השירות ההידרולוגי, הגורם המקצועי בנושא. הדבר הביא להתדלדלות כמות המים בהם ולירידת מפלסיהם אל הקווים האדומים ואף מתחת להם, ועלול לגרום נזק בלתי הפיך למאגרים אלה. רשות המים לא הביאה לשיקום מאגרי המים הטבעיים ולשימורם כמקור מים בר קַיָימה, ובכך לא מימשה את ייעודה כאחראית לניהול מושכל של משק המים. על רשות המים לפעול לשיקו ם מאגרי המים הטבעיים ולתפעולם בגבולות קוויהם הירוקים, ולאפשר הפקה בת קַיָימה מהם. על מועצת רשות המים לוודא שרשות המים תיישם את מדיניות הממשלה בניהול משק המים, כפי שנקבע בהחלטת הממשלה באוקטובר 2010 . על משרד האנרגייה ועל השר העומד בראשו, מתוקף אחריותו המיניס טריאלית למשק המים, לפעול לתיקון הכשלים העולים מדוח זה. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים על כי לא קידמה את התוכניות מאז יולי 2016 , ובכך עיכבה את קידום המיזם להבטחת שימור כלי ההפקה, שהוא בעל השלכות רוחב לעניין העמדת כו שר הפקת מים מתאים לצרכים השנתיים והיומיים, ובמיוחד למצבי קיצון של משק המים. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי טענתה בדבר פרשנותה להחלטת הממשלה אינה עולה בקנה אחד עם לשון ההחלטה. הצעד שנקטה, שינוי היעד ללא קבלת אישור הממשלה ומבלי שהובהרה הסיבה לשינוי הכמויות, נעשה בניגוד להחלטת הממשלה ולסדרי הממשל התקינים. שינוי היעד אף לא הובא לאישור מועצת רשות המים. דבר זה הביא לאי-פיתוחם של מתקני התפלה במועד ובהתאם לצורכי משק המים. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים על שאישרה הפקת מים מאקוויפר החוף, כך שמפלסי המים בתאים המרכזיים והדרומיים באקוויפר ירדו מתחת לקוויהם האדומים תוך סיכון לגרימת נזק הידרולוגי בלתי הפיך להם, וזאת בניגוד לקבוע במסמך המדיניות. .כמויות המים שלא יוצרו במתקן באשדוד, המסתכמות לכדי 215 מלמ"ק בארבע השנים 2014 עד2017 , היו יכולות לתרום לשיפור מצב מקורות המים הטבעיים ולמנוע ניצול יתר שלהם, כפי שתואר לעיל. יצוין כי במהלך התקופה שלא פעל מתקן ההתפלה באשדוד בתפוקה המתוכננת, רשות המים לא פעלה למציאת חלופות לאספקת המים כנדרש. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי נוכח העיכוב של כשנתיים בהקמת המתקן באשדוד ולנוכח תפקודו הלקוי, שהביאו למניעת כמויות מים ניכרות ממשק המים, היה עליה לפעול לקידום חלופות לאספקת כמויות מים אלה, בין אם על ידי קידום הקמתו של מתקן התפלה חלופי, ובין אם בכל דרך אחרת. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה כי רשות המים לא תיקנה את הליקויים שהעיר עליהם משרד מבקר המדינה בדוחות קודמים44 בעניין אי-השלמת תוכנית האב למשק המים, ואת אי-הבאתה של תוכנית כזו לאישור הממשלה. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי עד מאי 2018 היא לא סיימה את העבודות המרכזיות ואת הכנת התוכניות החיוניות למשק המים ולא הביאה אותן לאישור מועצת רשות המים, אף שכבר בשנת 2014 .הצהירה על הובלתן ועל כך שהן מהוות את תוכנית היישום אי-אישורן ואי -הוצאתן לפועל ש ל עבודות ותוכניות אלה משמעם אי-השלמת רכיב התכנון בתוכנית היישום כחלק מתוכנית האב של משק המים, בין השאר בהיבט של תכנון בר קַיָימה, שעליו מופקדת רשות המים. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי עד למועד סיום הביקורת בינואר 2018 היא לא השלימה את תוכנית האב ואת התוכניות המפורטות, אשר לפי תשובתה אמורות היו להכיל תוכנית היערכות לשנים שחונות. | משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי היא לא פעלה על פי החלטת הממשלה ולא הגדירה סדר עדיפויות למשק המים, ובכך היא לא קבעה יעדים לטווח הארוך לביצוע מיזמים שיאפשרו את תכנון משק המים ואת פיתוחו באופן מיטבי. | 466 |
מטלות רוחב . תהליך קבלת ההחלטות בנוגע לעתיד תחום לווייני התקשורת במדינת ישראל משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שעד מועד סיום הביקורת לא מונה משקיף בדירקטוריון חברת חלל, על אף חשיבות המינוי כמתואר לעיל. כן רואה משרד מבקר המדינה בחומרה את העובדה שלא נקבע מנגנון חלופי לשם השגת המטרות שהיו אמורות להיות מושגות באמצעות מינוי המשקיף. מצב של היעדר פיקוח ובקרה על פעילות החברה באמצעות משקיף או באמצעות מנגנון אחר עלול להביא לפגיעה באינטרסים של מדינת ישראל ויש לתקנו לאלתר. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התקשורת כי תשובתו ולפיה עדכון רישיון חברת חלל מבוצע במסגרת דוחות שנתיים אינה עולה בקנה אחד עם מסמכי משרד התקשורת עצמו, ולפיהם שינויים מסוימים מחייבים את תיקון הרישיון שנתן לחברת חלל. תשובתו אינה עולה בקנה אחד בין היתר עם מכתב משרד התקשורת לחברת חלל מיוני 2000 , שבו נדרשה חברת חלל להגיש בקשה חדשה לחידוש הרישיון, ועם פרוטוקול ועדת הרישוי המשרדית ממרץ 2012. עוד מציין משרד מבקר המדינה כי ממסמכי משרד התקשורת שצורפו לתגובתו מדצמבר 2017 עולה כי הוא לא קיבלמחברת חלל דוח שנתי בכל שנה. יתר על כן, במשרד התקשורת לא נמצאו מסמכים ולפיהם הוא אישר את הדוחות השנתיים של חברת חלל. . משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המדע כי אף שהיה מודע למשמעות הקטנת התקציב שהוקצה לתוכנית החלל לעומת המלצת צוות הנשיא, עדיין היה עליו לנתח את המשמ עויות וההשלכות שיש לכך על עתיד תוכנית החלל הישראלית; דבר שלא נעשה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המדע כי הוא לא כלל בטיוטת הצעת מחליטים בנושא "תכנית ממשלתית להעצמה וחיזוק של החלל האזרחי בישראל", מפברואר 2016 , התייחסות לתחום לווייני התקשורת, וזאת על אף המלצת הוועדה למדיניות מו"פ בתחום החלל בנוגע לצורך בשימור הנכס האסטרטגי של התקשורת באמצעות הקצאת כספים "קבועים" לתחום לווייני התקשורת. משרד מבקר המדינה מעיר למל"ל כי מהמסמכים האמורים עולה שפעילותו לסיכום הצעת מחליטים לקראת הצגתה לממשלה ולקידום פרויקט עמוס 8 לא הביאה עד יולי 2018 לכדי הצגת נושא לווייני התקשורת לממשלה לצורך קבלת החלטות. המתווה שגיבשו המל"ל, משרד המדע וגורמים נוספים הנוגעים בדבר כלל מימוש של פרויקט הלוויין עמוס 8 ועקרונות בלבד לתוכנית רב-שנתית בתחום לווייני התקשורת, ללא קביעה של מספר הלוויינים שיפותחו, ייוצרו וישוגרו, ללא קביעת לוחות זמנים מפורטים במישור הרב -שנתי וללא הקצאת התקציבים הנדרשים למימוש תוכנית זו. משרד מבקר המדינה מעיר לגופים האמורים כי אם יהיה מתווה זה בסיס להצעת מחליטים, הוא יצמצם באופן חלקי בלבד, אם בכלל יצמצם, את אי -הוודאות בטווח הארוך בתחום לווייני התקשורת, וספק אם ייתן מענה ראוי לצורך בשמירה על הרציפות והיציבות בתחום ולשיפור היעילות בו, יעדים אשר היו חלק מהמלצות ועדת החלל. כמו כן, המתווה שגובש הוא פתרון לטווח הקצר בלבד, וספק אם יש בו כדי להביא לפתרון מספק למשבר שאליו נקלעה מדינת ישראל בתחום לווייני התקשורת. משרד מבקר המדינה העלה כי עד מ ועד סיום הביקורת, ואף שעברו כשנה וחצי מגיבוש טיוטת הצעת המחליטים, לא הביא אותה משרד המדע, לרבות המולמו"פ וסל"ה, לאישור הממשלה; יצוין כי סל"ה הוגדרה בהמלצות צוות הנשיא האחראית להביא את מדיניות החלל ויעדי-העל הלאומיים בתחום זה לאישור הממשלה. עקב כך לא דנה ממשלת ישראל בתוכנית המשך בנושא החלל, לא קבעה מדיניות בנוגע לקידום תוכנית זו ולא קיבלה החלטה בנוגע להקצאת תקציבים לחיזוק תחום החלל בישראל על נגזרותיו. יצוין בהקשר זה כי במולמו"פ ובסל"ה לא נמצאו מסמכים המפרטים את הסיבות לאי -הבאת הצעת המחליטים לאישור הממשלה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המדע כי מאחר שקידום תחום החלל חיוני להבטחת האינטרסים הלאומיים של המדינה, נוכח המשמעויות של היעדר יישום ההמלצות של הוועדות שצוינו לעיל וכן נוכח האחריות המוטלת על משרד המדע בכל הנוגע לפעילות מדינת ישראל בתחום החלל האזרחי, היה עליו להעלות את הנושא, לרבות את המחלוקות עם משרד האוצר - שהיה מקום להציגן עוד בהצעת המחליטים - לדיון בממשלה, שהיא הגורם המופקד על התוויית המדיניות בנושאים בעלי חשיבות לאומית. דברים אלה נדרשו כדי שהממשלה תקבע את עמדתה בנושא בראייה מערכתית ותביא בחשבון את כלל השיקולים - הלאומיים, הטכנולוגיים והתקציביים. זאת מאחר שבאי -העמדת התקציב הדרוש לקידום תחום החלל במדינת ישראל - בהתאם להמלצות צוות הנשיא, הוועדה למדיניות מו"פ בתחום החלל ומשרד המדע - היה כדי לקבוע הלכה למעשה את סדר העדיפות הלאומי באחד מתחומי הפעילות האסטרטגיים של מדינת ישראל. על אף הסיכום האמור, עד יולי2018 , יותר משנה וחצי לאחר שהוגשו המלצות ועדת החלל לשר המדע, טרם גובשה הצעת מחליטים בעניין, וממילא היא טרם הוצגה לממשלה. | משרד מבקר המדינה מעיר כי ההחלטה להביא לאישור הממשלה מתווה הכולל עקרונות בלבד של תוכנית רב-שנתית בתחום לווייני התקשורת, ללא גיבוי תקציבי, נתנה מענה חלקי בלבד בכל הנוגע לצמצום אי-הוודאות בטווח הארוך בתחום זה. יתר על כן, בהבאה לממשלה של המתווה האמור אין כדי להציג לה את המשמעויות, כולל התקציביות, של תוכנית מלאה בתחום לווייני התקשורת, התואמת את המלצות ועדת החלל, בדגש על הסיכונים שנוטלת על עצמה המדינה במקרה של אי-מימושה - הטכנולוגיים, המשקיים, המבצעיים והלאומיים. | 467 |
Subsets and Splits
No community queries yet
The top public SQL queries from the community will appear here once available.