tree stringlengths 23 107k ⌀ | conc stringlengths 71 2.77k ⌀ | doc_id int64 0 1.11k |
|---|---|---|
צבא ההגנה לישראל . פרויקט לפיתוח מערכת - מערכת הביטחון נכון למועד סיום הביקורת לא סיימו המטה הכללי ומשהב"ט לגבש ולאשר תכנית להמשך פיתוח המערכת המיישמת את הנחיות סגן הרמטכ"ל בנושא. משרד מבקר המדינה מעיר, כי נוכח העיכוב המתמשך בהשלמת המערכת, ראוי שז"י בשיתוף אג"ת ומשהב"ט ינקטו בדחיפות את הצעדים שקבע סגן הרמטכ"ל, ובכלל זה ביצוע בקרה אפקטיבית על המשך פיתוח המערכת, וזאת כדי לעמוד ביעד שהתווה סגן הרמטכ"ל - השלמת מערכת עם אופטימום יכולות מב צעיות כבר בשנת 2013 . כמו כן, מן הראוי לקיים הליך סדור של הפקת לקחים הן בתחום ניהול הפרויקט והן במישור של הבקרה עליו, וכל זאת כדי לשפר את תהליכי העבודה והבקרה של פרויקטי פיתוח. משרד מבקר המדינה בדק את תדירות ההתכנסות של מטה התכנית של הפרויקט בשנים 2006 -2011 והעלה, כי בשנים 2006 -2008 ו- 2010 התכנס מטה התכנית פעמיים בשנה, אולם בשנים 2009 ו- 2011 התכנס מטה התכנית פעם אחת בשנה בלבד במקום פעמיים. כתוצאה מכך בתקופה שארכה כ-15 חודשים, בין מאי 2010 לאוגוסט 2011 , לא התכנס המטה לדיון בפרויקט ולמעקב בעניינו. משרד מבקר המדינה מעיר, כי המציאות המשברית שבה היה שרוי הפרויקט במשך שנים חייבה דיונים תדירים יותר של מטה התכנית, שכן מטה זה ממלא תפקיד מרכזי בפעולות הבקרה והמעקב אחר הפרויקט. משרד מבקר המדינה מעיר, כי היה מקום ל עגן באופן מחייב את ההסכמות, בין מפא"ת ובין חברה א', המפורטות בטיוטת עדכון ההסכם. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי נוכח השינויים המשמעותיים שנעשו בתכולת הפרויקט ובתמורה לחברה א', והפיגור הניכר בפיתוח המערכת שהסתמן כבר בשנת 2005 , היה מקום לנצל את ההיערכות החדשה לביצוע הפרויקט, ולשלב בהסכם הפיתוח תנאים שיחזקו את מחויבות חברה א' לעמידה בהתחייבויות הנכללות בהסכם התכנית הכוללת ובהסכם של הפרויקט, לרבות קביעת תמריצים. משרד מבקר המדינה מעיר, כי הוראות משרד הביטחון המפרטות את חובותיו של מטה התכנית לדווח על התקדמות הפרויקט נועדו להבטיח העברת תמונת מצב עדכנית ומפורטת למנכ"ל משהב"ט ולראש מפא"ת, ובמידת הצורך, קיום הערכות מצב ברמות הבכירות ביותר. אי-קיום הנדרש בהוראות פוגע ביכולת לקיים הליכים חשובים אלו, שהצורך בהם מקבל משנה תוקף בפרויקטים שנקלעו לקשיים משמעותיים. מסיכומי הדיונים שפורטו לעיל עולה, כי חלק מהעיכובים בפיתוח המערכת נבעו מהיעדר כוח אדם מספיק לפיתוח. יצוין, כי בהסכם שחתם משהב"ט עם חברה א', לא שולבו מנגנונים שיבטיחו שהיא תשקיע בפרויקט מורכב זה את כוח האדם הנדרש, ובכלל זה לא פורטו ממלאי התפקידים המרכזיים בפרויקט וכישוריהם, ואף לא צוין מספר העובדים שישתתפו בפיתוח בכל נושא. בכך ויתר משהב"ט על כלי בקרה ופיקוח מרכזיים בניהול הפרויקט. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי כי משהב"ט יבחן אם יש צורך לדרוש מהספקים להתחייב לגבי כוח האדם המועסק בפרויקט, הן מההיבט הכמותי והן מההיבט האיכותי, בייחוד כשמדובר בפרויקטים שהם בגדר אתגר טכנולוגי, אשר לאיכות כוח האדם העוסק בפיתוחם קיימת חשיבות רבה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי תשובת משהב"ט ותשובת החברה עומדות בסתירה לטענות שהועלו בפורומי העבודה והניהול של הפרויקט במהלך השנים 2007 - 2011 .על ידי נציגי צה"ל ונציגי מפא"ת בדבר היעדר כוח אדם מספיק לפיתוח טענות אלו רק מחדדות את הצורך לבחון מנגנון שיסדיר את נושא כוח האדם בפרויקטי פיתוח ולעגנו בהסכמים. משרד מבקר המדינה מעיר, כי נוסח עדכון ההזמנה מאפריל 2008 אינו כולל את ההתחייבויות של חברה א', כפי שמופיעות בטיוטת העדכון להסכם. בהתייחס לתשובת צה"ל מעיר משרד מבקר המדינה, כי הפרויקט פותח כפרויקט נפרד מהתכנית הכוללת, ולכן ספק אם די בהצגה של פתרונות הבמ"ם בתכנית הכוללת כדי לעמוד גם בדרישת כתב המינוי של הוועדה, כי פרויקטים מורכבים נדרשים לבצע תהליך אישור רב -שלבי, החל מאישור המענה העקרונ י וכלה באישור המענה המפורט והמימוש בפועל. משרד מבקר המדינה מעיר כי השילוב המתחייב בין ניהול התכנית הכוללת לבין ניהול הפרויקט, שנועד לפתח תשתית עבורה, מהווה נדבך יסודי ביכולת של צה"ל לממש את המערכת הכוללת. בפועל, פיתוח המערכות לא נעשה בצורה מיטבית מבחינת לוחות הזמנים, זאת נוכח העובדה שהפרויקט, שהוא אבן בניין מרכזית בתכנית הכוללת, טרם הגיע לידי גמר, על אף שפיתוחו היה אמור להסתיים לפני ההפעלה המבצעית של העוצבות. על היעדים והסיכונים בתחום זה הצביעו סגן הרמטכ"ל ורמ"ט ז"י בשנים 2009 ו- 2010. לדעת משרד מבקר המדינה, יש מקום כי צה"ל ומשהב"ט ינתחו את התהליכים שהתקיימו במהלך השנים מאז הוחל בפיתוח המערכות, זאת במטרה ל הפיק את הלקחים המתבקשים להמשך הדרך ולפרויקטי פיתוח אחרים. במסגרת זו יש לתת את הדעת גם לצורך לקדם את השגת יעדים אלו באמצעות קביעת התניות בחוזי ההתקשרות עם הספקים - דבר שלא נעשה. | משרד מבקר המדינה בדק את תדירות התכנסות פורום הפרויקט החל משנת 2006 , השנה שבה אורגן הפרויקט מחדש, ועד שנת 2011 . מהנתונים עולה כי פורום הפרויקט, שהיה אמור להתכנס ארבע פעמים בשנה, התכנס משנת 2008 פעם אחת בשנה בלבד, ובשנת 2010 לא התכנס כלל. יוצא אפוא, כי מתחילת שנת 2008 ועד תחילת שנת 2011 התכנס הפורום שלוש פעמים בלבד. בפרק זמן זה התגלו בעיות רבות בפרויקט, כך שהיה מקום לקיים דיונים תכופים יותר. | 199 |
משרד הבינוי והשיכון . דירות דיור ציבורי שהושכרו שלא לזכאי דיור ציבורי ממסמכי המשרד עלה כי המשרד לא קיים עבודת מטה מסודרת לבחינת מכלול ההיבטים הנוגעים לעסקה, לרבות האופן להערכת שווי הנכסים, כדאיותה הכלכלית של העסקה ושאלת היקף ההיטלים שעל המשרד לשאת בהם. הביקורת העלתה כי על אף ההגבלה בחוזה, שלפיה יתגור רו בדירות רק חברי הקיבוץ או המועמדים לחברות בו, התגוררו בהן לאורך השנים גם דיירים אחרים. במועד סיום הביקורת התגוררו דיירים כאלו ב -32 דירות שהקיבוץ שוכר מהמשרד. זאת ועוד, עלה שעד סוף שנת 2009 לא בדקו המשרד וחברות האכלוס עמידר ופרזות מי מתגורר במתחם ולא נתנו דעתם לכך שברוב הדירות מתגוררים גורמים פרטיים שאינם חברי קיבוץ או מועמדים לחברות בו, ולכן אין הם זכאים לגור בהן. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח הזמן שחלף מאז הוקצו לקיבוץ דירות דיור ציבורי, רצוי שהמשרד ישקול בשנית את החלטתו מאפריל 1994 להמשיך ולאשר לקיבוץ לשלם שכר דיר ה סוציאלי בעבור הדירות, בייחוד בעבור אלה שאינן משמשות למגורים של חברי הקיבוץ. הזכות לשכר דירה סוציאלי ניתנת למי שעמד בכללי המשרד הנוגעים לזכאות לדיור ציבורי, ועל המשרד להקפיד שמהטבה כלכלית זו ייהנו רק אלה הזכאים לה. 723 ,דירות מכלל הדירות המושכרות ליעדים ציבוריים אינן משמשות למגורים אף שיועדו לכך מלכתחילה. משרד מבקר המדינה בדק כ -70 מתיקי נכסים אלו. התברר כי לאף לא אחד מהנכסים נתנה הוועדה המקומית היתר לשימוש חורג, לכן מדובר בשימוש שאינו בהתאם לדיני התכנון והבנייה. בביקורת עלה כי השוכרים - רשויות מקומיות, בתי כנסת, קופות חולים, מוסדות חינוך, חברות אכלוס ועוד - לא פנו לוועדה המקומית בבקשה לקבל היתר לשימוש חורג בנכסים ששכרו; חברות האכלוס לא עמדו על הצורך להסדיר את השימוש בדירות כדין; והמשר ד, שהקצה את הדירות שלא למגורים, לא דרש מהשוכרים להציג היתר לשימוש חורג והעלים עין מהעובדה שנעשה בנכסים שימוש שאינו על פי דין. החלטה על מתן אפשרות לחתימה על חוזה ישיר והקניית זכויות של זכאי דיור ציבורי למי שלא נבחן על פי הקריטריונים של המשרד לזכאות היא החלטה כבדת משקל ובעלת השלכות כלכליות, לכן ראוי שתוכרע בדרג הממשלתי. משלא נעשה כן, ראוי שתונח עתה על שולחן הממשלה לבחינה מחודשת . מהלך כזה ימנע מצב שבו ייחתמו חוזי שכירות ישירים עם מי שאינו זכאי לדיור ציבורי, ובוודאי ימנע גם את רכישתן של הדירות שלא על ידי זכאים. אין להמעיט בתרומתם החיובית של קיבוצים עירוניים לקהילות שהם פועלים בהן. פעילותם הביאה לידי שיפור איכות החיים בשכונות ולקידום דייריהן, ובכך הושגה מטרת הקמת ם. אולם, לדעת משרד מבקר המדינה, אין למכור דירות למי שאינו מוגדר זכאי דיור ציבורי ויש לשקול את השבתן של הדירות לקהילה, לפחות את חלקן ובאופן הדרגתי, לטובת זכאי הדיור הציבורי. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את החלטתו של המשרד לאשר לחברי הקיבוצים לשכור באופן אישי את דירות הדיור הציבורי כאילו עמדו הם בתנאי הזכאות המחמירים, וזאת למרות גילוי הדעת של היועצת המשפטית של המשרד, שלפיו נדרשת הכרעת ממשלה בעניין זה . יודגש כי בזכות לקבל דירה בדיור הציבורי גלומה הטבה כלכלית בולטת - גם מגורים בתנאי שכירות מוזלים וגם אפשרות רכישה הניתנת לדייר, בתנאים מסוימים, לרכוש בעתיד את הדירה במחיר נמוך יותר. החלטתו של המשרד חריגה והיא נוגדת את נוהלי המשרד. בהתנהלותו זו עולה החשש שהמשרד ביקש לפתוח פתח לחברי הקיבוצים לרכוש את הדירות בלי שיעמדו בקריטריונים הנדרשים, וזאת על חשבון הזכאים בירושלים הממתינים לדירות דיור ציבורי זמן רב. בביקורת עלה כי הנספח האמור לא צורף לחוזה ואין הוא מצוי לא במשרד ולא בפרזות. יודגש כי נושא זה כבר עלה בדוח שנתי 53 ב בעניין פרזות59, ושם צוין כי "לא נמצא שהאגודה ]הקיבוץ[ הגישה לחבר ]פרזות[ התכנית להפעלה חברתית כמתחייב מההסכם ב יניהן". עוד עלה בביקורת הנוכחית כי עד 2009 לא העביר הקיבוץ בכל שנה תכנית פעילות שנתית כפי שנדרש ממנו בחוזה השכירות, והאגף לשיקום שכונות חברתי במשרד לא הקפיד לדרוש זאת ממנו. רק משנת 2009 החל הקיבוץ להמציא תכניות פעילות שנתית למשרד ולחברות האכלוס. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד השיכון כי היה עליו להיות ער לעובד ה שבעניין זה הכלים העומדים לרשותן של חברות האכלוס מוגבלים ביותר. אין בכלים אלה די כדי לחייב את משרדי הממשלה ואת הרשויות המקומיות להחזיר דירות שקיבלו לשימושיהם לידיהן של חברות האכלוס. לפיכך, היה עליו להיכנס לעובי הקורה ולסייע בידי עמידר, ובמקרים דומים גם לח ברות אכלוס אחרות, להתמודד עם גופים שלטוניים שאינם עומדים בכללים שקבע המשרד. אם לא הצליחו הצדדים לבוא לידי הסכמה, עליו להביא את הסוגיה לפתחו של היועץ המשפטי לממשלה, כנדרש בהנחיה. לדעת משרד מבקר המדינה, בהימנעותו של משרד השיכון מלנקוט צעדים נחושים להחזרת הדירות למאגר הדיור הציבורי, יש משום הפרת חובתו כנאמן המופקד על ניהול נכסי מדינה המיועדים למתן פתרון הולם למצוקת הדיור של אוכלוסייה חלשה. המשרד, שאחראי לניצול הנכסים לטובת זכאי דיור ציבורי, אינו רשאי לוותר עליהם. היה עליו לפעול עם עמידר, ביחד ולחוד, לגיבוש חו זה שכירות מסודר עם עיריית ירושלים ולקביעת שכר דירה הוגן בעבור הדירות וכן לפעול בנחרצות להכנת תכנית להשבת הדירות למאגר הדיור הציבורי. בהשכרת הנכסים ליעדים ציבוריים ובאי -מסירתם לזכאי דיור ציבורי המשרד פוגע באוכלוסייה חלשה הנזקקת לסעדו , ובכך גם עלולה להיפגע ה זכות החוקתית של הזכאים למינימום של קיום אנושי בכבוד . מצוקת הדיור הציבורי בירושלים מחייבת את המשרד לפעול בדחיפות להשבת דירות למאגר הדיור הציבורי לטובת הזכאים. הביקורת העל תה כי חלמיש והמשרד לא באו בדברים עם העירייה כדי לבדוק אם אכן צרכיה הציבוריים קודמים לצורכיהם של תושבי העיר הזכאים לדיור ציבורי וכדי לגבש תכנית תחומה בלוח זמנים לפינוי הדירות או לחלופין למצוא דיור הולם אחר לאותם זכאים. | משרד מבקר המדינה מעיר למשרד ולחלמיש כי התור הארוך מאוד של זכאים הממתינים לדירות בעיר והנוהל משנת 2012 הנותן עדיפות לאכלוס זכאים מחייבים את המשרד ואת חלמיש לפעול בכל הדרכים, בנחרצות ובנחישות, כדי להשיב את הדירות למאגר הדיור הציבורי. אף אם השימוש נחוץ וראוי והוא נעשה לטובת הקהילה, על העירייה לאתר פתרונות אחרים שלא יבואו על חשבון הזכאים. משרד מבקר המדינה מדגיש כי אל מול האינטרסים הציבוריים המגולמים בשימוש שעושה העירייה בדירות עומדות , בראש וראשונה, זכויותיהם החוקתיות של הזכאים למינימום של קיום אנושי בכבוד. | 200 |
רכבת ישראל בע_מ . רכישת קרונות - רכבת ישראל בע_מ לדעת משרד מבקר המדינה, עניינים הנוגעים לרכישת קרונות אינם צריכים להיות נושא לפרשנות, אלא צריכים להיות ברורים ומובנים לכל. במרץ 2012 הגיעה הרכבת להסכמה עם ועד העובדים ולפיה בין היתר תבוצע התחזוקה של הקרונות הדו-קומתיים החדשים בידי עובדי הרכבת, ואילו חלק מהצי הנייד הישן יתוחזק במיקור חוץ. בעקבות זאת, הודיע המנכ"ל הנוכחי של הרכבת, מר בועז צפריר, לנציגות חברה א' באיטליה ב - 28.3.12 על ביטול ההסכם עמה. כפי שנקבע בהסכם, שילמה הרכבת לנציגות חברה א' באיטליה סכום של כ -2 מיליון אירו, שהם 55% מהתשלום המקורי שנקבע לצורך ההתארגנות. למעשה מדובר בכסף שירד לטמיון. 3. עוד נמצא כי בשום שלב לא קיבל הדירקטוריון דיווח מפורט בנוגע להבדלים שבין המפרט בהסכם שנחתם למפרט המכרז ובנוגע לשינויים בתנאים החוזיים של ההסכם. משרד מבקר המדינה מעיר כי במהלך שנות השימוש בציוד שנרכש עלולים שינויים אלה לגבות מחיר, הן במונחים כספיים והן במונחים של רמת שירות, ולהקשות את תחזוקת הקרונות. נמצא אפוא כי ההקצאה של התקציב, שלכאורה נועדה לממן את תוספת הציוד הנגזר מתכנית "נתיבי ישראל", לא תאמה את הסכום שהוחלט עליו בהחלטת הממשלה, לא נידונה בהליך מסודר ולא נסמכה על עבודת מטה שבחנה את צורכי ההצטיידות של הרכבת הנגזרים מהחלטת הממשלה. הביקורת העלתה כי יותר מעשר שנים אחרי החלטת הממשלה, עדיין לא גובשה אסדרה לרכבת, ולא קיימים בארץ תקנים מחייבים בכל הנוגע לרכש של ציוד נייד לרכבת. הרכבת מאפיינת את הציוד הנייד שתרכוש על דעת עצמה, וקובעת על פי אפיון זה את הדרישות מספקי הציוד, ובכלל זה את התקנים שעליהם לעמוד בהם. היעדרם של אסדרה ופיקוח עלולים להשפיע על בטיחות הנסיעה ברכבת. 2. נמצא כי הפיקוח והבקרה בנושא רכש הקרונות- לרבות מתן האישור לפרסום המכרז, אישור המימוש של כל אחת מהאופציות, פיקוח ובקרה על התהליך וביצוע בקרה תקציבית - פוצל בין כמה גורמים במשרד התחבורה. כל אחד מהגורמים האלה טיפל בנושא נקודתי הנוגע לרכש, ולפיכך לא פיקח משרד התחבורה על כל התהליך של רכש הקרונות מתוך ראייה כוללת ומקיפה. המחלקה המק צועית במשרד התחבורה המטפלת באישור עסקאות הרכש ברכבת ומאשרת את התשלומים בגינן היא מינהל תשתיות ותיאום תחבורתי יבשתי, זאת אף שלא מדובר בפרויקט תשתיתי. אגף רישוי מסילתי, לעומת זאת, הוא חלק ממינהל היבשה. לדעת משרד מבקר המדינה, בשל ההיבט העקרוני וההשפעות הכספיות הצפויות של השינויים שחלו בהליך המכרז, היה מקום להביא לבחינתו של הדירקטוריון את עיקרי השינויים שבין המפרט והתנאים החוזיים שפורסמו במכרז, לעומת אלה שסוכם עליהם בהסכם. משרד מבקר המדינה העיר לרכבת, כי דירקטוריון הרכבת קיבל את ההחלטה לאשר את מימוש הסכם רכישת הקרונות על סמך מידע חלקי, ובלי שהובהרו לו הוויתורים שעשתה הנהלת הרכבת במהלך המשא ומתן עם חברה א' ותוצאותיהם האפשריות תמורת קיצור זמני אספקת הקרונות. משרד מבקר המדינה מעיר כי המנכ"ל דאז לא הציג לדירקטוריון את הדברים הצגה מדויקת: הקו שהנחה את נציגי הרכבת במשא ומתן עם חברה א' היה הכנסת שינויים הכרחיים בלבד בהשוואה לקרונות הקיימים. מכאן שהאמירה שלו שממנה משתמע כי רק העיצוב של הקרונות שהוזמנו היה כמו בקרונות הישנים, אך המפרט הטכני נכתב מחדש והוכנסו בו כל הדרישות הטכניות של חברת הרכבת "ושהן עומדות בכל התקינה החדשה" - לא שיקפה נאמנה את המצב. משרד מבקר המדינה העיר לאגף החשכ"ל ולאגף התקציבים, כי כאשר מצד אחד אין תקציב הרשאה להתחייב, ומצד שני נרשם ביצוע בפועל של הרשאה להתחייב - פוגע הדבר בסדרי הבקרה של התקציב, והוא נוגד את הכללים שמשרד האוצר פועל לפיהם. יתרה מכך, נוכח האמור לעיל, ולאור סעיף 43 (ב) לחוק יסודות התקציב, מתעוררים ספקות באשר לתקפות חלק זה של הסכם הפיתוח, שנחתם בין משרד האוצר ומשרד התחבורה לבין הרכבת. מתפקידם של אנשי החשבות של משרד התחבורה, אגף החשב הכללי, אגף התקציבים ומשרד התחבורה היה לדאוג לכך שיוקצה תקציב הרשאה להתחייב בהתאם להסכמים שבין הרכבת ובין הממשלה, ולמנוע מצב שבו נוצרות חריגות בתקנות התקציב. על אגף התקציבים ועל אגף החשב הכללי לבחון לעומק את השתלשלות העניינים שהביאה להיווצרותן ולפעול כדי למנוע את הישנותן. | .מהטבלה עולה, כי בפועל לא הקצה משרד האוצר בתקנות התקציב המיועד ות לרכש של ציוד נייד לרכבת תקציב הרשאה להתחייב התואם את הסכומים שנקבעו בהסכם הפיתוח ובתכנית "נתיבי ישראל": בשנת 2010 לבדה הקצה משרד האוצר בתקציב משרד התחבורה הרשאה להתחייב בסכום של כ -1.76 מיליארד ש"ח לצורך רכישת ציוד נייד עבור הרכבת. הרשאה זו נוצלה במלואה בשנה זו. ביתר השנים לא הוקצה תקציב של הרשאה להתחייב כלל. | 201 |
רשות שדות התעופה . ביצוע פרויקטים ברשות - רשות שדות התעופה יועץ א' צבר ניסיון בתחום הטמעת מערכות במהלך עבודתו ברשות. ככל שהאריכה הרשות את ההתקשרות עמו, כן גדלה מעורבותו בפרויקט וכן גבר, להערכת הרשות, הצורך להמשיך את העסקתו מטעמים של שמירה על אחידות ויעילות. בחוזה ההתקשרות לא נקבעו תשומות ותפוקות. התשלום נקבע לפי שעות עבודה בפועל והחזר הוצאות 25. המהנדס הראשי אחראי להתקשרות עם החברה הבין - לאומית לתכנון ופיקוח, והוא מאשר את החשבוניות שהיא מגישה, המפרטות את העבודה באופן כללי. הביקורת העלתה כי הוצאות להקמת המערכת החדשה, כגון תשלומים לחברות ייעוץ ועבודות בינוי תשתית, ששולמו לפני 2009 , בגין פיתוח המערכת, לא נכללו בעלויות אלה. בדצמבר 2012 .חתמו הרשות וחברה ב' על תיקון להסכם ההתקשרות ביניהן הרשות התחייבה לשלם לחברה ב' 1.5 מיליון אירו בגין נזקים שנגרמו לה בעקבות העיכובים. 2. בדיון בסטטוס הפרויקט שנערך ביוני 2012 דיווח מנהל נתב"ג בפועל, כי חברה ב' הציעה לסיים את הפרויקט במאי 2013 ,. הוא התריע כי הכנסת המערכת במאי לפני עונת הקיץ, אינה בת-ביצוע. הרשות העריכה בדצמבר 2012 כי ההפעלה המבצעית המבוקרת תחל ב- 21.6.13 ; ,כלומר בתחילת עונת הקיץ. מועד הקבלה הסופי של המערכת נדחה שוב בחצי שנה ל- 20.12.13 . לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח העובדה שהפעלת המערכת צפויה להתבצע בתחילת עונת הקיץ, בה היקף הפעילות גדול, על הרשות להתארגן להטמעה יעילה במועד המתוכנן. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות על הגידול בעלויות כוח האדם שנדרש לשם איוש עמדות עבודה הנוספות במגדל הפיקוח הקיים בעקבות דחיית השלמת מגדל הפיקוח החדש וההתארגנות לפעילות במנח המסלולים החדש. נוכח החלפת החברה שנבחרה להקמת המגדל, על הרשות לבחון אם התנאים שהציבה היו מספיקים על מנת להבטיח כי הזוכה במכרז תוכל לעמוד בהתחייבויותי ה. על הרשות להפיק לקחים לפני בחירת חברות לביצוע פרויקטים ולפעול להשלמה מהירה של בניית מגדל הפיקוח החדש. הביקורת העלתה כי רק באוקטובר 2011 פרסמה הרשות מכרז לבחירת חברה להקמת המגדל ובפברואר 2012 חתמה על הסכם עם החברה שהצעתה זכתה במכרז. כעשרה חודשים לאחר מכן, באוקטובר 2012 , הופסקה ההתקשרות ביניהן מסיבות שונות והוחלט לחלט את הערבות שהפקידה החברה. בהסכם שחתמו עליו הרשות והחברה על הפסקת ההתקשרות, נקבע כי אין לאף אחד מהצדדים טענות כלפי הצד האחר. הביצוע הכולל של תקציב הפרויקט, עד מועד סיום הביקורת, הסתכם בכ-2.5 .)מיליון ש"ח (לאחר חילוט הערבות ,לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות להפיק לקחים ולשמור ידע מקצועי אצלה כדי לאפשר במקרה הצורך להפסיק את ההתקשרות עם חברות ייעוץ ויועצים ולא לפתח תלות בהם. כמו כן, עקב היקפי העבודה של היועץ, היה על הרשות לבחון חלופות של העסקת עובד ברשות, הן משום שחלופה זו עשויה להיות כדאית יותר מן הבחינה הכלכלית, והן כדי ליצור צוות שישמש גרעין ידע מקצועי בנושאים אלה ברשות. המערכת המשולבת כוללת מכונות מסוגים שונים, שנדרשים עובדים מיומנים להפעלתן. הביקורת העלתה כי הרשות לא כללה בבדיקת הכדאיות את עלות העסקתם של עובדים אלה. רק באפריל 2008 פנתה הרשות לחברות האמורות בבקשה להגיש הצעות להקמת מערכת מיון ושינוע. | רק באוגוסט 2010 חתמה הרשות על הסכם עם חברה ב' לביצוע שינויים, בעקבות הוספת מכונות לשלב ב' והוספת רכיבים שונים למערכת בעלות נוספת של 350,000 אירו. לוח הזמנים להשלמת המערכת עודכן; מועד השלמתה נדחה לנובמבר 2012 . | 202 |
רשות המיסים בישראל . הטבות המס הניתנות מכוח החוק לעידוד השקעות הון, התשי_ט-1959 לדעת משרד מבקר המדינה, בשל היקפן הניכר של הטבות המס, העלייה החדה בהיקף זה, אי-הוודאות שבאומדנים וחוסר מגבלה על ניצול ההטבות, על המשר דים האחראים, מתוקף אחריותם ליישום החוק30 , לפעול ליצירת מנגנון שיאפשר בקרה על עלות יישומו של מסלול הטבות המס למשק המדינה. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הסרת החסמים התקציביים והביורוקרטיים במסלול הטבות המס ונוכח ממצאי המשרדים האחראים, אין להסתפק בתיקון החוק בעקבות המלצות ועדת שני, ועל משרדים אלה ליצור מנגנון מעקב ובקרה אשר יבחן באופן שוטף את מתן הטבות המס ויסייע בהקצאתן לחברות, כדי להביא להשגת יעדי החוק. משרד מבקר המדינה מציין כי החברות המנצלות את הטבות המס הן חברות מגוונות אשר שוקלות שיקולים שונים בבחירת מקום מפעליהן, ושיקול המס הוא חשוב אך לא בלבדי. חוסר היכולת של משרד האוצר לקבוע אם צמצום ההטבות או ביטולן יביאו לגידול בהכנסות ממסים, אין פירושו שאפשר וצריך לתת הטבות ללא מגבלה על היקפן וללא בקרה מספקת על ניצולן. הבחינה שמבצעת הממשלה בנוגע לצמצום הטבות המס אל מול חלופות מיסוי אחרות נועדה להגדלת הכנסות המדינה בלבד. אין נעשית בחינה מול דרכים חלופיות להשגת מטרות החוק. כאשר הממשלה נותנת הטבות מס לפיתוח והקמה של מפעלים, היא מצפה להשיג מטרות ולהפיק ממתן ההטבות תועלת למשק. לכן עליה לבצע הערכה שיטתית של עלות מסלול הטבות המס ולבחון את תרומתו להשגת מטרות החוק לעומת עלות יישומו ואת יעילותו לעומת זו של חלופות אחרות. מתן הטבות בהיקף בלתי מוגבל, ללא בחינת העלות אל מול התועלת וללא בחינת חלופות אחרות הוא התנהלות לא כלכלית הפוגעת באינטרס הציבורי. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד האוצר יבחן לשנות את מדיניותו בדבר פרסום מידע בנוגע לחברות הנהנות מהטבות המס ולסכום ההטבות הניתנות. על משרד האוצר לקבוע את נקודת האיזון בין השקיפות הנדרשת ובין השמירה על חובת הסודיות החלה על רשות המסים, בהתחשב בתועלות ובנזקים האפשריים. משרד האוצר ומשרד התמ"ת הע לו כי מטרות החוק אינן מושגות במלואן, וכי חברות גדולות מנצלות הטבות מס בסכומים של מיליארדי שקלים ואילו המס המתקבל מהן מועט מאוד. היעדר גורם העוקב באופן שיטתי אחר האפקטיביות של הטבות המס, היעדר מנגנון בקרה הבוחן תחום זה באופן שוטף והיעדר מנגנון בקרה על עלות יישום מסלול הטבות המס תרמו ליצירת מצב זה. .תיקון 60 לחוק נועד ביןהיתר להקל על חברות המעוניינות לקבל מענקים והטבות מס, באמצעות צמצום ההליכים הביורוקרטיים הכרוכים בכך. לשם כך בוטל הצורך באישור המקדמי על כל תנאיו, ובוטלה המגבלה התקציבית במסלול הטבות המס. עם זאת, הסרת החסמים התקציביים והביורוקרטיים לא לוותה במנגנון מעקב ובקרה. ממצאי המשרדים האחראים מצביעים על ניצול הטבות המס בסך מיליארדי שקלים בידי חברות אחדות, וזאת ללא דרישות מיוחדות מאותן החברות וללא בחינה אם מתן ההטבות אכן מגשים את מטרות החוק. על המשרדים האחראים להגדיר יעדים בני מדידה להשגת מטרות החוק וליצור מנגנון אשר יאפשר מעקב ובקרה אחר השגת מטרות אלה. כמו כן, על המשרדים האחראים ליצור מנגנון שיאפשר בקרה על עלות יישום החוק למשק. נמצאו ליקויים בעבודת המטה שביצעה רשות המסים לקראת חקיקת חוק הרווחים הכלואים. זאת ועוד, הביקורת העלתה כי הצגת הנושא לפני ועדת הכספים של הכנסת לקתה בחוסר בהירות ובחוסר דיוק, וכי נתונים חשובים לא הוצגו. על רשות המסים להקפיד לבצע עבודת מטה שלמה על מנת למנוע את הישנות הליקויים שהועלו בדוח זה. משרד מבקר המדינה מעיר כי קודם קבלת ההחלטה על הכללת החברות בהוראת השעה, היה על רשות המסים להציג למשנה ליועמ"ש הערכה של סך הרווחים הכלואים ששימשו לרכישת חברות כאמור. וכן היה עליה להציג את תוחלת המס מהוצאת שומות בתיקים נדונים או בסוגיות פתוחות, שאפשר שתסתכם במיליארדי ש"ח, לעומת סכום המס שיתקבל אם ינצלו החברות את ההנחה הקבועה בהוראת השעה. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי רשות המסים לא הציגה למש נה ליועמ"ש שומות ומסמכים המצביעים על הפרשנות האחרת שנקטה, וכן על אי -הבהירות שהייתה לדבריה בעניין הפקעת הפטור בשל רכישת חברות בנות. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על רשות המסים, אף שלא התבקשה לכך, לתמוך טענתה זו במסמכים המתאימים. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המסים כי נוכח אי-הבהירות שנוצרה והפניות האמורות היה עליה לפעול להשגת מידע מפורט ומדויק בנוגע לרווחים הכלואים, ולהכין על פיו הערכה של סכום הרווחים הכלואים שהשאירו החברות ברשותן ושל השימוש שנעשה בהם, וכן הערכה של מספר החברות שהוציאו מרשותן את כספי הרווחים הכלואים ושל סכום הכסף שהוצא - ולהציג את כל אלה לפני מקבלי ההחלטות. מנתוני מינהל הכנסות המדינה עולה כי בדומה לריכוזיות הרבה בהטבות המס, גם מרבית הרווחים הכלואים מתרכזים במספר חברות מצומצם: בשנים 2003 -2010 נוצרו כ - 55% מהרווחים הכלואים (כ -52 מיליארד ש"ח) בארבע חברות גדולות בלבד, ושיעור הרווחים הכלואים שנוצרו בארבע חברות אלה בסך הרווחים הכלואים עלה מ - 31% בשנת 2003 ל- 73% בשנת 2010 . | משרד מבקר המדינה מציין כי על פי חוות דעת משפטיות פנימיות ברשות המסים, הוראת השעה אינה אמורה להשפיע על תיקים אשר הוצאו בעניינם צווים, וכי עמדת רשות המסים בנוגע לתיקים אלו היא שמדובר בחלוקת דיבידנד. כמו כן, עולה מהצגת הדברים בוועדת הכספים של הכנסת ב- 6.9.12 על ידי משרד האוצר כי הוראת השעה תחול על חברות אשר המצב החוקי אינו מאפשר ל גבות מהם כספים. על כן, לדעת משרד מבקר המדינה, היה על הרשות לתקן את אומדן הרווחים הכלואים בהתאם. לגבי חברות אשר הוצאו להן שומות אשר אינן סופיות, בסמכות פקיד השומה להחליט אם הן ייכללו בהוראת השעה, ועל הרשות היה להביא זאת בחשבון בעת ביצוע האומדן. לגבי חברה א', האומדן בוצע טרם התיקון בהוראת השעה המאפשר לחברות שביצעו השקעה בחברות בנות ליהנות מההנחה שנקבעה בהוראת השעה, והיה מקום להתחשב בכך בעת ביצוע האומדן. | 203 |
רשות המיסים בישראל . פעילות המערכת החדשה לאיתור חשבוניות פיקטיביות - רשות המיסים בישראל משרד מבקר המדינה מעיר כי הרשות לא הפעילה נגד סרבני הדיווח המפורט את אמצעי האכיפה העומדים לרשותה, כגון חקירות וביצוע ביקורות (בעניין זה ראו בהמשך). לדעת משרד מבקר המדינה, על שר האוצר, שר המשפטים והרשות לפעול בנחישות לנקיטת אמצעי אכיפה נגד עוסקים החייבים בדיווח שאינם מגישים את דוחותיהם, כדי להגביר את ההרתעה כלפיהם. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי כי הרשות תקדם ללא דיחוי את הקצאת החשבוניות המקודדות לעוסקים, בד בבד עם חיובם בדיווח מפו רט. חשבוניות מקודדות יקטינו את תופעת הסחר בחשבוניות פיקטיביות והשימוש בהן, ובעקבות זאת ייגבו מסים רבים יותר מעברייני המס. לדעת משרד מבקר המדינה, אי -הטיפול של הרשות בחריגויות העולות מהדיווח המפורט הוא כשל ניהולי מהותי. מן הראוי היה כי הפעולות הדרושות לצמצום היקפן של החריגויות יבוצעו כבר בשלבים הראשונים של הפעלת המערכת, בשנת 2010 . כך היו נמנעות חריגויות מצטברות בעשרות מיליארד י ש"ח שברובן הן טכניות או שמקורן בטעות, והיו נותרות בעיקר החריגויות שהם תוצאה של העלמות מס. על הרשות לפעול בהקדם לבידוד חריגויות שמקורן בעברה מכלל החריגויות ולטפל בהן, כדי למנוע מהמדינה הפסד של סכומים גדולים וכדי להגביר את השוויון בתשלום המסים. לשם כך על הרשות להמשיך את פיתוחה של מערכת הדיווח המפורט ולהקצות לכך משאבים. התברר כי בשל חוסר משאבים טיפלה מחלקת החקירות ברשות רק בחלק מחשבוניות אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, הגידול בחשיפות העלמות המס אכן מצביע על החשיבות של הדיווח המפורט. משרד מבקר המדינה שב ומעיר כי יש להנהיג חשבוניות מקודדות שתנפיק רשות המסים; כך תשופר באופן מהותי הבקרה על החשבוניות וניתן יהיה להפנות משאבים לטיפול בעברייני המס. לדעת משרד מבקר המדינה, היעדר יד אחראית ומכוונת במשך פרק זמן ממושך בשלבים הראשונים של הפרויקט לא אפשר הפעלה מיטבית שלו, והדבר הביא לאבדן של הכנסות לא מבוטלות ממסים, שהיה אפשר לגבותם בעזרת המערכת. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות ושע"ם לבחון פיתוח יישום המאפשר למנהל תחנת מע"ם ולפקיד השומה לקבל, כל אימת שמתחלפים בעלי מניות, את פרטי בעלי המניות החדשים, כדי שיוכלו לבצע בדיקה בנוגע אליהם, כמו שהיו עושים אילו נרשמה החברה לראשונה. | הועלה כי לעוסקים החשודים בהפצת חשבוניות פיקטיביות היו אישורים שהנפיקו פקידי השומה, ובהם פטור מניכוי מס במקור. | 204 |
רשות המיסים בישראל . ביקורת על ניהול פנקסים - רשות המיסים בישראל לדעת משרד מבקר המדינה, על יחידת המטה ברשות להנחות את משרדי השומה בגיבוש תכניות העבודה ולעקוב אחר יישומן. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות לפעול לקיום השימועים סמוך ככל האפשר להגשת ההשגות ולקבל החלטה בפרק זמן קצר. משרד מבקר המדינה ציין לפני הרשות כי פעילות מיוחדת זו חשובה, אך הוסיף כי מדובר ב פעילות מצומצמת ואין בה משום פתרון או תחליף לתכנון ו לביצוע של ביקורות באופן שוטף על ידי היחידות לניהול פ נקסים (ראו להלן בפרק "כוח אדם"). בשנים האחרונות , בשל שינויים במבנה הרשות ובתפיסה התפעולית , חלה ירידה הדרגתית ומתמשכת במספר העובדים ביחידות לניהול פנקסים, וחלקם הועסקו גם בתפקידים אחרים. במשרדי השומה חולון , תל אביב 4 ואילתאין יחיד ה לניהול פנקסים, ובמשרד השומה בפתח תקווה מועסקים עובד אחד וממונה. במידה רבה מצב זה הביא לירידה ניכרת במספר הביקורות : בשנת 2011 נעשו כ - 30,000 ביקורות לעומת כ- 100,000 ביקורות שנעשו ב- 1995 (ירידה של כ- 70% .) זאת למרות העלייה במספר החייבים בניהול פנקסי חשבונות: בשנת 1995 היו כ- 294,000 עצמאים וכ- 65,000 חברות חייבים בניהול פנקסי חשבונות לעומת כ- 450,000 עצמאים וכ- 190,000 .חברות במועד הביקורת בתשובתה ציינה הרשות כי אכן בשנים האחרונות חלה ירידה הדרגתית ומתמשכת במספרי עובדי היחידות לניהול פנקסים. עם זאת, בשנת 2012 גויס כוח אדם נוסף ליחידות אלה. הרשות ציינה כי "בתקופה הקרובה יוקם צוות פנימי אשר ינתח את מתווה פעילותן של היחידות לניהול פנקסים, האפקטיביות של פעילותן ותפיסת הפעלתן וזאת תוך מציאת האיזון הנדרש בין פעילות זו ובין יכולות הטיפול של עובדי השומה בממצאי הביקורות ותוך יצירת תמהיל נכון לעבודת השומה בין שלל העילות לכניסת התיקים לביקורת שומה". לדעת משרד מבקר המדינה, על רשות המסים לנקוט את הצעדים הנדרשים כדי לאפשר למשרד השומה אילת לעמוד במשימות המוטלות עליו ולגבות מכל העסקים את המסים המתחייבים לפי החוק. בבדיקה שנעשתה במשרדי השומה אשקלון ורמלה נמצא כי בעת הזנת נתוני השומה למחשב לא הטילה הרשות סנקציות על 40 מ-49 נישומים (כ- 82%) בשל פנקסים בלתי קבילים. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות לבחון פתרונות בכפוף להוראות הדין כדי להגביר את פעילותה באזורים ובענפים הפועלים בעיקר בסופי שבוע. נמצא כי היחידות לניהול פנקסים לא נהגו להעביר מיד למדור הגבייה רשימות של נישומים כאמור לעיל. עקב כך במקרים רבים נדחתה הגדלת המקדמות לזמן רב, לעתים עד חלוף שנת המס במלואה, ובמקרים אחרים המקדמות לא הוגדלו כלל. מנתוני הרשות עולה כי ב-41 מתוך679 מקריםשבהם נתפסו נישומים באי -רישום תקבול בשנת 2008 ודיווחו לאחר מכן על הכנסה חייבת, המפקח ים שבדקו את הדוחות השנתיים של הנישומים לא תיקנו את סיווג ההכנסה כדי שהמס יחושב לפי השיעורים המוגדלים ; זאת בניגוד להוראות החוק ותוך גרימת אבדן הכנסות למדינה. | בבדיקה שנע שתה במשרדי השומה באשקלון וברמלה עלה כי במשרד השומה רמלה לא הטילו כלל קנסות מינהליים, ואילו במשרד השומה אשקלון לא הטילו קנסות מינהליים על כל הנישומים שנתפסו באי-ניהול פנקסים. | 205 |
רשות המיסים בישראל . פעילות בית המכס בנמל התעופה בן גוריון למניעת הברחות בבדיקת משרד מבקר המדינה הועלה כי: (א) היס "ם פועלת ללא הכנה מודיעינית, ופעולותיה הן בעיקרן אקראיות (לגבי מצב יחידת המודיעין בנתב"ג, ראו בהמשך); משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המסים כי עליה להסדיר באופן מידי את משך הטיפול בבקשות למסירת מידע. כמו כן, מומלץ לשקול להקים צוותי חקירה משותפים לרשות המסים ולמשטרת ישראל, לשם הגברת השיתוף במידע. משרד מבקר המדינה מעיר, שבמרבית המקרים מחלקת החקירות של רשות המסים אינה מטפלת בעברות מס שמגלים עובדי היס "ם בנתב"ג, מכיוון שמדובר בעבירות שסכומי המס נמוכים (על פי נוהלי רשות המסים, יחידות החקירות מטפלות במקרי העלמות מס בסכומים גבוהים). נוסף על כך, ספק אם יהיה יעיל להפסיק באמצעיתו מהלך של חקירה ולהעבירו לגורם אחר. על כן יש חשיבות למציאת פתרון הולם לבעיית מקום ביצוע החקירות. נמצא כי יחידת המודיעין בבית המכס נתב"ג הזינה את מערכת המידע של מינהל המכס בתשעה פרטי ידיעות בלבד. זאת לעומת 25 עד45 הזנות שביצעו יחידות המודיעין בבתי המכס האחרים. לדעת משרד מבקר המדינה, על יחידת המודיעין בבית המכס נתב"ג לשפר ולייעל את עבודתה: עליה להשיג ולהפיץ מידע שיביא למיקוד הבודקים בעת ביצוע הבדיקות, וכן לבדוק אם נעשה במידע שימוש ובאיזה אופן, כדי שיהיה אפשר להפיק לקחים שיסייעו לייעל את תפקוד היחידה. על רשות המסים לתקן בדחיפות את הליקויים שצוינו לעיל. לשם כך עליה לרתום לעזרתה את הגורמים הנוגעים בדבר, ובכלל זה משטרת ישראל וחברת דואר ישראל. .בדיקת משרד מבקר המדינה בבית המכס נתב"ג העלתה כמה ליקויים בפעילותן של היס"ם ויחידת המודיעין בו. נוסף על כך הועלה כי לעתים תנאי העבודה של יחידת הבודקים בבית המכס אינם מאפשרים להם לבצע בדיקות כנדרש. יש על כן לשפר את מערכת הגילוי של הברחות טובין וסמים בבית המכס. על רשות המסים לבחון אם היעדים שנקבעו בהחלטת הממשלה בנוגע להקמת יחידה למניעת הברחות סמים הושגו במלואם. כמו כן, על רשות המסים לדאוג לתנאים מתאימים בבית המכס נתב"ג לביצוע חקירות; לשיפור ההכשרה של עובדיה; לקיצור משך הטיפול בבקשות המשטרה לקבלת מידע; ולשיפור ניכר של עבודת יחידת המודיעין בבית המכס. נוסף על אלה, משרד מבקר המדינה ממליץ לנקוט פעולות אכיפה נגד מי שהשתמשו בקטינים להברחות טובין בכמויות מסחריות, וכשנדרש גם נגד הקטינים עצמם - כדי למנוע תמריץ לשימוש בקטינים להברחות. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי ליצור הרתעה יש לפעול בראש ובראשונה נגד מי שמנצל קטינים להברחות. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי עד יוני 2012 נמסרו לחברי ועדת התפיסות של בית המכס נתב"ג פרטי האירועים שבהם היה עליהם לדון רק בעת התכנסותה של הוועדה. חברי הוועדה לא יכלו אפוא ללמוד את פרטי המקרים לעומקם ולהשוותם למקרים שאירעו בעבר - כדי לקבל החלטה מיטבית. דברים אלה אמורים בייחוד לגבי חבר הוועדה שהוא יועץ המשפטי ברשות המסים, מכיוון שעליו גם לבחון אם החקירה נעשתה כנדרש. | בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי בית המכס נתב "ג אינו מוסר מידע על הברחות למס הכנסה, אף שהדבר יכול לתרום להרחבת רשימת הנישומים ולחייבם במס. זאת אף שבמקרים מסוימים היו היקפי ההברחות גבוהים, עד כדי פתיחה בחקירה. | 206 |
חברת דואר ישראל בע_מ . עניינים כספיים בחברה - חברת דואר ישראל בע_מ 3. על פי סעיף 11 לחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה - 1975 , יש לקבל את אישורה של הממשלה בין היתר ל"זכות שהעניקה חברה או התחייבות שנטלה על עצמה חברה אשר יכול שיהיה בה כדי להגביל, במישרין או בעקיפין, את הממשלה, בין בתפקידה השלטוני ובין במעמדה כבעלת מניות בחברה". הביקורת העלתה כי אישור כזה לא ניתן לחברת הדואר. כמו כן, בהסכם שנחתם בין החברה ובין החשב הכללי ביום 25.3.10 סוכם כי ב"תוך שמונה עשר חודשים מההנפקה הפרטית למוסדיים תבצע החברה רישום למסחר". הועלה כי החברה לא יישמה סעיף זה בהסכם. הועלה כי על אף הצורך בבדיקה מעמיקה של תמחיר החברה, כפי שכבר הועלה במסקנות דוח חברת הייעוץ בספטמבר 2003 , רק בספטמבר 2011 החל משרד התקשורת, באמצעות משרד רואי חשבון חיצוני, לבחון ולמפות את מערכת התמחיר של קבוצת הדואר. מערכת תמחיר, שנכון לספטמבר 2012 ,טרם הושלמה היא תנאי מקדים להכנת התשתית הכלכלית והעובדתית לצורך קביעת תעריפים עדכניים לשירות י הדואר ולשירותי בנק הדואר, ובלעדיה יקשה על ועדת התעריפים לתמחר באופן מלא את כלל מוצרי חברת הדואר ושירותיה. משרד מבקר המדינה מעיר לחברת הדואר כי לנוכח מצבה הכספי, היה עליה להתייעץ עם אגף התקציבים ועם הממונה על השכר, שניהם במשרד האוצר, ועם הגורמים המפקחים עליה במשרד התקשורת כדי לשקול חלופות לתוספת המשרות, כמו ניוד עובדים או הקלה בתנאים של תקני השירות והחלוקה הקבועים ברישיון החברה. מן הדברים עולה, כי החלטת הדירקטוריון בעניין תוספות השכר לעובדי החברה לא תאמה את הצורך לעמוד ביעדי תכנית הייצוב שגיבשה החברה באותה עת. לדעת משרד מבקר המדינה, על החברה להכין תכניות לטווח המידי ולטווח הארוך לשיפור תזרים המזומנים העתידי של החברה. תכנון תזרים מזומנים עתידי נדרש כדי לסייע לחברה בהתמודדותה עם מצוקת אשראי העלולה לאיים איום של ממש על יכולת שרידותה. כפי שצוין, כחברה עסקית, אין חברת הדואר עושה די כדי לגבש תכנית ריאלית לשינוי תמהיל הכנסותיה שתאושר על ידי הגורמים המאסדרים וכדי להתאים את התקציב העתידי של הוצאותיה לצפי הכנסותיה. משרד מבקר המדינה מעיר לחברת הדואר כי מאחר שהנדבך המרכזי בתכנית הייצוב שהיא הכינה הוא פרישת עובדים, היה על החברה לממש את אותו חלק של התכנית שהיה באפשרותה לממן ממקורותיה העצמיים בלי להמתין לסיוע חיצוני ממשרד האוצר, ולכלול את הכספים המיועדים למימון תכניות פרישה מוקדמת של עובדים בחבות האקטוארית ובתיק הנכסים האקטוארי. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התקשורת כי עקרונות התמחור של ועדת שגיא נקבעו על בסיס מסד נתונים של פעילותה של רשות הדואר בשנת 2004 . בתקופה שחלפה מאז חלו שינויים רבים בתמהיל ההכנסות של החברה, חלו תמורות רבות בשירותי הדואר הקיימים ונוספו שירותים חדשים רבים. נמצא כי משרד התקשורת לא הפעיל את סמכותו לצורך קביעת חובת ההפרדה החשבונאית בין מגזרי הפעילות השונים בחברת הדואר. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות החברות ומשרד התקשורת כי דבריו אלו של המפקח על בנק הדואר מחזקים את הצורך בהפרדה הונית בין שתי החברות. הפרדה שתמנע מלקשור את יכולתה של חברת בנק הדואר לערוב לכספי פיקדונות הציבור, אך ורק בהסתמך על הונה ומצבה הכספי של חברת הדואר. לדעת משרד מבקר המדינה, העיכובים הרבים בקידום הליכי ההפרדה המבנית בין חברת הדואר לחברת בנק הדואר פוגעים בפוטנציאל למנף את פעילותו של בנק הדואר שתסייע לשמירה על יציבותה של חברת הדואר; וזאת לנוכח הירידה הקיימת, וזו הצפויה, בהיקף הפעילות ובכדאיות הכלכלית של הפעילות בשירותי הדואר המסורתי. על כל הגופים המוסדיים הנוגעים בדבר לדון בהאצת התהליכים המתבקשים לשם השגת מטרת הפיתוח של בנק הדואר. אולי בכך טמון הפוטנציאל האמיתי לשמירת איתנותה של קבוצת הדואר. זאת ועוד, פיתוח בנק הדואר יכול להוות עוד נדבך חשוב בהפחתת הריכוזיות בתחום הבנקאות הקמעונאית, בייחוד באזורי הפריפריה. | משרד מבקר המדינה מעיר לחברת הדואר כי לבקרות הפנימיות בקבוצת הדואר חשיבות רבה, בייחוד בנ וגע לבנק הדואר שבו מוחזקים פיקדונות הציבור בהיקף של יותר ממיליארד ש"ח, ומתבצעת מדי שנה בשנה סליקה בסכומי עתק של כ- 185 מיליארד ש"ח (על פי נתונים שצוינו בדוח הדירקטוריון של חברת בנק הדואר לשנת 2011 ). על חברת הדואר ועל בנק הדואר להקים מערך בקרה פנימי אפקטיבי לשתי החברות ולפעול לצמצום החולשות המהותיות שהתגלו במערכי הבקרה. | 207 |
משרד הביטחון . הליכים לאיוש משרות במשרד הביטחון משרד מבקר המדינה רואה כליקוי את העובדה שבמשך למעלה מארבע שנים לא פרסמה הממונה על מערכת הביטחון בנש"ם, גב' איילה גונן-אושרי, את ההנחיה האמורה. מן הראוי שנש"ם תפרסם בהקדם האפשרי את הנוהל שאותו ציינה בהתייחסותה מנובמבר 2015 . משרד מבקר המדי נה חוזר ומוסיף על הערתו מהביקורת הקודמת, כי קיומם של מקרים שבהם הציונים בתחומי ההשכלה והניסיון אינם משקפים באופן הולם את נתוני המועמד בפועל, מעורר ספק, שמא בחלק מהמקרים ניתן הציון כדי לקדם מועמד מועדף. משרד מבקר המדינה מעיר, שגם אם הציונים בוועדת הבוחנים משקפים את עמדתם האישית של חברי הוועדה וחברי הוועדה האחרים אינם רשאים להתערב בכך, ראוי שפערים משמעותיים בציונים, בעיקר בתחומים אובייקטיביים כמו השכלה וניסיון, יתבררו במהלך דיוני הוועדה ויקבלו ביטוי מפורט בפרוטוקול. משרד מבקר המדינה מעיר, כי פיקוח ובקרה אינ ם פעולות הנעשות רק כאשר מתעורר צורך בכך. אלו פעו לות האמורות להתקיים במקביל לפעילות השוטפת, ומטרתן לאתר בין היתר פגמים, נקודות תורפה וצווארי בקבוק, על מנת להציע תיקונים ולטייב את תהליך העבודה. חשיבותם של הליכי הפיקוח והבקרה מתעצמים נוכח הליקויים שעלו בביקורת זו. כמו כן, לפיקוח ולבקרה של נש"ם על מכרזים במ שהב"ט חשיבות יתרה נוכח העובדה שמשהב"ט אינו מקושר למרכב"ה, ונוכח העובדה שהחל מפברואר 2014 אין כל בקרה של נש"ם על תהליכי המכרזים במשהב"ט באמצעות בקרים. כמו כן, טרם מוסדו הליכים חלופיים שיהיה בהם כדי לפצות על כך, שכן ב ירור שערכו נציגי משרד מבקר המדינה עם נש"ם העלה, שהיא טרם ערכה את ההתאמות הנדרשות לצורך הפעלת סמכויותיו של אגף הבקרה על משהב"ט. כתוצאה מכך, הגורם המפקח היחיד על משהב"ט בתחום הוא הממונה על מערכת הביטחון בנש"ם, שגם בפעילותה בתחום הפיקוח על איוש משרות במשהב"ט נמצאו מספר ליקויים כאמור לעיל. על כן, הפיקוח והבקרה על ניהול הליכי איוש משרות במשהב"ט לוקים בחסר, ויש למצוא לאלתר פתרון למצב זה. משרד מבקר המדינה מעיר, שאמנם על פי ההוראה נוכחותו של נציג נש"ם בוועדה אינה נדרשת לצורך הרכבה החוקי של הוועדה, אך הדרך שבה נקטה הממונה על מערכת הביטחון בנש"ם, הגב' איילה גונן-אושרי , כדי לפצות על היעדרותה, אינה תקינה. החלטתה של הממונה על מערכת הביטחון בנש"ם להעביר את חוות דעתה בכתב ובלי שתתרשם ישירות מהמועמדים, אינה הולמת עקרונות של ניהול מכרזים. ראוי היה שהממונה על מערכת הביטחון בנש"ם הייתה נמנעת מהדרך שבה נקטה. משרד מבקר המדינה מעיר למשהב"ט כי בנסיבות מקרה זה, נוכח הבחירה החריגה במועמד על פני המועמדת, שאף דורגה ראשונה, סעיפי הפרוטוקול המתייחסים לסוגיית ההעדפה המתקנת אינם מנומקים ומפורטים כדבעי, ואין בהם תיאור כנדרש של תוכן הדיון שנערך בנושא ה העדפה המתקנת, ולכן ספק אם עומדים במבחני הסבירות והמינהל התקין במלואם. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הסעיפים שפורטו לעיל, לא היה מקום שנש"ם תאשר בשנת 2011 את ההליך למינוי משרות בחו"ל, שכן בכך ניתן היתר למשהב"ט להמשיך לפעול באופן שאינו תואם לעקרונות האמורים לעיל. משרד מבקר המדינה מעיר לנש"ם, כי שעה שהליך המכרז על היבטיו השונים מוגדר בתקשי"ר במפורט על כל שלביו, ומנחה את המשרדים בבירור אשר לסמכויותיהם בתחום באופן שמביא לידי ביטוי ראוי עקרונות של מינהל ציבורי שקוף, שוויוני ואובייקטיבי, הליך ניוד הרוחב אינו מוסדר בצורה מפורטת ומפורשת דיה, ובכך הוא מא פשר לכל משרד לקבוע לעצמו נוהל פנימי כראות עיניו. כמו כן, הגדרת מונח מעורפלת ורחבה כ"שונים תכלית שוני" במסגרת התקשי"ר, יש בה כדי ליצור חוסר אחידות ביישום, והדבר עלול לפתוח פתח לפרשנות רחבה שאינה עולה בקנה אחד עם כוונת התקשי"ר ועם המטרה שביקשה נש"ם לקדם באמצעותו. נוכח הרפורמה דלעיל שעורכת נש"ם וזו שמתכנן משהב"ט, שבעקבותיהן הליך ניוד הרוחב עתיד להפוך לשלב מרכזי בהליכי איוש משרות, על נש"ם לייחס משנה חשיבות להסדרה מפורטת יותר בתקשי"ר של אופן יישום הליך ניוד רוחב, וכן להגדירו באופן ברור וחד-משמעי. נמצא, כי משהב"ט לא פעל על פי נוהל משרתי קבע במלואו: ראשית, לא נמצא סיכום של הראיון שערך מנכ"ל משהב"ט דאז למועמד, בסמוך לאחר בחינת התאמתו למשרה. אמנם נמצא סיכום שכתב המנכ"ל דאז, כחודשיים לאחר הראיון, ובו ציין כי הוא בחן מועמדים נוספים למשרה, אך בידי משהב"ט לא נמצאו כל סימוכין לקיומו של הליך כלשהו מול מועמד אחר29 . שנית, המכהן במשרה במועד סיום הביקורת לא עמד בפני ועדה בהרכב של מכרז פומבי כנדרש על פי הוראות התקשי"ר. משרד מבקר המדינה מעיר לנש"ם, כי במצב זה, נוכח שינויים מהותיים שחלו במשך השנים בשוק העבודה - רפורמות בתנאי קבלה לעבודה, תמורות בתנאי העסקה ושינויים בנוהלי הפרישה מצה"ל, בד בבד עם אי -הבהירות הקיימת בנוגע למגמה שנש"ם שואפת לקדם באמצעות נוהל זה - ראוי שהיא תפעל לבחינה מחודשת של מידת התאמתו למציאות שהשתנתה. | עם זאת, אף לא אחד מהמועמדים עמד בפני ועדת בוחנים בהרכב של מכרז פומבי, כפי שקבוע בתקשי"ר. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות כליקוי חמור של אמ"ש ושל נש"ם, כגורם המפקח עליו, את העובדה שמשהב"ט קלט משך שנים רבות משרתי קבע רבים במסגרת נוהל זה, בלי שהקפיד ליישם את מלוא הוראות התקשי"ר בנוגע להעמדתם בפני ועדת בוחנים בהרכב של מכרז פומבי. | 209 |
רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע_מ . התקשרויות רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע_מ עם מומחים משרד מבקר המדינה העלה כי לכל הדיונים שנבדקו, ל מעט אחד 17 , של ועדות המכרזים לבחירת מומחים בחמ"ח, במנור, בחט"ל ובהנהלת רפאל, לא הוגשו בקשות לקבל פטורים ממכרזים להתקשרויות או בקשות להתקשר עם ספק יחיד; וזאת בניגוד לנדרש בנוהל הרכשה ובנוהל בחירת ספק. ממילא חברי הוועדות לא חתמו על טופסי בקשות, המאשרים מתן פטו ר (בעניין פטורים ממכרזים בחמ"ח ראו גם בהמשך). זאת ועוד, בכל הפרוטוקולים של הוועדות שלעיל לא נכתבו הנימוקים וסעיפי התקנות למתן פטורים ממכרזים להתקשרויות. משרד מבקר המדינה מעיר כי ככלל, היעדר דיון בוועדת מכרזים בעילות הפטור ממכרז מהווה ליקוי משמעותי, היורד לשורשו של עניין, בפעילותה של הוועדה. זאת כיוון שמהות מרכזית של התקנות הינה הדיון בבחינת האפשרות לערוך מכרז או במתן פטור ממנו. בהיעדר בקשות למתן פטורים ממכרזים ובהיעדר דיונים בוועדות שלעיל בסוגיית מתן פטורים ממכרזים, לרבות העילות להם, הוועדות לא פעלו כוועדו ת מכרזים כנדרש בתקנות, בנוהל הרכשה ובנוהל בחירת ספק למתן פטורים ממכרזים להתקשרויות עם מומחים, וממילא לא נתנו פטורים כאלו. לפיכך יש לראות בחומרה יתרה את האמור בפרוטוקולים של הוועדות לבחירת מומחים בחמ"ח ובהנהלת רפאל כי הוועדות פעלו גם כוועדות מכרזים, כיוון שאינו משקף נאמנה את העובדות לאשורן. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי על אף שוועדות המכרזים לבחירת מומחים במנור ובחט"ל לא פעלו כוועדות מכרזים, התקשרה רפאל באמצעות חטיבות אלו על פי אישור הוועדות האמורות עם המומחים18 ללא קבלת פטור ממכרז. כך גם ב- 11 (%4419) מההתקשרו יות בחמ"ח שלגביהן ועדת מכרזים כלשהי בחמ"ח לא נתנה פטור ממכרז, ובהתקשרויות עם מומחים תפעוליים בהנהלת רפאל 20 . בכך פעלה רפאל שלא על פי התקנות, נוהל מומחים, נוהל הרכשה ונוהל בחירת ספק. משרד מבקר המדינה מעיר בעניין מתן פטור תקופתי, כי ו עדת המכרזים בהנהלת רפאל עשתה שימוש בלתי סביר בתקנות: במקום לאשר בוועדות המכרזים פטור ממכרז לכל מומחה ומומחה בהתאם לעילות שנקבעו בתקנות, ולפי הצורך לקבוע את תוקף האישור, דהיינו את משך ההתקשרות עם המומחה, לתקופה של עד שלוש שנים, נתנה הוועדה מראש "אישורים", המהווים לדברי רפאל פטורים תקופתיים ממכרזים, לכל העסקות להתקשרות עם מומחים לביצוע עבודה מקצועית הדורשת ידע, מומחיות או כישורים מיוחדים ועוד, שיתקיימו במשך שלוש שנים. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי ה"אישורים" שנתנה ועדת המכרזים בהנהלת רפאל הינם גורפים ואינם תקינים. זאת כיוון שבעת מתן ה"אישורים" לא ידעה רפאל מי הם המומחים שלגביהם יידרש לתת פטור ממכרז, מה סוג התמחותם ומה הן החלופות למתן השירותים על ידיהם או ההצעות מספקים שונים לעניין זה. משרד מבקר המדינה העלה כי בכל ההתקשרויות שנבדקו בחמ"ח, בחט"ל ובהנהלת רפאל 27 ושנערכו בשנים 2011 ו- 2012 , לפני עדכון נוהל מומחים בנובמבר 2012 , החטיבות האמורות וההנהלה לא קיבלו מהמומחים פוליסות ביטוח או לפחות אישור על עריכתן. בכך הן לא וידאו כי המומחים ערכו את הביטוחים כנדרש בנוהל מומחים. משרד מבקר המדינה מעיר כי התנאים הכלליים שקבעה רפאל בהזמנות הרכש להתקשרויות עם ספקים, לרבו ת מומחים, הנוגעים לאחריות הספקים לנזקים האפשריים ולביטוח הנדרש מהם אינם עולים בקנה אחד עם הביטוחים שעל המומחה לערוך כנדרש באישור על קיום הביטוחים. מן הראוי כי רפאל תתאם את הדרישות האמורות בין המסמכים השונים. משרד מבקר המדינה מעיר כי מועד תחילת עבודת מומחה י"ב באפריל 2014 , על פי סיכום המנכ"ל, לא בא לידי ביטוי בפרוטוקול של ישיבת הוועדה לבחירת מומחים תפעוליים, בהסכם ההתקשרות עם המומחה ובהזמנת הרכש: בפועל אישר הסמנכ"ל למשא"ן וארגון לשלם לחברה סך של 45,000 ש"ח בגין מתן שירותי מומחה החל מאפריל 2013 , על אף האישור של הוועדה לבחירת מומחים תפעוליים שבראשות הסמנכ"ל עצמו, להתקשר עם המומחה החל מתחילת מאי 2013 , על אף האמור בהסכם ההתקשרות כי תו קפו החל מתחילת מאי 2013 , ושלא לפי האמור בהזמנת הרכש. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי התשלום האמור התאפשר נוכח כשל בבקרות הפנימיות בהנהלת רפאל, לרבות אצל הסמנכ"ל למשא"ן וארגון, שאישר תשלומים לחברה. משרד מבקר המדינה מעיר כי קיים פגם בכך שמנכ"ל רפאל החליט להתקשר עם חברה ז' ואף קיבל לכך את "ברכת" הדירקטוריון לפני שהוועדה לבחירת מומחים תפעוליים דנה בחלופות לשירותי המומחה. משרד מבקר המדינה מעיר כי ביצוע התשלומים שלעיל מעיד על כשל בפיקוח ובבקרה של הגורמים בחמ"ח ובהנהלת רפאל שאישרו אותם, ושל יחידות החשבות שביצעו אותם ללא הזמנות, ועלול להצביע על פתח לזליגת כספים מרפאל. משרד מבקר המדינה העלה כי במרבית ההתקשרויות שנבדקו 30 ,בחמ"ח במנור ובהנהלת רפאל, הוציאה רפאל באמצעות החטיבות וההנהלה הזמנות להתקשרויות עם המומחים שבהן נרשם מועד תחילת העסקה מוקדם יותר למועד הוצאתן; זאת בניגוד לנדרש בנוהל מומחים. משרד מבקר המדינה מעיר, כי יש לראות בחומרה תופעה זו המאפשרת לרפאל לקבל שירותי מומחים לפני הוצאת הזמנה ולהסדיר בצורה לא תקינה, בדיעבד, את התשלום למומחים. | הוועדות לבחירת מומחים בחמ"ח, במנור, בחט"ל ובהנהלת רפאל לא פ עלו כוועדות מכרזים לבחירת מומחים, ולגבי ועדת המכרזים בחמ"ח או ועדת ההרכשה נמצאו ליקויים בפעילותן הנוגעים להיעדר נימוקים למתן פטורים ממכרזים ולמועדי הדיונים, ובמרבית המקרים התקשרה רפאל עם המומחים ללא שקיימה מכרזים או ללא קבלת פטורים ממכרזים. בכך היא פעלה בניגוד לנדרש בתקנות ובנהליה, ונפל פגם חמור בהליכי ההתקשרויות שלה עם המומחים. כמו כן נפלו פגמים חמורים בתהליכי בחירתם של מרבית המומחים, שעיקרם פנייה למומחה יחיד מחוץ לרפאל בתחום המבוקש. בכך פגעה רפאל בעקרונות השוויון וההוגנות בתחום המכרזים שבין מתחרים פוטנציאליים, העולים מחוק חובת המכרזים ומהתקנות, וגרמה למתן עדיפות ולהתקשרות עם מומחים מסוימים שהייתה מעוניינת בשירותם על פני מומחים פוטנציאליים אחרים. משרד מבקר המדינה מעיר כי יש לראות בחומרה את התנהלות רפאל בכל הנוגע להתקשרויות עם המומחים. | 210 |
צבא ההגנה לישראל . אזור יהודה והשומרון - פעילות יחידת הפיקוח והאכיפה והיבטים בהסדרת מקרקעין כאמור, במועד סיום הביקורת לא חל שינוי במצב החקיקתי בנושא. הצו החד ש טרם נחקק בישראל, ובאיו"ש טרם הוחלו הנורמות החלות בישראל, ונושא הפיקוח והאכיפה בחופי הרחצה המוכרזים באיו"ש טרם בא על פתרונו. משרד מבקר המדינה שב ומעיר בחומרה למנהא"ז, כי אף שהמנהא"ז התחייב בפני משרד מבקר המדינה כבר בשנת 2004 , כאמור, לטפל בנושא הפיקוח והאכיפה על תחנות הדלק הפועלות באופן בלתי חוקי, הרי שנכון לספטמבר 2015 טרם הושלמה הסדרתו של הנושא בכללותו, לרבות פעילות אכיפה משמעו תית, וזאת חרף הסכנות המרובות הנובעות מפעילותן הבלתי חוקית של תחנות הדלק באיו"ש. משרד מבקר המדינה מעיר למנהא"ז ולמתפ"ש, כי היעדר פיקוח ואכיפה בשטחים נרחבים במסגרת ההתיישבות הישראלית באיו"ש, הכוללים בחלקם בב"ח על אדמות פרטיות, מעמיק את התופעה של הפרה מתמשכת של חוקי התכנון והבנייה תוך אי -עמידה בסדרי העדיפויות המוצהרים של המנהא"ז. על מתאם פעולות הממשלה בשטחים ועל ראש המנהא"ז לדון בנושא זה במשותף, כדי למצוא דרכים כיצד ראוי להסדיר את הפיקוח והאכיפה הנדרשים באותם יישובים. ככל שהדבר מחייב את מעורבות הדרג המדיני, על מתאם פעולות הממשלה בשטחים להעלות סוגיה זו לשר הביטחון. משרד מבקר המדינה העיר בביקורת הקודמת בנוגע לנושא האכיפה הפלילית בעברות התכנון והבנייה באיו"ש , כי "חשוב שהשרים הנוגעים בדבר - שר הביטחון, השר לביטחון הפנים ושר המשפטים - יורו על נקיטת צעדים". משרד מבקר המדינה מעיר, כי העיכוב הממושך בהקמתה של היחידה לחקירת עברות של תכנון ובנייה במישור הפלילי באיו"ש, אינו ראוי ופוגע ביעילות אכיפת החוק בתחום זה. משעה ששר הביטחון החליט על הקמת היחידה ומשניתנה הודעה על כך לבג"ץ, שומה על משהב "ט ועל משרד האוצר לנקוט במשותף את כל הצעדים הנדרשים להוצאתה לפועל של החלטה זו ולמצות את פניית שר הביטחון לראש הממשלה, כדי להביא את סוגיית המשאבים לכלל סיכום. משרד מבקר המדינה העיר בביקורת הקודמת, כי "היעדר אכיפה פלילית בתחום עברות התכנון והבנייה באיו"ש תורם להנצחת המצב הקיים באיו"ש של 'איש הישר בעיניו יעשה'". מצב דברים זה נותר בעינו גם במועד סיום ביקורת זו. בביקורת עלה, כי המנהא"ז מעביר את מפות ההכרזה המתוקנות לידיעת הרשויות המקומיות באיו"ש, אך אינו מביא את דבר התיקונים שנעשו בגבולות ההכרזה על אדמות מדינה לידיעת כל מי שהתיקונים רל וונטיים לגביו. לדעת משרד מבקר המדינה על המנהא"ז, שהוא הגוף באיו"ש המופקד על ניהול ענייני המקרקעין ועל חוקי התכנון והבנייה באיו"ש, לפרסם ברבים מידע מהותי הנוגע לקניינו של הפרט. משרד מבקר המדינה מעיר למנהא"ז, כי במצב דברים זה יש משום פגיעה בחובת ההגינות מצד הרשות המינהלית האחראית באיו"ש. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי ראוי שכל תיקון מהותי בסימון גבולות ההכרזה ילווה בהליך פומבי. בביקורת גם לא נמצא, כי מת"ע, אשר ועדת המשנה לפיקוח כפופה אליה, דנה בהמלצת היועמ"ש, והיא גם לא ביקשה הנחיות מרמ"א כיצד עליה לפעול לאור חוות הדעת המשפטית שהייתה מודעת לקיומה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המנהא"ז לבחון ביסודיות את סוגיית ההעסקה של מודדים מוסמכים ושל רכישת עזרי מיפוי הנדרשים לצורך שיפור רמת הדיוק בהכנת מפות ההכרזה המתוקנות, וזאת, בין היתר, בהסתמך על דרישות החוק להכנת תכניות מתאר ונוכח הנזקים העלולים להיגרם עקב המצב הקיים. אי-הקפדה על רמת דיוק מרבית עלולה לגרום לפגיעה אפשרית בזכויות קנייניות של תושבים ישראליים ופלסטינים באיו"ש, ולגרום לסיכון שמדינת ישראל תיתבע בגין פגמים אפשריים ברמת הדיוק של מפות ההכרזה המתוקנות בנוגע לאדמות מדינה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי אין זה תקין שהיחידה אינה מכינה תכנית עבודה שנתית ושהמנהא"ז אינו מחייב את היחידה למסור לו תכנית עבודה מסודרת לפני תחילת כל שנה. תכנית עבודה שנתית המתבססת, בין היתר, על כל המשימות שנקבעו ליחידה בכל התחומים שעליהם היא מופקדת מכוח הדין ועל המשאבים שהועמדו לצורך כך, היא בסיס חשוב לפעילות מיטבית של היחידה, האמורה לתרגם את יעדיה מתכנית העבודה של המנהא"ז לכדי תכנית ביצוע, ולאפשר לגורמים האחראים על כך במנהא"ז לקיים פיקוח ובקרה נאותים. משכך על ראש המנהא"ז להנחות את יחידת הפיקוח להכין תכנית עבודה שנתית מפורטת, אשר תשמש לה בסיס למימוש יעיל של ייעודה ומשימותיה, ושעל פיה יוכל המנהא"ז לקיים פיקוח ובקרה נאותים על ביצועיה באמצעות דוח סיכום הפעילות השנתי. לדעת משרד מבקר המדינה, על המנהא"ז לקבוע ליחידה בתכנית העבודה השנתית שלו יעדים ברורים למימוש, מדידים ובני -השגה, עד כמה שהדבר ניתן בנסיבות המיוחדות של כל משימה, ולהנחות שיעדים אלו יופיעו גם בתכנית העבודה של היחידה וגם בדוח של סיכום הפעילות השנתי שלה. | בביקורת על תהליכי העבודה במנהא"ז משלב איתור הבב"ח על ידי יחידת הפיקוח ועד לשלב שבו הוא אושר להריסה העלה משרד מבקר המדינה את הממצאים הבאים: | 211 |
צבא ההגנה לישראל . הפקת לקחים בצה״ל ויישומם משרד מבקר המדינה מציין, כי החיסיון המוטל על תחקיר של אירועים שהתרחשו במהלך אימון או פעילות מבצעית או בקשר אליהם נועד לאפשר אמירת אמת ופתיחות ללא חשש מהפללה עצמית. בנוסף לכך, החיסיון חיוני על מנת לאפשר אמון של מפקדי צה"ל וחייליו בתהליך התחקיר, להבטיח תחקיר אמין ולאפשר את הלמידה ואת תהליך הפקת הלקחים. במצב זה, פרסום בתקשורת של ממצאים מתחקירים פוגע בחיסיון המוטל עליהם, ואף פוגע בתהליך עריכת התחקיר ובתהליך הפקת הלקחים. לפיכך, על חטיבת תוה"ד, בתוקף אחריות המטה שלה לנושא הפקת לקחים בצה"ל, לפעול מול המפקדות השונות כדי שאלה יטמיעו את הצורך באכיפת כללי החיסיון המוטל על התחקיר בקרב המפקדים העורכים את התחקיר. משרד מבקר המדינה מדגיש, כי עריכת התחקיר, הפצתו ויישום הלקחים ממנו בצה"ל, מצד אחד, ושמירה על חיסיון התחקיר ועל היבטים הקשורים בצנעת הפרט מצד שני, מחייבים את זרוע היבשה ואת מפצ"ר למצוא איזון ראוי. ראוי אפוא לסיים בהקדם את הסדרת הנושא, ולקבוע את הכללים הנוגעים בדבר, ובמיוחד משום שכבר עברה כשנה מאז שהנחה מפקד זרוע היבשה לגבש נוהל בנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, יש חשיבות רבה לריכוז התחקירים, לתיעודם ולהנגשתם, שכן הם שלב בסיסי וחיוני בעמ"ט לריכוז הלקחים, להפצתם ולבקרה אחר מימושם בצה"ל. לפיכך, על חטיבת תוה"ד להסדיר נושא זה הנמצא בתחומי אחריותה. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח החיסיון המוטל על תחקירים המתקיימים על אירועים שהתרחשו ב"פעילות מבצעית", יש חשיבות בהגדרת מונח זה בפקודות הצבא הנוגעות לנושא החיסיון, ועל חטיבת תוה"ד להגדירו. כמו כן עליה להבהיר את המונח "תחקיר מבצעי". כל זאת, לצורך הבהרת המקרים שבהם יחול חיסיון על תחקירים. לדעת משרד מבקר המדינה, יש חשיבות רבה בקיום תהליכי הפקת לקחים ברמה המטכ"לית של ניתוח מגמות בתחום הבטיחות, של איתור גורמי שורש לאירועי בטיחות, של למידה והפקת לקחים הרלוונטיים לכלל צה"ל, ושל בקרה אחר מימושם. על אמ"ץ לממש את אחריות המטה שלו שנקבעה בהפ"ע אמ"ץ בנוגע לגיבוש תפיסת הבטיחות בצה"ל והנחיה על מימושה, ואת אחריות המטה שלו להתוות את המדיניות הצה"לית בנושא הבטיחות והגהות בצה"ל, שנקבעה בהפ"ע הבטיחות, ולהוביל עמ"ט מטכ"לית בתחומים אלה, לרבות תהליכי הלמידה והפקת הלקחים שניתן להפיק ממנה. למרות חשיבות מערכת "הגלילית" ולמרות העלייה בהיקף הדיווחים למערכת על ידי היחידות השונות, עלו בביקורת מספר ליקויים ומגבלות הנוגעים לשימוש בה. להלן דוגמאות: לדעת משרד מבקר המדינה, נתונים מהימנים ודיווחים מלאים במערכת "הגלילית" חיוניים כדי לסייע בגיבוש תמונת מצב בתחום הבטיחות, ובמטרה להפיק מהם לקחים וכ יווני פעולה להמשך. המידע חיוני הן לגורמי המטה העוסקים בתחום הבטיחות, ובכלל זה לגורמים ברמה המטכ"לית, והן למפקדים ולבעלי תפקידים בתחום הבטיחות ביחידות השונות. לכן יש מקום להטמיע בכלל צה"ל כללים ועקרונות להזנת אירועי בטיחות למערכת "הגלילית" ולבקרה על הדיווחי ם, שיבטיחו מסד נתונים ובסיס ידע אמין וזמין. .צה"ל רואה בתחקיר כלי מרכזי - מנהיגותי ומקצועי - של המפקד ללמידה ולהשתפרות ביחידתו וביחידות כפופות לו, והוא חיוני לשם קבלת המידע הדרוש כדי להפיק לקחים וליישמם. תכלית התחקיר ויישום הלקחים היא לשפר את תחומי הפעילות השונים בצבא ולמנוע הישנות של אירועים בלתי רצויים. חרף החשיבות שצה"ל מייחס לתהליך הפקת הלקחים וליישומם, ולמרות הפעילות הרבה שהוא נוקט בנושא, ממצאי הביקורת מצביעים על ליקויים בעריכת התחקירים בצה"ל, המשמשים בסיס להפקת לקחים, וכן על כך שקיימת תופעה נרחבת וחמורה של אירועים החוזרים על עצמם בתחומי פעילות מרכזיים שנבדקו, למרות לקחים שהופקו בעבר מאירועים דומים. יוצא אפוא, שעדיין קיימת תמונת מצב מדאיגה בנוגע למצב עריכת התחקירים בצה"ל ובנוגע ליישומם של הלקחים. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח החשיבות המרכזית שיש בצה"ל לתחקיר ככלי להפקת לקחים, והחשיבות המרכזית ביישומם כדי למנוע הישנות אירועים בלתי רצויים בעתיד, על צה"ל לפעול לתיקון הל יקויים שעלו בביקורת זאת בנוגע לעריכת התחקיר ובנוגע ליישום הלקחים בקרב המפקדים בצה"ל, שעליהם הוטלה האחריות לקיים את התחקירים וליישם את לקחיהם. צה"ל כארגון לומד נוקט פעילות נרחבת ללימוד מניסיון העבר, לתחקור אירועים ולהפיק לקחים, והוא גם נוקט ככלל פעילות נרחבת על מנת ליישם את הלקחים שנלמדו לשם שיפור ומניעת אירועים דומים בעתיד. עם זאת, בביקורת עלה, כי חרף פעילות צה"ל בנושא, בתחומי פעילות מרכזיים שנב דקו - תחום הבטיחות, תחום הבט"ש ואירועי חטיפת חיילים - קיימת תופעה נרחבת וחמורה של אירועים החוזרים על עצמם עקב אי-יישום לקחים שהופקו בעבר מאירועים דומים. לדעת משרד מבקר המדינה, הישנות המקרים והיקפם הרחב מצביעים על ליקויים בפיקוח ובבקרה על יישום לקחים. על סג ן הרמטכ"ל, באמצעות חטיבת תוה"ד, לבחון באופן רחב ומערכתי את תופעת האירועים החוזרים האלה, לאתר את הגורמים העומדים בבסיס תופעה זאת, ולהנחות את הגורמים השונים בצה"ל כיצד למגר אותה. | צוות בדיקה של מבק"א יבשה בדק את יישום הלקחים מהאירוע האמור במסגרת שלושה תרגילים חטיבתיים של יחידות בסדיר ובמילואים. מהבדיקה של מבק"א יבשה עולה, כי חלק מהמפקדים ומנהגי הנ גמ"שים לא הטמיעו את הלקחים מאירוע התהפכות הנגמ"ש, כלהלן: | 212 |
צבא ההגנה לישראל . בית הספר למודיעין וארגון ההדרכה בחיל המודיעין תוצאות מצב זה גם מביאות לפער משמעותי בין הסמכות והאחריות של בית הספר למודיעין לניהול כוח האדם שלו ובין יכולותיו לעשות כן בפועל. מצב זה, שבו איוש סגלי ההדרכה נסמך בחלקו הגדול על מערכי חמ"ן השונים, מביא לתלות גבוהה של בה"ד 15 .ביחידות חמ"ן השונות בנוגע להצבת סגל ההדרכה ואיכותו מצב זה עלול לפגוע, בין היתר, בגמישות התפעולית וביכולת קבלת החלטות מיטבית ושלמה בנושאי ארגון וכוח אדם של בית הספר למודיעין, כגון קיצוצי תקנים, ניוד תקנים, הצבת מדריכים, שליטה וניוד כוח אדם בתוך בה"ד 15 ומחוצה לו, וכתוצאה מכך עלול להביא לפגיעה באיכות ההדרכה. לדעת משרד מבקר המדינה, פערים במערכות מבצעיות שבהן אמורים לתרגל חניכי קורסי הקמ"נים בבית הספר למודיעין כחלק מהכשרתם והסמכתם לקראת שיבוצם כקציני מודיעין, עלולים ליצור פערי ידע עם הגעתם ליחידות שאליהן שובצו בתום ההכשרה. על מקמנ"ר לקבוע את הצרכים במערכות כאלה בקורסי הקמ"נים, ולפעול לשלבן בקורסים אלה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי על מקמנ"ר להתאים את נוהל חמ"ן בנושא "אישור תיק יסוד" להוראה של חטיבת תוה"ד בנושא תיק יסוד, לרבות הצורך באישור כל תיקי היסוד על ידי קמנ"ר כקצין החיל הראשי. תיק יסוד תקף לכל קורס אמור להוות את הבסיס המחייב למימוש תהליך ההכשרה הן לקורסי היסוד והן להכשרות המתקדמות, בין היתר, בהיבטים המקצועיים וההדרכתיים שלו. הכשרות לחניכי קורסים בבית הספר למודיעין והסמכתם, הנעשות בלי שלקורסים אלה יש תיק יסוד מתוקף פוגעת בתהליך ההכשרה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי על בית הספר למודיעין ועל ענף ההדרכה החילי לפעול לתיקוף כלל תיקי היסוד של הקורסים וההכשרות השונות בבית הספר למודיעין ובכלל יחידות אמ"ן, כנדרש בנוהל חמ"ן האמור. משרד מבקר המדינה מעיר, כי נוכח חשיבותה של הפק"א בהיותה, לפי הגדרת צה"ל, האסמכתה החוקית לפעילותה של מסגרת צבאית, ונוכח הפער המהותי הקיים בין המבנה, הארגון והפעילות של בית הספר למודיעין ובין הפק"א שלו - על אג"ת בשיתוף מקמנ"ר לפעול בדחיפות כדי לפרסם פק"א לבית הספר למודיעין, אשר תשקף את ייעודו, תפקידיו והמבנה הארגוני שלו בעת שגרה ובשעת חירום. על בסיס פק"א כזאת ועל בסיס תחזית ההדרכה וגרף ההכשרות של בית הספר למודיעין, על אג"ת, מקמנ"ר ובית הספר למודיעין לקבוע את תקן כוח האדם של הסגל הנדרש למילוי משימותיו של בית הספר למודיעין, שעל בסיסו ייקבע האיוש של סגל ההדרכה. מהממצאים בפרק זה עולה, כי לאורך שנים תקינת כוח האדם של סגל ההדרכה בבית הספר למודיעין אינה משקפת כלל את גרף הפעילות וההכשרות ואינה עונה על צורכי ההדרכה שלו. תופעה זאת הפכה לעניין נורמטיבי בתפיסה הארגונית של חמ"ן ולכלי שגרתי בניהול השוטף של סגל בית הספר למודיעין. משרד מבקר המדינה מעיר, כי דבר זה מביא לידי עיוותים ארגוניים וגורם לליקויים חמורים ומהותיים, שעלו בביקורת, כמו הצבתם של בעלי תפקידים לתקן של תפקיד מסוים שעה שבפועל הם ממלאי ם תפקיד אחר ("פיקציה"), והשימוש בתהליך הסיפוח ארוך הטווח לאורך זמן ובהיקף רחב, בניגוד להנחיות מחלקת הסגל. ליקויים אלו מצביעים על מינהל לא תקין, חורגים מפקודות הצבא, ומקשים על הניהול והשליטה על כוח האדם של היחידה. היקף תופעות אלה, כמפורט לעיל, מעיד על כשל מתמשך של מקמנ"ר ושל בה"ד 15 להביא לסיומן של תופעות אלה, ויש בו כדי לפגוע בתכנון ובאיוש כוח האדם המיועד להדרכה בהיבט הכמותי ובהיבט האיכותי. משרד מבקר המדינה מעיר, כי על מקמנ"ר ועל חטיבת המחקר לבחון את הטענות לפער מקצועי בתחום מרכזי זה, תוך בדיקת הצורך המקצועי וההדרכתי לפרסום תקן בכיר דיו למומחה תוכן מתחום המחקר בענף הכשרות מוד"ש ומחקר. זאת כדי להביא לשיפור באיכות ההכשרות המקצועיות בתחום מודיעיני חשוב זה ולמיצוי טוב יותר שלהן. משרד מבקר המדינה מעיר, כי על מקמנ"ר לפעול למיסוד המבנה הארגוני ותקינת כוח האדם של קורס הקמ"נים, בהתאמה לעקרונות הפיקוד וההדרכה שאושרו על פי מודל קורס קמ"נים החדש. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי אי -הצבת מפק"ץ להדרכה בקורס קמ"נים לאורך זמן על ידי יחידה 8200 , גרמה לדחיית הכשרתם והסמכתם של צוערים כקציני מודיעין במספר חודשים, ובכך נמנע מיצוי מיטבי של כוח אדם איכותי. משרד מבקר המדינה מעיר, כי על מקמנ"ר לפעול לאישור כלל תיקי היסוד להכשרות, לרבות אישור תיקי יסוד של הכשרות מסווגות, כדי שתתאפשר הבקרה החילית המתבקשת על תיקי היסוד. | משרד מבקר המדינה מעיר, כי היעדרו של גורם מטה במקמנ"ר המרכז את תהליך קביעת מדדי הכשירות, אישורם והבקרה עליהם בראייה כלל-חילית, עלול להביא לפגיעה בתהליכי ההכשרה וההסמכה בחיל. על קמנ"ר לקבוע את גורם המטה המתאים שבתוקף תפקידו יהיה אחראי לתחום זה, לרבות כתיבת נוהל חילי בנושא, וריכוז כלל מדדי הכשירות ומרכיבי התפקיד של המקצועות והתפקידים באמ"ן בספר כשירויות חילי. דבר זה יתרום, לדעת משרד מבקר המדינה, להשגת אחידות (מקצועית ותוכנית) ברמה החילית, יכולת ביצוע מעקב ובקרה נאותים על ידי כל הגופים הרלוונטיים באמ"ן; וכן ישמש כלי עזר מקצועי, מוסמך וזמין בידי גורמי ההכשרה וההדרכה. | 213 |
צבא ההגנה לישראל . מערך ההתרמה לחיילי צה_ל משרד מבקר המדינה מעיר, כי צה"ל אינו מטפל בסוגיה של תמיכה בחיילים נזקקים על סמך תכנית כללית, במשותף עם כל גופי ההתרמה הרלוונטיים, המביאה בחשבון את הצרכים הקיימים בנושא זה, ואשר יכולה להבטיח הקצאה מתוכננת ושיוויונית עד כמה שניתן המתבססת על אמות מידה קבועות וברורות של סיוע לחיילים נזקקים. הצורך בטיפול בנושא זה מקבל משנה תוקף גם נוכח מספרם הרב של החיילים הנמצאים במצב כלכלי קשה 16 , ומהעובדה שחלק מהיחידות המשתתפות בפרויקט "אמץ לוחם" לא עשו שימוש בכל כספי התרומות שיועדו לחיילים נזקקים במסגרת הפרויקט. על צה"ל לתת דעתו לנושא חשוב זה ולטפל בו בהקדם. משרד מבקר המדינה מעיר על כך שאגף ההנדסה והבינוי שבמשהב"ט טרם סיים את תכנונם של פרויקטים רבים הכלולים בתר"ש פרויקטים משנת 2010 . במצב זה לא ניתן להציג בפני התורמים את מהות הפרויקטים ואת המשמעויות התקציביות שלהם. הצגה של מספר רב של פרויקטים מגדילה את אפשרויות הבחירה של התורמים ביעד לתרומה ומגוונת אותן, ועשויה להגדיל את הסיכוי למציאת תורמים לאחד או יותר מהפרויקטים. משרד מבקר המדינה מעיר כי מטענת אל"ם אריאל בן דיין כי לא היה מודע לכך, שקיום אירוע הכרוך בהזמנת אמן אורח ובהגשת מזון ומשקאות על חשבון התורם הוא בגדר תרומה לצה"ל, עולה, כי פקודות צה"ל והוראותיו בנושא תרומות לא הוטמעו כנדרש ובאופן מספק בקרב מפקדים וחיילים. משרד מבקר המדינה מעיר כי שיעור הניצול הנמוך של כספי התרומות המוענקים ליחידות במסגרת פרויקט "אמץ לוחם" אינו עולה בקנה אחד עם מטרתה הבסיסית של האגודה לפעול למען רווחת החייל. על האגודה ועל צה"ל לבחון את הסיבות לכך שלא נעשה שימוש בחלק מהתרומות במסגרת פרויקט "אמץ לוחם", ולפעול בהתאם לתוצאות הבחינה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי עיכובים של צה"ל בהקמת מיזמים מכספי תרומות, שכבר נקבע תאריך יעד להקמתם, עלולים לפגוע בתחושת האמון של התורמים במערכת ההתרמות לצה"ל וליצור אצלם תחושות אכזבה, ולפגוע ברצונם לשוב ולתרום לחיילי צה"ל. לכן על צה"ל להקפיד על עמידה בלוחות הזמנים בכל הקשור להקמת מיזמים שמקורם בכספי תרומות. משרד מבקר המדינה מעיר, כי בהיעדר תכנית הכוללת את סדרי העדיפויות של היחידות בתחום הציוד האישי, ובהיעדר בקרה של צה"ל על היקף התרומות שקיבלה בעבר כל יחידה בתחום זה, לא ניתן להדריך את מערך ההתרמה החדש, כדי שיכוון את התורמים לייעד את תרומותיהם ליחידות בהתאם לסדרי עדיפויות של צה"ל. קיומה של תכנית כזו יאפשר לגופים המתרימים להתמקד באיסוף תרומות בהתבסס על צורכי היחידות בצה"ל בתחום הציוד האישי. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי צה"ל לא קבע בנוהל או בפקודה מהו הציוד האישי או היחידתי שאותו מותר לקבל כתרומה עבור חיילי צה"ל ויחידות הצבא. קביעה זו תסייע, בין השאר, למערך ההתרמה החדש לכוון את התורמים להרים תרומה של ציוד אשר אמנם נמצא דרוש לרווחת החיילים וקבלתו אושרה מראש על ידי צה"ל. על כן, על אכ"א לבחון ולקבוע מהו הציוד האישי שניתן לתרום לחיילים וליחידות בעת שגרה ובעת לחימה, בין היתר על פי אופי שירותם וצורכי יחידותיהם, ולעגן זאת בפקודה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי משך שנים ולמרות הערות בדוח ביקורת קודם של מבקר המדינה, המשיכו הקצינים ביחידה הצבאית של לב"י לקיים קשר ישיר עם תורמים, וזאת בניגוד לפקודות צה"ל ולהוראותיו. על צה"ל לוודא כי במסגרת הקמת הארגון האחוד לא ישובצו קצינים או חייליים בתפקידים המחייבים קיום קשר עם תורמים. משרד מבקר המדינה מעיר, כי עד אוקטוב ר 2015 לא אכף צה"ל את קבלת התרומות לחיל החינוך בהתאם לפקודות מטכ"ל. יש לראות בחומרה המשך קבלת תרומות בהיקפים כספיים גדולים בניגוד לפקודות אלה. על צה"ל להקפיד על כך שתרומות הארגונים התורמים לנושא החינוך והקידום של חיילי צה"ל יועברו באמצעות מערך ההתרמה החדש, תוך כדי רישומם במאגר התרומות כנדרש, כל זאת לאחר אישור המינהלת לקבלת התרומה. בביקורת עלה, כי לעתים הוענקו התרומות ליחידות השונות שלא על פי סדרי עדיפויות שקבע צה"ל, דבר שהתבטא בקבלת תרומות עבור פרויקטים שלא נכללו בתר"ש; ובהענקת פריטי ציוד מכספי תרומות ליחידות צה"ל שלא על פי תכנית המבוססת על סדרי עדיפויות, וללא בקרה הולמת של אכ"א, שה וא הגוף האמור לאשר ולבקר את השימוש בתרומות. התנהלות זו יוצרת פערים בין יחידות זהות באופיין המבצעי, ואף מדרבנת את היחידות לפעול עצמאית לגיוס תרומות, וזאת בניגוד לפקודות ולהוראות צה"ל. בנוסף לכך לא קיימת בצה"ל תכנית כללית לטיפול בחיילים נזקקים מכספי תרומות. עוד עלה בביקורת, כי חלק מהפרויקטים שמומנו מכספי תרומות מומשו באיחור, דבר שעלול לפגוע ברצונם של התורמים לשוב ולתרום לחיילי צה"ל. לדעת משרד מבקר המדינה על אכ"א לפעול בדחיפות לשינוי המצב הקיים, ובכלל זה לקבוע בשיתוף יחידות צה"ל והגופים המתרימים תכניות שנתיות ותכניות רב- שנתיות בכל התחומים שבהם צה"ל מסתייע בכספי תרומות, ועל המינהלת להנחות בעקביות את הגופים המתרימים לנתב את עיקר מאמציהם להשגת תרומות עבור מטרות הכלולות בתכניות שגיבש צה"ל. בנוסף לזאת, על משהב"ט ועל צה"ל להקפיד על עמידה בלוחות זמנים של הפרויקטים המ מומנים באמצעות כספי תרומות. | משרד מבקר המדינה מעיר כי אי-רישומם כרכוש צה"ל של פריטים הנרכשים בכספי תרומות במסגרת פרויקט "אמץ לוחם", פוגע ביכולת לקיים פיקוח ובקרה עליהם. | 214 |
מטלות רוחב . שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלא על פי השאלונים, שלושת המוזאונים לא זקפו את ההטבות לשכרם של העובדים, שלא על פי דיני המסים. על רשות המסים לתת דעתה לנושא זה. נהג שלא על פי דיני המסים. על רשות המסים לתת דעתה על כך. על מכון וינגייט לוודא כי הטבת המגורים ניתנת רק לעובדים הזכאים לכך מתוקף חוקת העבודה. משרד מבקר ה מדינה מעיר כי במכירת כרטיסים מבוקשים לקומץ מעובדיה פעלה הרשות בחוסר שקיפות, המתחייבת מכללי מינהל תקין, והפרה את חובתה לפעול בשוויון, כנדרש מגוף ציבורי. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות השידור כי היא הגדילה בשיעור ניכר את מספר העובדים הזכאים לפטור מאגרת הטלוויזיה ובכך הגדילה את ההוצאה הציבורית. זאת ועוד, כיוון שהרשות לא המציאה למשרד מבקר המדינה את הסכם השכר שעל פיו ניתנה ההטבה כאמור, לא היה אפשר לבדוק אם ובאיזה אופן עוגנה ההטבה, ואם ניתן לה אישורו של הממונה על השכר כנדרש. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות השידור כי עליה לזקוף את שווי ההטבה לשכרם של העובדים הקבועים. שיעור המס שמשלמת הרשות בגין הוצאות עודפות עבור כניסה לאתרים מגדיל את ההוצאה הציבורית, במקום שיהיה מושת על העובד, כנדרש בפקודת מס הכנסה. על רשות הטבע והגנים לזקוף את שווי ההטבה לשכר העובדים. אם יש קושי בייחוס ההטבה לעובד, והקושי מהותי ומונע ממנה לעשות זאת, עליה להעלותו לפני רשות המסים, לצורך החלטה בדבר תשלומי המס, ולפעול בהתאם להחלטה שתתקבל. חברת החשמל ציינה כי היא לא זקפה את שווי ההטבה לשכרם של העובדים שקיבלו אותה. מאחר שהחברה לא זקפה את שווי הטבת חיבור החשמל לשכרם של העובדים המקבלים אותה, היא פעלה שלא לפי דיני המסים. על רשות המסים לתת דעתה לנושא זה, כפי שציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה. החברה ציינה בשאלון כי היא לא זקפה את שווי ההטבה לשכרם של העובדים המקבלים אותה. | על בית הספר החקלאי מקווה ישראל ועל מדרשת שדה בוקר להקפיד לזקוף לשכר העובדים את שווי ההטבות הניתנות להם. | 215 |
מטלות רוחב . פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה עוד עלה כי מספר התיקים שנבדקו עד אוגוסט 2014 במסגרת הניסוי היה כ-100 ,בלבדאף שלפי היעד שנקבע היה צריך לבדוק עד מועד זה כ-130 תיקים27 .יצוין כי שום תיק לא היה של פרויקט בנייה שנבדק במשך כל שלבי הליך הרישוי. .לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שאגף הבנייה יקיים כנסי הסברה לוועדות המקומיות שנבחרו להשתלב בניסוי, שבהם תובהר חשיבותו לייעול תהליכי הבנייה ולהבטחת איכותה, והחשיבות של השתתפותן בו כמייצגות של כלל הוועדות. הסברה כזאת יכולה לרכך את התנגדותן של הוועדות המקומיות להשתתף בניסוי ולהניע אותן לדווח על חסמים המונעים מהן להשתתף בו. ראוי שאגף הבנייה ישלב בהסברה גם את מרכז השלטון המקומי. מהלך כזה עשוי להבהיר לוועדות המקומיות את החשיבות שבבחינת תהליך הרישוי באמצעות מכוני הבקרה, תהליך שמנהל אגף הבנייה הגדיר "מהלך מכונן בעל השפעה על עתיד הרישוי והבנייה במדינת ישראל". משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי הכשל בעמידה ביעדים הנוגעים לפיתוח המערכת והצורך באפיונה מחדש לאחר שעברו כארבע שנים מבחירת אגף ממשל זמין לספק שלה, הם תוצאה של דרך פעולה בלתי תקינה בהתקשרות לפיתוח המערכת - שנעשתה ללא אפיון המערכת על ידי מנתח מערכות שיגדיר את תכולת הפיתוח, ללא קביעת לוח זמנים מסודר ואבני דרך, ללא קיום מכרז לבחירת הספק המתאים במחיר המיטבי וללא כריתת חוזה שבו ייקבעו חובות הצדדים. גם מינהלת קוד הבנייה של משרד הבינוי ביקשה לאמץ את לוח הזמנים שנקבע בהחלטה 1169. מינהלת קוד הבנייה קבעה באוקטובר 2007 כי הצוותים המקצועיים יסיימו את הכנת קוד הבנייה ואת פרסומו עד נובמבר 2009 - כלומר לאחר 25 חודשי עבודה בסך הכול. לעומת זאת קבעה ועדת ההיגוי לקוד הבנייה באוקטובר 2007 כי צוותי העבודה המקצועיים העוסקים בהכנת קוד הבנייה יעבדו כשנתיים וחצי - דהיינו העבודה תסתיים באפריל 2010 ולא בסוף שנת 2009, כפי שנקבע בהחלטת הממשלה. בפועל לא עמד משרד הבינוי בלוחות הזמנים שקבע. לדוגמה, מינהלת קוד הבנייה של משרד הבינוי העריכה שפרק הזמן הנדרש להתקשרות עם מומחים רב-תחומיים לליווי הפרויקט הוא חודשיים, אולם בפועל נמשך הליך גיוסם של המומחים כ-15 .חודשים ואולם מממצאי הביקורת עולה כי לפרויקט לא יוחד מקום מרכזי בסדר היום של המנכ"לים של משרדי הממשלה שעליהם הוטל להוציאו א ל הפועל . יצוין כי המנכ"לים המשיכו לנקוט דרך פעולה זו גם כאשר אירעו אסונות נוספים, מלבד אסון ורסאי, בעקבות כשלים בתכנון של מבנים ובבנייתם , וגם כאשר התבררו החריגות הניכרות מלוחות הזמנים שנקבעו בהחלטות הממשלה ליישום המלצות ועדת זילר ומלוחות הזמנים שקבעו המינהלות וועדות ההיגוי המשרדיות. הדבר בא לידי ביטוי, בין היתר , בהיעדר דיונים תקופתיים של הנהלות משרדי הממשלה בפרויקט וכמו כן בסדרי מעקב לקויים אחר החלטות הממשלה הנוגעות ליישום ההמלצות . לדוגמה, מהמסמכים שנמסרו למשרד מבקר המדינה עלה שהמנכ"לים של משרד הפנים, משרד הבינוי, משרד הכלכלה ומשרד ראש הממשלה בשנים 2014 -2007 לאביצעו מעקב רציף ושיטתי אחר ביצוע החלטות הממשלה הנוגעות ליישום דוח ועדת זילר, ולא עמדו על החריגות הניכרות מלוחות הזמנים שנקבעו בהחלטות אלה. בבדיקה הועלה כי מזכיר הממשלה לא ביצע את פעולות הפיקוח האמורות בכל הנוגע יישום החלטה 1169 , אשרעוסקת בהיערכות הארגונית והתקציבית ליישום דוח ועדת זילר. אי-ביצוע החלטות שקיבלה הממשלה והיעדר מעקב אחר ביצוע ן הם כשל של המשרדים הנוגעים בדבר, של מזכיר הממשלה ושל הממשלה כולה, הנושאת באחריות הכוללת להחלטות שהיא מקבלת. משרד מבקר המדינה מעיר כי לא נעשה מעקב רציף ושיטתי אחר ביצוע כלל המשימות שהוטלו על משרדי הממשלה בהחלטות 964 ו- 1169 , כפי שמחייב תקנון הממשלה. כמו כן, הדיווחים שמציין מזכיר הממשלה אינם נוגעים להיערכות הארגונית והתקציבית הכוללת ליישום דוח ועדת זילר, על פי החלטת הממשלה. הועלה כי אין שום גוף שלטוני - הן ברמת השלטון המרכזי, ובכלל זה משרד הפנים, משרד הבינוי, משרד הכלכלה, משטרת ישראל והלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, והן ברמת השלטון המקומי - שמרכז ומנתח נתונים בנוגע לאירועים שקרו עקב כשלים הנדסיים וביצועיים בענף הבנייה. על כן לגופי השלטון חסר מידע חיוני על האירועים, הנדרש להם לאסדרה של האיכות והבטיחות בענף הבנייה ולהפקת לקחים למניעת הישנותם של האירועים. לדעת משרד מבקר המדינה, אין די בריכוז נתונים של הרשויות המקומיות על אירועי הבטיחות בענף הבנייה. יש צורך בניהול סדור של מאגר ארצי שיכלול נתונים על כל האירועים האלה, לצורך הפקת לקחים וכבסיס לקבלת החלטות בנושא. | בביקורת עלה כי משרד הכלכלה לא נערך לביצוע המשימות שהוטלו עליו , לא דרש תקציבים לביצוען וכן לא הכין תכנית עבודה מפורטת , וממילא לא הגיש אותה לאישורו של צוות ההיגוי ליישום. בכך התעלם משרד הכלכלה מהמשימות שהוטלו עליו במסגרת יישום החלטות הממשלה הנוגעות להסדרת הבטיחות והאיכות בענף הבנייה בישראל. עוד עלה כי המנכ"לים של משרד הכלכלה בתקופה שנבדקה בביקורת זו לא פעלו ליישום החלטות הממשלה; על פי המסמכים שנמסרו למשרד מבקר המדינה התקיים הדיון הראשון בנושא ייחוד פעולות של בעלי המקצוע בענף הבנייה, בהשתתפות מנכ"ל המשרד, רק במאי 2012. | 216 |
מטלות רוחב . אבדן מזון - השלכות חברתיות, סביבתיות וכלכליות לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הרווחה ועל המועצה לביטחון תזונתי לתת את הדעת להיבטים משפטיים המונעים מגופים שונים לתרום עודפים של מזון מחשש לתביעות, ולבחון גם את הצעת משרד המשפטים באשר לקביעת נהלים בתחום המזון והבריאות, שינחו את פעולת הגופים תורמי המזון. בהנחיות אלו ניתן אף להבהיר לגופים התורמים את ההיבטים המשפטיים, ובכלל זה את ההגנות העשויות לעמוד לצדם אם יפעלו בהתאם לאותם נהלים. מוצע אפוא לבחון דרכי פעולה שונות אשר יסירו או יקטינו את החסם הקיים כאמור בתחום זה, מחד גיסא, ויעלו בקנה אחד עם מדיניות משרד המשפטים כפי שעולה מתשובתו, מאידך גיסא. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את פעולותיהם של המשרד להג "ס ומשרד החינוך לחינוך ילדי הגן ותלמידי בית הספר להפחתת הצריכה ולצריכה נ בונה במסגרת החינוך לקיימות בכלל ולהפחתת הפסולת בפרט. עם זאת, התכנית עוסקת במידה מועטה בבזבוז מזון ואינה מהווה חלק מתכנית הלימודים הרשמית של משרד החינוך, אלא נתונה כאמור לבחירת מוסדות החינוך, וכתוצאה מכך רובם הגדול של ילדי ישראל טרם נחשף אליה. בביקורת נמצא כי במשרד הכלכלה, האחראי גם לנושאי צרכנות ומסחר, בין היתר באמצעות הרשות להגנת הצרכן והסחר ההוגן (להלן - הרשות להגנת הצרכן), וכן במועצה הישראלית לצרכנות - לא גובשו תכניות לחינוך הציבור להפחתה בצריכת המזון ולצמצום בזבוזו. התופעה של מכירת פרי בוסר מסבה אפוא אבדן תוצרת כפול: פעם אחת בכך שפירות וירקות נקטפים טרם זמנם ולרוב סופם להיזרק; ופעם שנייה עקב הימנעות הצרכנים מקנייה חוזרת של אותו סוג פרי או ירק למשך תקופה מסוימת. כתוצאה מכך נפגעים החקלאים והצרכנים כאחד. לפי מועצת הצמחים תופעה זו חוזרת על עצמה מדי עונה, והדרך היעילה ביותר למנוע שיווק פרי בוסר ואבדן תוצרת עקב כך היא למנוע את הקטיף המוקדם. בביקורת נמצא כי הפיקוח על מכירת פרי בוסר במועצת הצמחים מקיף רק את הפירות שאינם הדרים ולא את ענפי הירקות ופרי ההדר. כתוצאה מכך מינים כמו אבטיחים, מלונים ותותים, המסווגים בענף הירקות, וכן פירות הדר, אינם בפיקוח מבחינת מידת הבשלתם. משרד מבקר המדינה מציין כי העיכוב הרב בהתקנת התקנות לחוק הסטנדרטים גורם נזק לטיפול בקטיף מוקדם ובשיווק פירות בוסר, הן בכך שהנושא אינו מטופל ואינו נאכף על ידי משרד החקלאות כפי שקובע החוק, והן בכך שמועצת הצמחים המטפלת בו באופן וולונטרי אינה בודקת את כלל המינים, ואינה מפקחת למשל על אבטיחים, על מלונים, על תותים ועל כל סוגי ההדרים. מבחינת האכיפה נמצא גם כי חוק הסטנדרטים וטיוטת התקנות אינם מגדירים .את סמכויות הפקחים מטעם משרד החקלאות לעניין פרי שנפסל עקב סכנה .בריאותית או עקב איכות ירודה, כמו פרי בוסר 76 , ואינם מתייחסים לטיפול .הראוי בהם מהבחינה הסביבתית. .מהאמור לעיל עולה כי אף שהתופעה של שיווק פרי בוסר חוזרת על עצמה מדי עונה, פוגעת בחקלאים ובצרכנים ומביאה לאבדן תוצרת, משרד החקלאות ומועצת הצמחים לא עשו די במהלך השנים כדי למגרה. בחוק הסטנדרטים ובטיוטת התקנות יש ניסיון לטפל בה, אולם גם הוא חלקי וכאמור טרם יצא לפועל. על משרד החקלאות, ביחד עם מועצת הצמחים, לבחון מחדש את טיפולם בתופעת שיווק פירות הבוסר ולתת לה מענה הולם ומהיר, אם בתקנות לחוק הסטנדרטים ואם באופן אחר. משרד מבקר המדינה מצא כי אין בידי המשרד לשירותי דת, הרה"ר, משרד החקלאות או מועצת הצמחים נתונים כלשהם על אודות כמות התוצרת המושמדת או אובדת מטעמי כשרות, אם כמעשר, אם כערלה ואם בשנת שמיטה, כמה מתוכה מועבר להאכלת בעלי חיים וכמה להשמדה. כך גם אין בידם נתונים על איכות התוצרת המושמדת - כמה מתוכה באיכות גבוהה, כמה באיכות נמוכה יותר וכמה אינו ראוי למאכל אדם. בביקורת נמצא כי המשרד להג "ס לא הפיץ עד כה הנחיות מפורשות לגופים המייצרים עודפי מזון - ציבוריים ופרטיים כאחד - כיצד לטפל בעודפים לפי מדרג עדיפויות, אף שהמדרג שנקבע משלב כאמור התייעלות וחיסכון עם עקרונות הקיימות, ואלה מגלמים בתוכם דאגה לחברה, לסביבה ולכלכלה. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד להג"ס לאמץ, בדומה למשרד להג נת הסביבה האמריקני, מדרג לצמצום עודפי המזון ולניצולם המיטבי, ולפעול להטמעתו אצל יצרני המזון, ספקיו וצרכניו בישראל. מן הראוי גם שהמשרד להג"ס ינחה את הרשויות המקומיות המיישמות את תכנית הפרדת הפסולת, באמצעות מרכז השלטון המקומי, לקבוע סדרי עדיפויות שיקדמו הכנת תשתית מתאימה להפרדת פסולת אורגנית אצל היצרנים הגדולים של פסולת מזון, כמו מפעלי מזון, רשתות שיווק, מלונות, גני אירועים ומסעדות. על המשרד גם לשקול, על פי מדידה או הערכה של כמויות הפסולת האורגנית שייאספו מגורמים אלה, לעודד יֹזמות לייצור אנרגיה וקומפוסט, אם ב מתקנים מקומיים צמודים ליצרן הפסולת, ואם במתקנים אזוריים. משרד מבקר המדינה מציין בחיוב את היזמה האמורה של המשרד להג"ס ועיריית תל אביב-יפו וממליץ לשלב בה, כאמור, גם את מדרג העדיפויות לטיפול בעודפי מזון וכן הדרכה מעשית כיצד ליישמו. עוד ממליץ משרד מבקר המדינה למשרד להג"ס להרחיב את היזמה לרשויות מקומיות נוספות. | לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שמשרד הרווחה, המועצה לביטחון תזונתי, המשרד להג "ס ומשרד האוצר יבחנו בהקדם, כל אחד בתחומו, תמר יצים שונים לתרומת מזון, לרבות אלה המפורטים לעיל, וינקטו פעולות ליישום התמריצים שיימצאו מתאימים. כמו כן מוצע כי המועצה לביטחון תזונתי, בהתייעצות עם הגורמים הרלוונטיים, תמליץ על התמריצים ועל הפעולות שעל הגורמים השונים לנקוט כדי ליישמם. | 217 |
מטלות רוחב . הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית רק כעבור כשנה וחצי, בדצמבר 2011, הגיש שרהכלכלה לוועדת שרים לענייני חקיקה הצעה לתיקון החוק, והוועדה אישרה את טיוטת ההצעה. הצעת החוק אושרה בקריאה ראשונה ב מרץ 2012 והועברה לוועדת העבודה לקראת קריאה שנייה וקריאה שלישית. בסופו של יום התקנות, שתכליתן הצלת חיים, הותקנו ופורסמו ברשומות באיחור גדול במיוחד של כשש שנים, המשקף חריגה גסה מלוח הזמנים שנקבע בחוק. אף שהחוק פורסם ברשומות ב יולי 2008 , התקנות מכוחו הותקנו ופורסמו ברשומות רק כשש שנים אחרי שנחקק החוק. להלן הפרטים. אי-התקנת התקנות שנקבעה חובה להתקינן מפרה את הוראות החוק. אמנם קביעת נהלים פנימיים מאפשרת את יישום החוק, אולם היא אינה חלופה הולמת להתקנת תקנות כשהדבר נדרש על פי החוק. זאת בשל המעמד של הנהלים במדרג הנורמטיבי והאפשרות לסטות מהם, בשל היעדר מנגנוני הפיקוח על קביעת הנהלים, ובשל כך שעיקר הנהלים אינם מפורסמים ברשומות, והדבר מקשה על הציבור לבחון את אמות המידה שלפיהן מופעלת הסמכות, ואת האופן שבו הרשות מפעילה את סמכותה. במקרים חריגים שבהם לדעת המשרד אין צורך בהתקנת תקנות מטעמים מהותיים ומשמעותיים והוא סבור כי עדיף להסדיר נושא מסוים באמצעות הנחיות מינהליות, עליו ליזום תיקון חקיקתי מתאים. רק שנה לאחר פרסום החוק, באוגוסט 2009, התקיים דיון בנושאהתקנות בהשתתפות נציגי משרד הכלכלה ומשרד הבריאות. משרד הבריאות הציע שמגן דוד אדום (להלן - מד"א) יקיים הדרכות ויפקח על המכשירים. בדצמבר 2009 התקיים דיון עם נציגי מד"א, ובו הוחלט להקים מודל משותף ולפיו מד"א ישמש זרוע ביצועית לעניין החוק. במאי 2010 מסר מד"א את הצעתו לתקנות בנושא. מן המקובץ עולה כי לעתים לא מתקיימת התייעצות בין-משרדית, ולעתים היא אינה מלאה ולכך יש השפעה גם על טיבן של התקנות ועל אופן יישומן. משרד מבקר המדינה מעיר כי התקנת תקנות ללא תיאום עם המשרדים הרלוונטיים פוגעת ביכולת לגבש את התקנות המיטביות מתוך קבלת מלוא המידע ושקילת כל השיקולים הראויים לבחינה לפני קביעת הנורמות המחייבות. התקנת תקנות כנדרש בחוק המסמיך נועדה להגשים את רצון המחוקק, ומכאן שאי- התקנתן פוגעת בשלטון החוק, בעקרונות הדמוקרטיה ובציבור הרחב. פניותיהם של מתלוננים לנציבות תלונות הציבור במשרד מבקר המדינה מלמדות כי במקרים מסוימים אי-התקנת התקנות פוגעת במישרין בציבור. לפיכך על משרדי הממשלה היועצים המשפטיים של הגופים הממשלתיים דיווחו בתשובותיהם על .השאלונים כי באוגוסט 2014 יש133 תקנות שהחוק קבע כי השרים חייבים .בהתקנתן, אך טרם הותקנו. לפחות כ-%32 מהן תקנותראשונות20 , שכאמור .נקבע בחוק מועד מרבי להתקנתן. מהתרשים עולה כי כ-30% מן התקנות טרם הותקנו אף שחלפובין שש לעשר שנים ממועד הסעיף המסמיך להתקנתן; כ-23% - אף שחלפו בין שנה לשנתיים; כ-18% - אף שחלפו בין שלוש לחמש שנים; וכ-18% אף שחלפו יותר מעשר שנים. לדעת משרד מבקר המדינה העובדה שכ-66% מתקנות חובה אלה עדיין לא הותקנו, אף שחלפו למעלה משלוש שנים, מדגישה את הצורך שמשרד המשפטים יבחן ויפתח כלים למעקב ובקרה בנושא התקדמות התקנת תקנות. כלים כאלה יאפשרו, כבר בשלבים מוקדמים, לקדם את תהליך התקנתן של תקנות אם הוא טרם החל או אם אינו מתקדם. | בהנחיית היועמ"ש אין הנחיה המחריגה את משרד המשפטים מחובת ההתנהלות לפי ההנחיה לעניין חקיקת משנה. אולם הטיפול בהתקנת תקנות שבאחריות שר המשפטים אינו מופקד בידי היועצת המשפטית של משרד המשפטים אלא בידי מחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד. | 218 |
מטלות רוחב . אי-מיצוי של זכויות חברתיות בביקורת נמצא כי עד סוף שנת 2013 "יישם בט"ל את "מודל דלפק קדמי משופר ב-11 מתוך23 סניפים ראשיים בלבד. עודנמצא כי כמה מהסניפים שהחלו ליישם את המודל האמור חדלו מכך בשנת 2014 . מן האמור לעיל עולה כי אף על פי שבעשור האחרון השקיעבט"ל משאבים רבים בניסיון לשפר את מודל השירות בסניפים ובחן באמצעות כמה צוותים ויועצים חיצוניים מהו מודל השירות המיטבי לסניפים , עד ספטמבר 2014 הוא לא עמד ביעדו - הטמעת מודל שירות מוסכם ואחיד שיאפשר טיפול מיטבי בפונים, בין השאר לשם מיצוי זכויות יהם. בפועל כיום לא נית ן לכל האזרחים הפוקדים את הסניפים מענה ראוי לשם מיצוי זכויותיהם. בביקורת נמצא כי משנת 2009 ועד שנת 2014 גדל מספר הפניות שהעביר המוקד בצפת לבירור מקצועי במוקדי התמיכה בכ - 11% , ומספר הפניות שביררו מוקדי התמיכה מול סניפי בט"ל גדל בכ- 39% . אולם למרות התרחבות הפעילות לכאורה של מוקדי התמיכה, תקני כוח האדם למוקדים אלו גדלו ב- 6% .בלבד בביקורת עלה כי לפקידי השירות בסניפים ובמוקד הטלפוני אין כלים ממוחשבים כגון מחשבונים ושאלונים מובנים, החיוניים להגדלת שיעור מיצוי הזכויות של הפונים, וכי כלי העזר העומדים לרשות ם אינם נותנים מידע מספק לשם מיצוי הזכויות. לדעת משרד מבקר המדינה, חשיבות הידע המקצועי והמדויק ומורכבותו מחייבת את בט"ל לספק לפקידי השירות, כלים מקצועיים שיאפשרו להם לתת לפונים לבט"ל מענה מלא, לרבות בעניין מיצוי זכויותיהם. בביקורת עלה כי עד כה לא פעל בט"ל ליזום מיצוי זכויות לקבלת קצבת הבטחת הכנסה, אלא רק באוכלוסיות ייחודיות ומצומצמות85 ,. אשר לקצבת השלמת הכנסה רק לקראת אמצע 2014 החל בט"ל לראשונה לאתר זכאים לכאורה לקצבת השלמת הכנסה86 באמצעות הצלבת מידע לגבימקבלי קצבאות נכות כללית ומזונות . לאחר בחינה ראשונית איתר בט"ל במאגרי המידע שברשותו כ- 4,000 מקבלי קצבת נכות שייתכן כי הם זכאים לקצבת השלמת הכנסה וכ- 5,000 נשים שייתכן כי הן זכאיות לקצבת השלמת הכנסה נוסף על קצבת ה מזונות שהן מקבלות . בסך הכול נמצאו בבדיקה כ - 9,000 זכאים לקצבת נכות או מזונות שייתכן כי לא מיצו את זכותם לקבלת קצבת השלמת הכנסה. בביקורת עלה כי אף על פי שלבט"ל יש נתונים המאפשרים לו לכאורה לשלם למשפחות החוזרות את קצבאות הילדים באופן אוטומטי, בט"ל דורש מן המשפחות הללו להגיש תביעה לקצבה עם חזרתן ארצה. תקופת השיהוי לעניין זה היא 12 .חודשיםנמצא כי בשנת 2012 הוגשו449 תביעות לחידוש קצבת ילדים לאחר יותר משנה ממועד החזרה ארצה, ולכן המשפחות שהגישו את התביעות הללו לא קיבלו את מלוא הסכום שהיו זכאיות לו. נמצא כי משנת 2005 פעלבט"ל לגיבוש מודל שירות מוסכם ואחיד לפעולת הסניפים לשם שיפור השירות לאזרח, וכי הוא בחן זאת במרוצת השנים באמצעות כמה צוותים. אולם במועד סיום הביקורת עדיין הייתה שונות רבה בין הסניפים בכל הנוגע למודל השירות שעל פיו הם פועלים. בביקורת עלה כי הנגשת המידע באמצעות עו"סים במחלקות הרווחה ובמערכת הבריאות אינה מספקת את צורכיהן של האוכלוסיות שאמורות לקבל מהם את המידע. עוד עלה כי אין אתר אינטרנט ממשלתי שמציג את הזכויות לאזרח במרוכז113, וכל גוף שמעניק זכות 114 מפרסם אותה בדרכיו ובאמצעים העומדים לרשותו. כתוצאה מכך, אנשים הזכאים להטבות ולזכויות אינם מודעים לזכויותיהם או לתנאים לקבלתן, והם נדרשים לבצע "מחקר אינטרנטי" לשם בירור פרטי הזכויות. להלן הפירוט: בביקורת עלה כי אף על פי שבט"ל יכול לאתר את השכירים האמורים באמצעות מאגרי המידע שברשותו, הוא אינו מצליב בין הנתונים כדי לאתר את השכירים שלכאורה זכאים להחזר דמי ביטוח ולפנות אליהם בבקשה שיגישו תביעה. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שבט"ל ימצה את כל הכלים והאמצעים העומדים לרשותו כדי לאתר באופן שוטף את אלו שנגבתה מהם גביית יתר לכאורה ולהשיב להם את הכספים. | בביקורת עלה כי רק ב -65 מתוך257 רשויות מקומיות פעלו במועד כתיבת הדוח תחנות שי"ל או מרכזי עוצמה: ב-57 רשויות125 פעלו תחנות שי"ל, וב-17 רשויות פעלו מרכזי עוצמה126 .)(בתשע רשויות פעלו גם תחנת שי"ל וגם מרכז עוצמה זאת ועוד, אף שתחולת העוני127 של משפחות ערביות גבוהה מתחולת העוני של משפחות בכלל האוכלוסייה (בשנת 2012 - %54.3 ו-%19.4 ), בהתאמה128 , רק3 מתוך65 הרשויות המקומיות שפעלו בהן מרכזים למיצוי זכויות היו רשויות ערביות (אום אל-פאחם, כפר קאסם וטייבה). לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי כי משרד הרווחה יבחן עם הרשויות המקומיות את הדרכים לרכז את התקציבים ואת כלל הפעילות בנושא ולפרוש ביעילות ברחבי הארץ מרכזים למיצוי זכויות, כדוגמת תחנות שי"ל ומרכזי עוצמה. מוצע כי בשלב הראשון יופעלו המרכזים לכל הפחות ברשויות מקומיות שחלק ניכר מאוכלוסייתן חי בעוני, ובהן רשויות מקומיות ערביות. לעניין זה יצוין כי אחת מהמלצות ועדת אלאלוף מיוני 2014 הייתה להקים 110 מרכזים למיצוי זכויות שיפעלו צמוד למחלקות הרווחה וישלימו את השירותים הניתנים בהן129 . | 219 |
משרד החקלאות ופיתוח הכפר_ . ענף הלול - היבטים באסדרה, בטיפול ובפיקוח_ משרד מבקר המדינה מעיר כי על המועצה לענף הלול בשיתוף משרד החקלאות לקבוע נוהל לניודם של הווטרינרים המועסקים במשחטות, ובו קריטריונים וכללים לביצועו. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי כדי לצמצם את ניגוד העניינים, מן הראוי שאת הניוד ינהלו השו"ט, ולא מועצת הלול. משרד מבקר המדינה מעיר כי מממצאי דוח החשכ"ל עולים ליקויים מהותיים בתחומים רבים. לפיכך על משרד החקלאות לסיים בדחיפות את כלל הפעולות שהתחייב לבצע בעקבות הדוח, ובהן הכנת נהלים, שיפור התהליכים, צמצום התשלומים באמצעות המעבר לשיטת חלף סובסידיות וניסוח הסכם בין המשרד למועצת הלול. עולה אפוא כי זה כעשרים שנה יושבים הגופים המעורבים על המדוכה בסוגיית ניגוד העניינים הקיים בפיקוח הווטרינרי על המשחטות, הנובע מעצם כפיפותם למועצת הלול של הווטרינרים המועסקים בפיקוח על המשחטות. אף שכבר ב-1995 התחייב משרד החקלאות ליישם המלצות ועדה שבחנה את נושא העברת הפיקוח לשו"ט, ועל אף דוחות, ועדות, חוות דעת והחלטת ממשלה בעניין, לא השתנה המצב עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2014. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות כי עליו לעשות בדחיפות את הפעולות הנדרשות להפסקת ניגוד העניינים הקיים בהעסקת הווטרינרים בכפיפות למועצת הלול. משרד מבקר המדינה מעיר כי תשובת ראש המועצה, ולפיה לא הנחה שום גורם במועצה לפעול בניגוד לדין, אינה עולה בקנה אחד עם המסמכים ששלחה המועצה למשרד מבקר המדינה לעניין הוצאת רישיון עסק זמני ללול המצוי בבעלות אחיינו. משרד מבקר המדינה מעיר כי על השו"ט, על משרד החקלאות ועל רשויות הרישוי למפות את כל הלולים בארץ הפועלים ללא רישיון עסק או שרישיונם ניתן שלא כדין, ולפעול לכך שיעמדו בדרישות החוק והתקנות, שאם לא כן יישלל רישיונם, זאת כדי להבטיח שהביצים המשווקות לציבור לא יפגעו בבריאותו. משרד מבקר המדינה מעיר כי על משרד החקלאות לבחון לאלתר אם ההחלטה על מתן סובסידיית חלף פטם נשענת על בסיס נורמטיבי מספק, ולהחליט בהתאם לממצאים אם להמשיך במתן סובסידיה זו. על המשרד לבחון גם: אם בהתאם להוראות הדין, מגדלים חדשים הנכנסים בנעלי מגדלים יוצאים זכאים לקבל סובסידיית חלף פטם, ואם מגדלים שאינם מתגוררים בפועל ברציפות ובקביעות במרום הגליל זכאים לקבל סובסידיה זו. על המשרד לפעול בהתאם לממצאיו. מלבד כל האמור לעיל, כדי להבטיח שהסובסידיות יינתנו רק לזכאים להן, על המשרד לדרוש מהמגדלים הצהרת מגורים על בסיס שנתי. משרד מבקר המדינה מעיר כי הטופס החדש, הממוחשב, הקיים במערכת המידע של מועצת הלול למעקב אחר תנועת עופות, שונה מהטופס המקורי המופיע בתקנה 9 )(בבכל הנוגע לבריאות בעלי כנף ולמידע הנדרש לאישור משלוח לשחיטה. כך למשל: בטופס הממוחשב אין הצהרה של מגדל העופות, הקיימת בטופס שבתקנה; בטופס הממוחשב נדרשים פרטי הלהקה המלאים, הכוללים תאריך בקיעה וגיל - דבר שאינו קיים בטופס שבתקנה. משרד מבקר המדינה העלה כי אף שחלפו יותר משבע שנים מאז החלטתה הראשונה של הממשלה לשדרג את ענף ההטלה ולמעלה מארבע שנים מאז החלטתה השנייה בעניין זה, נעשה מעט מאוד ליישום ההחלטות. טרם החלה אכיפה בתחומי בריאות הציבור, איכות הסביבה ובריאות בעלי החיים; טרם אושרו תקנות לרווחת בעלי החיים; טרם פורסמו נהלים למתן המענקים להקמת לולים חדשים, ולכן גם לא ניתנו מענקים כאלה; משרד האוצר טרם שב ותקצב (בשנת 2014 ) את תכנית השדרוג כמתחייב מהחלטת הממשלה; ניתן סיוע להקמת תשתיות ללולים חדשים במתחם אחד בלבד, אך גם במתחם זה טרם נבנו לולים על התשתית שהוקמה. משרד מבקר המדינה מעירכי על משרד החקלאות לפעול במרץ לקידום תכנית השדרוג וליישום החלטות הממשלה בעניין זה. כמו כן, היות שהממשלה התחייבה לפני בג"ץ7 שלא תקדם את תכנית השדרוג עד להתקנת תקנות לרווחת בעלי החיים, מן הראוי שהמשרד יקדם בדחיפות גם את הנושא הזה. | במאי 2014 פוזרה מליאת המועצה, לפי הוראות החוק, בטרם מונתה מליאת מועצה אחרת תחתיה. משרד מבקר המדינה העלה כי מאז ועד למועד סיום הביקורת, אוגוסט 2014 ,לא מונתה מליאת מועצה חדשה, וכי הייעוץ המשפטי של משרד החקלאות טרם הגיש את חוות דעתו לוועדה לבדיקת מינויים בדבר כשירות המועמדים החדשים, וזאת בגלל התעכבות כמה מן המועמדים בהגשת בקשתם על כל פרטיה כנדרש. בהיעדר מליאת מועצה, הממנה את הוועד הפועל ואת ועדות המועצה, אין פעילות בתחום ועדת המכסות, ואין יכולת לאשר תקציב, הנתון לסמכותה הבלעדית של מליאת המועצה. רק בדצמבר 2014 , כשבעה חודשים לאחר פיזור מליאת המועצה אחרי שהושלמה בדיקת כשירותם של המועמדים, מונתה מליאת מועצה חדשה. לדעת משרד מבקר המדינה על המשרד והמועצה לבחון פתרון למצב שבו אינה פועלת מליאת מועצה עקב הימשכות הליכי הבדיקה של מועמדיה. בין היתר יש לבחון קידום הצעת חוק מועצת הלול האמורה. | 220 |
משרד הפנים . הפיקוח על חופי הרחצה בישראל_ משרד מבקר המדינה מעיר כי על המועצות האזוריות האלה להקפיד ל תקן לאלתר ליקויים שעולים בבקרה שעורך משרד הפנים בחופים שבתחום שיפוטן, כדי למנוע חשיפה של מתרחצים לסיכונים העלולים לפגוע בשלומם ובבריאותם . על מנכ"ל משרד הפנים לוודא שהפיקוח על הרשויות המקומיות יהיה סדור ושיטתי, וייעשה בקפדנות על פי לוח הזמנים שנקבע לתיקון הליקויים, באופן שיבטיח את שלומם של המתרחצים בחופים. נמצא שכ - 42% (47 מ-112 החופים) מחופי הרחצה המותרים לרחצה שלא היו פתוחים בעונת החורף, נבדקו לאחר שחלף יותר מחודש ממועד פתיחת עונת הרחצה 2013 . בשישה מהם נמצאו ליקויים חמורים שאף עלולים לסכן חיים; כמו למשל חוף שפעל עם מספר מצילים קטן מהנדרש או חוף שפעל עם ציוד הצלה חסר. על מנכ"ל משרד הפנים לוודא שייערך פיקוח אפקטיבי על חופי הרחצה שבהם מותרת הרחצה גם מחוץ לעונת הרחצה הרשמית. היעדרן של פעולו ת פיקוח אפקטיביות חושף מתרחצים בחופים אלה לסכנות לחייהם ולבריאותם. במקרים אלה המדינה גם עלולה להיחשף לתביעות של נפגעים, לאור פסיקת בתי המשפט בנושא. יוצא אפוא כי בשניים מהחופים שבאחריות המועצה האזורית עמק חפר , בשני חופים שבאחריות המועצה האזורית חוף אשקלון ובחמישה מהחופים שבאחריות המועצה האזורית תמר מצא משרד הפנים ליקויים חמורים. על פי ממצאי משרד הפנים, הרשויות האלה לא פעל ו נמרצות לתיקונם של הליקויים בעונת הרחצה בחלק מחודשי הקיץ, ובים המלח - במשך כל השנה . זאת אף על פי שליקויים כאלה עלולים להביא לידי סיכון מתרחצים. משרד הפנים היה ער לכך, אולם בשל מועדי הבקרה המאוחרים, וכיוון שהמשרד לא קבע מועד לתיקון הליקויים, פעולותיו בנושא היו בלתי אפקטיביות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים על שלא עמד על תיקון הליקויים החמורים בחופים שבתחום שיפוטן של שלוש המועצות האזוריות, וכל זמן שלא תוקנו הליקויים היה עלול להיגרם נזק לציבור. על פי המידע שהיה בידי משרד הפנים, הפעולות שנקטו שלוש המועצות לטיפול בחופים שבאחריותן לא היו מספקות לשם שמירה על בטיחות המתרחצים בהם. לוודא שתיעשה בקרה ראשונה בכל חופי הרחצה, כקבוע בנוהליו, מיד עם תחילת עונת הרחצה. בעקבות הבקרה הראשונה כתב המפקח המחוזי ביוני 2013 למועצה האזורית עמק חפר על הליקויים שהועלו רק באחד משני החופים; הוא לא קבע במכתבו לוח זמנים להשלמת התיקונים. כמה ימים לאחר קבלת מכתבו של המפקח המחוזי דיווחה לו המועצה האזורית כי תגברה את הצוות בחוף בשני מצילים נמצא כי בעונת הרחצה 2013 נעשתה בקרה כנדרש רק ב -18 %(12 ) מהחופים האסורים לרחצה. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הפנים ל השלים את מיפוי החופים שלא הוכרזו הנחזים להיות מותרים לרחצה, ולקבוע נוהלי פיקוח מפורטים שיבטיחו את מילוי תפקידה של המדינה ואת קיום אחריותה בנוגע לחופים אלה, גם בהתאם לנאמר בפסיקה המנחה של בית המשפט המחוזי בחיפה. עד מועד סיום הביקורת, בחודש יולי 2014, לא נדון נושא זה בידי הנהלת משרד הפנים. משרד מבקר המדינה מעיר כי על מנהל המינהל לשלטון מקומי לבחון את טענתו של מנהל האגף, ואם ימצא שיש בה ממש - עליו להתריע על כך לפני מנכ"ל המשרד, כדי שיטפל בנושא. | הרשות המקומית או עם מפעיל החוף - חיוני כי הן ילובנו במהירות. אם ייעשו כל הפעולות האלו - אפשר יהיה להבטיח כי חוף הרחצה בטוח למתרחצים בו. | 221 |
רשות מקרקעי ישראל . רישום זכויות במקרקעין שבניהול רשות מקרקעי ישראל_ משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי מגוון הפעולות שמנתה לא הצליח, בסופו של דבר, לצמצם בצורה משמעותית את מצאי יחידות הדיור שבהן רישום הזכויות לא הושלם. יתרה מזו, בשנים 2013 -2007 חל גידול במספר יחידות הדיור שהזכויות בהן לא נרשמו, מכ- 245,000 לכ- 330,000 ,, דבר שמלמד על אפקטיביות מוגבלת אם בכלל, של אותן פעולות שנקטה רמ"י במסגרת קידום רישום הזכויות. אין די בפעולות שנוקטת רמ"י לצמצום מספר הדירות שבהן רישום הזכויות לא הושלם; נדרש כי הנהלת רמ"י תגבש תכנית אסטרטגית ומתכללת לקידום רישום הזכויות, שתתבסס על המלצות הוועדות המקצועיות, לרבות ההמלצות הנוגעות להטמעת תהליך רישום הזכויות בתהליך התכנון ול שיווק קרקע למגורים לאחר רישום הפרצלציה. על התכנית גם לכלול כלים לייעול תהליכי ה ארגון והניהול של רישום הזכויות ולהגברת אכיפתו. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבינוי, המנחה את החברה בפעילותה, כי מאחר שמדובר במידע חשוב מהמעלה הראשונה שמשמש בסיס לפעילות ן של ועדת ההיגוי ו של ועדת המשנה, היה עליו לוודא שהחברה תעמיק את בדיקתה ללא דיחוי. ממצאי המיפוי היו ידועים לחברה ולמשרד הבינוי עוד במאי 2011 , אולם החברה החלה לפעול בעניין העמקת הבדיקה רק בפברואר 2014. עלמשרד הבינ וי היה להבטיח כי החברה תפעל על פי לוח זמנים סביר כדי לסיים את איתור החסמים מוקדם ככל שניתן ולהביא את המידע המלא עליהם לידיעת הוועדות, כדי שניתן יהיה לגבש דרכי פעולה להסרתם. בביקורת עלה כי בפועל אין אפשרות טכנית ליישם את הוראת הנוהל: בין מערכת הפרצלציות לבין המערכת לניהול פרויקטים אין מישק ( interface ) מקוון המאפשר פתיחת תיק פרצלציה בעת פתיחת הרשאה לתכנון. לכן מידע על תהליך הפרצלציה עבור תכניות מפורטות שתוכננו בידי גורמי חוץ מגיע למערכת הפרצלציות ברמ"י בשלבים מאוחרים של התכנון, או אפילו בשלב אישור התכנית המפורטת במוסדות התכנון. לעתים מידע זה אינו מגיע כלל. הדבר מונע מרמ"י לבצע פיקוח ומעקב אחר רישום הפרצלציה שנעשה בידי גורמי חוץ, לזהות חסמים ועיכובים בתהליך ולזרז אותו אם נדרש לעשות כן, ופוגע בתהליך רישום הזכויות כולו. המרכז לא הזין למערכת הפרצלציות 19 מבין 60 התכניות; בסך הכול היו בהן .5,657 יחידות דיור, והן ממילא לא הופיעו כלל במערכת. .יוצא אפוא כי מבין 654,000 הנכסים רמ"י יכולה, על פי הרפורמה, להקנות מיד את הבעלות על כ - 93,000 , שהם רק כ - 14% מן הנכסים. לגבי יתר הנכסים, כ - 561,000 , עומדים לפני רמ"י חסמים המעכבים את העברת הבעלות עליהם. להלן הפרטים: לדעת משרד מבקר המדינה, נדרש כי הנהלת רמ"י תגבש תכנית אסטרטגית שתקבע את מכלול הצעדים להשלמת רישום הזכויות ביחידות דיור על קרקעות שבניהולה, וגם תבטיח רישום הזכויות בעוד מועד ביחידות דיור על מקרקעין שתשווק בעתיד. הדבר עשוי לתרום ליישום הרפורמה כמתוכנן. הבדיקה העלתה כי בשתיים מבין עשר התכניות שלחה רמ"י הודעה לחברה המשכנת שלפיה אפשר לעבור לשלב הבא, אך עשתה זאת רק שמונה חודשים לפחות לאחר רישום הפרצלציה. לגבי אחת מעשר התכניות רמ"י כלל לא הזינה את הפרטים למערכת רישום הבתים המשותפים ולכן הטיפול בה כלל לא החל. לגבי10 תכניות אחרות, הכוללות 8,880 יחידות דיור, המרכז אמנם הזין את .פרטיהן הראשוניים למערכת הפרצלציות אך לא עדכן מידע על שלב .הפרצלציה שבו הן נמצאות, ובחלקן אף לא הזין מידע זה כלל. .מהנתונים שלעיל עולה כי לרמ"י אין מידע על התקדמות תהליך רישום הפרצלציה ב-29 מבין60 ( תכניות 48% ) אשר תכנונן אושר בשנת 2013 , הכוללות 14,537 ( יחידות דיור 32% ). יצוין כי28 מ-29 תכניות אלו תוכננו בידי גורמי חוץ, ומאחר שלרמ"י אין שליטה על תהליכי העבודה בגופים אלו, חיוני שהיא תפקח על התקדמות הפרצלציה בצורה הדוקה יותר. לדעת משרד מבקר המדינה, אמנם יש חשיבות לפרסום באמצעי התקשורת לשם העלאת מודעות הציבורי לחשיבות הרישום, אולם אין בכך די. ראוי שרמ"י תשקול לפתח מנגנון אפקטיבי שיאפשר לחייב את היזמים להשלים את רישום זכויות הרוכשים בזמן קצוב. | זאת ועוד, אף שרמ"י אחראית לתהליך של קידום רישום הזכויות כולו, אין לה מערכת מידע המאפשרת לה לנהל את פעולות הרישום בכל השלבים ולפקח על אמינותן ושלמותן; זו הסיבה לכך שאין לה גם תמונת מצב כוללת ומהימנה המאפשרת מעקב ובקרה על תהליכי הרישום, בכל אחד משלבי הרישום. במצב זה אין באפשרות רמ"י לזהות "צווארי בקבוק " בתהליך, תכניות אשר תהליך רישומן נעצר ובעיות מיוחדות העלולות להשפיע על המשך התהליך. בהקשר להיעדר מ ישקי מידע עם הגופים המעורבים בתהליך רישום הזכויות, ראוי שרמ"י תשקול את הדרכים העומדות לפניה לשיתוף מידע עם הגופים הללו, ובהם לשכת רישום המקרקעין ומשרד הפנים - מידע הנדרש לה לאימות הנתונים שעל בסיסם היא פועלת, לעדכונם באופן שוטף ולזירוז הטיפול בשלבים השונים של רישום הזכויות. | 222 |
משרד ראש הממשלה_ . תכנון עבודה במשרד ראש הממשלה_ תכניות עבודה שנתיות הן כאמור כלי לתכנון עבודת יחידות הממשלה. גם בשנת בחירות ובשנה שבה תקציב המדינה אינו מאושר במועד המתוכנן, נדרשים משרדי הממשלה לפעול בתחומים השונים - חינוך, בריאות, רווחה וכיוצא בזה , ובכלל זה להמשיך בפרויקטים שהוחל בביצועם, לתת שירותים לאזרחים ולבצע מהלכים שאינם תלויי מדיניות אלא קבועים ושגרתיים. לפיכך נדרשים משרדי הממשלה, ובהם משרד רה"ם, לתכנן את פעולותיהם הקבועות והשגרתיות גם בשנת בחירות , ללא תלות באישור התקציב, בד בבד עם התחשבות באילוצים הקיימים בש נה זו . דרישה זו אף עולה בקנה אחד עם החלטת הממשלה מדצמבר 2011 , שבה נכתב כי משרדי הממשלה יעדכנו באופן שוטף את תכניות העבודה המשרדיות בהתאם להחלטות ממשלה ביצועיות שיתקבלו במהלך שנת העבודה. על אגף ממשל וחברה, שהוא בעל תפקיד מרכזי בהטמעת תפיסת התכנון הממשלתית ובריכוז תכניות העבודה של הממשלה, לגבש תכנית עבודה מפורטת על כלל מרכיביה, בהתאם למתווה המפורט במדריך התכנון הממשלתי. נמצא כי משרד רה"ם לא גיבש תכניות עבודה משרדיות מפורטות לשנים 2012 ו- 2014 בהתאם למתווה המפורט במדריך התכנון הממשלתי: התכניות שגובשו ונכללו בספר תכניו ת העבודה הממשלתי לא פירטו את שלבי ההתארגנות לביצוע המשימות ולעתים לא פירטו את הגורמים השותפים לביצוען. למשל, בתכנית העבודה המשרדית לשנת 2014 נכללו72 ;משימות לגבי 66 ( 92% .) מהן לא צוין בתכנית מי מיחידות המשרד אחראית לביצוען כמו כן נמצא כי בתכנית לשנת 2014 .לא פורטו חלק מהמשימות השוטפות לדוגמה, בתכנית צוינה רק משימה אחת של אגף כלכלה ותשתיות במטה הכלכלי-חברתי , אולם לא צוינו משימות אחרות - בין משימות שוטפות, כגון טיפול במחלוקות בין משרדי ממשלה בנושאים כלכליים, ובין משימות מיוחדות, כגון בחינת חלופות תשתיתיות ליצוא גז טבעי. משרד מבקר המדינה מעיר כי הכנת תכניות שחסרים בהן מרכיבים יסודיים כאמור עלולה לפגוע ביכולת של המשרד לקדם ביעילות את השגת מטרותיו ויעדיו ואת ביצוע משימות יו. על משרד רה"ם, שיש לו תפקיד מרכזי בהטמעת תפיסת התכנון הממשלתית , להקפיד על קיום המתווה להכנת התכניות שנקבע במדריך התכנון הממשלתי. אגף ממשל וחברה לא הכין תכניות עבודה יחידתיות לשנים 2014 -2012 . מכיוון שכך נבדקו מרכיבי תכנית העבודה המשרדית שנגעו לאגף זה, מול רשימת המשימות של האגף שהוא המציא16 . נמצא כי בשנים שנבדקו, 2014 -2012 , לא הכין אגף כלכלה ותשתיות תכניות עבודה יחידתיות. מכיוון שכך נבדקו מרכיבי תכניות העבודה המשרדיות שנגעו לאגף זה, מול רשימת המשימות שהוא המציא. בתכנית העבודה המשרדית לשנת 2012 נכללו ארבע משימות של האגף, בלי שצוינו שלבי ההתארגנות הנדרשים לביצוע כל אחת מהן והשותפים לביצוע. בתכנית העבודה המשרדית לשנת 2014 נכללה רק משימה אחת מבין 33 .המשימות שהוטל על האגף לבצע בשנה זו32 המשימות האחרות לא נכללו בשום תכנית עבודה, ובהן משימות חשובות, כמו ליווי יישומן של החלטות ועדת טרכטנברג בנושא הדיור; וליווי קידומה של התכנית "נתיבי ישראל", ובכלל זה בחינת החלופות המימוניות להקמת קו הרכבת לאילת. יוצא שרוב המשימות של אגף כלכלה ותשתיות לשנת 2014 לא נכללו בשום תכנית עבודה לשנה זו, וממילא לא נקבעו שלבי ההתארגנות ולוחות הזמנים לביצוען, היעדים שהן נועדו להשיג והמדדים לבחינת מידת ביצוען. נמצא שמשרד רה"ם הכין תכני ות עבודה משרדי ות לשנים 2012 ו- 2014 , אך .לא לשנת 2013. נמצא כי האגף לא הכין תכניות עבודה יחידתיות לשנים 2014 -2012 . מכיוון שכך נבדקו מרכיבי תכניות העבודה המשרדיות שנגעו לאגף זה, מול רשימת המשימות שהוא המציא19 . תכנית העבודה המשרדית לשנת 2012 כללה 13 מ-21 המשימות שבהן טיפל האגף, בלי שנקבעו בה שלבי ההתארגנות לביצוען, ו-8 משימות לא נכללו בשום תכנית עבודה, לדוגמה הקמת הפקולטה לרפואה בצפת ותכנית הצמיחה הכלכלית לירושלים. בתכנית העבודה המשרדית לשנת 2014 נכללו רק6 מ-19 המשימות שבהן טיפל האגף, בלי שנקבעו שלבי ההתארגנות לביצוען. אשר ל שאר 13 המשימות, לא גובשו לגביהן מרכיבי תכנית העבודה, כנדרש. להלן דוגמאות למשימות שלא נכללו בתכנית המשרדית : הטיפול בתופעת ההסתננות; הוועדה המתמדת לסיוע לניצולי השואה; הקמת יישוב דרוזי חדש; גיבוש הצעה לשינוי במפת אזורי העדיפות הלאומית. בהחלטת הממשלה מדצמבר 2011 לא צוין, במפורש או במשתמע, כי הדרישה שמשרדי הממשלה יפעלו לפי הנקבע במדריך התכנון הממשלתי מסמנת רק את היעד הסופי. כמו כן, בהחלטת הממשלה, וגם בדברי ההסבר להצעת ההחלטה, | אמנם צוינה הקמת מערכת ממוחשבת, אולם ביצוע התכנון בהתאם למתווה סדור לא הותנה בהקמתה של מערכת כזאת. לדעת משרד מבקר המדינה, לפעולתו של משרד רה"ם בהטמעת תהליכי תכנון סדורים במערכת הממשלתית נודעת חשיבות רבה. ראוי שמשרד רה"ם, שפרסם את מדריך התכנון עוד בשנת 2007 , ינחיל ליחידותיו את עקרונות התכנון, כדי שאלה יתכננו את עבודתן לפיהם. בכל מקרה, נוכח תשובת משרד רה"ם, שעל פיה הטמעת תכנון העבודה לפי מדריך התכנון הממשלתי היא תהליך מתמשך הטעון הבשלה פנימית של התרבות הארגונית - ראוי לעקוב אחר יישום המתווה הנכלל במדריך התכנון בכלל משרדי הממשלה, גם באמצעות לוח זמנים ואבני דרך. על הנהלת משרד רה"ם להקפיד שיחידות המטה הכלכלי -חברתי יכינ ו תכניות עבודה, על פי המתכונת שנקבעה במדריך התכנון הממשלתי. | 223 |
משרד ראש הממשלה_ . סדרי עבודתה של המועצה הלאומית לכלכלה משרד מבקר המדינה מעיר כי הממצאים שהועלו בפרק זה בנוגע לעבודת הוועדה המייעצת מעוררים חשש כי טרם הושגה תכלית הקמתה: פעילותה בשנים האחרונות הייתה מצומצמת ביותר; לא מונה לה יו"ר; דיוניה ומסקנותיה אינם מתועדים, כנדרש מעבודת מטה יעילה וסדורה, מה שפוגע אף בעקרון שקיפות המינהל. על ראש המועצה ועל מי שיתמנה לתפקיד יו"ר הוועדה המייעצת לפעול לקיום עבודה סדירה ומלאה של הוועדה, לרבות תיעוד הולם, כדי שתוכל למלא את תפקידיה החשובים. משרד מבקר המדינה מעיר כי סדרי המינהל התקין מחייבים את הוועדה המייעצת לתעד את פגישותיה ואת דיוניה, המשמשים בסיס להבניה של שיקול הדעת של המועצה ושל ראש הממשלה24 . כדי להבטיח שחברי הוועדה יביעו את דעותיהם באופן חו פשי, אפשר לנקוט בישיבותיה את האמצעים המתאימים לתיעוד נושאים רגישים, למשל לתמצת את הדברים הנאמרים ולהשמיט את שמות הדוברים25. עולה אפוא כי המועצה ממלאת את תפקידה בהכנת חוות דעת על הצעת תקציב המדינה באופן חלקי בלבד, והדבר נובע לטענתה גם מפרק הזמן שעומד לרשותה לצורך זה, על פי לוח הזמנים שנקבע להכנת התקציב. מילוי התפקיד באופן חלקי פוגע ב יכולת המועצה להשיג באופן מיטבי תכלית מרכזית שעמדה ביסוד הקמתה: יצירת מערכת של איזונים ובלמים בתחום הכלכלי, והבעת דעות בלתי תלויות בתחום מרכזי של הכלכלה והחברה - תקציב המדינה. לדעת משרד מבקר המדינה, יש מקום כי חוות דעת של המועצה בנוגע להצעת תקציב המדינה תגובשנה במסמכים כתובים שיוגשו גם לחברי הממשלה. על ראש המועצה להעלות בכתב לפני ראש הממשלה את הקשיים שציינה המועצה ולעמוד על הצורך להסדיר מתכונת עבודה שתאפשר לה למלא את ייעודה בתחום תקציב המדינה. לדעת משרד מבקר המדינה התפיסה ולפיה ייעודה של המועצה, שעובדיה הם עובדים מקצועיים השייכים לסגל הקבוע של שירות המדינה, הוא לייעץ לראש הממשלה בלבד מעוררת קושי ועלולה לפגוע בעקרון אי -התלות המקצועית של הדרג המקצועי, שנדרש למלא את תפקידיו במישור המקצועי ללא תלות בדרג הפוליטי. אימוץ תפיסה זו ויישומה במשך זמן ביחידה מקצועית שלמה עלולים ליצור הבחנה שאינה רצויה בין עובדי משרד רה"ם (שאינם במשרות אמון), שכל עיסוקם מכוון לייעוץ לראש הממשלה בלבד, ובין העובדים העומדים לרשות משרד רה"ם (ובראשו ראש הממשלה), אשר פועל לקידום מכלול נושאים כלכליים, ובכלל זה גיבוש המדיניות הכלכלית, בין היתר עבור עבודת הממשלה כולה. בהמלצות הוועדה ובהחלטת הממשלה שהתקבלה על בסיסן גלומה תפיסה של שני מערכים מקצועיים העוסקים בתחום הכלכלי ובתחום החברתי - המועצה והמטה הכלכלי -חברתי - אשר נדרש תיאום ביניהם. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי וחיוני כי תוצרי עבודתם המקצועית של שני המערכים המקצועיים הללו, הנדרשים לעבוד בתיאום, ישמשו לא רק את ראש הממשלה, אלא גם את הממשלה. הממשלה, אחד משריה או נציגי משרדי הממשלה יזמו את מרבית עבוד תה של המועצה כשותפה לוועדות. לדעת משרד מבקר המדינה, מתכונת זו של עבודת המועצה אינה מתיישבת עם תפיסה לפיה ייעוד המועצה הוא לייעץ לראש הממשלה בלבד, ולא לממשלה. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי תפיסת ייעוד ולפיה על המועצה לייעץ לראש הממשלה בלבד, טעונה בחינה גם מ ההיבט של הקצאת משאבי כוח האדם, שכן בסגל העובדים שפועל בתחום הייעוץ הכלכלי עבור ראש הממשלה בלבד יש שבעה כלכלנים (סגל ע ובדי המועצה), ואילו בסגל העובדים המקצועיים במטה הכלכלי -חברתי כולו, שהוא הסגל המקצועי של משרד רה"ם בתחום הכלכלי, פועלים חמישה כלכלנים בלבד. לדעת משרד מבקר המדינה, התפקיד האמור שהטילה הממשלה על המועצה בהחלטתה משנת 2012 צריך לקבל ביטוי בהגדרת הייעוד של המועצה במכלול תפקידיה. דברים אלו מלמדים כי המועצה ראתה בעצמה גוף מקצועי, חזק ובלתי תלוי שעומד גם לרשות הממשלה ושנועד להציג דעות נוספות על אלה של משרד האוצר. | המל"ל משמש גוף מטה הן לראש הממשלה והן לממשלה כולה. העובדה כי בה בעת ראש המל"ל כפוף לראש הממשלה ומשמש יועצו, אין בה כדי לפגוע בתפיסת התפקיד הכוללת של המל"ל כגוף המייעץ לממשלה. | 224 |
משרד התיירות . מורי דרך בישראל_ הועלה כי רק ביולי 2014 , במהלך הביקורת בנושא, הגיש משרד התיירות לנוגעים בדבר במשרד המשפטים הצעה לתיקון תקנות מורי דרך. את ההצעה לתיקון חוק שירותי תיירות טרם הגיש המשרד למשרד המשפטים. הצורך בתיקון החקיקה והתקנות עלה בין היתר משום שההסדרים החוקיים והמינהליים שהמשרד פועל לפיהם בכמה תחומים אינם ברורים או מפורטים דיים, והתעוררו ספקות לגבי הפרשנות הנכונה שלהם. הועלה כי רק בספטמבר 2012 , כשנתיים וחצי לאחר הדיון האמור, העבירה הלשכה המשפטית של משרד התיירות למנכ"ל המשרד דאז מסמך שנושאו "סיכום הדרישות לחוק או לתקנות לשם הסדרת תחום מורי הדרך", שכלל גם את רשימת הפטורים מרישוי ובה כל סוגי המדריכים שהומלץ שלא יחויבו להחזיק ברישיון מורה דרך. לדעת משרד מבקר המדינה, הגדרת המונח "שירותי מורה דרך" היא מהותית ויסודית וחשוב שתהיה ברורה, על מנת שכל סוגי התיירים יקבלו הדרכה על ידי מורי דרך מורשים ולצורך הפיקוח על תחום זה. ספקות בנושא עלו כאמור במהלך השנים במשרד התיירות וב - 2008 אף החל המשרד בתהליך לתיקון חוק שירותי תיירות ותקנות מורי דרך לצורך הסדרת הנושא. הגם שעמדת הלשכה המשפטית של המשרד כיום היא שהנושא מוסדר בחוק באופן ברור, מוצע כי נוכח הספק שהתעורר בעבר, ועלול להתעורר שנית, ישקול המשרד להבהיר בתיקון לחוק את ההגדרה של המונח "שירותי מורה דרך". הביקורת העלתה כי ההדרכה בטיולים ובסיורים מסוגים מסוימים נעשית על ידי מדריכים שאינם מורשים; וכי הם פועלים בהתאם לפטור שאינו מעוגן לא בחוק שירותי תיירות, לא בתקנות מורי דרך ולא בנהלים של משרד התיירות. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרדי התיירות והתחבורה ועל רשות המסים להסדיר ללא דיחוי את הנושא כפי שנקבע ולהחזיר לפעולה את ועדת אשכול כדי שתוכל לקיים פיקוח בתחום זה. בדיקת דיווחי המבקרים בעניין 13 ,המדריכים שסירבו להזדהות העלתה כי המבקרים לא ציינו בדיווחיהם אם פעלו לפי הנחיית המנכ"ל האמורה ואם ביצעו פעולות כלשהן בעניין זה, ואם כן - אילו פעולות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התיירות, כי עליו לוודא שהמבקרים מקפידים לפעול לפי הנחיית המנכ"ל האמורה. על משרד התיירות גם לפעול, בתיאום עם המשרד לביטחון הפנים, להסדרה ולהגברה של שיתוף הפעולה עם משטרת ישראל במהלך הביקורות בנושא מניעת ההדרכה הלא חוקית. זאת כדי שמבקרי המשרד יוכלו להיעזר במשטרה, במקרים הדרושים, לשם הגברת האפקטיביות של פעולות האכיפה ולמניעת עברות על הוראות החוקים והתקנות הנוגעים למורי דרך. הועלה כי מבין שבעת הקנסות שניתנו כאמור בשנת 2013 למי שנחשדו .בהדרכה לא חוקית, עד אוגוסט 2014 שולם רק קנס אחד. ארבעה קנסות בוטלו .בידי היועץ המשפטי של המשרד 29 , והליכי הגבייה של שני קנסות טרם .הסתיימו. .הטלת קנסות משמעותיים בסמוך למקרים של הפרת הוראות הקבועות בחוק שירותי תיירות ובתקנות מורי דרך והקפדה על גבייתם עשויה להרתיע מדריכים שאין להם רישיון מורה דרך תקף מלהפר את החוק. ממצאי פרק זה מצביעים על קשיים בביצוע פעולות אכיפה הפוגעים באפקטיביות האכיפה. על משרד התיירות לבחון בהקדם את השינויים הנדרשים כדי שפעולות האכיפה יהיו אפקטיביות יותר. על המשרד להנחות את המבקרים בדבר נסיבות שבהן ניתן להטיל קנסות, על מנת לצמצם את שיעור הקנסות המבוטלים מטעמים משפטיים. לא נמצאו מסמכים המלמדים שהסוכנויות השיבו למשרד התיירות. הועלה כי המשרד לא המשיך את טיפולו בנושא וממילא לא ק נס אף אחת מארבע הסוכנויות האמורות. מנתוני המשרד עולה כי מדצמבר 2012 ועד אוגוסט 2014 ניתנו הודעות קנס רק לשתי סוכנויות, וכי עד אוגוסט 2014 לא שולם אף אחד מהקנסות, ומסתמן כי אין בכוונת המשרד לגבות אותם. נמצא כי בעת פעילותה לא דיווחה ועדת אשכול לרשות המסים על בעלי רכבי אשכול שלא מסרו לה דיווח שנתי כנדרש או על אלה שלא עמדו במכסה, ויו"ר הוועדה שלח את מכתביו האמורים לבעלי רכבי אשכול (שעליהם לשלם את המס על הרכב) בלי לכתב את רשות המסים להודעתו זו. כתוצאה מכך רשות המסים, שהסתמכה על פיקוחו של משרד התחבורה על השימוש ברכבים, לא ידעה על בעלי רכבי אשכול שלא מילאו את הדרישה של הדיווח כדי להיות זכאים להטבת המס, ואפשר שההטבה ניתנה למי שלא היו זכאים לה. לדעת משרד מבקר המדינה, לכשיחודש הפיקוח בנושא, על רשות המסים לקבוע עם משרד התחבורה הסדרי דיווח שנתיים שוטפים בעניין מהותי זה. | בדיקת אתר האינטרנט של משרד התיירות בשפות אנגלית וצרפתית העלתה כי אין בו מידע על רכבי אשכול. באתר יש רק הפניה לסוכנויות נסיעות המציעות לתייר החוץ טיול "תפור על פי מידותיו", וברשימת מורי הדרך יש סימון לאיזה מורה דרך יש רכב אשכול. | 225 |
משרד התיירות . פיתוח תשתיות ציבוריות לתיירות_ בבדיקת משרד מבקר המדינה נמצאו גם כמה הזמנות עבודה בהן אין פירוט ברור מהן עבודות הפיתוח המבוקשות. בעקבות ליקויים שהעלה משרד רוה"ח החיצוני לגבי הפרויקטים האמורים, התברר למשרד התיירות בסוף שנת 2012 כי ככלל, בניגוד לחובתה על פי הסכם המסגרת, חמ"ת לא קיימה בקרה הנדסית ותקציבית על פרויקטים בביצוע צדדים שלישיים אלא הסתמכה בנושא זה על המפקחים מטעם הצדדים השלישיים; החמ"ת הניחה כי בהיות הצדדים השלישיים גופים ציבוריים הכפופים לכל דין הם לבדם נושאים באחריות לביצוע הפרויקט. לטענת חמ"ת, היקף הפיקוח הנדרש ממנה בפרויקטים בביצוע צדדים שלישיים הוא לא סביר במסגרת התקציבים שקיבלה ממשרד התיירות. בבדיקת משרד מבקר המדינה נמצא כי בשנים 2012 -2010 לא התייחס צת"פ במסגרת הבחינה של פרויקטים שהובאו לאישורו לזהות הגורם שיבצע כל פרויקט, כפי שהיה ראוי שיעשה. לפני צת"פ גם לא הוצגו נתונים לגבי היקפי הפרויקטים המבוצעים בידי צדדים שלישיים, והוא לא דרש לקבלם. הועלה כי בשנים 2012 -2010 לא העבירה חמ"ת למשרד התיירות באופן שוטף דיווחים על חתימת הסכמים עם רשויות מקומיות, ומשרד התיירות לא דרש לקבל אותם. חמ"ת גם לא נהגה להעביר למשרד התיירות את העתקי ההסכמים שעליהם חתמה לשם ביצוע פרויקט מיד לאחר חתימתם, אלא רק במסגרת דרישות לתשלום לאחר ביצוע הפרויקט. משרד מבקר המדינה העיר למשרד התיירות כי חתימה על הסכם עם הרשויות היא שלב חשוב בהתקדמות הפרויקט; היא מניעה את הפרויקט, מחייבת את הרשות לתחזק אותו, ובמרבית המקרים כוללת התחייבות של הרשות להשתתפות במימונו. לפיכך, גם אם יחליט משרד התיירות לוותר על הדרישה להעביר לו העתקי הסכמים שעליהם חמ"ת חותמת לשם ביצוע הפרויקט, עליו להקפיד לקבל דיווח על חתימתם ולשנות את נוסח הזמנות העבודה בהתאם. עיכוב בהעברת הזמנת עבודה לחמ"ת משמעו עיכוב בהתחלת ביצ וע הפרויקט. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד התיירות יוודא שאגף הפיתוח ואגף החשבות ערוכים למילוי המשימות שהם נדרשים למלא בתחום הזמנות העבודה. לעניין זה יש לבחון ולנקוט את הצעדים הנדרשים - הארגוניים והאחרים - כדי להבטיח את צמצום הפער בין מועד ההחלטה על ביצוע פרויקט ובין מועד העברתו לחמ"ת. הקמתה של מערכת לניהול פרויקטים, שתרכז מידע מדויק ואמין לגבי ניהול כל פרויקט ואופן ביצועו, עשויה לסייע גם בעניין זה. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי אין במשרד התיירות מידע מרוכז ונגיש לגבי אופן ניהולם של כל הפרויקטים שהוחלט לפתחם, ובכלל זה ההגדלות התקציב יות שנעשו בכל פרויקט, וכי משרד התיירות אינו ערוך לספק נתונים אלה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התיירות כי ריכוז המידע לגבי ניהול כל הפרויקטים שהמשרד החליט לפתח, הוא חיוני למשרד ולצת"פ לשם קיום בקרה ומעקב בנושא ולקבלת החלטות מיטביות בדבר ניהול הפרויקטים. זאת ועוד, היעדר מידע סדור ומלא בתחום זה אינו עולה בקנה אחד עם עקרון השקיפות ועם הצורך לאפשר לציבור לקבל מידע שלם ואמין על המשאבים שהעמידו המדינה וגופים ציבוריים אחרים לביצוע פרויקטים תיירותיים ועל אופן השימוש במשאבים אלה. בבדיקת משרד מבקר המדינה עלה כי לשם קבלת תמונה מלאה ומפורטת באשר לכל פרויקט, לרבות ההגדלות התקציביות שנעשו בו, נדרשים מחקר ובדיקה מעמיקים ומסובכים בפרוטוקולים של ישיבות צת"פ, במסמכים של אגף הפיתוח ושל החמ"ת ובמערכת מרכב"ה19 . עוד עלה כי חלק מהמידע הוא בעל-פה ומצוי בידיעת מרכזת צת"פ, בידיעת הסמנכ"ל לפיתוח20 או בידיעת כמה עובדים בחמ"ת. בהזמנות עבודה של כמה פרויקטים שמשרד מבקר המדינה בדק לא ניתן ביטוי להזמנות קודמות השייכות לאותם פרויקטים או חלקים אחרים שלהם, כפי שכללי מינהל תקין מחייבים. בביקורת גם נמצא פרויקט שבהזמנת עבודה שהוצאה עבורו ניתן ביטוי להזמנות עבודה קודמות, אך הדבר לא שיקף נכונה את כל ההיקף התקציבי שעמד לטובת הפרויקט מאחר ששנים קודם לכן הוקצה חלק ניכר מתקציבי ההזמנות הקודמות (כ-6 מיליון ש"ח מתוך כ-9 )מיליון ש"ח לעבודות פיתוח אחרות במתחם שבו תוכנן לבצע את הפרויקט. כלומר, לטובת אותו פרויקט עמד תקציב של כ -3 מיליון ש"ח בלבד מהזמנות קודמות, ולא כ -9 מיליון ש"ח. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התיירות כי אין בפעולות שמבצעת חמ"ת כדי להסיר את האחריות המוטלת על משרד התיירות, אשר משלם על הזמנות העבודה, לבדוק את כל הזמנות העבודה השייכות לפרויקט שאליו מיוחסת כל דרישת תשלום ולברר מאיזו הזמנת עבודה יש לשלם אותה. גבייה מתקציבי הזמנות עבודה מאוחרות לפני גבייה מתקציבי הזמנות עבודה קודמות השייכות לאותו פרויקט מעלה חשש לבקרה לקויה של משרד התיירות אחר ניהול הפרויקטים ואחר ה תקציבים המשויכים לכל פרויקט ולאי -ניצול מיטבי של תקציבי הפיתוח21 . | בהיעדר אסמכתאות כמפורט לעיל, אי -אפשר לוודא כי עשרות הפרויקטים ההמשכיים שאגף הפיתוח אישר בשנת 2011 בהתבסס על פרויקטים שאושרו בצת"פ בשנת 2007 הם המשך של פרויקטים שצת"פ קבע שהם תיירותיים והתכוון לתקצב אותם. כמו כן, אי -אפשר לדעת מה ההפרש בין התקציב שנקבע לפרויקטים ההמשכיים ובין התקציב שנקבע לפרויקטים המקוריים בשנת 2007 . לדעת משרד מבקר המדינה, נסיבות אלה כשלעצמן חייבו את אגף הפיתוח להביא פרויקטים המשכיים אלה לדיון חוזר בצת"פ. | 226 |
המועצה להשכלה גבוהה . תכנון ופיקוח אקדמי של מל_ג ות_ת על המוסדות להשכלה גבוהה_ משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את פעולותיהם של המוסדות לתיקון הליקויים שצוינו בדוח הערכת האיכות. ואולם משרד מבקר המדינה מעיר כי המל"ג קיימה מעקב אחר תיקון הליקויים רק כשמונה שנים לאחר קבלת הדוח. על פי לוח הזמנים שקבעה המל"ג, הסבב השני של בדיקות האיכות בתחום המשפטים היה אמור להתבצע בשנים 2013 -2012 . ואולם עד מועד סיום הביקורת הוא לא התבצע. נמצא כי אף שבידי המל"ג לא הייתה חוות דעת מאושרת של הוועדה לבדיקת האיכות בתחום המשפטים, היא אישרה בשנים 2012 -2010 לשני מוסדות שאינם מתוקצבים לפתוח תכניות חדשות במשפטים. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שהמל"ג תאשר פתיחת תכניות חדשות במשפטים רק לאחר שיהיה בידיה מלוא המידע בנוגע לאיכותן. כמו כן, על המל"ג לפעול להחשת הקמתה של תשתית המידע הנדרשת. לדעת משרד מבקר המדינה, המלצות ה וועדות להערכת איכות הלימודים הן המלצות מקצועיות המבטיחות שמירה על איכות ההשכלה הגבוהה, ולכן הן ראויות ליישום במוסדות המתוקצבים ובמוסדות שאינם מתוקצבים. למרות זאת אישרה המל"ג למוסדות שאינם מתוקצבים לפתוח תכניות לתואר ראשון ושני בכלכלה. לעומת זאת, לא אישרה המל"ג למוסדות מתוקצבים לפתוח תכניות כאלה בטענה שעל פי הוועדה להערכת איכות הלימודים בכלכלה, מצבו של תחום הכלכלה במערכת ההשכלה בישראל חמור ביותר בעיקר עקב מחסור במשאב האנושי- היינו סגל. בדיקה שנעשתה לגבי סגל המרצים לכלכלה במוסדות שאינם מתוקצבים העלתה כי רובם של מרצים אלה נמנו בעבר עם אנשי הסגל במוסדות המתוקצבים, אולם עברו ללמד במוסדות שאינם מתוקצבים בשל יכולתם של מוסדות אלה לשלם להם שכר .גבוה יותרמצב דברים זה פוגע במוסדות המתוקצבים, הטוענים כי זוהי תחרות לא הוגנת. לדעת משרד מבקר המדינה, על המל"ג לבחון את כל המקצועות שיש בהם מצוקת סגל ולהביא זאת במניין שיקוליו כשיקול משמעותי בעת קבלת ההחלטה אם לאשר תכניות לימודים חדשות במקצועות אלה. בשנת 2009 , לאחר הקמת ועדת פיינרו בשנת 2007 בהשתתפות נציגי המל"ג ולאחר פרסום דוח משרד הבריאות משנת 2008 , אישרה המל"ג למכללה מתוקצבת לפתוח תכנית לימודים לתואר ראשון בפיזיותרפיה, דבר שהביא לתוספת של כ-50 תלמידים לשנה. ביולי 2012 , לאחר שהוגשו המלצות הוועדה, אישרה המל"ג למוסד מתוקצב אחר לפתוח תכנית לימודים לתואר ראשון בפיזיותרפיה למגזר החרדי, ועקב כך שוב גדל מספר הבוגרים שלא הובטח להם מקום להכשרה מעשית. בנובמבר 2012 אישרההמל"ג למוסד נוסף שאינו מתוקצב (להלן - המוסד הנוסף) לפתוח תכנית לימודים לתואר ראשון בפיזיותרפיה, שילמדו בה 50 תלמידים בשנה. באוקטובר 2013 הקפיאההמל"ג את האישור, בטענה שהמצג של המוסד הנוסף בעניין מקומות ההכשרה המעשית היה מצג שווא. ואולם עלה שבינתיים נוספו ללימודי הפיזיותרפיה עוד 50 תלמידים, ומספר הסטודנטים שלמדו תחום זה הגיע לכ-400 (לא כולל הסטודנטים מירדן). ביוני 2014 מינתההמל"ג ועדת מומחים לבדיקת תכנית מתוקנת של המוסד הנוסף לתואר ראשון בפיזיותרפיה. לדעת משרד מבקר המדינה, אם מצאה המל"ג כ י קיים צורך מהותי בפיזיותרפיסטים במגזר החרדי, היה עליה לבחון את המענה לכך בראייה כוללת: להתנות את האישור לפתיחת תכנית לימודים למגזר זה בהצגת תכנית להכשרה מעשית של הסטודנטים החדשים ו כן לצמצם בהדרגה את מספר התלמידים החדשים בתכניות הלימודים הקיימות. דבר שהיא לא עשתה. הועלה כי על אף ההשפעות שיש למחסור כאמור על החברה בישראל, לא המריצה המל"ג את המוסדות המתוקצבים לפתוח תכניות לימודים בתחומים אלה ולהכשיר פסיכולוגים למגזר הערבי. .המל"ג קבעה כי פתיחת תכניות לימודים חדשות מותנית בין היתר בהמלצות הוועדות להערכת איכות הלימודים לעשות כן. ואולם הועלה כי המל"ג אישרה פתיחת תכניות לימודים למוסדות שאינם מתוקצבים אף שלעיתים היה הדבר בניגוד להמלצות הוועדות האמורות. להלן דוגמאות בעניין זה: לדעת משרד מבקר המדינה, שאלת התאמתו של מסלול דו-חוגי ללימודים לתואר מלא רלוונטית לגבי כל המוסדות, ולכן ראוי שהמל"ג תנהג בעניין זה מנהג שווה הן לגבי המוסדות המתוקצבים והן לגבי המוסדות שאינם מתוקצבים. | יוצא אפוא כי אף שהותר למל "ג בשנים האחרונות להחיל שיקולים של תכנון לאומי לגבי פתיחת תכניות לימודים במוסדות שאינם מתוקצבים , היא לא עשתה כן, גם כאשר פתיחת התכניות הייתה כרוכה בשימוש במשאבים ציבוריים מוגבלים . לדעת משרד מבקר המדינה, בנסיבות בהן יש בפתיחת תכנית לימודים נוספת או חדשה השלכה משמעותית על שימוש במקורות ובמשאבים ציבוריים מוגבלים, על המל"ג לתת לשיקולים אלה משקל ראוי גם ב יחס לבקשות של מוסדות שאינם מתוקצבים. | 227 |
המועצה להשכלה גבוהה . פיקוח ות_ת על העסקת הסגל האקדמי הבכיר ומורים מן החוץ_ משרד מבקר המדינה מעיר לוות"ת שמצב שבו חלק מהסגל הבכיר אינו ממלא את מכסת שעות ההוראה המחייבת פוגם בחישוב היחס סגל-סטודנט במודל התקצוב החדש (ראו להלן - דיווח המוסדות לוות"ת על מספר חברי הסגל האקדמי הבכיר), שבאמצעותו מקבל המוסד תקציב עבור מרכיב ההוראה, והמשמעות היא תקצוב יתר של המוסדות. משרד מבקר המדינה מעיר לאוניברסיטאות, ובמיוחד לאוניברסיטת בן גוריון ולאוניברסיטה העברית שנבדקו - כי הצורך בשמירה על החופש האקדמי ועל האיזון בין הכמות והאיכות המחקרית לבין כמות שעות העבודה, אינו מייתר את חובתן להקפיד על כללי מינהל תקין. מאחר שמדובר גם בשיקול כלכלי כבד משקל, אשר לו השלכות על איתנותן הכספית של האוניברסיטאות, היה על הוועד המנהל של כל מוסד לדון ולאשר הוצאות אלה. משקבעה המל"ג כי עניינים אלה יידונו בוועד המנהל, חובה לקיים את הנחיותיה ואין מקום לטענה בדבר התערבות בחופש האקדמי. משרד מבקר המדינה מעיר למל"ג כי היעדרן של הנחיות העסקה ברורות לחברי הסגל הבכיר באוניברסיטאות מחד גיסא, ומתן חופש ניהולי מאידך גיסא, הביאו לכך שהאוניברסיטאות פעלו ללא מסגרת שעות הוראה מינימלית מחייבת. מן הראוי שהמל"ג תקבע הנחיות העסקה ברורות וחד -משמעיות לאוניברסיטאות, בכל הקשור לחובת ההוראה של הסגל הבכיר תוך שמירה על האיזון הראוי בין קידום המחקר במוסד ות ובין צ ורכי ההוראה של הם. ראוי גם ש וות"ת תדרוש מהאוניברסיטאות לקבוע את ההנחיות בתקנון שלהן או בנוהל מתאים, וכי תקיים בקרה על קיומן. נמצא כי בדוחות מאגר נתוני הסגל שהגישו כלל המוסדות לוות"ת בשנת הלימודים התשע"ג, הועסקו 20 איש במעמד של חבר סגל בכיר ביותר ממוסד אקדמי אחד, בהיקף העסקה כולל החורג מ - 100% , וזאת בניגוד להנחיות ההעסקה של המל"ג, שלפיהן מעבר ל- 100% משרה יש להעסיקםכמורים מן החוץ. יודגש כי העסק ה כזו משמעותה דיווח של שני המוסדות לוות"ת על אותו חבר סגל כחלק מהסגל האקדמי של כל אחד מהם, והיא מגדילה, בסופו של דבר, את תקציבם של שני המוסדות. נמצא כי ות"ת אמנם העירה למוסדות על החריגה מההנחיות, אולם היא לא מנעה מצב זה ותקצבה את שני המוסדות כאילו היה מדובר בשני אנשי סגל שונים. משרד מבקר המדינה מעיר לאוניברסיטת בן גוריון, כי מאחר שצומצמו היקפי המשרות של הסגל הבכיר נדרש להעסיק במקומם אנשי סגל אחרים למילוי השעות, דבר שבהכרח מוביל לגידול במיליוני שקלים בשנה בהוצאות האוניברסיטה, ולכן היה עליה להביא את הנושא לאישור הוועד המנהל. כמו כן, על אוניברסיטת בן גוריון, כמו גם יתר המוסדות, להקפיד כי בעלי התפקידים במוסד לא יקבלו החלטות אשר נוגעות להם באופן אישי. משרד מבקר המדינה מעיר לאוניברסיטה העברית כי בהיעדר הנחיות מהמל"ג לגבי שעות ההוראה של חברי הסגל הבכיר, היא אפשרה לכל ד יקן להחליט בעצמו משרד מבקר המדינה מעיר למל"ג כי עליה לתקן את ההנחיות שנקבעו לתנאי העסקת מורים מן החוץ, לוודא שהן ברורות ומלאות ולעמוד על יישומן. ראוי גם כי ות"ת תבדוק באופן מדגמי פירוט של חוזי העסקה, כתבי מינוי ותלושי שכר, על מנת לוודא שההנחיות מיושמות כנדרש. בשנת הלימודים התשע"ד היו במכון לב 106.9 ,משרות של חברי סגל אקדמי בכיר אשר מתוכן 44.8 משרות היו של סגל הוראה במינוי מיוחד וסגל הוראה חדש. אף שחברי סגל אלה לא קיבלו אישור של ועדת המינויים המוסדית, כנדרש בהנחיות ההעסקה של מל"ג, הם הובאו במניין חישוב היס"ס. בשל כך גדל מרכיב ההוראה של מכון לב בצורה משמעותית - בכ- 25% - והמכון תוקצב ביתר של כ-13 מיליון ש"ח בשנה זו26 . משרד מבקר המדינה מעיר לנשיא ולרקטור של מכון לב כי הליך המינוי של חבר סגל הנו מורכב ודורש בחינה מע מיקה של המועמד, פרסומיו האקדמיים ומידת התאמתו לסגל הקיים במוסד. לכן, על הנהלת מכון לב לוודא שקבלה של חברי סגל חדשים נעשית רק לאחר אישור ועדת המינויים המוסדית בהתאם לדרישות המל"ג. מכללת ספיר לא המציאה תיעוד המאשר את טענתה בדבר פעילות ועדת המינויים, לרבות הרכבה ודיוניה, ואף לא נמצא תיעוד לתקנון אקדמי במכללה. משרד מבקר המדינה מעיר למכללת ספיר, כי חשיבות הפרוטוקולים בתהליך רגיש ומשמעותי כמו מינויי ם של חברי סגל בכיר מחייבת אותה להקפיד על תיעוד הדיונים ו על ניהול הפרוטוקולים ושמירתם, כך שימולא עקרון השקיפות בהחלטות ותתאפשר בקרה על יישומן. | על ות"ת לוודא כי הסכם ההעסקה בין המכללה למורה הנו הסכם ברור ומפורט. בהקשר זה משרד מבקר המדינה מוצא לנכון לשבח את מכללת תל-חי בכל הנוגע להעסקת המורים מן החוץ - נמצא כי המכללה מקפידה על מילוי הנחיותיה של המל"ג. עוד נמצא כי הסכם ההעסקה אשר נחתם בין המורים למכללה מספק הסבר ברור ביותר לדרך שבה מחושב שכרו של המורה, מפרט את זכויותיו של המורה על פי חוק ומשקף את הנחיות המל"ג בנושאים אלה. | 228 |
משרד האוצר . מאזן המדינה ליום 31.12.13 - דוחות כספיים של משרדי ממשלה לדעת משרד מבקר המדינה, במסגרת האחדת אופן הטיפול החשבונאי, ולנוכח העיכוב באימוץ תקן בין -לאומי מרכזי העוסק בפרויקטי P.P.P כתקן חשבונאות ממשלתית ישראלי, ראוי שהחשכ"ל ישקול להוציא הו ראה בדבר הצגה אחידה במשרדי הממשלה, ובכלל זה יקבע כי הדוחות הכספיים המשרדיים יוכנו בהתאם לתקן הבין -לאומי, כפי שעשו מינהל הדיור הממשלתי וחשבות מטה החשכ"ל בדוחותיהם כאמור. הוראה מעין זו הייתה תורמת לשיפור איכות הנתונים בדוחות. נמצא כי בדוחות הכספיים של הממשל ה ובדוחות הכספיים המשרדי ים אין די פירוט לגבי אופי השליטה בגופים אשר נמצאים בתחום פעילות המשרדים ולמותר לציין כי אין מידע לגבי הסיבות לאיחוד ן או אי -איחוד ן של הישויות הנשלטות בדוחותיהם הכספיים של המשרדים השולטים. משרד מבקר המדינה מציין כי המחסור במידע על מהות השליטה של משרדי הממשלה השונים בגופים הנמצאים בתחום פעילותם אינו מאפשר לקוראי הדוחות לקבל מידע כספי מלא ומפורט על תחומי הפעולה שעליהם הם מופקדים ואינו מאפשר לבחון האם יש צורך לאחד את דוחותיהם הכספיים של הגופים. משרד מבקר המדינה מעיר כי הליקוי טרם תוקן. התופעה שבמסגרתה משרדי הממשלה אינם מדווחים על מלאי הנכסים שבשליטתם וניהולם נמשכת גם במועד הביקורת הנוכחית. אי -המעקב אחר נאותות ספירת המלאי והערכתו אינה תקינה ופוגעת באמינות הדוחות הכספיים. על אגף החשכ"ל לדאוג כי הוראות תכ"ם בנושא מלאי ייושמו במלואן וללא דיחוי ולוודא כי המשרדים ינהלו, ירשמו ויסווגו את המלאי באופן שוטף בהתאם לנהלים ולכללי החשבונאות הממשלתית שאומצו. נמצא כי עד מועד סיום הביקורת טרם הושלמה פריסת מרכב"ה בשניים מארבעת משרדי הממשלה הכלולים בהחלטת הממשלה - משרד החוץ ומשרד הרווחה, וכן בשב"ס. משכך, הניהול הכספי בגופים אלו ממשיך להתבצע על בסיס מזומן. משרד מבקר המדינה מעיר כי אי -איחודם של הדוחות הכספיים של כלל התאגידים הסטטוטוריים שבשליטת הממשלה אינו עולה בקנה אחד עם יישום תקן 6 .. לפיכך הנתונים המוצגים בדוחות הכספיים אינם מלאים נמצא כי המשרד לבט"פ טרם סיים לבצע את הרישומים החשבונאיים על מנת להכליל את כלל הנתונים של איגודי הערים לכבאות והמחלקות העירוניות (שפורקו) בפעילות המשרד, והם אינם נכללים בדוחות הכספיים המאוחדים של המשרד. עוד נמצא שגם פעילות שירות בתי הסוהר (להלן - שב"ס) והמשטרה לא אוחדו בדוחות המשרד. נמצא כי בשנת 2013 איחדה חטיבת החשבונאות את נתוני המלאי לדוחות הכספיים של הממש לה על סמך נתוני המלאי המוצגים בדוחות הכספיים המשרדיים, שאותם שלחו משרדי הממשלה השונים לחטיבה. זאת בלי שמינהל הרכש ביצע בקרה כלשהי על תהליכי ספירת המלאי, הערכתו וסיווגו. נמצא כי בשנת 2012 הציג בדוחותיו הכספיים המשרד לבט"פ מלאי של פריטים כלליים בסך 948,000 ש"ח, ואילו בשנת 2013 לא כלל נתונים על מלאי הפריטים הכלליים. עוד נמצא כי סעיף המלאי שהציג המשרד בשנה זו בדוח ות הכספיים כולל נתונים רק על חומרים מעכבי בְּעֵרה המאוחסנים בשני מחסנים ובשישה מנחתים ברחבי הארץ (המנוהלים על פי שיטת ממוצע משוקלל נע37 .) מלאי דלקים בלתי שוטף: מסקירת הדוחות הכספיים של הגופים המפורטים בלוח 1 עולה שבכל אחד מה ם מלאי הדלקים הבלתי שוטף משוערך לפי מדיניות חשבונאית שונה40. | מסקירת הדוחות הכספיים של כמה ממשרדי הממשלה עולה כי בניגוד להוראות תקני החשבונאות הממשלתית והתכ"ם, חלק מהמשרדים - ובהם | 229 |
המשרד להגנת הסביבה . הטיפול בזיהום אוויר ממקורות נייחים_ מלוחות 11 ו-12 עולהשכ- 33% מתיקי החקירה של המשרד להג"ס מינואר 2012 עד מרץ 2014 נפתחו במחוז חיפה, ואילו שיעור התיקים שנפתחו במחוז דרום היה נמוך מכך בהרבה ( 12.5% בלבד); זאת בשים לב לעובדה ששיעור העסקים המוסדרים סביבתית במחוז חיפה הוא כ - 13.5% מכלל העסקים המוס דרים סביבתית בארץ, ובמחוז דרום - כ- 19% (ראו לוח1 לעיל). בפרק הזמן שנבדק, מחוז דרום טיפל אמנם במקרים רבים שבהם אותרו מפגעים סביבתיים בתחום זיהום האוויר, אך ברובם הגדול בחר לטפל במסגרת הליך מינהלי, ורק שניים מהם החליט להעביר להליך פלילי. לעומת זאת מחוז חיפה טיפל אמנם בפחות מקרים, אך החליט להעביר שיעור ניכר מהם (כ- 46% ) .להליך פלילימאחר שבשני המחוזות קיימים מפעלים הפולטים מזהמים רבים לאוויר, יש בנתונים האמורים כדי להצביע על שונּות לא מוסברת באופן טיפולם של המחוזות האלה בנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להג"ס לבחון ביסודיות את הסיבות לפערי נתוני הטיפול בין שני המחוזות, לוודא שכל אחד מהם פועל בהתאם למדיניות שהתווה המשרד בעניין אופן הטיפול במפגעים סביבתיים בכלל, ובהתאם להנחיה האמורה של השר להג"ס בפרט, וכן להוציא הנחיות ברורות למחוזות בתחום חשוב זה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להג"ס לבחון בהקדם את אופן הצגת המידע והנתונים באתר האינטרנט שלו ואת מידת ביסוסם, ולמצוא דרכים לשיפור הנגשתם לציבור, כך שיהיו ברורים ונהירים גם למשתמשים לא מקצועיים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס כי פרסום מידע באתר האינטרנט שלו, שלא נבדק קודם לכן, אינו ע ולה בקנה אחד עם הנוהל שקבע, ושלפיו נדרשת בקרת נתונים לפני פרסומם באתר. על המשרד להג"ס להקפיד לפעול לפי הנהלים שקבע. הביקורת העלתה כאמור כי בינואר 2014 היו רשומים במערכת 575 מפעלים שבהם הפליטות מוקדיות, אך 188 מהם לא נדגמו, ולכן אין לגביהם נתונים במערכת; כמו כן היו רשומים במועד זה במערכת 165 מפעלים נוספים שבהם הפליטות לא מוקדיות, וגם לגביהם לא היו נתונים. קיימים בארץ מפעלים ועסקים רבים נוספים שבהם הפליטות לא מוקדיות , אך הם כלל אינם רשומים במערכת. הערכת הפליטות ממפעלים ועסקים אלה נעשית על ידי המשרד להג"ס באמצעות חישוב (ולא באמצעות מדידות), והנתונים מוזנים למערכת ממוחשבת אחרת. משרד מבקר המדינה מעיר ל משרד להג"ס כי עקב ממצאים אלה, ספק אם מערכת "פליטות מתעשייה" נותנת מענה ראוי לצורכי טיפולו של אגף איכות אוויר בנושא, וכפועל יוצא מכך לקבלת החלטות על ידי הנהלת המשרד בנושא חשוב זה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להג"ס לפעול ללא דיחוי להשלמת כל הנתונים החסרים במערכת "פליטות מתעשייה", ולבחון את הצורך בשינוי אופן הזנת המידע והצגתו, כך שכל המפעלים והעסקים הפולטים מזהמים לאוויר יהיו רשומים במערכת ממוחשבת אחת. כך יאפשר בסיס הנתונים במערכת לקיים פיקוח ובקרה יעילים על פליטת מזהמים לאוויר ממקורות נייחים. מנתוניהמשרד להג"ס על העברת תיקים לחקירה פלילית ו על עיצומים כספיים שהוטלו בכל אחד ממחוזות המשרד עולה גם כי קיימים הבדלים ניכרים בדרכי טיפולם של המחוזות בבעלי מקורות פליטה נייחים המפרים את החוק (ראו להלן). מכאן כי אין למשרד הנחיות ברורות המחייבות את כל המחוזות בתחום מקורות הפליטה הנייחים , וכל מחוז פועל לפ י שיקוליו. לדעת משרד מבקר המדינה, משהחליטה הנהלת המשרד להג"ס לאשר נוהל ואף קבעה לוח זמנים להטמעתו, המועד שנקבע לכך מחייב, ואי-ביצועו חייב אישור מראש שלה. מכל מקום, על המשרד להג"ס לפעול ללא דיחוי להטמעת נוהל שייתן ביטוי ברור למדיניות המשרד בכל הנוגע להליכי אכיפה שיש לנקוט בהתאם לחומרת העברות והחריגות, וינחה בבירור את המחוזות כיצד לפעול. בד בבד על המשרד להשלים את פעולותיו לאישור נוהל הפיקוח, כך שיינתן מענה ראוי לכל סוגי האכיפה. לדעת משרד מבקר המדינה, עד שיגובשו נהלים כלל-משרדיים בתחום הפיקוח על המחוז לקבוע נהלים מפורטים שיחייבו את כל הצוותים במחוז המקיימים סיורים במפעלים. בנהלים אלה יפורטו כל שלבי העבודה עם המפעלים, ויינתן גם דגש מיוחד לאופן תיעוד המסמכים ולתיוקם, כך שניתן יהיה לקיים מעקב ובקרה ראויים על הטיפול בנושא. הביקורת העלתה כי המחוז לא הכין נהלים מפורטים בעניין זה. אמנם צוות התעשייה גיבש בדצמבר 2013 , לאחר עבודת שטח של חצי שנה, טיוטות של כמה נהלים והן משמשות אותו בעבודתו, אך טיוטות אלה לא גובשו לכדי נהלים ואינן מחייבות את יתר הצוותים. עוד עלה מן הביקורת כי טיוטות הנהלים שהכין צוות התעשייה לא התייחסו בבירור לאופן תיעוד החומר שנאסף ולתיוקו. בהיעדר הנחיה ברורה נמצא כי לא הייתה אחידות בטיפול בעניין זה: חלק מהתכתובות עם המפעלים תויקו בקלסרים, חלקן הוזנו למערכת "מעוף" וחלקן הו זנו למחשבים האישיים של העובדים. לעתים הועברו ממצאי הסיור לרכזים הייעודיים להמשך טיפולם, וגם הם לא פעלו בצורה אחידה. מעיון במכתבים שכתב המחוז למפעלים בעקבות הסיורים שערך אי-אפשר לדעת מתי מדובר במסמך מקורי שנשלח למפעל ומתי מדובר במכתב שהוכן אך לא נשלח. בידי המשרד להג"ס כלים מגוונים להשתמש בהם כלפי מי שהפר את חוק אוויר נקי. מממצאי הביקורת עולים ספקות לגבי יעילות ומועילות השימוש שעושה המשרד בכלים אלה: מספר המקרים המועבר לטיפול פלילי נמוך מאוד, וגם מספר העיצומים הכספיים שהוטלו מועט. נוסף על כך מהנתונים עולה שונּות רבה בין המחוזות התעשייתיים הגדולים (דרום וחיפה) בהפעלת הליכים מינהליים ופליליים כלפי מפרי חוק, עובדה המעלה חשש כי מופעלת מדיניות שונה בנושא ממחוז למחוז. כמו כן, עקב הזנה חלקית של מפגעים למערכת המחשוב של המשרד אי - אפשר לקיים מעקב ופיקוח יעילים על פעולות האכיפה שנוקטים המחוזות. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להג"ס לבחון ביסודיות את הנושא על היבטיו השונים ולנקוט את הפעולות הדרושות כדי שמדיניותו והוראותיו בעניין זה יבוצעו כראוי על ידי המחוזות. | המשטרה הירוקה) מלוחות הזמנים שנקבעו כאמור בעניין זה בנוהל34 . בחלק לא קטן מהמקרים היו אף חריגות ניכרות מאוד: המשטרה הירוקה - עד 919 ימים למקרה; מחוז דרום - עד 618 ימים; אגף ים וחופים - עד 445 ;ימים מחוז ירושלים - עד 441 ימים; מחוז חיפה- עד 383 ימים; מחוז מרכז- עד 269 ימים; מחוז תל אביב- עד 258 .ימים על המשרד להג"ס לבחון את הסיבות לחריגות הניכרות הרבות מלוחות הזמנים לטיפול במפגעים שקבע, לנתח אותן ולנקוט צעדים למניעתן. | 230 |
מרכז השלטון המקומי בישראל . ההיערכות לבחירות לרשויות המקומיות וניהולן_ לדעת משרד מבקר המדינה , אין מקום להנצחת המצב הקיים ובמסגרתו מתפרסמות תוצאות שגויות של בחירות ברשויות כה רבות ועל כן הוא המליץ למשרד הפנים למצוא מסגרת מתאימה המעוגנת בחוק לתיקון התוצאות השגויות באמצעות פרסום התוצאות הסופיות הנכונות באותן רשויות שפרסמו תוצאות סופיות שגויות. מנתונים שהתקבלו מ-35 מהרשויות המקומיותושנבדקו לגבי תשלום שכרם של הסדרנים ביום הבחירות עולה כי היו פערים ניכרים, של למעלה מפי שניים, בין השכר הנמוך ביותר ששולם ליום עבודה (500 ( ש"ח) לשכר הגבוה ביותר1,213 ש"ח). עם זאת, 13 רשויות מקומיות שילמו לסדרן 1,113 ש"ח (כשכר שהשתכר סדרן בבחירות לכנסת ה-19 ) משרד מבקר המדינה ממליץ למפקח הארצי להנחות להבא את מנהלי הבחירות לציין בפרוטוקול או ברשימות נלוות את שמות המצביעים שלכאורה הצביעו יותר מפעם אחת, ולקבוע הנחיות כיצד להודיע לשלטונות הצבא על החיילים שלכאורה נהגו כך. משרד הפנים מסר בתשובתו הנוספת כי המפקח הארצי ידגיש למנהלי הבחירות בעתיד כיצד יש להעביר אליו את "ההצבעות הכפולות" לצורך ריכוזן טרם העברתן לפקיד בחירות צה"ל. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים ולצה"ל כי הרוב המוחלט של המצביעים במעטפות הכפולות הוא מקרב החיילים, שלרבים מהם זוהי הצבעתם הראשונה ואין הם מיומנים די הצורך בהצבעה בבחירות לרשויות המקומיות המתבצעת באמצעות שני פתקים מצבעים שונים. מוטב אפוא שמשרד הפנים וצה"ל יפיקו לקחים משיעורם הגדול של הקולות הפסולים של החיילים 103 וימצאו עד מועד ההיערכות לבחירות הבאות את הדרך האופטימלית להסדרת מצב עגום זה. יש לתת את הדעת במיוחד על השיעור הגדול של הקולות הפסולים מקרב החיילים לנוכח העובדה שמינהלת הבחירות של צה"ל עושה ככל הניתן כדי לאפשר לכל חייל להצביע ומשקיעה בכך רבות. משרד מבקר המדינה מעיר למפקח הארצי כי עליו להדריך את מנהלי הבחירות לרשום בפרוטוקול את הסיבות לפסילת הקולות ; בשל אי -רישום הסיבות לפסילת קולות כה רבים של המצביעים במעטפות הכפולות, אין בידי המפקח הארצי המידע הנחוץ למציאת הפתרונות הדרושים כדי להפחית ככל האפשר את מספר הקולות הפסולים בבחירות עתידיות וכדי לנתב את מערך פרסומי הבחירות כך שיתאימו בדיוק לסוג הפסילה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי רישום שגוי של תוצאות האמת ברשויות כה רבות, לא זו בלבד שלא ניתן להשלים עמו, אלא שהוא מעיד על אי-המיומנות של חלק ממנהלי הבחירות שמונו ועל הצורך בבדיקה חוזרת של הפרוטוקולים המסכמים שלהם. הפרסום השגוי יש בו כדי לעורר חשש שמכיוון שהתוצאות עוותו, חלוקת המנדטים בין הרשימות באותן רשויות אינה תקינה. משרד מבקר המדינה העיר למפקח הארצי כי העיכוב שחל בפרסום תוצאות הבחירות שלא כחוק - בכמה רשויות עיכוב של ימים מועטים וברשויות אחרות אף עיכוב ניכר - יש בו משום פגיעה במרקם החיים הדמוקרטי. אם משרד הפנים סבור שהתקופה שנסקרה בחוק אינה מספקת, שומה עליו לעשות את הדרוש לשינוי החוק; אך כל עוד החוק חל במתכונתו הקיימת, גם חריגה של יום אחד בפרסום התוצאות היא הפרה של החוק. יודגש כי ליקוי זה הועלה גם בדוח על בחירות 2008 ,והעיכוב שחל במועד פרסום תוצאות בחירות 2013 מעיד כי לא בוצעוהפעולות הנדרשות כדי לתקנו. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי יש חשיבות לאתר לפחות כמה ממבצעי העברה והוא ממליץ להעמידם לדין בעיקר כדי להרתיע בעתיד לעשות שימוש דומה בתעודת זהות של שוהים בחו"ל. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד הפנים לשבת על המדוכה ולמ צוא פתרונות לבעיה כאובה זו, בעיקר ברשויות מקומיות שבהן הועלה כי מדובר בתופעה נרחבת (כגון רהט). משרד מבקר המדינה העירלמשרד הפנים ולמשטרת ישראל כי הנתונים לעיל מלמדים על פגיעה של ממש בטוהר הבחירות. בעניין זה יוער כי בנוגע לפרשת הבחירות בבית שמש, אחד היישובים שבוצעה בו פגיעה כאמור בטוהר הבחירות, קבע בית המשפט92 כי הצבעה על ידי מתחזה המשתמש בתעודת זהות שאינה שלו "היא הצבעה המתנהלת שלא כחוק... לא זו בלבד, אלא שמדובר בליקוי חמור מאין כמוהו, החותר תחת אושיות שיטת הבחירות ומחבל קשות בטוהר הבחירות, בהגינותן ובדרישה הבסיסית לנוכחות אישית של הבוחר בקלפי". | במשרדי המפקח הארצי לא נעשה ניסיון לפלח את הסיבות העיקריות לשיעור בלתי מוסבר כזה של קולות פסולים מקרב המצביעים בקלפיות הצבאיות, שהיו הרוב המוחלט של המצביעים במעטפות כפולות שקולותיהם נפסלו, ותופעה זו נשארה לא מוסברת130. | 231 |
חברת נמל אשדוד בע_מ . היבטים במינהל ובממשל תאגידי - חברת נמל אשדוד בע_מ_ משרד מבקר המדינה מעיר לדירקטוריון כי במהלך 2011 ועד לסוף שנת 2012 , ואף בדיון לקראת התקציב לשנת 2012 , לא עקב אחרביצוע התכניות והתקציבים של החברה ולא התייחס לביצוע הנמוך של תקציב ההשקעות בניגוד למתחייב מחוק החברות הממשלתיות. יתרה מזו, הדירקטוריון לא עמד על חומרת המצב, כלומר לא בחן את הגורמים לביצוע הנמוך של תקציב ההשקעות ואת השלכותיהם על תפקוד החברה ועל יעילותה עד אשר העלה היו"ר עניין זה בסוף 2012 . בדיון שקדם לאישור התקציב לשנת 2012 התייחסה ועדת הכספים של הדירקטוריון לביצוע תקציב ההשקעות, אולם לא הודיעה על כך לדירקטוריון בעת הדיון בנושא אישור תקציב ההשקעות. נוסף על כך, ועדת הכספים לא קיימה דיונים מקדימים לקראת אישור תקציב ההשקעות לשנת 2013 וממילא לא התייחסה לביצוע הנמוך של התקציב. גם כאשר הנושא נדון בישיבות הדירקטוריון, בסוף שנת 2012 , לא התייחס הדירקטוריון לגורמים לביצוע הנמוך של תקציב ההשקעות או להשלכותיהם על תפקוד החברה ועל יעילותה. יצוין כי המסמכים שהחברה הציגה למשרד מבקר המדינה דנים בהמלצה עתידית לשיפור תהליכי רכש ובתקציב ולא באי-ביצועו . משרד מבקר המדינה מעיר כי אף שהדירקטוריון אישר את רכישת הגוררת בסוף שנת 2010 , רק בשנת 2012 החלה החברה בשלב הראשון בתהליך רכישת הגוררת - תהליך התקשרות עם יועץ. משרד מבקר המדינה מעיר כי עמדתו של יו"ר הדירקטוריון תרמה לעצירת תהליך הרכש המשותף עם חברת נמל חיפה ולהפניית הנהלת החברה לתהליך רכש חדש ללא אישור יתר חברי הדירקטוריון. לדעת משרד מבקר המדינה, משגילה מבקר הפנים באפריל 2013 כי אחייניתו נשואה לעו"ד של יו"ר הוועד, סופו של הדבר מעיד על תחילתו. על כן, מן הראוי היה, שמבקר הפנים יודיע על החשש לניגוד העניינים עם מר חסן, ולו למראית עין בלבד, כבר בראשית הביקורת אשר ערך בעניינו (כלומר ביוני 2012.) משרד מבקרהמדינה מעיר כי החברה פעלה באופן שאינו עקבי: הפסיקה את הליך ההתקשרות עם יועץ וממילא את התהליך העצמאי לרכישת הסימולטור, ויצאה מחדש למהלך של רכישה משותפת עם חנ"י ללא נימוקים. החברה פעלה כך אף ששיתוף הפעולה עם חנ"י נבחן בעבר והמנכ"ל דחה אותו, ואף שהחברה לא בחנה את הכדאיות של הפסקת התהליך הממושך לרכש עצמאי ושל המעבר לרכש משותף. זאת ועוד, גם לאחר שהחלה החברה בתהליך רכש משותף היא הפסיקה את התהליך והחלה פעם נוספת בתהליך רכש עצמאי. החברה גילתה חולשה במימוש השקעות דוגמת רכישת הסימולטור. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת החברה כי ניהלה במשך שנים ארוכות תהליך רכש לא ממוקד ומסורבל. לתהליך רכישת הסימולטור חשיבות רבה, שכן הוא אמור לתרום הן לשיפור הבטיחות בעבודה והן להגברת התפוקה. משרד מבקר המדינה מעיר כי תקנות המכרזים אינן פוטרות מפנייה פומבית או מבחינת הצעות מתוך רשימת מציעים מטעמים של דחיפות. כמו כן, לא הייתה כל הצדקה לפטור את החברה מכך בנימוק של דחיפות שכן בקשת רספ"ן לחוות דעת הייתה ידועה לחברה זמן רב. משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל כי אף שכבר ב- 2009 הציגה החברה את הצורך להסב את רציף 21 לרציף מכולות, ועל אף הבקשות של רספ"ן משנת 2010 , התמהמהה החברה בקידום נושא הסבת הרציף מול רספ"ן ולא ערכה בדיקות מקיפות לבחינת הכדאיות הכלכלית וההיתכנות ההנדסית-תפעולית של המהלך. גם כשהגישה החברה חוות דעת הן היו סותרות, קצרות ביותר ולא מבוססות. החברה לא פעלה באופן מקצועי, מהיר ועקבי לקידום הפרויקט ורק לאחר שנים ארוכות הוציאה מסמך מפורט בנושא. משרד מבקר המדינה מעיר כי יו"ר הדירקטוריון הורה לעצור את המכרז ללא סמכות, מבלי שהדירקטוריון דן בעניין. גם המנכ"ל מצדו פעל לפי הוראת היו"ר במקום לפנות לדירקטוריון בעניין זה. סמנכ"ל כספים ויועץ משפטי הם תפקידים מרכזיים בחברה; הם משמשים גם "שומרי סף" ונוטלים תפקיד נכבד בפיקוח ובבקרה יעילים על ענייני החברה ההכרחיים לפעילותה התקינה של חברה. משרד מבקר המדינה מעיר כי על אף האמור, ובניגוד לחוזרי רשות החברות, עצר מנכ"ל החברה הליך למינוי יועץ משפטי וכן השפיע על כך שבמשך כשנתיים לא מונו עובדים קבועים למשרת יועץ משפטי ולמשרת סמנכ"ל כספים. גם הדירקטוריון מצדו לא העלה את נושא איוש התפקידים במשך תקופה ארוכה (מפברואר 2012 ועד פברואר 2013 .) ולא פעל לאיושם משרד מבקר המדינה מעיר גם לרשות החברות על כי במשך תקופה של כשנה, מפברואר 2012 , לא ביררה מדוע טרם החלה החברה בהליכי המכרזים ולא פעלה לקידום המכרזים ולהבהרת דרך הפעולה שעל החברה לנקוט נוכח הליך שינוי חוזרי הרשות שבו הייתה הרשות מצויה. | משרד מבקר המדינה מעיר כי אף שמבקר הפנים הגיש את הדוח במועד, ואף שהיו"ר התחייב כי הנושא יידון בתחילת אפריל 2013 , לא הובא הדוח לדיון בדירקטוריון. גם עד למועד סיום ביקורת מבקר המדינה, בדצמבר 2013 , לא דנה ועדת הביקורת עם מבקר הפנים ועם המנכ"ל בממצאי הביקורת, בהמלצות המבקר ובצעדים שננקטו לתיקון הליקויים. | 232 |
משרד הרווחה והביטחון החברתי . היבטים בטיפול בקטינים נפגעי תקיפה מינית או אלימות_ הבדיקה העלתה כי לקטינים נפגעי עברות אלימות לא הוסדר מענה טיפולי מערכתי מותאם, זמין ופטור מתשלום, כפי שהוסדר ל קטינים נפגעי עברות מין, ו הטיפול שמציעות רשויות הרווחה לנפגעי עברות אלימות תלוי בהיצע השירותים הקיים ברשות המקומית שבה מתגורר הקטין ובזמינותו, ואינו בהכרח מותאם לצרכיו. זאת ועוד, נמצא שהטיפולים הקיימים אינם תמיד זמינים, ולכן תיתכן המתנה לקבלת טיפול שעלולה להחריף את הנזק שכבר נגרם. מכלל האמור יוצא שלעומת קטינים נפגעי תקיפה מינית שלהם ניתן מענה ממשלתי מערכתי המאפשר להם לקבל טיפול ארוך טווח, לקטינים נפגעי אלימות לא ניתן מענה כזה, ובפועל הדבר תלוי בזמינות המענה המקומי וביכולת הכספית של משפחת הקטין. יודגש כי היעדרם של מענים מותאמים וזמינים לקטינים נפגעים, משמעו לעתים החרפת הנזק שכבר נגרם להם. משרד מבקר המדינה מעיר לעניין זה כי המענה הפסיכיאטרי שניתן לקבל במרפאות שבאחריות משרד הבריאות, עלול להיות כרוך בהמתנה ממושכת (ראו פירוט להלן בפרק "טיפול באמצעות מרפאות בריאות הנפש"). בהקשר זה יצוין כי בתכנית העבודה של שפ"י לשנת הלימודים התשע"ד נקבע בין היתר כי יש להכשיר אנשי חינוך, ובהם יועצים חינוכיים, הפועלים בכל שכבות הגיל ובכל המגזר ים לאיתור וזיהוי של ילדים בסיכון, אך לא נקבעו בה יעדים כמותיים בנוגע להכשרה זו. מכיוון שחלק מן היועצים טרם עברו הכשרה זו כאמור, היה ניתן לצפות כי משרד החינוך יקבע תכנית הכשרה סדורה, ובה ייכללו פרטי היועצים שעליהם להשתתף בהכשרה ומועד קיומה. ואולם נמצא כי משרד החינוך לא מיפה את היועצים שטרם עברו הכשרה זו, ולא קבע לגביהם תכנית הכשרה. נמצא כי על אף החלטת הממשלה האמורה לא הקצו משרדי הממשלה שצוינו לעיל את המשאבים הנדרשים להפעלה מידית של ארבעה מרכזי הגנה, ובפועל פעלו באותה עת רק שני מרכזים: מרכז הגנה ירושלים ומרכז הגנה תה"ש . הבדיקה העלתה כי המשרד לא עמד אף ביעד זה: עד אפריל 2013 נפתח עוד מרכז אחד בלבד בבאר שבע, בספטמבר שנה זו נפתח מרכז בחיפה, ובאוגוסט 2014 , כלומר באיחור של כ-15 חודשים, נפתח מרכז בנצרת. המשרד טרם הקים את שלושת המרכזים האחרים שהיו אמורים אף הם לקום עד אפריל 2013. יוצא אפוא כי אף שעברו יותר משש שנים מהמועד שבו נחקק חוק הסיוע, הקים משרד הרווחה רק חמישה מבין שמונת מרכזי ההגנה שחייב החוק להקים, ואף זאת רק לאחר התערבות בג"ץ. משמעות הדבר היא שהפריסה הנדרשת של מרכזי ההגנה, המאפשרת לדעת המחוקק יישום מלא של החוק, עדיין אינה קיימת. הבדיקה העלתה כי רק שניים מבין חמשת מרכזי ההגנה הקיימים (מרכז הגנה ירושלים ומרכז הגנה תה"ש) מוצגים באתר האינטרנט של המשרד, וכי הגישה למידע בעניינם אינה מהירה ומצריכה מעבר בין כמה דפים. מידע נוסף בדבר מרכזי ההגנה מצוי בדוחות המתפרסמים על פי הוראות חוק חופש המידע, התשנ"ח- 1998 , אך למידע זה ניתן להגיע רק באמצעות חיפוש ייעודי בדוחות עצמם, ולפיכך נגישותו נמוכה. הלא -יהודית בירושלים : כאמור, פגיעה בקטינים קיימת בכל השכבות החברתיות. מבדיקת נתוני מרכז הגנה ירושלים לשנת 2013 עלה כי מבין הקטינים תושבי העיר ירושלים שטופלו במרכז באותה שנה, שיעור הלא-יהודים היה כ-1% בלבד (3 מ-314), אף ששיעור הקטינים הלא-יהודים בכלל הקטינים בעיר הוא כ-%4022. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח נתונים אלה עולה חשש לחוסר מודעות בקרב האוכלוסייה הלא -יהודית בירושלים בנוגע למרכז ההגנה הפועל בעיר. לכן שומה על משרד הרווחה לנקוט פעולות ממוקדות להגברת מודעות זו, הן בקרב אנשי המקצוע (במסגרות החינוך והבריאות ובמשטרה), הן בקרב הציבור. | בדוח שנתי 61 בציין מבקר המדינה כי קיימות מחלוקות בין-משרדיות רבות הנמשכות שנים, שהטיפול בהן חודש רק לאחר התערבות גורם חיצוני כגון בג"ץ. מחלוקות אלו גרמו לנזקים לציבור, בעיקר לאוכלוסיות חלשות, שזכויותיהן נשללו עקב מחלוקות אלה 17 .אי-הקמת מרכזי ההגנה בשל המחלוקות האמורות מחזק את הצורך שצוין באותו דוח לקבוע מתווה ליישוב המחלוקות, שראשיתו בחידוד אחריותם השלטונית -ציבורית של משרדי הממשלה ושריהם שלא להזניח את הטיפול בהן. | 233 |
משרד הרווחה והביטחון החברתי . היבטים פיזיים של מסגרות רווחה חוץ-ביתיות_ לדעת משרד מבקר המדינה, דוחות פיקוח שנכתבים במתכונות מעין אלה אינם תורמים למידע עדכני ורציף על המצב הפיזי של המסגרות ואינם יכולים לשמש כלי ניהולי. משרד הרווחה השיב למשרד מבקר המדינה, כי השירות לזקן יפעל לחיבור פרוגרמה משלימה להוראות שבתקנות, וכי אגף השיקום והשירות לאוטיסטים נמצאים בתהליך של כתיבת תקנות, ואלה יכללו פרק הנוגע לדרישות הפיזיות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה כי התקנות כדוגמת אלה הקיימות במשרד, אינן מפורטות כנדרש ואינן משמשות חלופה ראויה לפרוגרמה ולמפרטים מקצועיים, ייחודיים בהוראותיהם ומפורטים בהרבה, כפי שהובא לעיל. לדעת משרד מבקר המדינה, בניית המסגרת החדשה עלולה להמשך שנים. על המשרד לפעול לכך שעד סיום הבנייה ייהנו הדיירים במבנים הקיימים משירותים ההולמים את הסטנדרטים שלו. ( כאמור לעיל, מרבית מסגרות הרווחה בארץ 66%) הן באחריותן של הרשויות המקומיות, ואולם למשרד ולמשרד הבריאות אין מידע על מקומן. לפיכך, במועד קבלת החלטות על המיקום של מסגרות חדשות עלולים שני המשרדים לאשר מסגרות בסמיכות יתרה למקומות שבהם כבר קיימות מסגרות יומיות רבות של הרשויות המקומיות. עד מועד סיום הביקורת באוגוסט 2014 , לא הייתה במשרד מערכת מידע גיאוגרפי שבה נמצא מידע על המסגרות שבאחריותם של המשרד, משרד הבריאות והרשות המקומית המתאימה, כך שעדיין לא קיים מידע חיוני ליישום אמות המידה של הוועדה. חסרונה של מערכת מידע גאוגרפי שמכילה את מלוא המידע על מכלול השירותים הרצויים (מרפאות, בתי כנסת, מוסדות חינוך, מתנ"סים) ועל צירי הגישה התחבורתיים עלול גם למנוע מיקומים מיטביים. הועלה, כי המשרד עדיין אינו מצביע על אזורים ספציפיים שבהם הוא מעדיף למקם מסגרות חדשות. בשנים 2013 -2011 , לפני פרסום מסקנות הוועדה ולאחריו, פרסם המשרד מכרזים לאיתור מסגרות חוץ-ביתיות בחבלי ארץ נרחבים ללא כל הכוונה שתאזן את הפריסה בין יישובים ובין שכונות. כמו כן לא צוין במכרזים מהם האזורים צפופי המסגרות שלא ניתן להציע בהם מסגרות חדשות. גם במכרזים שכוונו לפריסת מסגרות בערים הגדולות (כגון ירושלים, באר שבע ותל אביב) לא ציין המשר ד העדפות כלשהן לשכונות מסוימות כדי לחולל שינוי ולאזן את הפריסה בין המרכז והפריפריה החברתיים באותו יישוב. הועלה, כי השמת מסגרות רווחה אינה נעשית בצורה שוויונית ומאוזנת בין יישובים סמוכים. כך למשל אין איזון בין אור עקיבא לקיסריה הסמוכות גאוגרפית - באור עקיבא יש חמש מסגרות ובקיסריה אין מסגרות כלל 14 . בערים חיפה וקריית אתא קיימות עשרות מסגרות חוץ -ביתיות של המשרד ושל משרד הבריאות (42 מסגרות בחיפה, לא כולל עוד עשרות דירות לוויין של הוסטלים) ואילו בטירת הכרמל הסמוכה יש רק מסגרת אחת בלבד, ובערים הסמוכות קרי ית ים, קריית מוצקין, קריית ביאליק ונשר אין מסגרות חוץ - ביתיות כלל. הוגנות פריסת המסגרות היא אחד העיקרים של המלצות הוועדה. על המשרד לפעול למיפוין של ערים ושכונות שיש בהן מסגרות רבות, ולכוון במכרזיו את הפריסה העתידית ליישובים ולשכונות אחרים. פריסה רחבה יכולה, בין היתר, לאפשר לדייר למצוא מסגרת קרובה למשפחתו ולקהילתו. יצוין כי עמותת אקים15 השיבה למשרד מבקר המדינה בעניין זה, כי היא מקפידה לשכור דירות בצפון תל אביב, ברעננה וברמת השרון כדי לקדם את הפריסה השוויונית. הועלה כי המשרד לא גיבש כל אסטרטגיה או תכנית בעניין זה. על פי ספר תכניות העבודה של משרדי הממשלה לשנת 2014 שפרסם משרד ראש הממשלה במרץ 2014 , עד חודש יולי אמור היה המשרד לסיים עבודת מטה בנושא דרכי ההתמודדות עם מקרים של התנגדות תושבים ורשויות למיקומן של מסגרות רווחה. בפועל, עד מועד סיום הביקורת לא נעשתה עבודת מטה כזאת. לפיכך אין למשרד ולמשרד הבריאות מדיניות ואסטרטגיה פרו - אקטיבית לשילוב אנשים עם מוגבלות בקהילה, וטרם נעשתה חבירה כלשהי עם הגופים בעלי הע ניין. המשרד גם לא קבע גורם בהנהלתו שיהיה אחראי לנושא הנמב"י והותיר את הטיפול בו לשירותים השונים שבאגפיו. ,ולשקול את פיזורן בטווח הרחוק בצורה מדורגתתוך בחינה של כל מקרה לגופו. זאת - כדי למנוע היווצרות של מוקדים חלשים בעיר ולצמצם את החיכוך עם האוכלוסייה הקיימת. | לדעת משרד מבקר המדינה, המשרד - המופקד על רווחת הציבור וטובתו -לא מילא בצורה מיטבית את תפקידו, הן כלפי הקבוצות החלשות והן כלפי הציבור האמור לסייע בשילובן בקהילה. שומה על המשרד לגבש אסטרטגיה להתמודדות עם סוגיית הנמב"י תוך שיתוף בעלי העניין ואישים מובילים בחינוך. | 234 |
משרד הכלכלה והתעשייה_ . פעולות המדינה להגנה על זכויותיהם של עובדים בשכר נמוך_ לקבוע לוח זמנים מעודכן לסיום פיתוחה והטמעתה של המערכת הממוחשבת ולוודא כי עומדים בו. נכון למועד סיום הביקורת משרד הכלכלה אמנם מציע באתר האינטרנט שלו מידע על הזכויות, אך כל זכות מוצגת בנפרד, באופן מורכב ובלתי -בהיר, ללא התייחסות להסכמים קיבוציים, ובעברית בלבד, כך שלא מתאפשר לעובד הרוצה לדעת מהן זכויותיו לעשות זאת בצורה קלה וידידותית למשתמש. זאת ועוד, למרות תוספת התקנים וכלי האכיפה שקיבל מינהל הסדרה ואכיפה בשנתיים מאז כניסתו לתוקף של החוק לה גברת האכיפה, הנהלת המינהל טרם מצאה את הדרך לבצע אכיפה יעילה ואפקטיבית של זכויות עובדים: "צווארי בקבוק" באכיפה המינהלית גורמים להימשכות הליכים בטיפול בתיקים - בין היתר ייתכן שהדבר נובע מקשיי התארגנות בהפעלת ההליך המינהלי החדש יחסית - כך ש- 30% מהתיקים מטופלי ם משך שנה ויותר, והזמנים הולכים ומתארכים, עד שעולה חשש שיגיעו למשכי הטיפול שהיו נהוגים בעבר באכיפה הפלילית; ניתוח התיקים המינהליים שהושתו בהם סנקציות מעלה כי בקרוב למחציתם לא הוטלו סנקציות על עברות שכר; והאכיפה אינה מממשת את הפוטנציאל שמגולם בחוק להגברת האכיפה, בין היתר בכך שלא קיימו בדיקות חוזרות ושממעטים באכיפה על מזמיני שירות. אמנם חל שיפור לאורך השנים באופן התנהלותו של המינהל, אך בהיבטים מסוימים עודנו מצוי בשלבי התארגנות. הליקויים המוצגים עשויים לפגום באפקטיביות של פעולת האכיפה ובהרתעה שהיא יוצרת. במצב זה לא רק נפגמת ההגנה על עובדים בשכר נמוך, אלא גם חולשת מערכת האכיפה עלולה כשלעצמה להזין את אי-הציות לחוק, בבחינת "צדיק ורע לו, רשע וטוב לו"56. בביקורת על ה שהמינהל לא קיים הליך הפקת לקחים מובנה ומתועד לגבי מבצעי אכיפה בשנתיים מאז נכנס לתוקפו החוק להגברת האכיפה, אף שכמחצית פעילות המינהל מבוססת על פעילות יזומה הכוללת מבצעי אכיפה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המינהל להטמיע הליך מובנה של הפקת לקחים ממבצעים, כדי לאתר בעיות באופן תפעול המבצעים ולסייע בהערכת עבודת המודיעין והמחקר שהייתה בבסיסם (אם הייתה) ובתכנון מבצעים עתידיים. אמנם המשכ"ל מפעילה כלי בקרה מגוונים לשם שמירה על זכויות העובדים של קבלני השירות שעמם היא מתקשרת, לרבות מנגנון של קנסות חוזיים; אך בביקורת עלה כי המשכ"ל אינה פועלת כחשכ"ל, ואינה דורשת מהקבלן בתום הבדיקה לתקן את ההפרות ולהחזיר כספים גם לעובדים שלא נבדקו במדגם, וממילא אינה דורשת הצהרות לעניין זה ממנהלי החברה ורואי החשבון שלה כפי שדורש החשכ"ל. בביקורת עלה כי מאז הקמתו לפני כעשור, לא ביצע המינהל מחקר בעצמו או באמצעות גופים תומכים (כגון מינהל מחקר וכלכלה במשרד הכלכלה) ולא עיבד נתונים קיימים כדי לזהות את הענפים, משלחי היד ותתי-המגזרים שבהם השיעורים הגבוהים ביותר של עובדים בשכר נמוך ושל הפרות זכויות עובדים. יוצא שתכנית העבודה של המינהל מתבססת ברובה על הניסיון המקצועי וההתרשמות הכללית של הגורמים המקצועיים במינהל, ולא על נתונים מחקריים. הביקורת העלתה כי בהיעדר תכנית המבוססת על נתונים מחקריים למיקוד פעילות המינהל, קיים מתאם חלקי בלבד בין הענפים שבהם ביצע המינהל את מרב פעולות האכיפה המינהלית שלו בשנת 2013 , לבין הענפים שסומנו במחקרים שעשו גופים אחרים כענפים שבהם מתקיימות מרבית ההפרות של זכויות עובדים בשכר נמוך. למשל, על פי נתונים של הבט"ל, שיעור הפרות גבוה מצוי בענפים אלה: שירותים למשק הבית על ידי פרטיים 17; שירותי בריאות, רווחה וסעד; ותעשייה18 - אך מרבית פעילות האכיפה של המינהל ב- 2013 נעשתה בענפים אחרים19. לדעת משרד מבקר המדינה , לא ראוי שמינהל הסדרה ואכיפה , שבין תפקידיו מזעור הפגיעה בעובדים ואכיפת דיני העבודה, ושקיבל תקציבים ו משרות רבות מאז נכנס לתוקף החוק להגברת האכיפה, ימשיך לפעול - יותר מעשור ולמרות הערות חוזרות ונשנות של מבקר המדינה - ללא ניתוח המבוסס על נתונים, שעל פיו ייקבעו תכנית העבודה ופעילות האכיפה בפועל. על משרד הכלכלה להביא ללא דיחוי לכך שהנהלת המינהל תתקן ליקוי יסודי זה. למרות האמור, לאורך השנים כמעט שלא פעלה יחידת מודיעין במינהל: משרת מנהל תחום המודיעין אוישה רק באוגוסט 2013 , ובמועד סיום הביקורת שוב אינה מאוישת; אחת ממשרות מרכזי המודיעין אוישה למשך כ שנתיים בשנים 2012 -2010 ואוישה מחדש בפברואר 2014, ושתי המשרות הנוספות אינן מאוישות; ומשרות הסטודנט ים למודיעין אוישו רק ב- 2014 . | משרד מבקר המדינה מעיר כי איסוף מודיעין והנגשתו הם חלק מהותי בכל פעילות של גוף אכיפה , והיעדרם משמעו פגיעה ביעילותו ובאפקטיביות שלו. המבנה הארגוני שהתווה המינהל בעבר היה אמור לתת מענה לצורך במודיעין איכותי לצורכי אכיפה, אך יחידת המודיעין לא אוישה כראוי, ובמועד סיום הביקורת עדיין אין במינהל גוף מודיעין אפקטיבי, זאת אף שהמינהל גייס כוח אדם רב ליחידות אחרות, ולמרות הערות מבקר המדינה עוד מ- 2008 . | 235 |
המשרד לביטחון הפנים . העברת הטיפול בבתי המעצר ממשטרת ישראל לשירות בתי הסוהר החלטת השר חייבה את המשטרה ושב"ס להיערכות מחודשת בנושא ולתיאום ביניהם. הטיפול בעצורים כולל היבטים רבים: היבטים מינהליים, שעיקרם הליכי קליטת עצורים המובאים לשב"ס בידי המשטרה; היבטים רפואיים כגון קליטת עצורים חולים או קליטת עצורים פגועי נפש; והיבטים מודיעיניים, ובהם העברת עצורים בין מתקני כליאה בגין סכסוכי עצורים. היבטים אלו חייבו הכנת הסכם מתכלל, שיסדיר את הנושאים הבעייתיים, ושממנו אפשר יהיה לגזור נוהלי עבודה מפורטים. משרד מבקר המדינה העלה כי במשך שש שנים, מאז החלטת השר להעביר את מערך הכליאה והליווי של משטרת ישראל לידי השב"ס והתחלת יישומה של ההחלטה, לא חתמו המשטרה ושב"ס על הסכם מתכלל, המסדיר זאת. בפועל לא נחתם הסכם כזה בין שני הגופים, ותחת זאת כל מחוז במשטרה חתם עם גורמי שב"ס הפועלים בתחומו על הסכם שהסדיר את העברת המערך ברמה המחוזית בלבד. במהלך השנים הללו נעשו ניסיונות לגבש הסכם מתכלל, אולם הם לא צלחו, הוכנו כמה טיוטות בידי המשרד לבט"פ, המשטרה ושב"ס, אולם אף אחת מהן לא הבשילה לכדי הסכם חתום ומחייב. המחלוקות בעניין זה נמשכות מאז החלה העברת האחריות אל שב"ס בשלהי שנת 2007 ., אולם המשטרה ושב"ס לא יישבו אותן נמצא כי המשטרה ושב "ס חלוקים כבר כמה שנים בנוגע לפרשנות של יישום שני הסבבים. לפי גרסת השב"ס, סבב הבוקר מפזר עצורים בין בתי המשפט ותחנות המשטרה, וסבב הערב אוסף את העצורים ומחזירם למתקני הכליאה. לפי גרסת המשטרה כל סבב צריך לכלול גם פיזור וגם איסוף עצורים. חילוקי דעות נוספים התעוררו עקב סירוב שב"ס להביא או להחזיר עצורים ליחידות שאין בהן תאי שהייה15 , דבר שבעטיו שוטרים נאלצו לבצע ליוויים אלו. משרד מבקר המדינה מעיר שמנתוני המשטרה עולה כי המטרה שעמדה ביסוד החלטתו של השר לבט"פ, העברה של העיסוק במשמורת עצורים מהמשטרה, לא הושגה במלואה: המשטרה המשיכה לבצע - באמצעות שוטרים בניידות סיור - כ- 20,000 ליוויים בשנה. כמו כן המשיכה המשטרה להלין במתקניה כ- 23,000 .עצורים בשנה במשך השנים החלו רק ביישום חלקי של השימוש באמצעים חלופיים שישמשו את גורמי אכיפת החוק כחלופה למעצרים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לבט"פ, בשיתוף יתר הגורמים השותפים בשרשרת אכיפת החוק, לבחון את המקרים שבהם נדרש להרחיב את השימוש באמצעים האמורים. שימוש מושכל באמצעים אלה יסייע להתמודד עם עומס הכליאה ולצמצם את השימוש במעצר ככלי לצורכי חקירה במקרים שבהם הוא אינו נדרש. למרות ההבהרות שהוכנסו להסכם 2014 בנושא ההיבטים הרפואיים בקליטת עצורים עדיין נותרו קשיים בחלוקת האחריות בין השב"ס למשטרה בנושא זה. המחלוקות הרבות בנושא חייבו הכנת נהלים מפורטים המסדירים את כל ההיבטים הרפואיים - בהתייחסות לסוגי החבלות, המחלות והתרופות - תוך חלוקה ברורה של האחריות לנושאים אלה בין המשטרה לשב"ס, אולם נהלים כאלה לא הוכנו. המשטרה ושב"ס נדרשים להכין את הנהלים האמורים כד י למנוע את הבעיות שעלו כתוצאה מאי-הבהירות בתחום זה. נמצא כי תלונות רבות הגיעו למשל"ט בנושא ויסות 17 העצורים, לרבות לגבי בתי מעצר שלא קלטו עצורים מהטריטוריה שלהם עקב מגבלת מקום או בגלל סכסוכים בין כנופיות ובין עצורים. הסכם 2014 נועד למנוע הישנות מצבים שבהם נאלצו היחידות המשטרתיות לבצע ליוויים בין בתי מעצר בשב"ס, וגם מקרים שבהם נאלצו השוטרים לחזור בבוקר כדי לקחת את העצורים לבית המשפט. מצבים אלה החמירו אפילו יותר נוכח הסירוב של יחידת נחשון לקלוט עצורים כבר בבתי המשפט, וזאת בשל החשש שבית המעצר לא יסכים לקלוט עצורים אלה. ויסות העצורים הוא נושא המחלוקת העיקרי בין שני הגופים וללא פתרון מוסכם לבעיה זו יימשכו חילוקי הדעות בין הגופים, הפערים ביניהם יעמיקו, יחסיהם יחמירו, עבודתם תיפגע ותביא לפגיעה בעצורים. המשרד לבט"פ נדרש לעגן בכתב, בחתימת שני הצדדים הסדר מפורט המסדיר את מכלול ההיבטים של סוגיה זו, כדי שהמשרד יוכל לעקוב אחרי תהליכי גיבוש ההסכם, לוודא שבסופו של יום אכן יושג פתרון ישים ומוסכם בין הגופים ולעקוב אחרי יישומו. המשטרה לא אספה במהלך השנים נתונים על מספר הפעמים שבהם נעשה שימוש בסמכותו של קצין משטרה כדי לשחרר עצור בתחנה. בידי המשטרה אין נתונים המלמדים אם היא עשתה שימוש מיטבי בהליך זה, והיא אף לא בחנה מה השיעור של שחרורים אלה מתוך כלל המעצרים שבהם אפשר היה לשחרר את העצורים בתחנות המשטרה, ובכך להימנע מפגיעה מיותרת בחירותם וכן להקל על עבודתם של בתי המשפט ושב"ס. | לעתיםהפעולות ש נוקט שב"ס לשיפור תנאי החזקת העצורים אינן מיטיבות עמם. לדוגמה , שב"ס מנסה לעמוד בתקנים מינימליים של החזקת עצורים, ולשם כך הוא משפץ את מתקניו, דבר הגורם לצמצום יכולתו לקלוט עצורים. במצב זה קטֵן מספר מקומות הכליאה, ומשטרת ישראל נדרשת להעביר עצורים למתקני כליאה מחוץ למחוזות. פתרון זה, הגורם לבזבוז משאבים ולריבוי ליוויים, מוביל לכך שחלק מן היחידות במשטרה מבכרות ל וותר על ניוד העצורים אל מחוץ למחוזותיהם ומחליטות על שחרור העצור או על כליאתו במתקני משטרת ישראל. | 236 |
משרד החינוך . הבקרה על התמיכה במוסדות לימוד תורניים_ הועלה כי ועדת התמיכות האגפית הודיעה לרשם העמותות על החלטות שקיבלה בעקבות ממצאי ביקורות עומק בלבד, ואולם, למעט מקרים מעטים, לא הודיעה על החלטות שקיבלה בעקבות ממצאים שהועלו בביקורות השטח. במצב זה לא היה באפשרות רשם העמותות לפעול באחת מהדרכים שבסמכותו כדי להבטיח את פעילותן התקינה של העמותות. נמצא כי עד למועד סיום הביקורת לא יידע האגף את המוסדות בדבר הכללים לפריסת הקיזוז וגם לא הודיע לעמותות על האפשרות לפרוס חובות - ובכך נהג בחוסר שקיפות. מאחר שאין מישק עדכון אוטומטי בין מערכת ניהול המלגות ובין מערכת תלמו"ד, השינויים המעודכנים בתלמו"ד אינם מתעדכנים במערכת ניהול המלגות. ואכן, בבדיקה השנתית שמבצעת מחלקת מלגת לימודים מול נתוני מערכת תלמו"ד, נמצא כי קיימים אברכים שעזבו את הישיבות אך המשיכו לקבל מלגת לימודים, מכיוון שהם לא דיווחו על כך למחלקה. יצוין כי מחלקת הישיבות באגף אינה מדווחת בכל דרך אחרת ליחידת מלגת לימודים על אברכים שעזבו את הלימודים או על אברכים שהאגף הפסיק להכיר בהם כתלמידים. למשל, בבדיקה שעשה האגף באפריל 2014 נמצא כי178 אברכים הפסיקו את לימודיהם בשנת 2013, .אך המשיכו לקבל מלגותתשלומי היתר ששולמו להם עבור שנה זו הסתכמו ב- 877,000 .ש"ח בתיקון למבחני התמיכה נקבע כי התמיכה מטעם משרד החינוך מותנית באי-זימונו של התלמיד לשירות צבאי. לעתים צה"ל מזמן תלמיד להתייצב למבדקים או להתגייס, אולם התלמיד אינו מתייצב, ועקב כך אינו עומד בתנאים הנדרשים כדי לקבל דחיית שירות52 . במקרים אלה, בשל אי-העברת המידע מצה"ל לאגף, המוסד ממשיך לקבל תמיכה בעבור אותו תלמיד; נמצא כי האגף, ובכלל זה חשבות האגף והלשכה המשפטית שלו, לא טיפלו באופן סדור ו שוטף ב גביית החובות הלכה למעשה, ובהם חובות שנוצרו עקב כספים ששולמו ביתר, למעט ביצוע הפחתה מתמיכה שוטפת ומתמיכה עתידית, כמפורט להלן: הביקורת הנוכחית העלתה כי תופעת כפל התמיכות עדיין נמשכת, כי החלטת הממשלה, שצוינה לעייל, לא יושמה, וכי ההבטחה לתיקון הליקויים שהועלו בעקבות ביקורת קודמת משנת 1998 לא קוימה- לא הוקמה מערכת ממוחשבת לבקרה כוללת על תלמידים שנתמכים על ידי משרדי ממשלה. על מטה התמיכות בחשכ"ל, משרד החינוך ומשרד הרווחה לפעול ליישום החלטת הממשלה ולקדם הקמת מערכת בקרה למניעת כפל תמיכות. ואולם בבדיקה עלה כי יו"ר ועדת התמיכות האגפית של משרד החינוך ויו"ר ועדת התמיכות של משרד הרווחה לא תיאמו ביניהם את מתן התמיכות למוסדות שתומכים בהם יחידות אחרות במשרד הרווחה (למעט מוסדות שתומכת בהם המחלקה למוסדות ציבור), כנדרש בנוהל. במצב זה נמנעה מהם האפשרות לבחינת כפל תמיכה בין האגף לבין כלל יחידות משרד הרווחה. משרד מבקר המדינה מעיר לחשכ"ל שהוא בעצמו קבע הן בנוהל שר האוצר והן בהוראת התכ"ם את היעד הכמותי הנדרש בביצוע ביקורות העומק על המוסדות הנתמכים, ולא הכפיף זאת לשיקולים אחרים. זאת ועוד, לא נמצאו מסמכים שלפיהם קבע מטה התמיכות בחשכ"ל יעד אחר עבור השנים 2013 -2011 , כנדרש בנוהל ובהוראת התכ"ם. הביקורת שהאגף מבצע בישיבות לגבי התלמידים שקיבלו דחיית שירות מצה"ל אינה מבוססת על מידע מעודכן המצוי בידי צה"ל, אלא על דיווחי הישיבות; | רשימות התלמידים שלא נכחו בשתי ביקורות רצופות כדי ללמוד מהן על מספר התלמידים שעל פי רשימותיו, בהתאם לדיווח המוסדות, הם דח ויי שירות. בדרך פעולתו זו ויתר למעשה צה"ל על האפשרות לנקוט את הצעדים הנדרשים לאתר ולאמת דיווחים של תלמידים דחויי שירות שלא רשומים במוסדות תורניים נתמכים ובשל כך אינם זכאים לדחיית שירות, ול זמנם לשירות צבאי. לאי-העברת מידע מצה"ל לאגף ומהאגף לצה"ל עלולות להיו ת תוצאות כבדות משקל: | 237 |
משרד החינוך . יישום רפורמות וצמצום פערים בחינוך לגיל הרך_ אף שתהליך היישום המלא של החוק הביא לכךשמשנה"ל התשע"א עד שנה"ל התשע"ד נפתחו כ - 1,747 גנים רשמיים חדשים (לכל שלבי הגיל הרך), מהם כ - 1,339 גנים רשמיים שמשמשים אכסניה לכ - 40,000 ילדים בני 4-3 , הקצה המשרד רק 7 משרות פיקוח נוספות לגיל הרך, שהן פחות משליש מ-17 משרות הפיקוח הנוספות שאישר משרד האוצר עד כה . אשר לבעלי תפקידים נוספים במערך המסייע, לקראת יישום החוק, בתחילת 2012 , ציינה מנהלת האגף שעם פתיחת גנים חדשים יש להוסיף גם ימי הדרכה ושעות ייעוץ חינוכי. אולם המשרד לא דן בהצעותיה ולא הגיע לכלל סיכום על תוספת ימי הדרכה ושעות ייעוץ חינוכי לבני 4-3 . הגננת והסייעת, הצוות החינוכי בגן, עובדות במידה מסוימת של בדידות (למשל בהשוואה למורה בבית ספר), ונדרשות להתמודד עם מספר ילדים גדול מן המספר המיטבי לחינוך ילדים בגיל הרך ועם היקף הולך וגדל של משימות. משרד החינוך הקצה להן לשם כך במסגרת אופק חדש רק 40 דקות נוספות לעבודה בגן. כוונת המשרד במסגרת אופק חדש ותהליכים שנלוו לו הייתה להגדיל את המערך התומך בגנים בהובלת המפקחות ולהבנות את עבודתו מחדש. אולם בפועל שינויים אלה לא בוצעו. ראוי שהנהלת המשרד תקבע תקנים מחייבים למשרות המפקחת והמדריכה, שייתנו ביטוי למיקום תפקידים אלה בסדרי העדיפויות של המשרד; בה בעת על האגף עם כל היחידות הנוגעות בדבר לשקוד על הטמעת דפוסי עבודה חדשים (כמו אשכולות גנים), לפקח ולהעריך את האפקטיביות של תהליכי הפיקוח, הייעוץ וההדרכה ואת השגת יעדיהם. אולם האגף לא גיבש כלים למעקב אחר יישום יעדי התכנית הנוגעים לגיל הרך, לא עקב אחר יישומם ולא העריך את השגתם. לפיכך לא הייתה ברשותו תמונת מצב על היקף היישום, ובכלל זה על צמצום הפערים בתשתיות, בחלוקת משאבי ההוראה והתהליכים הפדגוגיים וכן בשירותים של המערך המסייע. ראוי היה שהמשרד יפעיל מנגנון לפיקוח מובנה אחר ביצוע מרכיבי התכנית ויאתר את הפערים שנוצרו בין יעדיה למצב בפועל, כדי לתת את המענה הנדרש בעוד מועד. ואכן במועד הביקורת נותרו פערים ניכרים במענה של המשרד למגזר המיעוטים במכלול היבטי החינוך לגיל הרך, בהשוואה למענה הניתן למגזר היהודי. להלן פירוט: משרד מבקר המדינה מעיר למינהל הפיתוח כי לנוכח היעד שהציב לעצמו, לצמצם את מספר כיתות הגן השכורות בכלל הרשויות ובפרט ב רשויות המגזר הבדואי, היה עליו לפעול עם הרשויות המקומיות ומשרדי הממשלה האחרים למציאת פתרונות שיהיו מקובלים על כלל הגורמים ויאפשר ו מימושו של יעד זה. מדובר בפער בתשתיות לרעת הרשויות הבדואיות שעליו הצביעו תכניות המשרד והממשלה כבר בעבר. כאמור, חתירה לשוויון הזדמנויות וצמצום פערים חברתיים הם מהיעדים המרכזיים של המשרד. למרות זאת מצביעים הממצאים לעיל על כך שדווקא ילדים ביישובים חלשים במיוחד נהנים פחות מהיתרונות של המדיניות הממשלתית החדשה ונפגעת זכותם לשוויון בחינוך. משאיתר את הסיבות לפערים שבין בקשות היישובים הבדואיים לבין האישור התקציבי, על מינהל הפיתוח, בשיתוף משרדי ממשלה אחרים, לסייע ליישובים אלה ולמצוא להם פתרון בהקדם, כדי למנוע מצב שבו ילדים הזכאים לחינוך חינם ייוותרו מחוץ למערכת החינוך. על המשרד לגבש תכנית עבודה מלווה בתכנית תקציבית מתאימה ובלוח זמנים שתביא למתן מענה שלם לצורכי ילדי הגן במגזר המיעוטים, הן מבחינת מספר הגנים, הן מבחינת התשתיות הפיזיות של הם והציוד החסר בהם. כמו כן ראוי שהמשרד יבחן אם התקצוב הנוסף הניתן במסגרת מענק האיזון נותן מענה הולם ליישום מדיניותו לצמצום הפערים. השונות הרבה בחלוקת הגנים בין המפקחות מעלה חשש לחוסר הלימה בין מערך הפיקוח לבין מספר הגנים הזקוקים לליווי מקצועי, תמיכה ופיקוח. ראוי שהמשרד יעגן במסמך בכתב את התקן להיקף המשרה למפקחת, ובתוך כך יווסת, באופן שוויוני יותר, את עומס העבודה המוטל על כלל המפקחות. מהנתונים המוצגים בתרשים עולה שונות רבה בין המחוזות במספר הגנים שבאחריות כל מדריכה: במחוזות חיפה ומרכז כל מדריכה אחראית ל-78 ו-76 ,גנים בהתאמה, ואילו במחוזות תל אביב וצפון ל-30 ו-28 גנים בלבד, בהתאמה. גם אם מביאים בחשבון את ההבדלים במבנה המחוזות ובפיזור הגנים בהם56 , אין בכך כדי להסביר את גודל הפערים. עוד עולה מהנתונים שונות רבה בין המחוזות בשיעור הגננות שקיבלו הדרכה בשליש האחרון של שאלון המעקב לשנה"ל התשע"ג, שהוא המועד האחרון שבו נאספו נתונים בנושא זה, וכן שההדרכה מוגבלת בהיקפה בכל המחוזות (בין שליש לשני שלישים מהגננות בכל מחוז). ההדרכה היא הכלי המרכזי לליווי הגננת בתחומים הפדגוגיים. רפורמת אופק חדש וכניסתם של בני 3 לגנים עם היישום המלא של חוק לימוד חובה לגיל זה הגבירו את הצורך של הגננות בסיוע מקצועי. על האגף לקבוע תקן של מספר גנים למדריכה המתבסס גם על שיקולים של פי זור גאוגרפי של הגנים ושל צרכים מיוחדים של אוכלוסיית הילדים והגננות, כדי להבטיח את הניצול הנכון של משאב זה ולוודא שכל הגנים מקבלים סיוע והדרכה באופן שווה. חשוב שהמשרד ייצור מנגנון שיעודד גננות מנוסות ובעלות הישגים גבוהים לעסוק במסגרת משרתן גם בהדרכה, ובהקשר זה ראוי לשקול להחיל גם עליהן את ההסכם הקיבוצי של אופק חדש. לפיכך, מתווה הייעוץ אפשר בשנה "ל התשע"ד מתן ייעו ץ רק לחמישית מכלל הגנים שבאחריותן של 105 המפקחות: לכ-150,359 (%19 )מבין 16,507 גנים; או לכשליש ( 28% )מ- 11,423 גנים, אם המכסה מיועדת לגנים רשמיים בלבד. ראוי לציון ההיקף הגדול של רשויות מגזר המיעוטים שעמן מפעיל האגף את תכנית מעגן להתמודדות עם הילדים בעלי הצרכים המיוחדים שאותרו. עם זאת נמצא כי האגף אינו מקצה ימי הדרכה ייחודיים לליווי תכנית מעגן ברשויות מגזר המיעוטים , וכי המדריכות המלוות את התכנית בהן אינן מדריכות ייחודיות למגזר, השולטות בערבית ובקיאות במאפיינים חברתיים ותרבותיים של המגזר. אולם עם השתהות המשרד בהגדרה מחדש של תפקיד המפקחת, האגף גם לא חזר ובחן את תפקידי המפקחות כדי להבטיח שמשאב זה מנוצל באופן מיטבי. בכלל זה האגף לא בחן את זמינות המפקחות לגורמים ולמשימות השונות ולא קבע סדרי עדיפויות במשימותיהן. יתרה מכך, האגף לא קידם ביחידות הרלוונטיות במטה המשרד את הצעותיו מ- 2013 לפעולות שיקלו על המפקחות להתמודד עם העומס המוטל עליהן ויפנו את זמנן למשימותיהן הפדגוגיות החדשות בהערכת הגננות. | משרד מבקר המדינה מעיר לאגף שהקצאת השעות להעשרה אינה תואמת את הנוהג שקבע - להקצות שעות לפי מספר הגנים במחוז. יתר על כן, הקצאה כזו אין בה כדי להבטיח את השגת היעד שקבע - צמצום פערים בין המגזרים; זאת משום שאינה מביאה בחשבון את חוזקן היחסי של הרשויות המקומיות, המתבטא ברמתן הסוציו-אקונומית. ראוי אפוא שהמשרד יעגן בכתב את המפתח להקצאת שעות ההעשרה, ובמסגרת זאת ייכללו בו גם קריטריונים המתבססים גם על הרמה הסוציו-אקונומית של כל רשות ועל המאפיינים הייחודיים לרשו יות המיעוטים (החסרות מרכזי העשרה ותשתיות אחרות לפעילות חינוכית בלתי -פורמלית). כך יבטיח העדפה בהשתתפות בפרויקטים לאותם ילדים שעבורם זהו מקור עיקרי (וייתכן שאף יחיד) להעשרת חינוכם ועולמם. | 238 |
משרד החינוך . יישום רפורמת _עוז לתמורה_ בחינוך העל-יסודי_ בביקורת נמצא כי בידי האגף לחינוך על-יסודי אין מידע עדכני בדבר עמידתם של בתי הספר בהנחיות שפורטו במתנ"ה ובתלקיטים ובדבר יישום התכנון, הבקרה וההערכה של השעות הפרטניות והשעות תומכות ההוראה. לפיכך לא הייתה בידי האגף, שלוש שנים מתחילת יישומה של הרפורמה, תמונת מצב ברורה, מקיפה ומעודכנת על היקף היישום, על אופן היישום ועל תוצאותיו בבתי הספר שהצטרפו לרפורמה. מהבדיקה עולה כי במחוזות משרד החינוך שנבדקו (תל אביב, מרכז וצפון) לא היה בידי הרפרנטים המחוזיים מידע שוטף ומעודכן על היקף הביצוע של הקמת פינות העבודה בבתי הספר שבאחריותם, ובכלל זה פרטים על תהליך ההקמה בכל בית ספר. יצוין כי הרפרנטים המחוזיים, המשמשים בתפקידם זה נוסף על תפקידם כמפקחים כוללים, לא נתנו בעבודתם עדיפות גבוהה לתהליך הקמת פינות העבודה ולא ביצעו חלק מהמשימות שהוטלו עליהם, בין היתר עקב עיסוקיהם במשימות אחרות הכרוכות בתפקידי הפיקוח. ואולם, מהבדיקה ע ולה כי משרד החינוך עשה שימוש מועט ולא יעיל בנתונים שהתקבלו מדוחות המעקב והבקרה. כך, מינהל הפיתוח לא הסתייע בהם להסרת החסמים המאריכים את משכי ההקמה של פינות ה עבודה ולפתרון הקשיים שבפניהם עומדים בתי הספר בתהליך ההקמה. משרד מבקר המדינה מעיר כי למרות הטיפול הנקודתי שזוכים לו בתי הספר עם מצוקת מקום, משכי הזמן להקמת פינות העבודה כמפורט לעיל לא התקצרו, ורבים מבתי הספר שהצטרפו לרפורמה נאלצים ליישם את מרכיביה לאורך זמן ללא פינות עבודה. משרד מבקר המדינה מעיר כי תכליתה של הקמת פינות עבודה לשעות תומכות הוראה היא התאמת סביבת העבודה של המורים לשבוע העבודה החדש. המורים נדרשים לשהייה ממושכת בפינות העבודה, בין היתר לצורך הכנת חומרי למידה ולבדיקת עבודות ומבחנים. אמצעים לייעל את עבודת המורים בשעות תומכות ההוראה ולהגד יל את ניצולן ככל האפשר, ובד בבד לבחון דרכים להכיר בעבודת המורה שנעשית לאחר יום העבודה, כאשר אין כל אפשרות לעשותה במסגרת השעות תומכות ההוראה. משרד מבקר המדינה מעיר כי היעדר פינות עבודה בבתי הספר שהצטרפו לרפורמה במשך תקופה ארוכה פוגע פגיעה קשה ביישום של מרכיבים מרכזיים ברפורמה, בייחוד ההוראה הפרטנית ועבודתם של המורים בשעות תומכות ההוראה. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי ייתכן שמשך הזמן שנקבע מלכתחילה בהרשאת הבינוי אינו מציאותי ואף לא עודכן כך שיתאים לנדרש בפועל. לפיכך ראוי שמשרד החינוך יעדכן את משך הזמן הנדרש להקמת פינות העבודה בבתי הספר כך שישקף משך זמן ריאלי, וכן יאכוף על מקבלי ההרשאות את העמידה בו כדי שסביבת העבודה בבתי הספר תאפשר יישום מיטבי של הרפורמה. מן הראוי שמשרד החינוך יבחן את האמצעים הנדרשים לצמצום הפערים בין מספר פינות העבודה הקיימות בבתי הספר ובין מספרן הנדרש לפי מפתח ההקצאה. משרד מבקר המדינה מציין כי עולים ספקות בדבר איכות הכשרתם המתוכננת של המעריכים שיתחילו לבצע את תפקידם בשנת הלימודים התשע"ה: ראשית, אף שמנהלי בתי הספר קיבלו הדרכה בעבר מהמפקחים, אין למשרד החינוך תמונת מצב ברורה בדבר ההכשרה הנדרשת להם כיום, וספק אם ההכשרה המצומצמת שיעברו מנהלי בתי הספר, המתוכננת לכלול מפגש היכרות והכנה כללי ושני מפגשי למידה והיוועצות עם המפקח, תאפשר להם לנהל היטב את הערכת המורים בבית ספרם ולבצע הערכה בעצמם. שנית, רק שלושה בעלי תפקידים בכל בית ספר יעברו הכשרה מקצועית חיצונית, וכל שאר בעלי התפקידים יסתפקו במפגשי הטמעה - שתוכנם עדיין לא נקבע - ואשר איכותם עלולה להיות נמוכה מזו של ההכשרה המקצועית החיצונית. כמו כן, בשל לוח הזמנים הצפוף, ייתכן שחלק ניכר מהערכות המורים בשנת הלימודים התשע"ה יתבצעו בידי מעריכים שטרם סיימו את ההכשרה או את ההטמעה הנדרש ות. יודגש כי הכשרה לא מספקת מבחינה כמותית ואיכותית למנהלים ולרוב בעלי התפקידים עלולה להביא לפגיעה של ממש בתהליך הערכת המורים ובתוצריו. | משרד מבקר המדינה מעיר כי מטה משרד החינוך אמנם התווה בתלקיטים עקרונות לבקרה על יישום השעות תומכות ההוראה ולהערכתן, אולם עקרונות אלו לא יושמו ברמת בתי הספר. על משרד החינוך לסייע לבתי הספר, מתוך הסכמה ושיתוף פעולה עם ארג ון המורים, לגבש את המדיניות והכלים הבית -ספריים הדרושים לצורך זה. | 239 |
משרד החינוך . העסקת עובדי הוראה בידי גופים מתווכים (_מורי קבלן_)_ הועלה כי 123( 50% ) מהמורים שהועסקו בידי החברה העירונית בבתי ה"ס היסודיים ו-110 ( 77% ) מהמורים שהועסקו בבתי ה"ס העל-יסודיים לימדו מקצועות ליבה, בניגוד למדיניות משרד החינוך. הביקורת העלתה כי יש מגמה של יחס הפוך (רגרסיבי) בין מספר שעות ההוראה הנוספות במקצועות הליבה שניתנו בבתי"ס בידי עובדי הוראה בהעסקה בלתי ישירה לבין מדד הטיפוח של בתי"ס אלה. מהנתונים עולה ש- 36 בתיה"ס שנדגמו (כ - 54% ), לא "זכו" לתוספת של שעות הוראה ולא הועסקו בהם מורים בהעסקה בלתי ישירה, אף שהממוצע של מדד הטיפוח שלהם היה גבוה יותר, והם היו זקוקים לתגבור רב יותר מזה של 25 בתי"ס שנדגמו (כ - 33% ) שזכו לתוספת שעות הוראה בשיעור של יותר מ-5% משעות התקן שבהן הועסקו מורים בהעסקה בלתי ישירה. מכאן שלא זו בלבד שאין הלימה בין חוזקו החברתי -כלכלי של ביה"ס להיקף שעות ההוראה הנוספות שקיבל, אלא קיים יחס הפוך -בתיה"ס החזקים בדרך כלל מקבלים יותר. נתוני המדגם מצביעים, אפוא, על פגיעה בשוויון בין תלמידים הלומדים בבתי"ס שמדורגים במדד טיפוח גבוה וזקוקים לתגבור רב יותר, לאלה הלומדים בבתי"ס המדורגים במדד טיפוח נמוך יותר. האופן שבו מחשבים היום במשרד החינוך את התקצוב הדיפרנציאלי לא יוכל להביא לידי השגה מיטבית של יעדיו. הנתונים ממחישים את ההכרח לקחת בחשבון את כ ל מקורות המימון הנוספים בעת קביעת מדיניות התקצוב של משרד החינוך, שכן למכלול שעות ההוראה יש השפעה ישירה על איכות ההוראה בביה"ס ועל הישגי התלמידים. הבדיקה בעיריית רמת גן העלתה שזה שנים מעסיקה חברת "מפעלי בית עמנואל" מורים שמלמדים מקצועות ליבה במסגרת "שעות תגבור והעשרה" בניגוד למדיניות משרד החינוך. לא נמצא כי עיריית רמת גן ורשויות מקומיות אחרות הגדירו את ההבדל בתוכנן הפדגוגי של שעות אלה משעות הוראה רגילות. משרד מבקר המדינה מעיר, כי העסקה זו נעשית ברמת גן בידיעתו של מחוז תל אביב במשרד החינוך, ויש בה "עצימת עיניים" של הפיקוח המחוזי לחריגה ממדיניות משרד החינוך, נוכח המציאות רבת השנים המתהווה בשטח. בדוח ביקורת זה בחר משרד מבקר המדינה למקד את בדיקתו במורים בבתיה"ס בחינוך הרשמי והמוכש"ר המלמדים מקצועות חובה. הם חלק מהצוות הקבוע של המוסד החינוכי, אך מועסקים באמצעות גוף מתוו ך - תאגידים עירוניים או עמותות (להלן בדוח זה - מורי קבלן). אין בבחירה זו כדי להמעיט מתרומתם של עובדי הוראה שאופן העסקתם אינו מתאים להגדרה זו. ועדת בר גיורא הכינה בדצמבר 2011 דוח ובו נכללו המלצות. במהלך הביקורת מסרה הלשכה המשפטית במשרד החינוך לנציגי משרד מבקר המדינה, כי "תוצר עבודתה של ועדת בר גיורא לא הבשיל לכדי דוח סופי, ואין להתייחס אליו כאל מסמך רשמי". עוד מסרה הלשכה המשפטית של משרד החינוך כי נושא עבודת הוועדה מורכב מבחינה משפטית ועובדתית, וטיוטת הדוח לא נדונה ביחידות המקצועיות של משרד החינוך. יוצא, אפוא, שהנהלת משרד ה חינוך לא דנה בהמלצות הוועדה שהקימה, ולא גיבשה מדיניות כוללנית בנוגע להעסקת עובדים אלה, לתנאי העסקתם ולאופן הפיקוח עליהם. מבקר המדינה העיר אז כי אי-קיום דיונים בהמלצות אינו תקין, מוריד לטמיון את עבודת הוועדות ואת המשאבים שהושקעו בהן, ומונע את קידום הפתרון של הבעיה שבגינה הוקמו הוועדות. כמו כן יש בכך משום יחס לא ראוי כלפי עבודת המומחים שהשקיעו מזמנם וטרחו למלא את תפקידם כחברי ועדות, אך תוצריהם לא זכו להתייחסות ראויה. יש לראות בכך התנהגות לא -תקינה מבחינה מינהלית והתרשלות בטיפול בבעיות שהם עצמם הכירו בחשיבותן ובצורך למצוא להן פתרון. הביקורת העלתה כי משרד החינוך לא הגדיר את המושג עובדי קבלן, וכי בידי מטה המשרד ומחוזותיו אין מידע על אודות מורים אלו המלמדים מקצוע חובה, ועל אודות ממדי התופעה של פיצול כיתות באמצעות העסקת מורי קבלן. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך, כי קיים צורך ממשי לעצב מדיניות עקבית וברת פיקוח בנושא העסקתם של מורי קבלן. על מדיניות זו להתחשב במציאות הקיימת ללא עצימת עיניים והסתרת קיומה של התופעה. על משרד החינוך לשקול קביעת חובת דיווח על כלל עובדי ההוראה בבתיה"ס השונים, לרבות בחינוך הרשמי, ובכלל זה אלה שמועסקים בידי גופים מתווכים, ולהנהיג חובת אישור מראש להעסקתם. כך יוכל להכיר את מאפייניו של כוח האדם שהוראת ילדי המדינה מופקדת בידיו, לפקח עליו ולגבש מדיניות כוללנית להקצאת משאבי חינוך. משרד מבקר המדינה מעיר, כי משנת 2006 ואילך נדון מדי פעם בוועדת החינוך של הכנסת נושא העסקתם של מורי הקבלן, לרבות אלה המלמדים מקצועות חובה בניגוד להנחיות משרד החינוך. במהלך הדיונים הועלה שוב הקושי לקבל מידע בנושא ממשרד החינוך. ועדת החינוך דרשה ממשרד החינוך להמציא לה נתונים על מספרם של מורי הקבלן, על תנאי שכרם, ועל מספרם של המורים המלמדים מקצועות ליבה. כן דרשה הוועדה ממשרד החינוך להגביר את הפיקוח על העסקתם של המורים המלמדים מקצועות חובה בהעסקה בלתי ישירה. במהלך הדיונים בוועדת החינוך הצהירו שר החינוך דאז, מר גדעון סער (בנובמבר 2011 ,) ונציגי משרד החינוך (בהזדמנויות שונות), כי המשרד פועל לגיבוש מדיניות בנושא, והוא עומד לסיים את התהליך של מיפוי התופעה. ואולם, עד מועד סיום הביקורת באוגוסט 2014 , לא מיפה משרד החינוך את התופעה. במשך שמונה שנים ( 2014 -2006 ) לא פעל משרד החינוך להגברת הפיקוח על העסקת מורי קבלן המלמדים מקצועות חובה, כפי שנדרש בסיכום הדיון בוועדת החינוך. רק במהלך הביקורת, בפברואר 2014 , בעקבות פניית הממ"מ להבהרת הנושא, קיימה הנהלת משרד החינוך לראשונה דיון בנושא, ובסיכומו הוחלט להוציא הנחיות ברורות האוסרות העסקה של עובד הוראה שאינו מועסק על ידי משרד החינוך (במוסד רשמי) או הבעלות (במוסד שאינו רשמי) במסגרת תכנית הלימודים הרגילה. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את אי -קיומה של התחייבות המשרד לפני הכנסת ואת ההתעלמות מהחלטותיה של ועדת החינוך של הכנסת. | גם הביקורת הנוכחית של משרד מבקר המדינה העלתה, כי עדיין אין בידי משרד החינוך מידע על אודות מורי הקבלן , לרבות אלו הנכללים בהגדרה שבדוח ביקורת זה. | 240 |
המוסד לביטוח לאומי . פרויקט _תבל_ לשדרוג מערך המחשוב במוסד לביטוח לאומי_ ועדת ההיגוי אישרה אפוא את רשימת נציגי ה"לקוחות" לצוותי האפיון רק ביוני 2011 , לאחר שהכנתם של ארבעת אפיוני -העל בפר ויקט כבר הסתיימה ובזמן שתהליך האפיון המפורט כבר היה בשלבי ביצוע. מהאמור לעיל עולה כי אף שמנהלת הפרויקט דיווחה לגורמים המפקחים ביוני 2013 כי התקציב המעודכן של הפרויקט הוא 240 מיליון ש"ח, וכי קיים סיכוי בינוני לחריגה נוספת של 30 מיליון ש"ח, הסתכמה תכנית העבודה שהעביר תמ"מ ליועץ ועדת הכספים באותו מועד בכ -260 .מיליון ש"ח לא נמצא כי תמ"מ החליט בהליך מסודר על הגדלת תקציב שלב א' ב -20 מיליון ש"ח, כפי שבא לידי ביטוי בתכנית העבודה שהועברה ליועץ, לרבות ניתוח של הכרחיות השינוי ותיעוד ההחלטה לגביו, כנדרש בנוהלי תמ"מ, וגם לא התבקש אישור להגדלת התקציב מהגורמים המפקחים. משרד מבקר המדינה מעיר כי כדי להקטין את הסיכון של פיתוח תכנה שאינה תואמת את הדרישות המקצועיות של המוסד או את דרישות החוק, על תמ"מ להקפיד על אישור האפיונים בכתב על ידי הלקוח ועל ידי נציגי תמ"מ ועל תיעוד האישורים, כפי שהומלץ בסקר הסיכונים של המוסד משנת 2013 .וכנדרש בנהליו משרד מבקר המדינה מעיר כי ההחלטה לגבי החלופה הנבחרת ליישום פרויקט בהיקף כספי כה נרחב, מחייבת בחינה כלכלית יסודית ומעמיקה של כל החלופות המוצעות. מן הראוי היה שתמ"מ יציג במסמך הייזום אומדן מלא של עלותה של חלופת חבילת המדף (חלופה א'), כדי שלמקבלי ההחלטות (מינהלת המוסד, ועדת הכספים וה מועצה) יהיו כל הנתונים הנדרשים לבצע השוואה כלכלית מהימנה בין החלופות. רק כעשרה חודשים לאחר תחילת הפרויקט, בינואר 2011 , ולאחר שכבר גויסו כ- 30 עובדים והושקעו כ-10 מיליוני ש"ח בתשתיות וברכש לצורכי הפרויקט, הציג המוסד את התכנית הרב-שנתית של הפרויקט לוועדה המרכזית לתקשוב. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שפרויקט בסדר גודל כה נרחב, הן מהבחינה הכספית והן מבחינת ההיקף והמורכבות, יוצג בפני הוועדה המרכזית לתקשוב כבר בעת ייזומו ולא לאחר תחילת הפעלתו. זאת כדי שהוועדה האמורה תוכל לתרום מניסיונה המקצועי בנושאים הקשורים לתכנון הפרויקט ולאופן יישומו. משרד מבקר המדינה מעיר כי יש לתת את הדעת לכך שפרויקט מחשוב גדול מאוד, בהיקף של מאות מיליוני ש"ח, המבוצע על ידי גוף סטטוטורי שמתוקצב על ידי המדינה בעשרות מיליארדי ש"ח בשנה, אינו מחויב להיבחן, על פי ההוראות הקיימות, על ידי הוועדה המרכזית לתקשוב שבמשרד האוצר. הביקורת העלתה כי בשנים 2010 ו- 2011 לא התכנסה ועדת ההיגוי אחת לרבעון כנדרש: בשנת 2010 היא התכנסה שלוש פעמים, ואילו ב - 2011 ,רק פעם אחת בחודש יוני. בשנים 2012 ו- 2013 ,התכנסה הוועדה כנדרש ארבע וחמש פעמים בהתאמה. משרד מבקר המדינה מעיר לוועדת ההיגוי כי אף שהחליטה להתכנס אחת לרבעון, ולמרות היותה הגוף המנחה והמבקר העליון של הפרויקט ומתפקידה לפקח על הפרויקט, לדון במצבו ולעקוב אחר התקדמותו, היא התכנסה בשנת 2011 רק פעם אחת. יודגש כי בשנת 2011 חלו שינויים משמעותיים בפרויקט כגון הגדלת תקציבו ב-137 )מיליון ש"ח (ראו להלן - שינויים שוועדת ההיגוי לא יכלה לתת עליהם את הדעת מאחר שלא קיימה דיונים בתדירות הנדרשת באותה שנה. הביקורת העלתה כי אף שנוהל מפת"ח קובע כי ניתוח חלופות לפרויקט כולל גם ניתוח של כלל עלויות החלופה, ואף שתמ"מ הציג במסמך הייזום אומדן עלות מפורט ומלא לחלופה ב' - פיתוח עצמי של המערכות, היה האומדן שהציג תמ"מ באותו מסמך לחלופה א' - פתרון המבוסס על חבילת תכנה קיימת - אומדן חסר, מאחר שלא כלל את עלות הקמת מערך המטה, את עלות ההקמה וההתאמה של חלק מהתשתיות הטכנולוגיות ואת עלות התחזוקה שתידרש עבור חלופה זו. | הביקורת ה עלתה כי מנהל תמ"מ לא הביא לבחינתה של מינהלת המוסד ולאישורה את הגידול בתקציב בסך 33 .מיליון ש"ח | 241 |
משרד החוץ . התכנון והניהול של משאבי האנוש במשרד החוץ_ לא נמצא כי אגף מש"א מילא את הנחיות שר החוץ בעניין זה. יתר על כן, הנהלת המשרד לא בדקה אם ההנחיות יושמו, ואם לאו - מדוע לא יושמו. הנהלת המשרד גם לא דיווחה לשר על פעולותיה בעניין זה. הביקורת העלתה כי תכנית העבודה של אגף מש"א לשנת 2014 כוללת פירוט של מטרות אשר להשגתן מכוונת פעילות האגף, לרבות ביחס ליעדים המקצועיים שהגדירה הנהלת המשרד. אולם תכנית העבודה האמורה אינה כוללת מדדים ותפוקות ביצוע באופן הנדרש במדריכי נש"ם. לדעת משרד מבקר המדינה, על אגף מש"א להתאים את תכניות העבודה שלו להנחיות נש"ם כדי שהמשרד יוכל להשתלב במעגל התכנון הממשלתי הרחב - הן במסגרת תהליכי התכנון הפנים-משרדיים והן במסגרת התכנון האסטרטגי לניהול ההון האנושי של נש"ם. יצוין כי מתשובתה של נש"ם עולה כי גם בשנת 2013 לא הייתה למשרד החוץ תכנית עבודה על פי המדריך הממשלתי. הבדיקה העלתה כי עקב אי-עמידה בתנאי הסף שהציגה נש"ם כאמור אגף מש"א עדיין אינו ערוך להטמיע במשרד את כלל רכיבי הרפורמה הכללית ב שירות המדינה. עד מועד תום הביקורת בשנת 2014 לא הו בא הדבר לידי ביטוי בתקינת משרות השליחים בנציגויות. כמו כן, לא נמצאו ברשות המשרד תכניות להתאמת פעילותו למשאבי האנוש המוגבלים שברשותו המשתקפים במחסור הניכר בתקנים בשירות החוץ כאמור. נמצא כי משנת 2012 ואילך מקיים המשרד גם הערכות מצב עתיות בכל רבעון. עם זאת, אגף מש"א אינו שותף לגיבוש הערכות המצב האמורות ואינו עוסק בהטמעת התשומות בתכניות העבודה שלו. על אף הוראות המדריך הממשלתי, אגף מש"א אינו מתכנן את תקינת המשרות בשירות החוץ ואת הסיכויים לאיושן בהתאם ליע דים המדיניים שהוגדרו בהערכות המצב השנתיות של המשרד. נוהל המינויים האמור הוא נוהל חריג במערכת הממשלתית, אשר גובש נוכח אילוצים הנובעים מייחודיותו של משרד החוץ. עקב כך ראוי כי מעמדו של הנוהל לא יהיה מעמד קבוע ותמידי, אלא ייבחן מדי פעם בפעם בהליך דומה להליכי הבחינה וההסדרה שקיים המשרד בשנת 2006 . במסגרת בחינה עתית כזאת יהיה ניתן לבחון בין היתר את האפשרות לקבוע הסדר חלופי לנוהל זה, שיאפשר להחיל מרכיבים נוספים מהוראות התקשי"ר ומהנחיות היועץ המשפטי לממשלה, אגב התחשבות בהיקפי המינויים, בשינויים הטכנולוגיים, בהוראות הדין הנוגעות לעניין וביכולת המעשית של המשרד ליישם הסדרים חלופיים. ממסמכי הנהלת המשרד עולה כי קיים מחסור בצוערים הנובע מפערים בהיקף גיוס הצוערים שהחלו בשנת 2000 עקביישום החלטות ממשלה לקיצוץ כוח אדם בשירות המדינה. בנסיבות אלו אייש המשרד משרות תקניות בשירות החוץ בעובדים שלא נקלטו למשרד במסגרת קורס צוערים, לרבות בעובדים מהשירות המינהלי שאינם כשירים לשרת בחו"ל או למלא תפקידים מדיניים ביחידות המטה (ראו להלן). בשנים 2014 -2010 עמד הפער בין התקן ובין מצבת כוח האדם בשירות החוץ המדיני בארץ ובחו"ל על כ-90 עובדים בממוצע רב-שנתי (ראו להלן). מנתוני הפרישה והקליטה של עובדי שירות החוץ בשנים 2014 -2010 עולה כי המשרד לא קלט צוערים חדשים בהתאם למספר העובדים שפרשו באותה תקופה. בשנים אלו פרשו משירות החוץ 80 עובדים ונקלטו60 עובדים חדשים באמצעות קורסי צוערים. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החוץ ונש"ם לבחון את האפשרות לפתוח קורסי צוערים לא רק בעקבות פינוי ממשי של משרות בתקן אלא גם בהתחשב בתחזית על פרישה או עזיבה עתידית של עובדים, הצבת עובדים בתפקידים בפועל במשרדי ממשלה אחרים או שהייה של עובדים בחופשה ארוכה ללא תשלום. לצורך כך נדרש המשרד בין היתר לנהל תחזית כוח אדם מפורטת לכמה שנים מראש תוך התבססות על תחזיות פרישה. | נוהל המעבר קבע מפורשות מכסה מרבית למעבר של 210 עובדים בלבד בשנים 2011 -2008 .מהשירות המינהלי לשירות החוץאולם הביקורת העלתה כי בשנים אלה חרג המשרד בכ- 24% .ממכסה זו נש"ם לא פיקחה על היקף מעבר העובדים כאמור ולא מנעה את החריגה מהמכסה שנקבעה בנוהל. | 242 |
משרד הבינוי והשיכון . סיוע בדיור לזכאים_ משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הקליטה כי עליו לעדכן את רשימת הממתינים באופן עקבי כדי שייכללו בה רק זכאים העומדים בכל הקריטריונים שהוא בעצמו קבע. המשרד לא המציא מסמכים ונתונים המבססים דברים אלה, לרבות החוסר בדירות גדולות, וגם לא הציג את עומק מצוקתם של זכאים אחרים הממתינים בתור. בעניין זה יוזכר שבתשוב תו מדצמבר 2014 הדגיש משרד הבינוי שהמחסור קיים בדירות הקטנות. משרדי הקליטה והבינוי עוסקים שניהם במתן פתרונות דיור, האחד לוותיקים והאחר לזכאים עולים. מתכונת הסיוע בדיור אינה מגובשת באופן מערכתי וכל משרד פועל בנפרד על פי קריטריונים משלו. עקב כך יש ליקויים בניהול שתי רשימות הממתינים, ונוסף לחוסר היעילות שבניהול הרשימות, נוצר לעתים עיוות בלתי סביר בשל היעדר כללי זכאות אחידים בין לוותיקים ולעולים. להלן הפרטים: לדעת משרד מבקר המדינה בנסיבות המיוחדות של ההחלטה הנדונה, מן הראוי היה שהשר דאז יוודא שהתבקשה חוות דעת משפטית וזו תוצג בפניו. השר נושא באחריות מיניסטריאלית לכל הנעשה או לכל שהיה צריך להיעשות אך לא נעשה בתחום משרדו, ולכן לא ניתן לקבל את תגובתו המעבירה את האחריות להחלטה לדרג המקצועי במשרדו. עד מועד סיום הביקורת המלצות הוועדה לא נידונו בממשלה וממילא לא אושרו על ידה. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הבינוי לבצע עבודת מטה לאפיון צורכי הדיור של אוכלוסיית הזכאים לדיור ציבורי ולקביעה של מגוון המענים שהמשרד יספק לצרכים אלה. במסגרת זו ראוי שהמשרד יתחשב בהמלצות של הוועדות בנוגע לסיוע בדיור לזכאים. תוצריה של עבודת מטה שכזו צריכ ים להביא לידי גיבוש תכנית עבודה רב -שנתית בעלת סדרי עדיפויות המביאים בחשבון התפתחויות כלכליות ואחרות , קביעה של מספר הדירות הנחוצות בהווה ובעתיד, מקומן הגאוגרפי, גודלן ואפיונן, וקביעה של מגוון פתרונות הדיור ומסגרת התקציב הנדרשת. עליו גם להצביע על מקורות התקציב, אם ממשאביו הפנימיים, לרבות הכנסות ממכר דירות, אם כתוספת תקציבית ייחודית. מאחר שמדובר בתכנית בעלת אספקטים לאומיים ראוי לשקול הבאתה לאישור הממשלה כולה כדי שזו תקבע את הקצאת התקציב ההולמת על פי סדר העדיפות הלאומי. הביקורת העלתה כי עד 2013 לא קייםהמשרד עבודת מטה בנושא זה, וממילא לא גיבש תכנית כוללת מתוך ראייה מערכתית ארוכת טווח הנוגעת בצרכים, בחלופות האפשריות למתן המענים ובתקציב שיוקצה לשם כך. בכך ל א השכיל המשרד לספק מענה ראוי כדי להעניק סיוע הולם לאוכלוסיית חסרי הדיור מעוטי היכולת. לדעת משרד מבקר המדינה, היעדר ראי יה מערכתית והיעדר מענה מלא לצורכי הדיור הציבורי הן בין הסיבות העיקריות להגדלת הפער בין מספר הזכאים הממתינים לדיור כזה ובין מלאי הדירות המוצע להם. אם תימשך המגמה הנוכחית ולא ייעשו פעולות תכליתיות למתן פתרונות דיור לזכאים הממתי נים, יימשכו הגידול במספר הממתינים ו הדלדול במלאי הדיור הציבורי ומשך ההמתנה לדירות יתארך . במצב זה יש פוטנציאל רב לפגיעה בזכותם הבסיסית של הזכאים לסיוע בדיור לחיים בכבוד. לכן, יש לעשות את כל הדרוש כדי לצמצם את הפער האמור, לגבש לאלתר מדיניות ארוכת טווח בנוגע לסיוע בדיור לזכאים, לקבוע בהתאם לכך תכנית עבודה ארוכת טווח ולהבטיח את הקצאת המשאבים הנדרשים לישומה וליישמה. יוצא אפוא שאף שמשרד הבינוי משמש מאסדר של תחום הדיור הציבורי, בפועל הוא אינו מנהל אותו ואינו משפיע על תפוקותיו. פעולותיו להקצאת הדירות לזכאים אינן מתוכננות והוא מגיב לצ ורכי הביקוש על פי היצע הדירות הקיים. מאחר שההיצע הולך וקטן ומספר הזכאים הממתינים הולך וגדל מתארכים גם זמני ההמתנה. במציאות כזאת ניטעת בזכאים תקווה למימוש זכאותם, אך לנוכח היעדר מלאי דירות זמינות אין לתקווה זו כל תוחלת ממשית. אי-מימוש הזכאות לדיור ציבורי וההמתנה הארוכה ללא כל תכלית עלולים לעורר בזכאים, נוסף לפגיעה בכבודם, גם תחושת תסכול ומרמור. צבר הממצאים שלעי ל מראה על היעדר עיקרון מנחה שיביא לידי הלימה בין הביקוש לדיור הציבורי ובין המלאי המוצע. כבר בשנת 2000 רשמה הממשלה את הודעת השר דאז כי התוספת השנתית לדיור הציבורי תהיה 2,200 דירות, אך מאז לא יישם משרד הבינוי החלטה זו. על המשרד לעמוד על היקף הביקוש לסיוע בדיור ולאפיין את הצרכים הייחודיים של הזכאים, ובהתאם לכך להחליט על מגוון הפתרונות שיש ביכולתו להציע להם במסגרת המשאבים העומדים לרשותו. הדעת אינה סובלת את התמשכותו של המצב הקיים המתעתע באוכלוסייה כה חלשה של זכאי הדיור הציבורי ופוגע בזכותה הבסיסית לחיים בכבוד. הביקורת העלתה שנכון למועד סיום הביקורת, מתוך 132 זכאים שהם נכים רתוקים הממתינים לדירת נ"ר נמצאו 73 ( 55% .) הממתינים יותר משנה | משרד מבקר המדינה מציין כי ללא הרחבת מקורות התקציב לרכישת דירות, מעבר לתמורה שתתקבל בגין מכר הדירות הישנות, ימשיך להידלדל מלאי הדיור הציבורי ותצומצם האפשרות להקצות פתרונות כאלה לזכאים. | 243 |
שירות בתי הסוהר . המערך הרפואי לטיפול בכלואים בשירות בתי הסוהר משרד מבקר המדינה מעיר לשב"ס שעליו לדאוג לתחזוקה פיזית ראויה של מכון הדיאליזה, ובכלל זה התחזוקה והתפעול של מערכות מיזוג האוויר במכון לפי נוהלי משרד הבריאות, והייעוץ שניתן להם על ידי המרכז הרפואי אסף הרופא. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שבמהלך השיפוץ של קומת הקרקע שהחל בתקופת הביקורת ושסיומו נקבע לדצמבר 2015 , ייעזר שב"ס בגורמים מקצועיים כדי שניתן יהיה להימנע מליקויים נוספים במהלך השיפוץ. נמצא כי החובשים במר"ש משמשים זה שנים גם כסוהרים (זקיפים) בניגוד להנחיית הנציב שניתנה עוד בשנת 2005 , ולפיה סגלהמערך הרפואי בבתי הסוהר לא יבצע משימות נוספות. משרד מבקר המדינה מעיר לשב"ס, כי בעקבות ההתפתחויות שחלו מאז 1995 ובהן הגידול במספר הדגימות המבוצעות ובמספר סוגי הסמים הנבדקים בכל דגימה לבדיקת סמים ראשונית, עליו לעדכן את מפתח התקינה שנקבע לפני למעלה משני עשורים. שעות הנוכחות של רופאי המרפאות בבתי המעצר בשב"ס כפי שהיו במועד קיום הביקורת אינן מאפשרות מתן מענה מלא לפקודת הנציבות הדורשת בדיקת עצורים בתוך 48 השעות הראשונות לכ ניסתם לבתי המעצר. העסקה רציפה של רופאים במתחמי הכליאה בשעות הערב והלילה תוכל לסייע בעמידה בפקודה. טוב עשה שב"ס שהרחיב את פרויקט הרופא המתחמי לבתי המעצר האחרים בעקבות תוצאות הפיילוט בבימ"ר ת"א. ואולם הנחיית סגן הנציב ממרץ 2014 המורה להפעיל את פרויקט הרופא המתחמי בתוך שבועיים לא יושמה. נכון לסוף דצמבר 2014 הופעל הפרויקט רק במתחם צלמון ובבית המעצר הדרים, אך בבימ"ר ת"א לא הופעל הפרויקט. משרד מבקר המדינה מעיר כי על שב"ס לספק מענה לצורך בבדיקת עצורים גם בשעות הערב והלילה וגם בסופי שבוע בכל מחוזותיו, ובכללם מחוז דרום. לפיכך עליו לזרז את הליכי הרחבת הפרויקט למחוז דרום או למצוא פתרון אחר לבעיה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי אם סבר שב"ס שיש צורך לאבזר את חדרי האשפוז באביזרים "אנטי וונדליים" - היה עליו לשקול להתקין את כל האביזרים באופן כזה, ובכלל זה גם מוליכי חשמל ושקעים נסתרים. אמצעי הזהירות החלקיים שננקטו אינם נותנים מענה מלא לנושא. בבדיקה שערכו נציגי משרד מבקר המדינה באוגוסט 2014 נמצא, כי בחדר של מכון הדיאליזה אין מערכות להחלפת אויר לפי הנדרש בנוהל. נמצא כי בניגוד להמלצת צוות הבדיקה לא התקיימה הערכה מחודשת של הצרכים במהלך שנת העבודה 2004 , והנושא נבדק מחדש רק בשנת 2010 .כמפורט להלן בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה, כי הגישה למרפאה בבית מעצר קישון צרה, ובכניסה אליה יש מדרגות - כך שהמרפאה אינה נגישה לעצורים עם מוגבלות. | לשב"ס אין נתונים בנוגע לכל הכלואים שטופלו על ידי פסיכיאטרים שלא במסגרת מב"ן כגון - מספר המטופלים בפועל, סוגי הטיפולים ותדירותם. יצוין שגם מספרם של מקבלי טיפול תרופתי פסיכיאטרי אינו משקף את מספר המטופלים בפועל, שכן ישנם כלואים המקבלים טיפול תרופתי פסיכיאטרי נקודתי (כמו תרופות לבעיות שינה), אך אינם זקוקים לטיפול פסיכיאטרי. משרד מבקר המדינה מעיר לשב"ס, כי היעדר נתונים על מספר המטופלים הפסיכיאטריים אינו מאפשר לבצע את ניתוח הצרכים באופן מיטבי, שבעקבותיו ניתן יהיה להגיע להקצאה יעילה של צוות מטפלים פסיכיאטריים ולתכנן את התקציב הדרוש למתן מענה הולם לנושא. | 244 |
משרד הבריאות . סוגיות בתקציב מערכת הבריאות_ סמנכ"ל כספים במרכזים הרפואיים הכלליים -ממשלתיים : הועלה כי ברוב המרכזים הרפואיים הכלליים-ממשלתיים לא מונה סמנכ"ל כספים האחראי לכלל הפעילות הכספית במרכז הרפואי. בבית החולים יש גזבר הכפוף למנהל האדמ יניסטרטיבי, והוא אינו חבר הנהלה; בתאגיד הבריאות יש מנהל כספים, בדרך כלל בדרגת סמנכ"ל. בכך אין ראייה כוללת של המרכז הרפואי. האוצר בשיתוף עם משרדי הממשלה כאשר אחד הגורמים גורם לעי כוב בטיפול בפנייה. בביקורת נמצא כי כאשר הכנסת מאשרת את התקציב השנתי, משרדי הבריאות והאוצר לא מצרפים להצעת התקציב מידע הנוגע לכל ההתחייבויות והתוספות שאושרו בשנים שעברו, בתקציבים חד פעמיים, ושהן עדיין תקפות. מדובר בנוהג אופייני לכלל תקציב המדינה ולא רק למערכת הבריאות. בביקורת הנוכחית עלה שבשנת 2011 העביר משרד האוצר לוועדת הכספים את פניית סוף השנה של משרד הבריאות רק ב- 26.12.11 ובשנת 2012 - ב- 25.12.12 . הפנייה שנעשתה בסוף שנת 2011 והפנייה שנעשתה בסוף שנת 2012 כוללות שינויים ב-94 וב-53 .תכניות בהתאמה, שחלקן מסתכם בעשרות מיליוני שקלים בביקורת עלה עוד כי משרד הבריאות ומשרד האוצר מעכבים את הגשת הבקשות לשינויי תקציבי עד למחצית השנייה של השנה, גם כשהצורך בשינויים אלה היה ידוע זמן רב קודם לכן. בשנת 2011 , למשל, הגיש אגף התקציבים במשרד האוצר לוועדת הכספים פנייה אחת בלבד לאישור שינויים בתקציב בתי החולים. הפנייה הוגשה ימים ספורים לפני תום השנה, ב- 26.12.11 , וועדת הכספים אישרה אותה למחרת היום. בשנת 2012 אישרה ועדת הכספים שלוש פניות לשינויים בתקציב בתי החולים. את הפנייה הראשונה הגיש אג"ת במשרד האוצ ר רק ביולי 2012 ,אף שבתי החולים אינם פועלים לכל אורך השנה לפי התקציב שאושר להם בספר התקציב (ראו להלן בפרק "תקציב בתי החולים הכלליים -ממשלתיים"). שתי הפניות האחרות הו גשו לאג"ת במשרד האוצר רק בספטמבר ובדצמבר 2012 . הועלה כי משרד הבריאות מתכנן את יעדי ההכנסות, הקניות והשכר של כל אחד מבתי החולים באו פן היסטורי, על בסיס היעדים של השנה הקודמת. משרד הבריאות לא עורך בדיקה פרטנית ומקיפה של צורכי בית החולים בהתאם לאפיונו - למשל יש בתי חולים שבהם פעילות כירורגית רבה, לאחרים פעילות רבה של השתלות איברים וכו'120 . המאפיינים השונים של בית החולים יוצרים שוני בהיקף ההוצאות הנדרשות בכל אחד מהם, דבר המשפיע על תקציבם (בעניין התאמת הפעילות של בתי חולים לתקציב שנקבע להם ראו להלן בפרק "תקציב בתי החולים הכלליים-ממשלתיים - אי-התאמה בין האמור בספר התקציב, בין אישור משרד הבריאות ובין התנהלות בתי החולים"). לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שמשרד הבריאות יאפיין את הצרכים והיכולות של כל אחד מבתי החולים ואת התקציב הנדרש לכולם עוד לפני חתימת הסכם בריאות-אוצר. על משרד הבריאות לבחון, לפחות אחת לתקופה, האם חל שינוי במאפיינים שהוא קבע. בדיקה כזו תאפשר להעריך את היעילות והמועילות של בתי החולים121.. מהאמור יוצא שתקצוב בתי החולים נעשה באופן שאינו תקין ,לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שאג"ת במשרד האוצר ינהג בהתאם להחלטת הממשלה ויאפשר למשרדי הממשלה גמישות רבה ככל הניתן בכל הנוגע לשינויים פנימיים בתק ציביהם, בכפוף לשמירה על מסגרות התקציב ולעמידה בכללים שנקבעו בעניין האמור. במקביל על המשרדים להמשיך לפעול לצמצום התקנות, כפי שהחליטה הממשלה בעקבות המלצת ועדת המשילות. מן הראוי שאג"ת במשרד האוצר יפעל להטמעת מערכת תכנון תקציב בהקדם האפשרי. על משרד האוצר לפעו ל למציאת דרכי מימון להחלטות הממשלה, שיבטאו את שינוי סדרי העדיפויות של הממשלה ושיצמצמו ככל הניתן את "הקיצוצים הרוחביים" ואת הפגיעה בתכניות העבודה של המשרד. מהביקורת עלה כי עד יולי 2014 לא הפיץ משרד הבריאות נהלים להפעלת השר"פ, שימנעו פגיעה בשירות הרפואי במערכת הציבורית. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבריאות כי עליו להאיץ את הפעולות לגיבוש הנהלים שבהם יינתנו הוראות והנחיות הן באשר להיבטים הרפואיים של הפעלת השר"פ והן באשר להיבטים הכלכליים והכמותיים אשר להם השפעה על איתנות בתי החולים המפעילים שר"פ. כמו כן על משרד הבריאות למסד ולהפעיל מערך בקרה ופיקוח על יישומם של נהלים אלה במוסדות שבהם פועל שר"פ. החל משנת 2003 ישנה עלייה עקבית בגירעון המצטבר של המרכז הרפואי, שהגיע בסוף שנת 2012 לכ- 67% .מהמחזור תקציב בתי החולים הכלליים-ממשלתיים , הנקבע בתחילת השנה, נמוך מאוד ביחס לזה המתעדכן במהלך השנה. מדובר בדפוס הידוע לבתי החולים, למשרד הבריאות ולמשרד האוצר - התקציב המקורי שנקבע אינו מ שקף את פעילות בתי החולים ולכן במהלך השנה נדרשים משרד האוצר ו משרד הבריאות להתאים ולעדכן את התקציב. מדובר בשיטה לא ראויה, הגורמת לאי -שקט, לחוסר ודאות, לאי יכולת לעבוד באופן מושכל, לחיים ב"תרבות של מצוקה" והמונעת תכנון רב-שנתי, התייעלות ועבודה שיטתית ונכונה, משום שהגורמים במערכת עסוקים בפתרון בעיות הצפויות להתעורר "מחר בבוקר". על מנת לאפשר למרכזים הרפואיים עצמאות כלכלית, על משרד הבריאות, משרד האוצר והרשות החדשה, בשיתוף בתי החולים, לערוך שידוד מערכות בנוגע לתקציב בתי החולים: יש לתקצב אותם כבר בתחילת השנה באופן שמתאים לפעילות שהממשלה דורשת מהם, וזאת כדי לאפשר להם לפעול בוודאות תקציבית. יש להתאים את תכניות העבודה של בתי החולים לתקציב שנקבע בתחילת השנה. אם יש צורך בשינויים תקציביים, יש לעשותם מיד, ברגע שנודע עליהם, ולא ימים ספורים לפני סוף השנה. יש לקחת בחשבון את מורכבות המערכת ולפעול כך שאם תינתן תוספת משאבים לצד אחד, כדוגמת קופות החולים לא יבוא הדבר על חשבון הצד האחר, כדוגמת בתי החולים. כך למשל מתן הנחות לקופות החולים מגדיל את גירעונות בתי החולים; עלייה במחיר יום אשפוז גורמת לגידול בגירעונות הקופות. על משרד הבריאות להורות לרשות למרכזים רפואיים ממשלתיים לקבוע יעדים בנוגע לדרכי הממשל התאגידי במרכזים הרפואיים שבאחריותה, להנחותה כיצד לקדם יעדים אלה ולעקוב אחר השגתם. | סבסוד שנתי בסך 633 מיליון ש "ח, כאשר כבר מנתוני ביצוע התקציב של בתי החולים עד ספטמבר 2013 היה גירעון של 760 מיליון ש "ח. אג"ת שבמשרד האוצר צפה שהסובסידיה השנתית תהיה 720 מיליון ש"ח. הועלה כי גם בשנת 2014 נקלעו בתי החולים הכלליים-ממשלתיים למשבר תקציבי. בחודש יוני בשנה זו העריכו בתי החולים כי כבר בספטמבר הם יסיימו את תקציבם התפעולי, ולכן לא יוכלו לבצע הזמנות רכש ושירותים. המנהלים האדמיניסטרטיביים של בתי החולים התריעו בפני שרת הבריאות גב ' יעל גרמן ובפני מנכ"ל משרד הבריאות פרופ' ארנון אפק, כי תקציבם נשחק מאוד בשנים האחרונות וכי הוא אינו עונה על הצרכים הבסיסיים של בתי החולים. לאחר סיום הביקורת, באוקטובר 2014 , פנו מנהלי הכספים של בתי החולים הכלליים - ממשלתיים להנהלות משרדי הבריאות והאוצר והתריעו על גירעון צפוי של מעל 1 מיליארד ש"ח ועל גירעונות בתקציב הקניות שלהם הנובעים מטיפולים מצילי חיים. ההוצאות של כלל בתי החולים בסוף השנה גבוהות כאמור מהתקציב שאישרה להם המדינה, ולכן נדרשת המדינה לסבסד בקביעות את בתי החולים בסכום גבוה מהסכום שהקצתה לכך מראש. כיוון שבבתי החולים יודעים שבסופו של דבר הם יקבלו סבסוד גבוה מהמתוכנן, הם ממשיכים לפעול על פי התכנון המקורי שלהם ללא גיבוי תקציבי מאושר. הסבסוד בפועל בסוף כל שנה נקבע כאילוץ, מתוך עובדות בשטח ולא מתוך ראייה כוללת ותכנון תקציבי נאות. עקב התנהלות זו נכשלים משרדי הבריאות והאוצר בקביעת תקציב שמתאים לדרישות מבתי החולים ובאכיפת התקציב שמאושר לבתי החולים במסגרת אישור תקציב המדינה , והדבר אף גורם לחוסר הצלחה של משרד הבריאות בניהול הפיקוח על הגופים שבאחריותו - תפקידו כרגולטור. | 245 |
משרד הבריאות . בדיקות דימות מתקדמות - משרד הבריאות_ נמצא כי לבד מהאמירה הכללית בקול קורא שלו מ- 2010 , לא קבע משרד הבריאות תקן לזמן ההמתנה המרבי לבדיקות הדימות מהסוגים השונים, על פי רמת הדחיפות. יתר על כן, אף על פי שתקן כזה יכול לסייע בהחלטה על מתן רישיונות הפעלה למכשירי דימות, המשרד לא נעזר בו ונתן רישיונות ללא שקלול זמן ההמתנה הרצוי לבדיקות. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הבריאות לקיים עבודת מטה לקביעת התקן האמור, על מנת לייעל את השירות הניתן לציבור ולאפשר בקרה ופיקוח על איכות השירות. משרד מבקר המדינה מעיר כ י כפי שציין בדוחות קודמים , בשל ההגדרה המעורפלת של "זמן סביר" אין למשרד הבריאות מדד אמתי שהוא יכול להעריך על פיו את טיב השירות58, ויש בכך פגיעה בנבדקים. משרד מבקר המדינה בדק את זמן ההמתנה בתורים לבדיקות הדימות, ומצא כי בחלק מן המרכזים הרפואיים ולחלק מסוגי הבדיקות זמן ההמתנה של חולים אמבולטוריים (שאינם באשפוז) הוא ארוך, והדבר עלול להוביל לאבחנה בשלב מאוחר ולפגוע באפשרויות הטיפול59 . מבירור טלפוני של זמני המתנה לבדיקות .MRI עלה שבמרכז הרפואי תל אביב ממתינים ל - MRI יותר מחודשיים ובבלינסון - יותר משלושה חודשים; מהדיווחים השנתיים למשרד הבריאות ל- 2013 מתברר כי בהדסה עין כרם עמד זמן ההמתנה ל - MRI ללא הרדמה על כ- 90 יום ול- MRI בהרדמה על70 .יום משרד מבקר המדינה ביצע גם ניתוח ממוחשב של נתונים שהתקבלו ממרכזים רפואיים, ובדק את שיעור החולים האמבולטוריים ש המתינו לבדיקת MRI יותר מ-28 )יום (בחישוב ימי עבודה בלבד; הבד יקה התבססה על התקן שנקבע במחקר בקנדה, דהיינו כשבוע יותר מהזמן שנקבע בקול קורא. להלן הפירוט: ברזילי הוא היחיד שכמעט עמד בתקן (רק כ-1% בבדיקות ללא הרדמה וכ- 17% בבדיקותעם הרדמה חיכו יותר מ -28 .)יום יתר המרכזים הרפואיים שנבדקו חרגו בשיעור ניכר מהתקן: באסף הרו פא - כ- 22% ללא הרדמה וכ- 47% עם הרדמה חרגו ממנו ; בסורוקה - כ-9% ללא הרדמה וכ- 60% עם הרדמה; ברמב"ם- כ- 23% גם ללא הרדמה וגם עם הרדמה; ובשיבא כ- 23% ללא הרדמה וכ- 46% עם הרדמה. יודגש כי הממצאים החריגים ביחס לבדיקות בהרדמה היו בסורוקה, באסף הרופא ובשיבא - שבהם כמחצית מהחולים המתינו יותר מ-28 .יום הביקורת העלתה כי למשרד הבריאות אין תכנית להצטיידות רב -שנתית במכשירי דימות על סוגיהם השונים וכי הוא לא מביא בחשבון את הצרכים העתידיים. היעדר תכנית כזו עלול ליצור מצב שבו לא יסופקו צורכי האוכלוסייה והתורים לבדיקות יתארכו. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הבריאות לגבש תכנית רב-שנתית להצטיידות לכלל מכשירי הדימות, שתהלום את התקנים שקבע ואת צורכי האוכלוסייה על פי פיזורה בארץ, ושתאפשר תכנון והיערכות מוקדמים לרכישתם. עליו גם לגבש בהתאם את צורכי כוח האדם המקצועי הנדרש ולהיערך להכשרתו (בעניין הכשרת כוח האדם ראו להלן, בפרק על סוגיות הנוגעות לכוח האדם בתחום הדימות). הביקורת העלתה כי רק בסמוך למועד סיום הביקורת, בדצמבר 2014 , הושלם הליך האישור של שינוי התקנות, בין היתר בנוגע למדדי מכשירי ה- MRI וה- .PETCT לנפש, לפי טיוטה שהכין משרד הבריאות עוד בפברואר 2014. מבקר המדינה מעיר כי על משרד הבריאות למצוא דרכים שיגרמו לבתי החולים לבצע גם את בדיקות הדימות היקרות במהלך האשפוז, כנדרש על פי מצבו הרפואי של החולה. על משרד הבריאות לבחון את הסיבות לתורים הארוכים לבדיקות MRI ,בהרדמה כן עליו לבחון את מרכיב התמחור של הבדיקה ואת השפעתו על התמשכות התורים. מהביקורת עולה כי בהתאם להחלטת בג"ץ דלעיל, משרד הבריאות מנוע מלקבוע תנאים מקצועיים לרישוי מקצועי כל עוד לא הוסדר המקצוע בחוק. כמו כן, הסדרת העיסוק בתחום הרנטגנאות והדימות בחוק נדחתה על ידי ועדת העבודה, הרווחה והבריאות של הכנסת במסגרת דיונים בהצעת החוק להסדרת העיסוק במקצועות רפואיים, עד להסדרה אקדמית של תחום הרנטגנאות והדימות, שהיא כאמור בסמכות המל"ג. | משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבריאות כי יש הצדקה להגביל את הפעלת המכשירים ל בעלי מקצוע שרכשו השכלה והכשרה ברנטגן ואשר עומדים ברף שייקבע. הגבלה כזאת היא הכרחית, וכן עולה בקנה אחד עם כל הנימוקים שהביא משרד הבריאות: היא תואמת את הצורך לה בטיח שימוש בטוח ויעיל במכשיר והיא מידתית. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח חומרת המצב הנוכחי, שבו כל אדם ללא כל הכשרה רשאי להפעיל מכשירי דימות מרובי קרינה ולבצע בדיקות לציבור, ראוי אפוא שמשרד הבריאות ישקול להשתמש בסמכותו לפי סעיף 22 לחוק הציוד הרפואי ויתקין תקנות אשר יחייבו את הפעלתם של מכשירי הדימות המתקדמים על ידי בעלי השכלה והכשרה מתאימות; אין מדובר בהכשרות חדשות או סבוכות, אלא במסלול המשולב - מסלול הכשרה שקיים שנים רבות, ועד לשנת 2004 היה בסיס למתן תעודת הכרה במעמד (רישוי) על ידי המשרד עצמו. | 246 |
משרד הבריאות . שירותי בריאות השן_ לדעת משרד מבקר המדינה, הסיוע במתן טיפולי שיניים לנזקקים ובמימונו הוא אחד מהשירותים החיוניים שראוי שמדינת ישראל, כמדינה מודרנית ומתקדמת המכירה בצורך לסייע לאוכלוסייתה החלשה, תשלב במסגרת הסיוע שהיא מעניקה לפלח אוכלוסייה זה, כפי שמשרד הבריאות אף ראה לנכון לקבוע בנוהל. ראוי שמשרד הרווחה יוביל עבודת מטה משותפת עם משרד הבריאות, קופות החולים והרשויות המקומיות לגיבוש מתכונת למתן סיוע בטיפולי שיניים לנזקקים. אין מדובר בבריאות הציבור בלבד, אלא גם בשמירה על כבודו של האדם. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי נוכח הליקויים החמורים שעולים בביקורת של המשרד ושל הקופות על מרפאות הנותנות טיפולי שיניים, עולה חשש לקיומם של ליקויים גם אצל המרפאות הפרטיות שלא התקשרו עם קופות החולים. העובדה שהשוק הפרטי של מרפאות השיניים מתנהל ללא כל בקרה ופיקוח מצד המשרד או מצד כל גורם אחר - עלולה להוות סיכון בריאותי לציבור. ראוי אם כן שמשרד הבריאות יחיל מנגנוני פיקוח וביקורת על רופאי השיניים הפרטיים שלא התקשרו עם קופות החולים, כשלנגד עיניו בריאות הציבור. .אזור הדרום: ביולי 2013 נערך דיון במשרד הבריאות, ובוצוין כי בסורוקה אין מחלקת פה ולסתות אלא יחידה קטנה בלבד85 , ולכן גםאין בה כונן או תורן. כתוצאה מכך כל אזור הדרום נסמך על המחלקה בבית חולים ברזילי ומחלקות בבתי חולים אחרים במרכז; נתונים אלו עלו גם מביקורת שעשה משרד הבריאות בספטמבר 2013 .במרפאת פה ולסתות בבית החולים סורוקה בבאר שבעמביקורת זו עלה, בין השאר, כי אין במרפאה מכשיר רנטגן, מגוון הטיפולים מצומצם ואינו הולם מרכז רפואי גדול, אין תורן פה ולסתות במיון, ומעורבות רופאי פה ולסתות במהלך אשפוז חולי פה ולסתות זניחה. אזורים אחרים: בארבעה מתוך 14 ,המרכזים הרפואייםשבהם קיים שירות כירורגיית פה ולסתות, קיים מחסור במומחים ובחלק ממרכזי הטראומה בארץ אין תורן 24 שעות. נוסףעל כך יש צורך במחלקת פה ולסתות בארבעה בתי חולים נוספים: הלל יפה בחדרה, העמק בעפולה, הסקוטי בנצרת ו בית החולים לגליל בנהריה86. תורנות במחלקות טראומה: בדיון זה צוין עוד כי בחלק ממרכזי הטראומה בארץ אין נוכחות תורן במשך 24 ,שעותולכן ניתוחי פה ולסתות בחירום מועברים למרכזים אחרים תוך טלטול החולים ויצירת עומס באותם מרכזים. הביקורת העלתה כי עד ספטמבר 2014 לא הושלמו תכניות המשרד להקמה ולשיפור מחלקות פה ולסתות בבתי החולים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבריאות כי עליו להשלים בהקדם, בשיתוף בתי החולים, את תכנית הפיתוח של המחלקות לכירורגיית פה ולסתות בבתי החולים, תוך הסדרת המחלוקת מול בית החולים הלל-יפה. אין המדובר במענה מקומי וזמני אלא בתכנית לאומית לשירות הציבור - שכן זהו תפקידו של משרד הבריאות - גיבוש מדיניות בריאות לאומית ותכנון ארוך טווח. הביקורת העלתה שהמשרד הסתפק בהודעה ולא בדק האם המכון ביצע צילומים ללא הפניית רופא, ואף לא ביצע ביקורת המשך לבדוק האם חל שיפור בפעילות המכון. על מנת להבטיח את בריאות הציבור על משרד הבריאות לבחון אמצעי אכיפה שימנעו צילומים מיותרים שכרוכים בקרינה. נציגי הקופות העלו בפני הוועדה טענות בנוגע לספקי השירותים של טיפולי השיניים לילדים וכן למחירון המשרד ביחס למחירון הקופות. בין הטענות שהועלו: על המשרד לסגור מרפאה אם הוא סבור שהיא אינה עובדת בצורה תקינה ולא לדרוש מהקופה להפסיק את ההסדר אתה; קיימים פערים גדולים ביותר בין מחירון המשרד המשמש את בתי החולים ובין מחירוני הקופות, ולפיכך כאשר הקופה נותנת התחייבות לטיפול שנכלל בסל בבית חולים, היא משלמת מחיר גבוה מהמחיר שהייתה אמורה לשלם - מצב המוסיף לגירעון הקופות; חלוקת תקציב הרפורמה בין הקופות לוקה בחסר, והוא אינו מתחשב במספר הילדים בכל קופה. לדעת משרד מבקר המדינה נוכח שכיחות תופעת העששת בישראל ונזקיה החמורים בשל אי טיפול מוקדם, ראוי שמשרד הבריאות בשיתוף משרד החינוך יגבירו את מודעות ההורים, כמו גם הילדים, לצורך בשמירה על בריאות השיניים של הילדים. על משרד הבריאות ומשרד החינוך לייזום פעולות לזימון כל הילדים, שנמצא בבדיקה כי עליהם לקבל טיפול למרפאות שיניים. ראוי גם שמשרד הבריאות ישקול לאמץ תכניות שמנגישות טיפולים מונעים לילדים כמו איטום השיניים. על המשרד גם להשלים את התכנית להכשרת הצוותים הרפואיים בהדרכה למניעה. עליו לשקול בחיוב לקבוע את מניעת מחלות השיניים כמדד איכות בקופה ולפעול להטמעת החובה לבצע בדיקת שיניים בילדים על ידי רופאים . על פי נתוני המועצה המדעית לשנת 2013 רוב המומחים מתרכזים במרכז הארץ, ולכן המענה בפריפריה - בדרום הארץ ובצפונה - לוקה בחסר. | לדעת משרד מבקר המדינה, הפעלת מנגנון בקרה ללא מערכת אכיפה אינה יעילה. על משרד הבריאות לוודא שמנגנוני הבקרה המופעלים על המרפאות הם תכליתיים | 247 |
משרד הבריאות . השמירה על זכויות החולה המאושפז ועל כבודו_ הביקורת העלתה, כי ב-18 .בתי חולים מונו ועדות אתיקהעם זאת, ועדות האתיקה התכנסו פעמים מעטות בלבד בשנת 2013 : בתשעה בתי חוליםועדות האתיקה לא התכנסו כלל; בשני בתי חולים התכנסה ועדת האתיקה רק פעם אחת; בשישה בתי חולים הוועדה התכנסה בין פעם אחת לשש פעמים; ובבית חולים אחר 12 פעמים. בבתי החולים שבהם התכנסה הוועדה שש עד 12 פעמים היו כמה התכנסויות שלא יועדו למטרות שנקבעו בחוק , כלומר ל דיונים במקרים פרטניים , אלא לדיונים בנושאים אתיים מערכתיים. ממצאי הביקורת מצביעים על כך שלמרות מינוי ועדות האתיקה, לא נעשה בהן שימוש ממשי בפועל. עלה שעל אף מיעוט הפניות לוועדות האתיקה, המשרד ובתי החולים לא ניתחו את הסיבות לכך. יתר על כן - הנושא לא זכה לעלות בקביעות על סדר יומם. מכך עולה לכאורה המסר שהנושא אינו חשוב דיו. יוצא שרופאים שעוסקים תדיר בדילמות אתיות -רפואיות רבות אינם משתמשים כמעט בכלי שמקנה להם חוק זכויות החולה. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד הבריאות, לכללית ולהנהלות בתי החולים הכלליים לנתח את הגורמים שמפחיתים את הפניות לוועדות האתיקה ולהטמיע בקרב הרופאים את הצורך בשיתופן של ועדות האתיקה בבעיות אתיות, להעצים בכך את מעמדן ולהרחיב את פעילותן כפי שמקובל בעולם. כמו כן עליהם לדאוג גם להכשרתם של חברי ועדות האתיקה לטפל בסוגיות שהן מופקדות עליהן ולדרוש מהן דיווח על עבודתן. כמו כן יש לפעול להרחבת זמינותן ונגישותן של ועדות האתיקה לצוותים הרפואיים. התברר כי לרוב נמנעים בתי החולים מהקמת ועדות בדיקה ו מקיימים במקום זה בירורים פנימיים לצורך הפקת לקחים סמוך למועד האירוע. זאת בשל היעדר חיסיון על הממצאים והמסקנות של ועדות בדיקה אלה וחשש משימוש בהם במסגרת תביעת רשלנות. אי -הקמת ועדות בדיקה מובילה לאי -ביצוע תחקירים מעמיקים ומפורטים ולחוסר יכולת לרדת לשורש התלונה או האירוע החריג. באופן זה נפגעים התהליכים של הלמידה, הפקת הלקחים והסקת המסקנות החשובים להתפתחות הרפואה בישראל. יש לציין שממצאים אלה כבר עלו בבדיקת משרד מבקר המדינה בשנת 2011, והם פורסמו בשנת 201226 . משרד מבקר המדינה מעיר שיש לראות בחומרה את העובדה שעד אוקטובר 2014 , כשנתיים לאחר פרסום הממצאים האמורים, עדיין לא הסדיר משרד הבריאות נושא זה. הימנעות מבדיקת תלונות של מטופלים באמצעות ועדות בדיקה פוגעת בזכויותיהם של המטופלים ואינה מאפשרת הפקת לקחים ושיפור תהליכים באופן מיטבי. .בכל תחוםבהתאם לכך עליו להכין תכנית רב -שנתית שתאפשר לספק לחולים את כל השירותים הנדרשים. לאחר מכן עליו להנחות את בתי החולים להעסיק את בעלי התפקידים בהיקף שיאפשר להם לעמוד בכל משימותיהם. ואולם בביקורת עלה שהשירות שניתן לכלל תושבי המדינה נפגע עקב מתן שירותי התיירות הרפואית בבתי החולים הכלליים. הדבר חמור במיוחד בשל העובדה שלצורך מתן שירות במסגרת של התיירות הרפואית משתמשים במשאבים ובתשתיות של בתי החולים שיש בהם מחסור, ונועדו לשמש בראש ובראשונה את כלל תושבי ישראל79. על משרד הבריאות לפרסם בהקדם נוהל שיסדיר את מתן שירותי התיירות הרפואית בכל בתי החולים, כדי לוודא שזכויות החולה וכבודו לא ייפגעו עקב מתן שירותי התיירות הרפואית. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי לשמור על זכויות החולה וכבודו, ראוי שמשרד הבריאות יפעל לקיצור השהייה של קשישים במלר"דים בבתי החולים במרכז הארץ בשל חבלה שמקורה בנפילה. ראוי לבחון גם את אופן הטיפול שיינתן לקבוצות אוכלוסייה אופייניות אחרות ולקבוע את סדרי העדיפות לטיפול בהן במלר"ד לפי סבילותן של אותן קבוצות לשהייה ממושכת במלר"ד. כדי לקצר את שהייתם של חולים במלר"ד יש מקום לבדוק, בתיאום עם הר"י, את האפשרות לאצול לאחיות את הסמכות לבצע חלק מהמשימות המוטלות כיום על רופאים כמו הפניה לבדיקות והדמיות מסוימות, כך שכשהרופא יגיע לבדוק את החולה כבר יהיו בידיו נתונים רלוונטיים על החולה. בביקורת עלה, כי ברוב המחלקות הפנימיות49 מספר האחיות המועסקות בפועל קטן ממספרן על פי התקן, ויש מחלקות פנימיות שבהן מספר האחיות המועסקות קטן ב- 8-4 אחיות מהנדרש בתקן. דוגמה למקרה של מחסור חמור במיוחד - באחת המחלקות הפנימיות אוישו 22.39 משרות של אחיות כשהתקן הוא 35 , כלומר מספר האחיות בפועל קטן ב- 12.61 ( מהתקן 36%). ראוי שהמשרד ימפה את מכלול הפעולות המתבצעות בבתי החולים במהלך הטיפול בחולים, ויבחן אם הן נעשות תוך התחשבות בכבודו של החולה ושמירה על פרטיותו ונוחותו, בלי לפגוע בשיקולים הרפואיים המתבקשים. לאחר שהדבר ייבחן יש להגדיר כללים מפורטים מתאימים שיביאו בסופו של דבר לגיבוש אמנת שירות לחולה המאושפז שהצוות הרפואי יהיה מחויב לפעול לפיה. | בביקורת הנוכחית התברר שלא חל שיפור במצב, והדבר פוגע ביכולת לתת לחולה טיפול רפואי נאות ולשמור על זכויותיו וכבודו. להלן הפרטים: | 248 |
המכללה האקדמית להנדסה אורט בראודה . היבטים בפעולות המכללה האקדמית להנדסה אורט בראודה_ לדעת משרד מבקר המדינה, אי אפשר להתעלם מהעובדה שההסכם משמר את מעמדה המיוחד של אורט ישראל בקרב חברי המוסדות המנהלים של המכללה, ומשמעות הדבר שהיא אינה עומדת בנורמות הניהוליות של ות"ת החלות על יתר המכללות. משרד מבקר המדינה מעיר למכללה, ובעיקר ליו"ר הוועד המנהל החדש ולנשיא שלה, כי ההחלטה להעסיק משרד עורכי דין שנתן במשך שנים רבות שירותים משפטיים לאורט ישראל, לרבות בנושא המכללה, בניגוד לנוהל הזמנות הרכש שהמכללה עצמה קבעה ובחוסר שקיפות, לרבות באופן קביעת עלות העסקתו, היא חריגה מכללי המינהל ה תקין וראוי היה להימנע מכך. משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר חבר הנאמנים, לנשיא המכללה ולמנכ"ל שלה כי הם חרגו מסמכותם כאשר קבעו את שכרם של נושאי המשרות הבכירות, שכן אחריות זו מוטלת על הוועד המנהל. חריגה זו עלולה לחזק את תלותם של בעלי תפקידים בנושאי משרה מסוימים - נשיא המכללה ומנכ"ל המכללה - במקום בוועד המנהל; הוועד המנהל הוא "חבר של גורמים", ומשום כך מגוון הדעות שבו רחב והוא מאפשר פיקוח הולם על ההחלטות שמתקבלות, בעיקר כשהן אישיות. משרד מבקר המדינה מעיר לוועד המנהל של המכללה, כי קביעת שכר הבכירים היא אחת הפעולות החשובות בניהול השוטף של המכללה, ולכן היה עליו לדרוש לנהל את התהליך. זאת ועוד, ראוי שבעתיד ייקבע שכרם של כל נושאי המשרה הבכירים במכללה על ידי הוועד המנהל בלבד, כנדרש בנורמות הניהוליות של ות"ת. לדעת משרד מבקר המדינה, כפל התפקידים של מורשי החתימה בשני המוסדות - המכללה ואורט ישראל - מנוגד להוראות האמנה ולהנחיות רשם העמותות, ועלול לפגוע בנאמנותם כלפי שני הגופים שהם מייצגים במקביל ולפגוע בעצמאות המכללה. לדעת משרד מבקר המדינה, מצב שבו כל הנציגים החיצוניים בחבר הנאמנים הם נציגי אורט ישראל, ועל אחת כמה וכמה כששיעורם גדול מהשיעור שנקבע בנורמות הניהוליות של ות"ת, משמעו היעדר גיוון דעות בחבר הנאמנים ובכל גופי המכללה שנציגיהם נבחרים מקרב חבר הנאמנים. ראוי שחבר הנאמנים יכלול נציגים של גורמים חיצוניים נוספים, מלבד אורט ישראל והם בעלי עניין של ממש בפיתוחה ובשמירה על ניהולה התקין. לדעת משרד מבקר המדינה, על מל"ג-ות"ת לפעול כדי שההסכם לא ישמש מודל לחיקוי עבור מוסדות אקדמיים אחרים באופן שעלול לפגוע הן בעצמאותם והן באיכות ההחלטות המתקבלות בהם. משרד מבקר המדינה מעיר למר פלג כי היה עליו להימנע מלהשתתף בדיון להסדרת ההתחשבנות בין המכללה לאורט ישראל שהתקיים במרץ 2004 , והיה עליו להימנע מלקבל את ההחלטה המשותפת עם נשיא המכללה באפריל 2004 , שכן הוא נקלע בכך למצב של ניגוד עניינים בין תפקידו כמנכ"ל אורט ישראל ובין תפקידו כיו"ר חבר הנאמנים של המכללה וחבר הוועד המנהל שלה. לדעת משרד מבקר המדינה, לאחר שרואה החשבון השלים את עבודתו, על מל"ג- ות"ת לבחון את משמעויות הדוח הסופי של רו"ח ולפעול בהתאם. ואולם, מהתיעוד של המכללה עולה כי לא התקיים דיון סדור בשכר הבכירים, וכי הוא נקבע בפועל בהחלטות פנימיות על ידי יו"ר חבר הנאמנים (ששימש כאמור גם כמנכ"ל אורט ישראל) והמחלקה לשכר באורט ישראל, ולא על ידי הוועד המנהל של אורט בראודה. להלן הפירוט: באמנה נקבע שמורשי החתימה של המכללה לא יהיו מורשי חתימה גם באורט ישראל, כנדרש בהנחיות רשם הע מותות. | משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר חבר הנאמנים כי הוא פעל בחוסר סמכות ובניגוד לנורמות הניהוליות של ות"ת כאשר הביא את אישור מינויו של יו"ר הוועד המנהל החדש כחבר עמותה תחילה בפני חבר הנאמנים, בשעה שהמינוי הוא בסמכות הוועד המנהל, וללא שקיים ועדת איתור עצמאית לשם כך. אין בדברים אלה של הביקורת משום התייחסות לכישוריו, לניסיונו ולאישיותו של יו"ר הוועד המנהל החדש. יודגש כי תכלית הפרדת הסמכויות בין המוסדות המנהלים היא שמירה על איזון, מניעת שליטה בלעדית של גוף אחד על קבלת ההחלטות ואפשור מגוון של דעות, שוויון ושקיפות בהחלטות ובפעולות שנוקטים המוסדות המנהלים. | 249 |
רשות האוכלוסין וההגירה . הבאת עובדים זרים ושמירה על זכויותיהם_ מהתרשים עולה כי בשנים 2014 -2010 קטנהמכסת העו"ז בענף החקלאות בשיעור של 4% (מ- 26,000 ל- 25,000 ), לעומת הקיטון הצפוי בשיעור של 25% על פי החלטת הממשלה ממאי 2009. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות האוכלוסין כי חוזה ברור ומפורט בכתב עשוי למנוע או להקטין אי-הבנות , שבעקבותיהן חל עיכוב בהבאת עו"ז לענף הבנייה. עיגון ההתקשרות בהסכם כתוב נדרש אף מטעמי מינהל תקין ושקיפות ולצורך מתן אפשרות לגורמי ביקורת פנימיים וחיצוניים לבדוק את ההתקשרות ואת מתן השירות. על מנכ"ל רשות האוכלוסין להקפיד שהסתייע ות הרשות בגוף חיצוני תיעשה רק לאחר שייקבעו בחוזה התנאים לכך. נמצא כי רשות האוכלוסין לא עיגנה בהסכם כתוב, כנדרש, את שיתוף הפעולה שלה עם ההתאחדות לביצוע מבחנים של מועמדים מבולגריה בשנים 2013 -2012 . נמצא שמשרד החקלאות העביר לרשות האוכלוסין את המידע בדבר ההקצאות לחקלאים רק חמישה ימים לפני תום השנה. הרשות פרסמה זאת ב - 1.1.13 ודרשה מחקלאים לסיים את הליך איזון התיקים תוך חודשיים; בשנת 2014 העביר משרד החקלאות את ההקצאותתשעה ימים לפני תום השנה, והרשות פרסמה זאת כעבור יומיים ודרשה מהחקלאים לפנות אליה לביצוע איזון תיקים רק לאחר סוף ינואר 2014. העברת רשימת ההקצאות לחקלאים על ידי משרד החקלאות רק בימים האחרונים של השנה הקלנדרית גורמת בהכרח למצב שבו החקלאים נדרשים לעשות איזון תיקים רק לאחר שפקעו היתרי ההעסקה שלהם ואשרות העבודה של העו"ז. כתוצאה מכך אולצו אלפי עו"ז להפר את החוק האוסר עליהם לשהות בישראל ללא אשרה בשל עיכוב בפעולותיו של משרד החקלאות, ואלפי חקלאים אולצו להפר את החוק המחייב אותם להעסיק עו"ז תחת היתר בתוקף. משרד מבקר המדינה מעיר כי על משרד החקלאות להעביר את הנתונים על ההקצאות לחקלאים לרשות האוכלוסין במועד מוקדם מספיק, אשר יאפשר את סיום הליך איזון התיקים והנפקת ההיתרים והאשרות לפני תום השנה. הקשיים שהעלו נציגי שני הגופים נדונו שוב באוגוסט 2013 ובאפריל 2014 , אך עד מועד סיום הביקורת, כעבור יותר משנתיים, לא גיבשו שני הגופים נוהל מוסכם לשיתוף פעולה לטיפול בתלונות שהתקבלו במוקד הקו החם. לדעת משרד מבקר המדינה, בשיהוי זה יש כדי להביא לפגיעה בזכויות עו"ז רבים לאורך תקופת זמן ארוכה. משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"לי רשות האוכלוסין ומשרד הכלכלה כי עליהם להבטיח שכללי העבודה המשותפים לשני הגופים יגובשו לכלל מסמך מחייב בהקדם האפשרי, וכי המופקדים על הביצוע יפעלו לפי הוראותיו. נמצא כי מאז תוקן חוק עובדים זרים בשנת 2000 ועד מועד סיום הביקורת לא התקינו שרי הכלכלה תקנות פיקדון לעו"ז (בנוגע לפעולות שנעשו לשם התקנת התקנות והליקויים שהועלו בעניין זה - ראו להלן). חרף תכלית החקיקה וחרף נחיצותן של התקנות, לא מוטלת כיום על מעסיק עו"ז בענפי הסיעוד36 .והחקלאות חובה להפקיד כספים לפיקדון לטובת העו"ז החוק מחייב את כל המעסיקים במשק לבצע הפרשות לפנסיה ולפיצויי פיטורים עבור עובדיהם, ובח וק עובדים זרים נקבע המנגנון להפקדת כספים אלה. כדי להבטיח שכספים אלה יופרשו כסדרם ויגיעו לידי העו"ז וכן כדי להגן על הכספים האלה מפני עיקול ושעבוד, יש צורך להתקין את תקנות הפיקדון האמורות להסדיר את מנגנון הפקדת הכספים. על התקנתן הופקד שר הכלכלה, אולם במשך 14 שנים לא השלימו שרי הכלכלה משימה זו. בכך נפגעה האפשרות להבטיח את הזכויות הסוציאליות של העו"ז, הנמנים עם קבוצת העובדים החלשים ביותר במשק. משרד מבקר המדינה מעיר כי על שר הכלכלה להשלים בהקדם את הליך התקנת התקנות בכל הענפים שבהם מועסקים עו"ז , לרבות ענף החקלאות, זאת בהסכמת שר האוצר, לאחר התייעצות עם שר הפנים ובאישור ועדת העבודה של הכנסת. מאפריל 2010 ועד מוע ד סיום הביקורת לא הובאו לדיון כלל בוועדה הצעות לתקנות הפיקדון. משרד מבקר המדינה מעיר כי על משרד הכלכלה, בשיתוף משרד המשפטים, לקדם את השימוש בדרך פעולה שעולה בקנה אחד עם התיקון לחוק עובדים זרים ותכליתו. עוד עליהם לפעול לכך שייעשה שימוש מיטבי בסמכות שהקנה החוק לממונה על זכויות עו"ז להגיש תביעה אזרחית כנגד מעסיקים שהפרו את זכויות עובדיהם. | מהתרשים עולה שעד סוף 2013 לא סיים משרד הכלכלה לטפל ברוב התלונות שהוא קיבל מרשות האוכלוסין שנה ורבע קודם לכן; הוא לא סיים לטפל ב- 90% מהתלונות של עו"ז שהוא קיבל באוקטובר -דצמבר 2012 , וכן ביותר מ - 80% מהתלונות שהתקבלו בתחילת 2013 , עד לסוף מרץ. למותר לציין כי משרד הכלכלה אף לא נקט פעולות כנגד מעסיקים, ככל שתלונות אלה אכן מעידות על הפרות של זכויות העובדים. | 250 |
רשות השירות הלאומי - אזרחי_ . השירות האזרחי-לאומי - ממצאי מעקב_ לפיכך לא עמדה עיריית ירושלים בדרישת תקנה 3()(א3), המחייבת כאמור להפנות לשירות לאומי בכל שנה 250 מתנדבים לפחות. זאת ועוד, סוגיית ניגוד העניינים כפי שהוגדרה בחוות הדעת של משרד הרווחה משנת 2003, נותרה בעינה. משרד מבקר המדינה מעיר כי על רשות השירות לסיים בהקדם את בחינתה בעניין הוצאת נוהל כללי, ובמקביל, לכלול את התנאי מיד במכרזים להשמת מתנדבי שירות לאומי במשרדי הממשלה. המעקב העלה כי הפרסום ברשומות עדיין חלקי, כמעט כפי שהיה בעת הביקורת הקודמת: מ- 15,365 תקני מתנדבים שפורסמו, על 7,000 מהם נכתב: "משרד החינוך", "מינהלת השירות הלאומי" או גופים נוספים, ללא פירוט כלשהו. משרד מבקר המדינה מעיר כי על רשות השירות לפעול לפי הנחיית המנכ"ל שלה, ולא לאשר הפעלת מתנדבים בגופים שלא הגישו לה אישור ניהול תקין עדכני, מה גם שהאישור תקף לשנה אחת בלבד, ולפיכך יש לחזור ולבדוק מדי שנה בשנה אם חודש. משרד מבקר המדינה מעיר כי גם בעניין זה חל פיגור של ארבע שנים לעומת מה שהובטח. עם זאת, בהטמעת תוכנה חדשה לא סגי: לאחר שיהיו בידי הרשות נתונים מהימנים בעניין העלות למדינה בגין קנייתם של שירותי ההתנדבות, כפי שקבע משרד מבקר המדינה בביקורת הקודמת, עליה להציגם לפני השר הממונה עליה. השר יביאם לממשלה כדי שזו תוכל לבחון אותם מן הבחינה הכלכלית ולהחליט, אם ברצונה לחייב את הגופים המפעילים לשאת בהוצאות אלה או בחלקן. במעקב לא נמצא שהדבר נעשה. לפיכך המצב שתואר בביקורת הקודמת - העברה תכופה של מינהלת השירות "מיד ליד", לא השתנה, ואף הוחמר, שכן בחמש השנים האחרונות היו ממונים על תחום השירות הלאומי שלושה משרדים שונים. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי בשנים 2014 -2012 שום משרד ממשרדי הממשלה שהופקדו על תחום השירות הלאומי-אזרחי לא כלל את התחום בתכניות העבודה שלו. משרד מבקר המדינה מציין כי אין בממצאי הביקורת כדי להטיל דופי במקצועיות ובמיומנות של עוב די רשות השירות הלאומי. עם זאת, רשות השירות משמשת "מפקחת על" על תחום השירות הלאומי בכללותו, ובין היתר על פעולות שאר משרדי הממשלה בתחום השירות האזרחי -לאומי, ולכן אין היא דומה בעניין זה למשרד ממשלתי רגיל, המקיים פיקוח צמוד על פעולותיו שלו. לפיכך המצב הבעייתי שבו הרשות מקצה משאבים לפרויקטים מסוימים ואמורה גם לפקח עליהם, נותר בעינו. בתשובה מטעם היועץ המשפטי לממשלה למשרד מבקר המדינה בפברואר 2015 נכתב כי החשש שביטא משרד מבקר המדינה הוא דוגמה למתח אינהרנטי העשוי להימצא בקשר עם אחריותם של משרדי ממשלה שונים על תחומים מסוימים שאותם הם נדרשים לקדם, אך הם נדרשים להפעיל באותו הקשר גם פיקוח ובקרה. עוד נכתב בתשובת היועץ המשפטי כי ראוי להיות מודעים למתח שבין התפקיד של המשרד לבין אחריותו הרגולטורית, שם באה לידי ביטוי המקצועיות של מקבלי ההחלטות, אשר נדרשים לערוך את האיזונים ה מתאימים בין ההיבטים השונים של התפקיד. בה בעת, לדעת היועץ המשפטי לממשלה, במקרים מסוימים יש מקום לנקוט צעדים משלימים על מנת להבטיח ביתר שאת, כי העצמאות המקצועית של גורמי הפיקוח והבקרה תישמר וכן כדי לשקף את קיומו של המתח האמור, את המודעות לו ואת הצעדים שיש לנקוט לצורך שמירת הפעילות התקינה. היועץ הוסיף בתשובתו כי בתקופה הקרובה יבחן, בתיאום עם היועץ המשפטי של הרשות, האם בנסיבות הנוכחיות יש צורך לגבש נוהל לטיפול בפיקוח ובבקרה על תקנים הממומנים על ידי הרשות, אשר יבטיח את העצמאות המקצועית של גורמי הפיקוח והבקרה ברשות השירות. המעקב העלה כי התקנות לא עודכנו כמתבקש משתי החלטות הממשלה, ולפיכך שר המדע והטכנולוגיה כבר אינו השר המוסמך על פי החלטות הממשלה, ובמקביל השר שהסמיכה הממשלה (השר לאזרחים ותיקים) עדיין אינו מוסמך לפעול על פי התקנות. | לדעת משרד מבקר המדינה, על ראש הממשלה לתת את הדעת למצב הדברים המתואר לעיל, אשר הוחמר בשנים האחרונות, ולייצב ולקבע את תחום השירות הלאומי במשרד הממשלתי המתאים, לאורך זמן. | 251 |
משרד החקלאות ופיתוח הכפר . סדרי הטיפול ביער בישראל - ממצאי מעקב עד למועד סיום המעקב, יולי 2013, לא הושלמו הפעולותהנדרשות לקידום חקיקת החוק, וטרם הוחל בהליך החקיקה בכנסת. משרד החקלאות מכיר בקיומו של צורך מהותי לחוקק חוק יער , שיסדיר את פעולות הרשויות שנוגעות בדבר ויהיה בסיס לקביעת מדיניות וליישומה. עוד בשנות השישים של המאה העשרים נקבע באמנה כי תוקם מועצה שתעסוק בגיבוש מדיניות בנושא הייעור והאילנות , והדבר מבטא אף הוא את ההכרה בצורך להסדרת הטיפול בנושא. ואולם במועד ביצוע המעקב עדיין לא הושלמו הפעולות לקידום חקיקת החוק , ובכך נשמט הבסיס לקביעת מדיניות ייעור וליישומה. על שר החקלאות לקבוע לגורמי המטה במשרדו לוח זמנים להשלמת המלאכה בנושאים אלו ולוודא כי יוחל בהליך החקיקה בהקדם האפשרי. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החקלאות לבסס את פעולותיו בתחו ם הייעור על תכנון ארוך טווח, שיכלול קביעת יעדים רב-שנתיים מאושרים. תכנון זה אמור להיות בסיס לגיבוש ואישור התכניות השנתיות , אשר אמורות להיעשות בתיאום עם שר החקלאות ומשרד ו. משרד מבקר המדינה מעיר כי משרד החקלאות מאשר לקק"ל תכנית עבודה אשר אינה כוללת נתונים כספיים; כי הגשת תכניות הנטיעה של קק"ל לאישור ועדת המעקב אינה תחליף לפיקוח שוטף ויעיל של משרד החקלאות; וכי במצב דברים זה מערך העבודה הקיים חסר את התשתית שתאפשר לשר החקלאות לממש את אחריותו בכל הנוגע לפיקוח על הייעור. נוסף על כך, יש לבצע שינוי יסודי בנוגע לשני נושאים מרכזיים - אי-פעילות ה של המועצה ו היעדר סדרי דיווח ופיקוח שוטפים. התשתיתשעל פיה מ נהל משרד החקלאות את הפעילות הקשורה ליערות בישראל , היא אפוא חסרה ולקויה. הדבר מחייב את שר החקלאות לנקוט פעולות לקידום חוק היער; להקמת מועצה משותפת למדינת ישראל ולקק"ל; להסדרה וחיזוק של הפיקוח שמבצע משרד החקלאות על עבודת קק"ל בנושא זה ; ולהסדרת נטיעות יער חדשות על פי תכניות מפורטות. יש מקום לקדם גם את שיתוף הפעולה והתיאום בין הרשויות השונות העוסקות בטיפול ביער. עניין זה ראוי שייבחן גם בקשר לאירועי סופת השלג בחודש דצמבר 2013 . .בסיכום דוח הביקורת משנת 2004 צוין בין היתר כי את מדיניות הייעור בישראל הייתה אמורה לקבוע מועצה משותפת לממשלה ולקק"ל, בדומה להסדרה הקיימת בנוגע לשמורות הטבע ולגנים הלאומיים. ואולם המועצה, שבה היה אמור להינתן ביטוי לגישות שונות בנוגע למדיניות הייעור, לא הוקמה, וקק" ל היא שקובעת למעשה את מדיניות הייעור. בדבר יש פגיעה בשקיפותו של תהליך קבלת ההחלטות בנוגע למדיניות הייעור , וממילא ביכולתו של הציבור להשפיע על מדיניות זו. השקיפות בנוגע למדיניות הייעור ויכולתו של הציבור להשפיע בעניין זה נפגעו גם משום שחלק מן הפעילות היערנית עדיין נעשית על פי הוראות מעבר, ולא על פי תכניות מפורטות. במועד סיום המעקב, יולי 2013 , לא תוקנו הליקויים כנדרש בשלושה נושאים עיקריים: 1. הקמת מועצה משותפת לממשלה ולקק"ל לקביעת מדיניות הייעור; 2 . חקיקת חוק יער במתכונת דומה לחוק הגנים הלאומיים ; 3. נטיעות יעראך ורק על פי תכניות מפורטות, כנקבע בתמ"א 22. מן האמור לעיל עולה כי תהליך האכרזה על שטחי יער נוספים כשמורות יער מתקדם באטיות, אף שעוד בנובמבר 2007 סוכם כאמור על אכרזה מחדש של שמורות יער , בעלות של כחצי מיליון ש"ח. משרד מבקר המדינה ממליץ לשר החקלאות לקדם תהליך זה. תקופת המעבר שנקבעה בעקבות פסיקת בג"ץ לשלוש שנים , הוארכה עד ל -15 שנים ממועד פסיקת הבג"ץ ב- 2001 - ובסך הכול עברו 21 שנים ממועד אישור תמ"א 22 . הארכה זו של תקופת המעבר נעשתה אף שבג"ץ ראה אפילו ב -11 שנים ממועד אישור התמ"א - פרק זמן שאינו סביר. לדעת משרד מבקר המדינה , אין מקום לאשר עוד הארכה להשלמת ההכנה של התכניות המפורטות, מכיוון שמתן ההארכה האחרונה משמעותה דחייה של 15 שנים בביצוע החלטת בג"ץ. עולה אפוא כי ועדת המעקב לא הקפידה די הצורך לבצע פיקוח אפקטיבי על הפעילות של קק"ל. | אף שמפסק דינו של בג"ץ עולה כינטיעתו של יער טעונה היתר בני יה, לא עמדו הגופים הנוגעים בדבר ובכלל זה משרד הפנים ומשרד החקלאות על המצאת היתר כזה לפני ביצוען של נטיעות יער. | 252 |
משרד החקלאות ופיתוח הכפר . פיקוח על מוצרי מזון מן החי משרד מבקר המדינה מעיר כי הליקויים הניכרים שעלו בבדיקה שנעשתה במשחטה ביולי 2012 , מלמדים בין היתר שדרישות שהעלו השירותים הווטרינריים קודם לביצועה, לא מולאו. נוסף על כך, בירורים שעשו נציגי משרד מבקר המדינה בשנת 2013 עם הווטרינרית המפק חת מטעם השירותים הווטרינריים על המשחטה, העלו כי גם בשנה זו חרגה המשחטה מהמכסה לשחיטה שאושרה לה. המשחטה פעלה אפוא בניגוד לדרישה המקצועית של השירותים הווטרינריים. משרד מבקר המדינה מעיר כי מן הראוי היה שהשירותים הווטרינריים יוודאו שמשחטה ב' תקבל מהם אישור מראש, ולא בדיעבד, להגדלת מכסת השחיטה. על השירותים הווטרינריים לעקוב אחר עבודת המשחטה ולוודא כי היא פועלת על פי הכללים המחייבים. אם במעקב מתגלים ליקויים, יש לפעול לתיקונם לאלתר. מן האמור לעיל עולה שמשרד החקלאות סבר שהווטרינר אינו ממלא את תפקידו כראוי, דבר העלול לסכן את בריאות הציבור ולגרום לצער בעלי חיים, ועל כן החליט לבטל את ההסמכה של הווטרינר לפקח על המשחטה. לעומת זאת, ראתה העירייה, המשלמת את שכרו של הווטרינר, בביטול הסמכתו זו פעולה הגורמת לכאורה לפיטוריו, וטענה שאין למשרד החקלאות סמכות לעשות זאת. משרד החקלאות אמנם סתר טענה זו, אולם עם זאת הסכים לעשות לווטרינר שימוע, שבעקבותיו נתן לו הזדמנות נוספת לשמש בתפקיד המפקח על המשחטה. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שבמסגרת הפיקוח והאכיפה יש לעתים לקבל הכרעות כבדות משקל בדבר סגירת עסק או הפסקת העסקתו של וטרינר מפקח - יש לקבוע נוהל פיקוח ואכיפה שיגדיר את ההליכים הנדרשים לכך, כגון ביצוע ביקורת ראשונה; ביצוע ביקורת חוזרת; מתן התראת סגירה; ביצוע שימוע; וקבלת החלטות בנוגע לאכיפה. נוהל כזה גם יכול לסייע לקבוע את אמות המידה לקבלת ההחלטות השונות, ובעיקר למנוע דחייה או הימנעות מביצוע פעולות מחויבות. כמו כן, יש לקבוע לוחות זמני ם לתיקון על ידי המשחטות של הליקויים שעולים בביקורות שמבצעים השירותים הווטרינרים בהן. נוסף על כך, על הנהלת השירותים הווטרינריים להשלים בהקדם את הטיפול בטיוטת הנוהל, שגובש רק לאחרונה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות כי הגם שמדובר בפחות מ-1% של ראשי בקר שהועברו לשחיטה ואין דיווח שנשחטו, מדובר במספר רב של ראשי בקר - כ- 1,400 , שמהם עלולה להתפתח מחלה מידבקת. כמו כן, על המשרד לבצע בקרה על ראשי הצאן ועל החזירים שמועברים לשחיטה. מהשתלשלות העניינים שתוארה לעיל עולה כי למרות הליקויים הבולטים שהתגלו במשחטה בביקורות שעשו בה השירותים הווטרינריים במשך השנים, לא נקטו השירותים הווטרינריים כלפיה פעולות אכיפה אפקטיביות. במקום לעשות כן החליטו השירותים הווטרינריים פעם אחר פעם לדחות את הסרת היתר ההפעלה של המשחטה, דבר שהיה מפסיק את פעילותה, והאריכו שוב ושוב את פרק הזמן שניתן להנהלתה לתקן את הליקויים. גם כאשר הודיעו השירותים הווטרינריים לבסוף, באוקטובר 2012 , להנהלת המשחטה כי הוחלט שלא להאריך את היתר ההפעלה שלה, לא בוצע הדבר אלא חצי שנה לאחר מכן. משרד מבקר המדינה מעיר לשירותים הווטרינריים כי בשל תקופות החסד החוזרות והנשנות שהעניקו למשחטה, היא הוסיפה למכור את תוצרתה לציבור, אף שפעלה בתנאים לקויים. משרד מבקר המדינה מעיר לשירותים הווטרינריים כי ביטול היתר ההפעלה של משחטה הוא כלי אכיפה שיש להפעילו כאשר יש צורך בכך. במקרה זה התריעו השירותים הווטרינריים על ליקוי ים בולטים שהתגלו במשחטה והזהירו את הנהלתה שיסירו את היתר ההפעלה שלה, אך דחו פעולה זו במשך שנים. בבירורים שנעשו במשרד החקלאות ובמשרד הבריאות הועלה כי למעט שתי בדיקות - האחת בשנת 2008 והאחרת בשנת 2012 (תוצאותיה פורסמו בשנת 2013 , ראו להל ן) - לא נעשו בישראל בדיקות לאיתור ולמדידת הרמה של דיאוקסינים במזון. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות כי ראוי לבחון אם קיימים טעמים מהותיים שבשלהם יש שוני בין הדרישות המקצועיות והתברואתיות המוטלות על המשחטות המייצאות לאלה המוטלות על המשחטות המקומיות. על פי מסקנותיה של בחינה זו, יש לבדוק אם יש צורך לעדכן את הדרישות החלות מכוח התקנות על המשחטות המקומיות. | כעולה מן האמור לעיל, ניטור רמות של חומרים רעילים במזון הניתן לחיות המשק הוא חוליה חשובה בפיקוח על בטיחות המזון מן החי המסופק לציבור. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על משרדי הממשלה העוסקים בנושא להרחיב את פעולות הניטור האמורות עוד בשנים קודמות, ועליהם להתמיד בצעדים שהחלו בהם בשנת 2013 . ניטור כזה חשוב בעיקר בנוגע לייצור של מזון בסיסי כביצי מאכל, שנצרכות באופן שוטף על ידי האוכלוסייה, לרבות בגילאים הצעירים. ראוי לזכור כי מוצר מזון יכול להיות איכותי ומומלץ על ידי תזונאים בכל הנוגע למרכיביו הבסיסיים, אולם בעל רמה בטיחותית ירודה בגלל תכולת מזהמים רבה שנמצאת בו. לפיכך על משרדי החקלאות והבריאות להמשיך בפעולותיהם לניטור מזהמים מסוגים שונים שעלולים להימצא במזון. כמו כן חשוב שהמשרדים האמורים יפעלו להנגיש את תוצאות הבדיקות של מוצרי המזון לציבור הרחב, כדי שבידי הציבור יהיה מידע עדכני, מלא ובהיר על איכות המזון ועל בטיחותו. מידע כזה יסייע לציבור להחליט החלטות מושכלות בנוגע לצריכה של סוגי מזון שונים ולתדירות הצריכה של כל אחד מהם. | 253 |
רשות מקרקעי ישראל . בחינת יישום הרפורמה ברשות מקרקעי ישראל יוצא אפוא כי ניתן להקנות בעלות על 139,000 נכסים מ - 700,000 הנכסים: על 81,000 נכסים ללא עיכובים נראים לעין, ועל כ- 58,000 .בתמורה הביקורת לא מצאה מסמכים המוכיחים כי רמ"י אכן בדקה את העלות שהוצגה על ידי החברות החיצוניות. יתר על כן, מבקר המדינה מעיר כי שילוב של פעולות רישום זכויות בלשכת הרישום עם ארבע פעולות השירות יוצר ניגוד עניינים מובנה שכן ככל שהרישום יתבצע ביעילות, מספר המשתכנים ה זכאים לקבלת ארבע פעולות השירות יצטמצם, וממילא יתייתר הצורך במתן פעולות שירות לנכסים אלה. ניגוד עניינים זה לא נבחן על ידי הייעוץ המשפטי או על ידי ההנהלה החדשה ברמ"י. החישוב שבוצע על ידי מבקר המדינה בדבר הגידול שחל בשכר הממוצע ברמ"י, התבסס על נתונים שהתקבלו מהחשבות של רמ"י. הנתונים אמנם כוללים את שכרם של העובדים בחוזים מיוחדים, אולם אלה מהווים רק 7% מכלל העובדים. בחישוב האמור לא נכללו מענקים ותוספות שנתיות שלהם זכאים העובדים, נתונים שנכללו בחישוב של הממונה על השכר באוצר. לפיכך, ההפרש בין שני החישובים, אף שהוא בגדר אומד ן בלבד, מבטא נאמנה לדעת הביקורת את התוספת שקיבלו העובדים בעת השיבוץ לתפקיד החדש (ראו הפרק על הרובדים), שבו קודמו רובם בדרגה או בשתי דרגות. משרד מבקר המדינה מעיר כי שכר עידוד נועד להעלאת פריון העבודה ולשיפור השירות לציבור, והוא אינו אמור להיות חלק משכר העבודה10 . כאמור, על פי ההסכם 95% מהעובדים יקבלו תוספת שכר ייחודית לפי ההישגים האישיים בסך 1.9% מהשכר הכולל; כל העובדים יקבלו מענק על בסיס עמידה ביעדים שנתיים של היחידות שהם משתייכים אליהן, בסך 2% מבסיס השכר באותה שנה, 95% מהעובדים יקבלו מענק על בסיס אישי, בהתאם להערכות אישיות ועמידה ביעדים בעלות של 2% מבסיס השכר באותה שנה. תוספות אלו אמורות לשמש תחליף לשכר העידוד שקיבלו עובדי רמ"י לפני הרפור מה, אלא שבפועל מענקים אלו יינתנו על בסיס שכר היסוד שכבר כולל את שכר העידוד. משרד מבקר המדינה מעיר כי מרשימת העובדים ששובצו לתפקידי רוטציה עולה כי נכללים בה עובדים שאין להם קשר ישיר לקהל הלקוחות של רמ"י, ובהם סגן מנהל אגף בכיר שירותי מיקור חוץ, ראש תחום נהלים ותהליכי עבודה, מרכז בכיר תכנון פרויקטים, מנהל אגף א' כלכלה, מנהל אגף בכיר מידע מקרקעין ועוד, שקיבלו גם הם תוספת שכר. המענקים בגין הישגים אישיים, שאמורים היו להוות תגמול על מצוינות בעבודה שולמו על תקופה שבה הרשות טרם החלה לפעול כלומר על עבודה שטרם בוצעה. מן הראוי לציין כי המנהל הנוכחי ביקש להגדיל את כוח האדם על מנת לבצע את פעולות חטיבת השירות באמצעות עובדי רמ"י ולהקים לשם כך מרחבים לחטיבת השירות. עוד התברר כי מנהל רמ"י הנוכחי יזם שינויים ארגוניים מהותיים, תפקודיים וכלכליים שהתבטאו בתוספת של יותר ממאתיים משרות מעבר למשרות המוסכמות, עובדה שחייבה פתיחת משא ומתן מחודש עם העובדים. מהלך זה הביא לדחיית ביצוע הרפורמה בשנה וחצי ולהתייקרותה בכ-12.5 .מיליון ש"ח נוספים משרד מבקר המדינה מעיר כי בסופו של דבר אישר אגף התקציבים באוצר 83 תקנים נוספים ובהם 55 תקנים לחטיבת השירות ו -21 ,למטות הרשות והחטיבות ובסך הכול גדל מספר העובדים ברשות ל-676 . בפועל אישר האוצר מתווה מעודכן שלא הוצג לממשלה. אמנם האוצר מייצג את הממשלה בהליכי יישום הרפורמה, אולם נוכח השינויים המשמעותיים שבוצעו במתווה המקורי של הרפורמה ראוי היה להביא אותם להחלטת הממשלה או לפחות להביאם לידיעתה תוך בדיקת עלותם וכדאיותם למשק (ראו הפרק על עלות הרפורמה בהמשך). לדעת משרד מבקר המדינה, המתווה המעודכן לא השיג את מטרתה העיקרית של הרפורמה - התייעלות, חיסכון וריכוז של משאבי רמ"י במטלות הליבה שהן שיווק הקרקע ושמירה על הקרקע. יתר על כן מתווה זה קרוב יותר במהותו למבנה רמ"י לפני הרפורמה - שכן חטיבת השירות ש בו פועלת ככל החטיבות האחרות ולא כמטה בלבד. משרד מבקר המדינה מעיר כי כאמור, בתקופת כהונתו של מנהל רמ"י הנוכחי נעשתה רביזיה בשיבוץ העובדים שהייתה אחד הגורמים לחריגה בשכר (ראו בהמשך את הפרק על מינוי עובדים לרמ"י). מכתב זה סתר סעיף בהסכם הפרישה שאפשר פרישה רק מגיל חמישים ומעלה. בפועל פרשו 18 עובדים מתחת לגיל50 , בתנאי פרישה משופרים, כמפורט במכתב הנלווה - מצב שמשמעותו תוספת עלות למדינה. | הביקורת לא מצאה במסמכים של הממונה על השכר ושל אגף התקציבים באוצר כל עדות לכך שנעשה תחשיב של עלות הפרישה. ראוי היה שתחשיב כגון זה ישמש גורם עיקרי וכבד משקל בשקלול הנתונים הרלוונטיים במסגרת אישור ההסכמים שנחתמו עם העובדים. | 254 |
משרד המשפטים . הפיקוח על הקדשות יהודיים דתיים - משרד המשפטים איושן של שתי המשרות שאושרו לאחרונה אמור להניע תהליך לתיקון המצב ולשיפורו. לדעת משרד מבקר המדינה על ההנהלה ועל המשרד לפעול לאלתר ליישום הפיילוט שעליו הוסכם, ולפעול לכך שכבר בזמן הקרוב יוחל בביצוע הפיקוח הנדרש על ההקדשות הדתיים. על שרת המשפטים ועל הרב הראשי, יחד עם ההנהלה, לוודא את תיקון הליקויים שהועלו בתחום חשוב זה. משרד מבקר המדינה העלה כי זה כעשר שנים ההנהלה אינה נוקטת פעולות יזומות נוספות לאיתור נכסים לא ידועים של הקדשות. להלן דוגמה: בשנת 2001 נמסר לבית הדין הרבני האזורי בטבריה כי קיימת אפשרות שנכסים רבים של הקדשות שונים, שהיו בעיר, נמכרו והופקעו וכי אף נבנו על קרקעות ההקדש בתי מלון. למרות המידע האמור לא נעשו על ידי ההנהלה פעולות לבדיקתו. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלה כי עליה לבחון את נושא איתור הקדשות שאינם ידועים, ובכלל זה עליה לבדוק מהן הדרכים היעילות והממצות לאתרם, ובהתאם לכך ליזום פעולות לאיתורם. במהלך הביקורת, באפריל 2013 , אישרה נש"ם את שתי המשרות לתקופת ניסיון בת שנתיים והודעה בגינן פורסמה לציבור. ואולם עד ינואר 2014 טרם אוישו המשרות. העובדה שקיימת מחלוקת בין משרד המשפטים להנהלת בתי הדין הרבניים הביאה לפגיעה כוללת במנגנוני הניהול והפי קוח על תחום ההקדשות הדתיים. אף שהקשיים בהסדרת הפיקוח על ההקדשות היו ידועים כבר שנים רבות, חל עיכוב ניכר בהתמודדות עמם. כך, במשך שנים רבות, לא היה מפקח שיבטיח את מימוש מטרות ההקדשות ואת ניהולם התקין של הנכסים. לדעת משרד מבקר המדינה מדובר בחסר מהותי הפוגע קשות במילוי משימות הפיקוח והבקרה על ההקדשות הדתיים. )(ב משרד מבקר המדינה שב ובדק את טיבו של מאגר הנתונים של ההקדשות הדתיים ואת רמת עדכונו והעלה כי גם שמונה שנים לאחר הקמת המאגר, לא עודכן כלל המידע הנמצא בו, אף שבמהלך השנים התקיימו דיונים בבתי הדין והתקבלו החלטות בדבר הקדשות הרשומים בו. להלן הממצאים: (1) במאגר הממוחשב רשומים נכסים רבים שאי-אפשר לאתרם, כיוון שכתובתם שגויה או שאינה מלאה או מפני שלא צוינו מספרי הגוש והחלקה של הנכסים. בחלק מהמקרים נמצא בתיקי בית הדין מידע מלא על הנכס, אולם הוא לא עודכן במאגר. (2) במאגר חסרים עדיין שמות רבים של נאמנים להקדשות, ולגבי עשרות הקדשות עדיין רשומים נאמנים שהם חברה פרטית, שכבר לפני יותר מעשור חדלה מלפעול כנאמן. כמו כן נמצאו במאגר שמות נאמנים שנפטרו. נמצא כי כל המידע שבמאגר אינו נגיש לציבור, אף שהאינטרס הציבורי מחייב לחשוף את חלקו לפחות, ובעיקר את כתובות נכסי ההקדשות, את רשימת הנאמנים ואת רשימת המטרות הציבוריות שלשמן הוקדשו הנכסים. לדעת משרד מבקר המדינה כלי חיוני לפיקוח ראוי על נכסי ההקדשות הוא מאגר מידע מלא ומעודכן אשר יובא גם לידיעת הציבור. מאגר כזה אינו קיים כיום, ולהנהלה אין מידע מלא על כלל נכסי ההקדשות. משרד מבקר המדינה מעיר כי על ההנהלה לפעול כדי להשלים את הנתונים הרשומים במאגר באמצעות פעילות יזומה של מיפוי כלל נכסי ההקדשות ותיעוד הממצאים באופן מלא במאגר המידע; כמו כן עליה לעדכן את המידע המובא בו בהתאם להחלטות בית הדין. על ההנהלה לפעול גם כדי להנגיש לציבו ר את המידע הרלוונטי לו. בכך ניתן יהיה לתרום לתועלת הציבור ולהבטיח את השימוש בנכסי ההקדשות למטרות שאותן הועידו המקדישים. ההנהלה לא אכפה על נאמני ההקדשות להגיש לה דוחות שנתיים כנדרש ואף לא הכינה טפסים ייעודיים לדיווח על פעולות ההקדשות לבית הדין. במצב זה הרוב המוחלט של נאמני ההקדשות שנבדקו לא הגישו בעשר השנים האחרונות דוח שנתי; לדוחות המעטים שהוגשו לא צורפו מסמכים תומכים כלשהם, ורק לדוחות ספורים צורפו דוחות מבוקרים על ידי רואה חשבון. עוד העלתה הביקורת כי במקרים שבהם הוגשו לבית הדין דוחות כאמור, בדרך כלל אישר בית הדין את קבלת הדוחות בחתימתו והורה לתייק אותם בתיק ההקדש בלי שהם נבחנו על ידי גורם מקצועי כמו רואה חשבון. במצב זה הדוחות הכספיים לא שימשו כלי בקרה על ניהול הנכסים. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלה כי עליה למפות את כל תיקי ההקדשות המתנהלים בבתי הדין הרבניים. בתיקים שבהם חסרים שטרי הקדש, עליה לבחון את הנסיבות, ובמקרים המתאימים לפע ול כדי לקיים כינון רשמי של ההקדש כהקדש דתי. כך יובטח שפעולות בית הדין בתחום ההקדשות ייעשו בסמכות. משרד מבקר המדינה העלה כי הנחיות עוז ר היועץ מ - 1999 לא יושמו, וכי לא נקבעו נהלים כנדרש. להלן הפרטים: | 1. ,ההנהלה לא קבעה את דרישות התפקיד של נאמן ואת תנאי הכשירות ההשכלה וההכשרה הנדרשים מנאמני ההקדשות, כדי להבטיח את התאמתם ואת יכולתם למלא את התפקיד. 2. ההנהלה לא ריכזה מידע חיוני הכולל את שמות הנאמנים, את ההקדשות שלהם מונו ואת כתובותיהם של ההקדשות. לפיכך אין בידי בית הדין, בבואו למנות נאמן, מידע חיוני שעליו לשקול טרם המינוי. כך לדוגמה, המידע בדבר מספר ההקדשות שבהם מכהן נאמן חיוני כדי שבית הדין יוכל להתחשב בעומס המוטל על הנאמן, וכדי לבחון את הקשרים שבין ההקדש שבו הוא מועמד לכהן כנאמן לבין הקדשות נוספים הנתונים כבר בנאמנותו. גם בידי הציבור אין שום מידע בדבר זהות הנאמנים, כך שנמנעת ממנו האפשרות להשיג על מינויים של גורמים לא ראויים. | 255 |
משרד המשפטים . רישום מאגרי מידע בישראל - משרד המשפטים לדעת משרד מבקר המדינה על משרד המשפטים לבחון כיצד ניתן להביא לידיעת הציבור את המצב הקיים, שלפיו רישום מאגר מידע אצל הרשם אינו מהווה אסמכתה לכך שהוא ממלא אחר כל הוראות החוק המהותיות. מהאמור לעיל עולה שהצורך בשינוי משטר חובת רישום מאגרי המידע על ידי צמצומו הועלה על ידי גורמי המקצוע העוסקים בנושא כבר בתחילת שנות האלפיים וגובש להמלצות צוות בראשות המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (חקיקה) עוד בתחילת שנת 2007. רמו"ט פעלה לקידום שינוי זה, והתקיימו דיונים רבים בנושא במחלקת ייעוץ וחקיקה (חקיקה), אך עד למועד סיום הביקורת באוגוסט 2013 לא הובא הטיפול בתיקון החוק לידי גמר, כפי שיפורט להלן: בשנת 2009 ניסחה רמו"ט תזכיר חוק מקיף להסדרת סמכויות האכיפה של רמו "ט, ובמקביל צמצום חובת הרישום והמרתה בכללים שנועדו להבטיח הגנה על פרטיות המידע האגור במאגרי המידע (להלן - התזכיר המשולב). בתזכיר נקבע שחובת הרישום תוסיף לחול על מאגרים מסוימים בלבד. התזכיר המשולב הועבר לטיפול מחלקת ייעוץ וחקיקה (חקיקה) במאי אותה שנה. הצורך בצמצום חובת רישום מאגרי מידע עלה כבר בתחילת שנות האלפיים. משנת 2009 מצוי בשלבי גיבוש תזכיר חוק בנושא צמצום חובת הרישום והמרתה במנגנון אחר, שיקדם את השמירה על הפרטיות במאגרי מידע. תזכיר החוק פורסם להערות הציבור באוגוסט 2012 , אולם עד למועד סיום הביקורת, באוגוסט 2013 , טיוטת החוק טרם גובשה ולא הועברה לוועדת השרים לענייני חקיקה לצורך קידום הליכי החקיקה. המציאות המתוארת בדוח זה גורמת לכך שההגנה על הפרטיות שבמאגרי המידע הקיימים בישראל לוקה בחסר. רמו"ט משקיעה חלק ממשאביה - זמן וכסף - ברישום מאגרי המידע, שתרומתו להגנת הפרטיות כפי שהוא מבוצע כיום מועטה, אם בכלל. השקעת משאבים ברישום מאגרי המידע גורעת מהמשאבים העומדים לרשות רמו"ט, לרבות אלו המופנים לצורך פיקוח על הוראות החוק המ הותיות ואכיפתן. לאור המפורט בדוח זה, ולאור חובתה של המדינה לפעול להגשמת הזכות החוקתית לפרטיות, על הגורמים הרלוונטיים במשרד המשפטים לפעול ללא דיחוי נוסף לביצוע הפעולות הנדרשות לקידום התיקון לחוק הגנת הפרטיות בנושא רישום מאגרי מידע, באופן שיינתן מענה ראוי לזכות חוקתית חשובה זו. .הזכות לפרטיות היא אחת מזכויות האדם החשובות בישראל. לפי חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו כל רשות מרשויות השלטון חייבת לכבד את הזכויות המעוגנות בחוק היסוד, ומוטלת על המדינה החובה להגשים את הזכויות החוקתיות לכבוד ולפרטיות. מאגרי מידע עלולים לסכן את הפרטיות, ועל כן יש צורך בקביעת מנגנונים ייחודיים להגנה על המידע האגור בהם. על רקע זה נחקק פרק ב' בחוק הגנת הפרטיות, המחייב בין היתר רישום של מאגרי מידע. יחד עם זאת, חוק הגנת הפרטיות נחקק במציאות טכנולוגית הרחוקה שנות דור מהמציאות של ימינו. הסכנות האורבות כיום לפרטיות האדם בעקבות ההתפתחות הטכנולוגית של העשור האחרון דורשות בחינה מדוקדקת של ההסדרים הקבועים כיום. כפי שתואר לעיל, היקף רישום מאגרי המידע בישראל הוא מזערי ועל כן אין משולמת אגרה בגין הרוב המוחלט של מאגרי המידע, מה גם שעבור חלק ממאגרי המידע שכן רשומים אין משולמת אגרה שנתית. יוצא מכך שרק מספר מצומצם של בעלי מאגרי מידע נושא בנטל תשלום האגרה. לדעת משרד מבקר המדינה, מצב זה פוגע בתחושת הצדק וההגינות. משרד מבקר המדינה מעיר כי נוכח האמור מתחזק הצורך להביא לשינוי המצב בהקדם ולתקן את החוק ללא דיחוי נוסף, באופן שתיקבע חובת רישום שתשרת את תכלית החוק, תהיה בת אכיפה ויהיה בצדה מנגנון מתאים לגביית אגרות. 2. בהמשך אותה שנה התגבשה ברמו "ט ההבנה שקידום תיקון לחוק הגנת הפרטיות, העוסק הן בצמצום חובת הרישום והמרתה בחובות אחרות והן בסמכויות אכיפה, יקשה על קידום הליכי החקיקה. על כן, בדצמבר 2009 פוצל התזכיר המשולב לשניים - האחד עוסק בצמצום חובת הרישום והמרתה בחובות אחרות ובנושאים נוספים, והאחר עוסק בסמכויות אכיפה, תוך בקשה כי התיקון הנוגע לסמכויות אכיפה יקודם תחילה16 . מהאמור לעיל עולה כי אף שכבר בתחילת שנת 2007 הומלץ בדוח ועדת שופמן לצמצם את חובת הרישום, ואף על פי שהתזכיר בנוסחו הראשון (התזכיר המשולב) הועבר למחלקת ייעוץ וחקיקה (חקיקה) באמצע שנת 2009 , התזכיר הנוגע לצמצום חובת הרישום פורסם להערות הציבור רק באוגוסט 2012 , יותר משלוש שנים לאחר מכן. לאורך התקופה התקיימו דיונים רבים בהשתתפות נציגי מחלקת ייעוץ וחקיקה (חקיקה) ונציגי רמו"ט, לרבות דיונים פנימיים בכל אחד מהגופים, ונדונו סוגיות רבות הנוגעות לתיקון החוק. עם זאת, עד למועד סיום הביקורת באוגוסט 2013 , תזכיר החוק טרם גובש בנוסחו הסופי, וטרם הועבר לוועדת השרים לענייני חקיקה לצורך בחינתו וקידום הליכי החקיקה. משרד מבקר המדינה מעיר כי חוק הגנת הפרטיות נחקק במציאות טכנולוגית הרחוקה שנות דור מהמציאות של ימינו. הסכנות האורבות כיום לפרטיות האדם בעקבות ההתפתחות הטכנולוגית של העשור האחרון דורשות בחינה מדוקדקת של ההסדרים הקבועים בחוק. הצורך בצמצום חובת הרישום והמרתה במנגנון אחר, שיבטיח את השמירה על הפרטיות במאגרי מידע, עלה כבר בתחילת שנות האלפיים. הגופים המרכזיים העוסקים בתחום הגנת הפרטיות, בהם רמו"ט, מחלקת ייעוץ וחקיקה והמועצה להגנת הפרטיות, כמו גם מומחים בתחום, סבורים זה זמן רב כי יש צורך בשינוי החקיקה בתחום זה. חרף זאת, עד היום לא תוקנה החקיקה, והמשטר הרגולטורי בכל הנוגע להגנת פרטיות המידע שבמאגרי מידע פרוץ במידה רבה: בחלקו אינו רלוונטי למציאות הטכנולוגית הקיימת כיום ובחלקו אינו מספק הגנה טובה דיה. | משרד מבקר המדינה מעיר כי נוכח חשיבותה של הזכות לפרטיות וחובתה של המדינה לפעול להגשמ ת זכות חוקתית זו, נוכח הצורך הגובר בהגנה על המידע שבמאגרי מידע ונוכח העיכוב המתמשך בתיקון החוק, על כל העוסקים במלאכה להשלים את ההכנות הדרושות להגשת הצעת החוק לוועדת השרים לענייני חקיקה בתוך פרק זמן קצר ביותר. הדבר נחוץ כדי שיהיה אפשר לקדם את הליכי החקיקה באופן שיינתן סוף סוף מענה ראוי לזכות חוקתית חשובה זו. | 256 |
רשות השידור הישראלי (בפירוק) . התקשרויות לרכישת הפקות מקומיות לשידורי הטלוויזיה - רשות השידור משרד מבקר המדינה העלה מקרים שבהם שילמה הרשות תשלום מלא עבור הפקות אף שהיו חריגות מתנאי ההסכם: משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר ועדת ההתקשרויות ולמנהל הטלוויזיה בערבית כי מקרה זה מעיד על החשיבות של בחינת ההצעות בכפוף להמלצות מנהלי התוכן, ובכלל זה השתתפותם בישיבה או לחלופין קיום שיחה עמם לפני בחירת ההפקות. ההתנהלות המתוארת בנוגע לשתי ההצעות שנבחרו הן בטלוויזיה בעברית והן בטלוויזיה בערבית מעוררת תהיות רבות לגבי האופן שבו נבחרות ההפקות לשידור ברשות. התברר כי לפני ועדת ההתקשרויות לא הוצגו מידע מלא והנתונים הרלוונטיים לשם קבלת החלטה מושכלת. על יו"ר הוועדה לחדד ולרענן את ההנחיות בדבר האופן שבו יוגשו הצעות לדיון בוועדה ובדבר המסמכים והפירוט הנדרשים. משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל הרשות כי התעלמות מהמלצות הדרג המקצועי ללא הנמקות פוגמת בתקינות ההליך, ואינה מתיישבת עם עקרון השוויון והשקיפות ועם השאיפה לבחור בהצעה המיטבית. התנהלות זו, שלפיה הועדפה הצעה שהתקבלה בפנייה יזומה על פני הצעות שהתקבלו ממפיקים במסלול של פנייה לציבור מבלי ש ניתנו נימוקים מקצועיים משכנעים להעדפה, מעלה חשש שהשיקולים לכך לא היו ענייניים. יתרה מכך, קיום הליך תחרותי של פנייה לציבור מצד הרשות מחייב אותה לעמוד בתנאיו. אם סברה הרשות כי אף אחת מן ההצעות אינה מתאימה ואינה ממלאת אחר דרישותיה, היה עליה לקבל החלטה מנומקת שלא לבחור באף הצעה ולבחון את הצורך בקיומו של הליך חדש. מפיקים שטרחו להגיש את הצעותיהם על פי הנהלים לא זכו להליך הוגן, אף שהצעותיהם נמצאו ראויות לכאורה, על ידי הגורמים המקצועיים ברשות. מהטבלה עולה כי אף שהרשות פרסמה שש פניות לציבור בתחום הדרמה בשנת 2012 , היא דחתה שתיים מהן לשנת 2014 . לגבי היתר, עד מועד סיכום הביקורת הושלם הטיפול בהצעות שהתקבלו במסגרת פנייה אחת בלבד, זאת לאחר שחלפה יותר משנה מהתאריך האחרון להגשת ההצעות ומבלי שהרשות הודיעה בעת פרסום הפנייה לציבור כי ההפקות יידחו לשנים הבאות. משרד מבקר המדינה מעיר למנהל חטיבת התוכניות ולסמנכ"ל הכספים כי היה עליהם להציג, עוד טרם פרסום הפניות לציבור, באופן שוטף ושיטתי את ערכן המצטבר של ההתחייבויות להפקות שנטלה על עצמה הרשות, כדי להימנע מהישנות חריגות כאמור. נמצא כי הפרוטוקולים של ישיבות ועדת ההתקשרויות שהתקיימו מינואר 2012 ועד יוני 2013 נכתבו באופן מצומצם ביותר וכללו רק סיכומי החלטות שהוועדה קיבלה. הפרוטוקולים לא כוללים כל מידע חשוב אחר על מהלך הדיון, כמו: עמדותיהם השונות של המשתתפים בדיון, הנסיבות שבהן התקבלו ההחלטות, הערות של המשתתפים והסיבות לבחירת הפקות מסוימות ולדחייתן של הפקות אחרות, בעניינן של אילו הפקות לא הגיעו חברי הוועדה לכלל הסכמה והמנכ"ל השתמש לגביהן בזכות ההכרעה שניתנה לו. מספר ימים לאחר מכן העביר מנהל חטיבת התכניות למנכ"ל את אותה טבלה, אולם בלי העמוד ה שבה מפורטת חוות הדעת המקצועית של מנהלי המחלקות כאמור לעיל, וביקש שהוועדה תדון בהצעות האמורות שהתקבלו במסגרת הפנייה לציבור. בנוסף להן הוא הגיש הצעה אחרת בתחום הבידור שלא נכללה בין ההצעות האמורות, כיוון שהוגשה לרשות במסלול של פנייה יזומה. באוגוסט 2012 אישרה ועדת ההתקשרויות את ההתקשרות בתחום הבידור עם המפיק שהגיש את הצעתו בפנייה יזומה, ולא את ההצעה שהומלצה על ידי אנשי התוכן במחלקת הבידור. עוד נמצא כי ההצעה הנוספת לא טופלה באופן זהה להצעות האחרות: היא לא נמסרה לרכז ההתקשרויות לבדיקת עמידתה בתנאי הסף שנקבעו ב פנייה לציבור, וגם לא הובאה לידיעתו ולחוות דעתו של מנהל מחלקת הבידור, שאף לא הוזמן לישיבת ועדת ההתקשרויות. כיוון שחברי הוועדה לא קיבלו את המידע המלא הם סברו שההצעה היזומה היא אחת משש ההצעות שהתקבלו במסגרת הפנייה לציבור. התברר כי הצעה א' לא הובאה לידיעתם ולחוות דעתם של הגורמים המקצועיים בחטיבת התכניות בערבית. עוד התברר כי מנהלת חטיבת התכניות בערבית לא הוזמנה לוועדה אף שהיא חברת ועדה מן המניין בישיבות שבהן דנים בתכניות של הטלוויזיה בערבית, ולכן לא יכלה לחוות את דעתה במסגרת הוועדה. נמצא כי שבעה מההסכמים, בסכום של כ -2.7 מיליון ש"ח, אושרו בוועדת ההתקשרויות בסוף נובמבר ובתחילת דצמבר 2012 , ובתוך זמן קצר נחתם ההסכם עם המפיקים. חתימה על חוזים בהיקף כספי כה רחב בחודש האחרון של השנה מעלה חשש כי הרשות חתמה על חוזים אלה כדי לעמוד בהתחייבויותיה ל רכישת הפקות מקו מיות על פי החוק, וכי חתימה על הסכמים בפרק זמן כה קצר לא מאפשרת לרשות למצות את מרב זכויותיה במשא מתן עם המפיקים. | משרד מבקר המדינה בדק במסמכי ועדת ההתקשרויות את תהליך אישורן של 30 ההצעות שהוגשו לרשות בפניות יזומות בשנת 2012 . נמצא כי הליך בחירת ההצעות התנהל בחוסר שקיפות וכי לא ניתן לדעת מהמסמכים פרטים כמו מועד קבלתן ברשות, למי נמסרו, מי אנשי התוכן ברשות שבחנו אותן, האם נבחנו בהשוואה להצעות האחרות ומהי חוות הדעת שניתנה לגביהן . כמו כן ועדת ההתקשרויות לא רשמה את הנימוקים לבחירתן של הצעות אלה. | 257 |
רשות השידור הישראלי (בפירוק) . ניהול פרויקט המעבר לשידור דיגיטלי ברשות השידור נמצא כי ממצאים אלה לא נדונו בוועדת הביקורת. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על ועדת הביקורת לקיים דיון לבחינת הליקויים והסיבות להם ולהפיק לקחים כדי למנוע את הישנותם. הרחבת ההתקשרות עם החברה לצורך המשך החלפתו של הציוד האנלוגי היא בניגוד לחוות הדעת האמורה של הייעוץ המשפטי. על הנהלת הרשות לבחון פתרונות לסוגיה זו בתיאום עם הייעוץ המשפטי. )(א בספטמבר 2012 , טרם ביטול המכרז, הגישה חברה ג לרשות את תכנית עיצוב התפאורה לאולפן עבורה שילמה הרשות כ- 442,000 ש"ח. מאחר שהמכרז לאספקה, להתקנה ולתחזוקה של ציוד התפאורה בוטל וטרם חודש, אי -אפשר להשתמש בתכנית זו. (ב) הנהלת הרשות החליטה לשדר בפורמט HD שני אירועים במהלך השנים 2013 -2012 : האולימפיאדה והבחירות אולם מאחר שאולפן א' לא היה מוכן לשידור היא נאלצה לבצע התאמות בתפאורה 14 ובאמצעים הטכנולוגיים שברשותה, ועלותן הסתכמה בכ-1.4 .מיליון ש"ח התברר כי בחדר הבקרה והשידור, שצוי ד בטכנולוגיות מתקדמות, לא נעשה שימוש במשך כחצי שנה - מאוגוסט 2012 , לאחר שידור האולימפיאדה, ועד שידור הבחירות בינואר 2013 - מכיוון שבאולפן א', המיועד לשמש אולפן שידור בפורמט HD ., לא הותקנה תפאורה קבועה משרד מבקר המדינה מעיר כי כדי למנוע ביטול מכרזים וכן עדכונים ותיקונים הכרוכים בתוספות תקציב, על היחידות הצורכות לבצע תכנון מקצועי ומפורט ככל האפשר, המבוסס על מידע ממוסמך ועל נתונים מפורטים, וכל זאת לפני הגשת בקשות לוועדות המכרזים. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהנהלת הרשות וחברי ועדת המכרזים יקבעו הנחיות המפרטות את אופן הכנת האומדנים של עלויות ההתקשרות, את רמת פירוט המרכיבים הנדרשים ואת המסמכים והנתונים שעליהם יש לבסס את האומדנים. בנוגע להתקשרויות שהיקפן הכספי גדול והן מצריכות ידע והתמחות בתחומים מקצועיים שבהם אין לוועדת המכרזים הידע הנדרש, על הוועדה לשקול למנות יועץ מקצועי שיסייע לה בקבלת ההחלטות. כמו כן ראוי כי סכום ההתקשרות יועלה במקרים חריגים בלבד, ולא כדבר שבשגרה, כדי שהרשות תוכל לנהל את ענייניה הכספיים באופן תקין ויעיל ובהתאם לתקציבה. על הרשות גם למנוע מצבים שבהם תינתן לספק אחד עדיפות על פני ספקים אחרים. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את ההתנהלות הלקויה, הרשלנית והלא מקצועית של היחידות הצורכות בשלבי המכרז השונים, כעולה מממצאי הביקורת הפנימית: היחידות הצורכות הציגו לוועדה אומדנים ראשוניים שאינם מבוססים על בדיקות ונתונים, ובדיעבד התברר כי עלות ההתקשרויות בפועל גבוהה מהאומדנים במידה ניכרת. דרך פעולה זו יש בה כדי להטעות את ועדת המכרזים, והיא מעידה על נורמה פסולה ברשות ועל היעדר זהירות בהוצאת כספי הציבור. הצגת האומדנים הלא מבוססים נגרמה גם בשל כשלי תכנון: אי -הכנת תכנית עבודה מפורטת, היעדר אומדן תקציב ריאלי ואי -מינוי אחראי לפרויקטים. על הרשות לאשר ולתקצב את הפעולות הדרושות להשלמת הפרויקט רק לאחר סיום שלב התכנון. נמצא כי חלק מהליקויים שהועלו בביקורת הפנימית בשנת 2013 דומים לליקויים שכבר הועלו בדוח הביקורת הקודמת משנת 2012 ., שוועדת הביקורת לא דנה בהם עובדה זו מחזקת את חשיבות הדיון והמעקב של ועדת הביקורת על דוחות הביקורת הפנימית למניעת הישנות הליקויים, ובייחוד אם נושא הביקורת הוא מרכזי ברשות ועלויותיו גבוהות. נמצא כי למרות הדיווחים על החריגות מעלות הפרויקט עוד במהלך ביצועו, ל א ביקש הוועד המנהל מסמנכ"ל טכנולוגיות להגיש לו אומדן עדכני ומפורט של יתר העלויות עד להשלמת הפרויקט. הבדיקה העלתה כי הסכם הבינוי נחתם ב- 29.11.11 , ובו נקבע כי הקבלן מתחייב להשלים את המבנה בתוך 90 יום ממועד קבלתו של צו התחלת עבודה; ואילו בהסכם לאספקת הציוד נקבע כי מועד אספקתו יהיה עד 16.10.11 , ומועד התקנתו יהיה לא יאוחר מ- 7.11.11 . יוצא אפוא שההסכם לבניית חדרי הבקרה שבהם יותקן הציוד נחתם אחרי המועד שנקבע להתקנת הציוד. הדבר מעיד על היעדר תכנון של שלבי הפרויקט ועל היעדר תיאום בין יחידות מקצועיות של הרשות. בפועל החלה אספקת הציוד במאי 2012 , ואולם בניית חדרי הבקרה והציוד הושלמה רק בסוף נובמבר 2012 . התברר כי עד מועד סיום הביקורת, כשנה לאחר המועד שקבע הוועד המנהל להשלמת הפרויקט, הפרויקט טרם הושלם. | 3. המעבר לטכנולוגיית שידור דיגיטלי מצריך התאמת מערכות ברשות לטכנולוגיה זו וכרוך בעלויות נוספות. התברר כי פעולות אלה לא נכללו בתקציב הפרויקט. להלן דוגמאות: | 258 |
רשות השידור הישראלי (בפירוק) . הטיפול בארכיונים של רשות השידור ההחלטה שקיבל סמנכ"ל טכנולו גיות חורגת מההסכם עם האוניברסיטה ולכן מצריכה תוספת מימון של הרשות. במועד סיום הביקורת, חמש שנים לאחר חתימת ההסכם עם האוניברסיטה, טרם הושלם המיפוי של יתר הסרטים שיש להמירם. משרד מבקר המדינה מעיר כי למיפוי זה נודעת חשיבות גם מבחינת היערכות הרשות להשלמת השימור של הסרטים שהאוניברסיטה לא תממן. במועד סיום הביקורת, כחמש שנים לאחר שסיכמה הרשות עם האוניברסיטה כי על הרשות להגיש את הרשי מה האמורה, האחראים ברשות להכנתה טרם הכינו רשימה עם פירוט התכנים, אף שהגשתה היא תנאי מקדים להמרת הסרטים. למותר לציין שהרשימה גם לא עודכנה לגבי התכניות ששודרו בשנים 2013 -2009 . במועד סיום הביקורת עדיין לא הוסבו נתוני המערכת לאחזור מידע לשם הטמעתם בתכנת הניהול, למרות חשיבות ההסבה לקידום פרויקט הדיגיטציה, ואף שהדבר יאפשר לחסוך את העלות הכרוכה בהמשך ההתקשרות עם מפעילי המערכת. משרד מבקר המדינה מעיר לוועדת מכרזים כי בשל היקפו הכספי של המכרז לשיקום סרטי הפילם היה ראוי כי היא תדרוש מסמנכ"ל טכנולוגיות להמציא לעיונה אומדן תקציבי מפורט המתבסס על נתונים ותחשיבים רלוונטיים בטרם אישור תקציב המכרז. האומדן חיוני הן לצורך הערכת עלויות הפרויקט והן ככלי למעקב אחר הוצאות הפרויקט על מנת למנוע חריגה ממנו. במועד סיום הביקורת ביולי 2013 עדיין לא חתמה הרשות על נספח הטלוויזיה מול חברה א', ולכן החברה לא יכולה להתחיל בהמרת חומרי הארכיון. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי עליה לפעול בהקדם להסדרת ההתקשרות עם החברה. משרד מבקר המדינה בדק את שעות העבודה על פי הדיווחים שביומני העבודה לחודשים יולי -ספטמבר 2013 , לגבי השיקום של כ-300 סרטים. נמצא כי השיקום של ספלייס בסרט היה 7.6 דקות בממוצע, כלומר בערך פי ארבעה מהממוצע שהושג בפיילוט. מהמסמכים עולה כי ארכיוני הרדיו והטלוויזיה אינם עומדים בדרישות הבטיחות למניעת שרפות, אף על פי שהסרטים המאוחסנים בהם הם דליקים. בארכיונים לא הותקנו מערכות גילוי אש ואף לא מערכות לכיבוי אש, אף על פי שמנהל המדור למניעת דלקות ברשות הכבאות והממונה על תחום הבטיחות והגהות ברשות התריעו לפני הנהלת הרשות על הצורך בכך. לנוכח חשיבות החומרים השמורים בארכיוני הרשות, על הנהלת רשות השידור לפעול לאלתר לביצוע דרישות הבטיחות לגילוי מוקדם ולכיבוי של שרפות. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות הכבאות כי עליה לאכוף את דרישות הבטיחות ברשות השידור בהתאם לקבוע ב חוק הרשות הארצית לכבאות והצלה, התשע"ב - 2012 , ובכלל זה לבחון את האמצעים שיש לנקוט על מנת לזרז את התאמת התנאים השוררים בארכיונים לדרישות הבטיחות למניעת שרפות, לרבות האפשרויות של הגבלתו או הפסקתו של השימוש במבנים עד להתאמתם לדרישות האמורות. | נמצא כי בשנת 2008 אירעה תקל ה בדיסק הקשיח שבו נשמרו ההקלטות של שידורי הרדיו באותה שנה, ובגינה נמחקו חומרים ששודרו במשך תשעה חודשים בשנה זו בלא שניתן לשחזרם. הדבר מעיד על החשיבות של גיבוי החומרים. ואולם התברר כי רק בשנת 2012 הקצה סמנכ"ל טכנולוגיות תקציב לגיבוי של כל מערך ההקלטות של שידורי הרדיו. | 259 |
מכון טכנולוגי חולון - מ.ט.ח (ע_ר) . היבטים בהתנהלות המכון הטכנולוגי בחולון משרד מבקר המדינה מעיר כי מהאמור עולה כי המנכ"ל הוא היחידי שיכול להחליט על הגדלות ועל העברות לתקציבים במהלך השנה. לפיכך, כל בקשה לממן מהרזרבה פעילות אקדמית או מינהלית שלא תוקצבה מראש צריכה לקבל את אישורו של המנכ"ל. יוצא אפוא שההחלטה נתונה אך ורק בידיו של ה מנכ"ל. משרד מבקר המדינה מעיר כי גם פעולות אלו של המנכ"ל מהוות עקיפה למעשה של סמכויות נשיא המכון. .הביקורת העלתה כי נעשו החלטות והתקשרויות ללא ידיעתו של הנשיא היוצא להלן הפרטים: בביקורת הועלה כי בכל שנה מנפיק המכון לספק הזמנ ת רכש באישורם של המנכ"ל ושל מנהל הכספים, ללא כל מכרז. לדבריו של הנשיא היוצא, הוצאות אלו בוצעו ללא אישורו ובלי שדווח לו על ההתקשרות המתמשכת. דהיינו, היה זה המנכ"ל ולא הנשיא היוצא שהחליט אלו מנהלים מהאקדמיה יקבלו ייעוץ. משרד מבקר המדינה מעיר כי הדעת נותנת שאם המנכ"ל אכן יצר קשר עם גורמים רשמיים במוסדות בחו"ל וקבע עמם מראש מועדים לפגישות, לביקורים ולהשתלמות, בוודאי לא היתה אמורה להיות סטייה של יותר מ -%50 מהתכניות המתוכננות, בייחוד כאשר הנסיעות נעשו בסמוך לאחר הגשת הבקשות עם "התכנית" לאישור הנשיא. על כל פנים, לפי סדרי מינהל תקין, ואף לפי הכללים הקבועים בנוהל הנסיעות, אין לקבל מצב שבו אדם המשמש בתפקיד בכיר יגיש את אותן התכניות לנסיעות לחו"ל ללא לוח זמנים מוגדר ותחום וללא ציון אף לא שם של אדם אחד שהוא מתכוון להיפגש עמו במסגרת השתלמות ממומנת האורכת כמה שבועות. ברור שהכינוי "תכנית משוערת" לתכנית המרוקנת מכל תוכן ממשי, אין בו די כדי לתת מענה כלשהו לעניין ליקוי חמור זה. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שהנשיא הקודם והנשיא היוצא לא קיימו את חובתם מתוקף תפקידם לבדוק את יעדי הנסיעות החוזרים בכל הבקשות ואת לוחות הזמנים שלהן. היה עליהם לסרב לבקשות לנסיעות לחו"ל המרוקנות מכל תוכן ממשי כאמור, ובוודאי שלא הייתה "תכנית מפורטת", כנדרש לפי נוהל הנסיעות. מילוי חובתם זו היה בו די לכאורה כדי לאשר ולממן רק נסיעות בתפקיד המועילות למכון. להלן שתי דוגמאות לפערים בין המועדים שצוינו בבקשה לנסיעה ובין הביצוע בפועל: משרד מבקר המדינה מעיר למכון כי בניגוד לטענותיו אלה, נוהל הרכש נוגע גם לשירות ולביצוע עבודה. זאת ועוד, על פי הנוהל יינתן פטור ממכרז לספק שהוכר כבלעדי לאספקת ס וג השירות או בהתקבל המלצה מקצועית על רכישת שירות מספק מסוים, והמלצה כזאת כאמור לא התקבלה. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי ממסמכי המכון עלה שהנשיא היוצא לא קיבל ייעוץ מהספק בתקופת כהונתו אלא כמה שנים לפני כן, וגם אז בהיקף שולי36. )(ב דוגמה נוספת להתנהלות הזאת ניתן לראות גם בנושא יציאה של עובדים ללימודים במימון המכון. המכון טען כי ההחלטות בנושא זה היו על דעת הנשיא, גם אם בחלק מהמקרים אין לכך עיגון בכתב. אולם בישיבת הוועד המנהל וועדת הביקורת מאוגוסט 2013 ציין הבודק המיוחד כי "נשיא המכון אמור להיות הגורם המאשר את היציאה ללימודים של עובדי המכון במימון תקציבי של המכון... עובדות מינהליות א ו[ לימודיהן של- ]ב מהווים הוצאה כספית שנשיא המכון לא נטל חלק בתהליך קביעתה". יצוין כי לפי חישובי צוות הביקורת סכום ההוצאה, לרבות הגילום, הוא כ- 300,000 ש"ח37 . 2. הדיווחים הידניים המוגשים ליחידת משאביאנוש מועברים כמו שהם למדור שכר, דבר התורם לטעויות ברישום זכויות העובדים, כפי שיפורט להלן. 3. מדור שכר מעדכן את תלוש השכר רק לפי הדיווחים החודשיים שיחידת משאבי אנוש מגישה לו. נמצא כי כל דיווח חודשי ידני שלא הוגש במועדו, לא עודכן באותו החודש לא בתלוש השכר ו לא במערכת השכר, ואף לא בחודשים העוקבים. זאת ועוד, במקרים רבים דיווחים שהועברו למנהל יחידת משאבי אנוש לא עודכנו בתלושי השכר של המנכ"ל ושל עובדים אחרים המדווחים באופן ידני. בבדיקת דיווחי המנכ"ל לתקופה ינואר 2004 - אפריל 2013 נמצא כי נרשם פער של 57 ימי חופשהו-6 ימי מחלה שחלקם לא דווחו למנהל יחידת משאבי אנוש וחלקם דווחו ולא עודכנו לא במערכת השכר של המכון ולא בתלוש השכר של המנכ"ל. עוד נמצא כי ב -14 מהמקרים היו דיווחיו של המנכ"ל הגורם לרישום השגוי או לאי -הרישום בכלל. למשל, בספטמבר 2008 , בתאריכים 17.9.08 - 7.9.08, י צא המנכ"ל לחופשה פרטית בחו"ל שלא במסגרת נסיעותיו שדווחו כנסיעות "השתלמות ועדכון ידע" (ראו לעיל), אך בדיווח החודשי שהגיש למנהל יחידת משאבי אנוש לא רשם המנכ"ל כי נעדר מעבודתו באותו החודש. מבדיקת דיווחיהם של עובדים המדווחים באופן ידני לתקופה ינואר 2009 - דצמבר 2012 נמצא כי גם בדיווחים שלהם נרשמו פערים. בדיווחים של עובד אחד נרשם פער של 6 ימי חופשה ויום מחלה אחד, ובאלה של עובד אחר- 11 ימי חופשה ויום מחלה אחד. בנוגע לשניהם נמצא כי כל ימי ההיעדרות דווחו בטופס הידני, אך לא עודכנו לא במערכת השכר של המכון ולא בתלושי השכר שלהם. משרד מבקר המדינה מעיר כי דיווחי המכון לוות"ת לא היו מדויקים בלשון המעטה. המכון נמנע מלדווח לוות"ת שהוא מעסיק מרצים, שלא עברו ועדת מינויים כנדרש, בתנאי העסקה של סגל אקדמי בכיר ואף העניק להם גמול הצטיינות בניגוד לנוהל. נמצא כי בשנות הלימודים התשס"ט-התשע"ב בחרה הוועדה הפנימית 4-3 מרצים מצטיינים שאינם חברי סגל אקדמי במכון, ומעולם לא עברו את ועדת המינויים של המכון. עוד נמצא כי לשניים מהמרצים האמורים אף אין תקן, והם מועסקים בחוזה אישי; הכול בניגוד לנוהל הצטיינות. | בסיום הדיון התקבלה החלטה בוועד המנהל כי תיבחן האפשרות לבנות את רוב החניות בחניון התת-קרקעי, אך לא התקבלה כל החלטה בעניין המימון לבניית 300 מקומות חניה שייצא מתקציב המכון. כמו כן לא התקיים כל דיון בקשר לעלות הבנייה ולא הועלתה השאלה אם בתקציב המכון אכן יימצא מימון לצורך הזה. יו"ר הוועד המנהל דאז הציג בדיון את חוזה ההפעלה וביקש מהוועד המנהל לאשר אותו. לא הנשיא דאז ולא יו"ר הוועד המנהל ציינו בפני הוועד המנהל כי המכון יידרש למימון בנייתם של 300 מקומות חניה. יוצא אפוא כי הוועד המנהל אישר את חוזה ההפעלה בלי שהתבקש במפורש לאשר את המימון הנוסף ולקבוע הוראות או תנאים הנוגעים להיקף המימון האמור ולמקורותיו. | 260 |
משרד האוצר . פרויקט להקטנת הפערים הדיגיטליים בחברה הישראלית (להב_ה) - מטה התקשוב הממשלתי - ממצאי מעקב במעקב מצא משרד מבקר המדינה כי משרד האוצר לא בחן את סוגיית המדריך החמישי במרכזים החדשים וכי העסקת המדריך החמישי נמשכת. משרד מבקר המדינה מעיר כי התקציב שהועמד לפרויקט להב"ה בשנים 2012 ו- 2013 , שהיה24.9 מיליון ש"ח ו-24 מיליון ש"ח בהתאמה, היה קטן מזה שקבע שר האוצר בהחלטתו מינואר 2010 , שלפיה בגין כל מרכז חדש יתווספו לתקציב 1.2 .מיליון ש"ח משרד מבקר המדינה מעיר כי על פי החלטת שר האוצר, הקמתם של מרכזי להב"ה נוספים חייבה להקצות משאבים מתאימים לכך. אולם הגידול בתקציב הפרויקט היווה רק כמחצית מהסכום הנדרש להפעלת המרכזים החדשים בהתאם לקביעת שר האוצר ב- 2010 . בהקשר זה יצוין כי מספר המרכזים גדל בכ- 140% , מ-13 ל-31 מרכזים, ואילו התקציב להפעלת המרכזים גדל רק בכ- 89%. במאי 2013 , במסגרת המעקב, בדק משרד מבקר המדינה את מצבת כוח האדם במרכזים הוותיקים ומצא שוב מחסור ניכר במדריכים - בשיעור של כ- 32% מתקן כוח האדם (כ -23 מדריכים); בשמונה מרכזים (מבין 13 ) חסרו משרות של שני מדריכים ויותר. בשל כך שוב צומצמה הפעילות במרכזים הוותיקים : קורסים חדשים לא נפתחו; מספר הקורסים פחת; כמה מהמרכזים נסגרו בשעות אחר הצהריים ובימי שישי, וזמני ההמתנה לפתיחת קורסים התארכו. משרד מבקר המדינה מעיר כי על משרד האוצר לקיים בחינה מקיפה של המשאבים המוקצים כיום למרכזי להב"ה תוך מתן הדעת ליכולתם, בתנאים הקיימים, לממש את ייעודם באופן מיטבי. הקמת מרכזים והפעלתם בלא שניתנים בידיהם הכלים למילוי תפקידם באופן ראוי פוגעת בפרויקט בכלל ותו וביכולת להביא להשגת יעדים ממשיים בתחום פעולתו. פרויקט להב"ה פועל זה כ-12 שנים בלי שבוצע מחקר כולל כדי לבחון את השפעת פעילות המרכזים על צמצום הפער הדיגיטלי ועל מידת הטמעת השימוש בטכנולוגיות המידע בקרב מי שהשתתפו בהכשרות. משרד מבקר המדינה מעיר כי בהיעדר הליך סדור למדידה ולהערכה של תוצאות הפרויקט לא ניתן לאמוד את מידת הצלחתו ואת השפעותיו על אוכלוסיית היעד. יוצא אפוא שמטה התקשוב הממשלתי במשרד האוצר פעל לתיקון הליקוי שנמצא בביקורת הקודמת וכי נותני שירותים בתחום המחשוב, לרבות אלו המועסקים בפרויקט להב"ה, נדרשו לחתום על מסמך "הסדר ניגוד עניינים". משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את הנחיית הממונָה על התקשוב הממשלתי בעניין זה. מהמתואר לעיל עולה כי אף שבינואר 2012 פעל משרד האוצר לאיוש התקנים החסרים במרכזים הוותיקים, מיוני 2012 צומצמה שוב פעילותם של מרכזים אלו בשל מחסור בכוח אדם. מן המעקב עלה עוד כי מכרז הצוות שפרסם משרד האוצר כפתרון לטווח ארוך בכל הנוגע לא יוש משרות של נותני שירותים במרכזים הוותיקים לקה בחסר, ולכן לא סיפק מענה למחסור שנוצר בכוח האדם. כמו כן, החלטת ועדת המכרזים להאחיד את התעריפים בכל המרכזים הוותיקים לא יושמה. משרד מבקר המדינה מעיר כי המחסור המתמשך בכוח אדם מחייב את משרד האוצר לבחון ביסודיות מהן הסיבות לו; בכלל זאת עליו לבחון אם החלופה שבחרה בשעתו ועדת המכרזים, היינו לקלוט את נותני השירותים באמצעות מכרז צוות, אכן מספקת את המענה המיטבי. לדעת משרד מבקר המדינה, מצב שבו המרכזים הוותיקים פועלים תקופה כה ממושכת ללא מספר מספק של מדריכים פוגע בהכרח ביכולת להשיג את יעדי הפרויקט. במועד סיום המעקב טרם הושלם ההליך לאיוש משרת מנהל פרויקט להב"ה על ידי עובד מדינה. משרד מבקר המדינה מעיר כי על משרד האוצר ונציבות שירות המדינה לפעול לכך שהליך איוש המשרה יושלם בהקדם. | משרד מבקר המדינה בחן את הליכי ההערכה, הבחינה וההחלטה שהתקיימו במשרד האוצר בעניין המשך הפעלתם של מרכזי להב"ה באמצעות מכרז האחריות הכוללת. בעניין זה נמצא כי כשנה לאחר תחילת ההתקשרות גובשו מסקנות והחלטות בנושא, אולם הן לא הובילו לשינוי ולהחלפה של מודל האחריות הכוללת. להלן הפירוט: | 261 |
משרד האוצר . מאזן המדינה ליום 31.12.12 - הגירעון החשבונאי הממשלתי חתימת שר האוצר על הדוחות הכספיים מבטאת מחויבות גבוהה יותר שלו לשאת באחריות לניהול כספי המדינה, וכן יש בכך כדי להגביר את מודעות שרי הממשלה למגמות המצוינות בדוחות אלו. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שהממשלה תבחן סוגיה זו. ואולם על אף המאמצים הרבים לשיפור הדוחות, הנתון שמוצג בדוחות הכספיים בדבר הגירעון החשבונאי המצטבר עדיין אינו משקף את הגירעון האמיתי. לדעת משרד מבקר המדינה, על החשכ"ל לפעול ביתר שאת לסיום הטמעת כללי החשבונאות על בסיס מצטבר בק רב כלל משרדי הממשלה וכן להשלמת טיוב הנתונים החסרים הנדרשים, על פי לוח זמנים מוגדר. לדעת משרד מבקר המדינה, הגידול הניכר בהיקף תשלומי הגמלאות של בטל"א ובהיקף תשלומי הפנסיה התקציבית מחייב את משרד האוצר לבצע עבודת מטה מקיפה שתנתח את ההשפעות של מגמה זו על היציבות הפיסקלית של המדינה בעתיד, ולהגיש את מסקנותיה בהקדם למקבלי ההחלטות בממשלה. עניין זה מקבל משנה תוקף נוכח התחזיות הנכללות במאזן האקטוארי שהכין בטל"א. לדעת משרד מבקר המדינה, תפקידו של החשכ"ל אינו מסתכם רק באיסוף טכני של הנתונים מכלל משרדי הממשלה ובעיבודם לדוחות כספיים של ממשלת ישראל. על החשכ"ל, שהוא מנהל הכספים של הממשלה, לאמוד סיכונים, להביא בחשבון שיקולים הנוגעים לקיימות פיסקלית, להציג לממשלה מסמכי מדיניות ולהפנות את תשומת לבם של מקבלי ההחלטות לסכנות פיסקליות שייתכן שיצוצו בעתיד - כל זאת לפי תחזיות כלכליות שיתבססו על הנתונים המצוינים בדוחות הכספיים, מגמות העולות מדוחות אלה ומסקנותיה של עבודת המטה. הצגת הנתונים והמגמות העולות מהם על ידי החשכ"ל מנקודת הראות של הקיימות הפיסקלית היא עניין מהותי, ולא רק טכני. יתר על כן, על הממשלה לקבל החלטות על פי שיקולי קיימות פיסקלית, על מנת שהמדינה תוכל למלא את התחייבויותיה גם בעתיד. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האוצר לבחון במרץ דרכים להתמודדות עם הנטל שייווצר, כעולה מהדוח האמור, נוכח השפעתו של נטל זה על היציבות הפיסקלית בעתיד. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את התופעה החוזרת ונשנית, ולפיה בזמן ביצוע הביקורת מוסרים נציגי אגף התקציבים כי הם מבצעים עבודות מטה ופועלים לקבלת החלטות, אבל כשהם נדרשים לבסס את דבריהם באמצעות מסמכים הם משיבים כי אלה אינם בידם. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד האוצר יצרף לדוחות הכספיים תחזיות בדבר שיעור הגירעון החשבונאי הממשלתי המצטבר כאחוז מכלל התמ"ג, כפי שנהוג במדינות המתקדמות בעולם. כך יתאפשר למקבלי ההחלטות להשתמש בדוחות הכספיים ככלי ניהולי, וכך יינתן לממשלה זמן מספיק להיערך לשינויים הצפויים בעתיד על פי תחזיות אלו ולשפר כבר כיום את איכות קבלת ההחלטות. חתימה של שר האוצר על הדוחות הכספיים וחתימתו של כל שר על הדוחות הכספיים של משרדו, עשויות להגביר את מחויבותם של השרים לשאת באחריות לפעילויות משרדיהם ולתוצאות הכספיות של פעילויות אלה, ולהגביר את המודעות של כל שר בנוגע לכך. בדוחות הכספיים צוין בין היתר כי "בשלב זה, לא קיים מערך מידע אמין לניהול נתוני הטבות אחרות לזמן ארוך לעובדים, ובמרבית משרדי הממשלה לא קיימים נתונים זמינים, כנדרש על פי כללי חשבונאות מקובלים". | לדעת משרד מבקר המדינה, הפירוט בדוחות הכספיי ם אינו פוטר את החשכ"ל מלבצע את החישוב האמור, ועליו לעשות את המיטב על מנת שלתוצאותיו של החישוב יינתן ביטוי כבר בדוחות הכספיים הבאים. | 262 |
משרד האוצר . פיקוח ובקרה על השכר במגזר הציבורי הטיפול של אגף השכר במידע שנכלל בדיווחים על חריגות השכר לכאורה בגופים הציבוריים שקיבל מהגופים טעון שיפור. עליו להגדיל את היקף הבדיקות הפרטניות של חריגות השכר לכאורה, לוודא כי הדוחות המרכזים את החריגות הלכאוריות יכללו את מֵרב החריגות האפשריות, ולדרוש מידע מכ לל החברות העירוניות. כל זאת כדי להבטיח תשתית מיטבית לאכיפה. נמצא שאגף השכר לא הגיש בקשה מפורטת לנש"ם כנדרש בסיכום מתחילת שנת 2010 , ולמותר לציין שנש"ם לא בחנה באופן מקצועי את בקשת האגף כנדרש. במקרה שבו הועלתה חריגת שכר לכאורה ולא נעשית בדיקה פרטנית בעניינה, לא נאכפת למעשה הוראת החוק. על רשות החברות למסור לאגף השכר דיווח מלא על תוצאות בד יקותיה בפרק הזמן שייקבע בהסכמת שני הגופים, כדי לאפשר לאגף להשלים את פעולות האכיפה. 3. נמצא כי לאגף השכר אין מידע כולל על פעולות אכיפה שהוא הוציא אל הפועל, בנוגע לחריגות שכר לכאורה לשנת 2009 במועצות הדתיות ובמרבית הגופים הנתמכים 28 . נתוני האגף לשנת 2010 אינם מספקים תמונת מצב מלאה ומהימנה בדבר שיעור החריגות לכאורה שטופלו במוסדות להשכלה גבוהה, שהם מרבית הגופים הנתמכים, ובחברות הממשלתיות: במשך שנתיים וחצי - מינואר 2011 ועד מועד סיום הביקורת, יולי 2013 - ביקר המשרד לשירותי דת את נושא השכר ותנאי הע בודה ב -33 ( 25% ) מהמועצות הדתיות. המשרד העלה ממצאים בביקורות שעשה, ועל פי מסמכיו חלק מהממצאים תוקנו על ידי המועצות הדתיות. נמצא כי ב-25 מ-33 הבדיקות האלה נמצאו ממצאים שחייבו פעולות אכיפה, על פי הוראות חוק יסודות התקציב, אולם המשרד לא העביר את ממצאיו אלה לטי פול של אגף השכר כנדרש בהחלטת הממשלה מיוני 1997 . יוצא אפוא שלאגף השכר חסרים נתוני יסוד על חברות עירוניות, הוא אינו מקבל דיווחים על כמחצית החברות העירוניות, ועקב כך אין ברשותו נתונים על תנאי ההעסקה הנהוגים בהן ואם הן ממלאות את הוראות הדין. על משרד הפנים למסור לאגף השכר בהקדם את המידע הדרוש להבחנה שבין חברות עירוניות שמחויבות לדווח לו על השכר ובין חברות אחרות שאינן חייבות בדיווח. על אגף השכר לפנות אל כל החברות העירוניות החייבות בדיווח, להנחות אותן בדבר הדיווח הנדרש מהן על פי חוק ולפעול ל אכיפת הוראות חוק יסודות התקציב גם בעניינן. אגף השכר טיפל אפוא בחריגות השכר לכאורה בחברות הממשלתיות ובגופים הנתמכים בשנת 2010 באופן חלקי בלבד. עקב כך אי -אפשר לדעת אם נדרשת אכיפת חוק יסודות התקציב על הגוף הציבורי. טיפול חלקי כזה פוגע ביעילות האכיפה ואף עלול להכשיר חריגות שכר ולמנוע טיפול בהן בעתיד. בידי אגף השכר לא היו רשימות המתעדות את תוצאות הבדיקות הפרטניות ואת פעולות האכיפה שנקט לטיפול בחריגות השכר לכאורה. רק בעקבות כך שמשרד מבקר המדינה ביקש מאגף השכר רשימות כאמור לשנים 2009 ו- 2010 החל אגף השכר להכינן. על מנכ"ל המשרד לשירותי דת לגבש תכנית רב-שנתית לביקורת על השכר ועל תנאי העבודה במועצות הדתיות. עליו גם להעביר לאגף השכר את ממצאי הבדיקות שעדיין לא הועברו, אף על פי שמדובר בממצאים המחייבים פעולות אכיפה. על מנהל רשות החברות לוודא שאכן יבוצעו מדי שנה ביקורות בחברות הממשלתיות בתיאום עם הממונה על השכר. עוד עליו לוודא שיועמדו לרשות הגורם הבודק המסמכים והמידע הנדרשים לשם בדיקה מקצועית, מקיפה ומהימנה. | כוח האדם שעמד לרשות יחידת האכיפה במועד סיום הביקורת, יולי 2013 , נותר אפוא כפי שהיה בשנת 2009 . | 263 |
משרד האוצר . אבטחה פיזית ושרידות של תשתיות אינטרנט ומחשוב עבור משרדי ממשלה משרד מבקר המדינה מעיר, כי האתר הראשי של ממשל זמין אינו עומד בחלק מהדרישות המרכזיות שנקבעו במכרז להקמת האתר החלופי. משרד מבקר המדינה העלה, כי בכניסה לחדר המחשב לא קיימת רשימת מורשים, וחדר המחשב בממשל זמין אינו מסומן כחדר ממודר. כמו כן, אורחים או גורמים זרים, הנדרשים בתוקף תפקידם לשהות בחדר מחשב, אינם מלווים על ידי גורם מורשה, כעולה מדוח רא "ם השני. עוד נמצא, כי אין תעלות ניקוז ורצפה צפה למיגון בפני הצפות, אין גששי בקרת טמפרטורה. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת ממשל זמין, כי עליה לתקן את הליקויים שהועלו, ולהבטיח קיום הוראות הנוהל, על מנת למנוע מצב שבו ייגרם נזק לתשתית המידע הקריטית, ולעדכן את הנוהל במידת הצורך. בביקורת לא נמצא כי תועדו הצעדים שנעשו בעקבות הליקויים שהועלו בתרגילים מיולי 2011 ומאוקטובר 2012 . במצב זה לא ניתן לדעת אילו צעדים ננקטו לשם תיקון הליקויים, אם בכלל. משרד מבקר המדינה מעיר, כי הליקויים שעלו בתרגילים מצביעים על חולשות ממשיות בתחום האבטחה. ואולם חמורה בעיקר העובדה, כי ליקויים משמעותיים שהועלו בתרגיל הראשון שבו ועלו בתרגיל השני. יש לתת גם את הדעת לכך, שלגבי חלק מהנושאים שעלו כליקויים בתרגילים הוע ר כבר בעבר בביקורות שערכה רא"ם בנושא. תגובת ממשל זמין מצביעה אמנם על נקיטת פעולות לתיקון הליקויים, אולם נדרשות פעולות נוספות בעיקר בכל הנוגע להתקנת אזעקה במתחם התקשורת בין אתרים והכנסת מערכת מבקרים ממוכנת. כמו כן, על הנהלת ממשל זמין ועל קב"ט משרד האוצר להד ריך ולהטמיע בקרב העובדים נושאים בתחום האבטחה הפיזית ומשמעותה, על מנת לבסס את ההיערכות בתחום זה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי על ממשל זמין לטפל בפערים אלה כך שיפחיתו את הסיכונים הנגזרים מהם בהיבטי מערכת הכיבוי האש והביטחוני. הביקורת העלתה, כי ממצאי סקר המערכות לא נדונו בוועדת הה יגוי לאבטחת מידע, כפי שנדרש בנוהל מדיניות אבטחת מידע. משרד מבקר המדינה ביקש מממשל זמין דיווח על הצעדים שננקטו לתיקון המצב בעקבות סקר המערכות, ובתשובה נענה, כי מאחר שהממצאים מתייחסים למיקום חדר השרתים וקיימת תלות בגורמים חיצוניים, ותיקון הליקויים וחולשות הח דר דורשים שינוי תפיסה לגבי תשתיות מן היסוד, ממשל זמין בשיתוף מטה התקשוב הממשלתי22 החל בבחינת חלופות למיקומו של חדר השרתים ולבניית חדר שרתים חדש. לדעת משרד מבקר המדינה, על ממשל זמין לפעול בהקדם לטיפול בליקויים שהועלו ככל שניתן בתקופת הביניים עד למציאת פתרון יסודי. משרד מבקר המדינה העלה, כי עד מועד סיום הביקורת, מאי 2013 , לא תוקנו כל הליקויים שהועלו בסקר המערכות מיולי 2012 בנושא מערכות האל-פסק. משרד מבקר המדינה העלה, כי בחדר השרתים של ממשל זמין קיימים פערים מול המלצות התקן הישראלי, בהם שני פערים יסודיים. משרד מבקר המדינה העלה, כי חדר המחשב של ממשל זמין הוקם במבנה שאינו מבנה ייעודי עמיד אש. עוד העלה משרד מבקר המדינה, כי לא נמצא שנערכו דיונים כלשהם על הסיכונים הגלומים באכלוס ממשל זמין ומערכותיו בבניין האנרגיה הממשלתי. | מסיכום ועדת ההיגוי מפברואר 2013 עלה, בין השאר, כי קיים עיכוב משמעותי ביישום נוהלי תמ"ר בממשל זמין; הושגו "ציונים נמוכים מהמצופה" בביקורות שעשתה רא"ם בתהיל"ה; קיימים התעלמות וחוסר הטמעה בקרב העובדים לנהלים, והיעדר נהלים. משרד מבקר המדינה מעיר, כי מן הראוי, שממשל זמין יטפל בליקויים שעלו בסיכום ועדת ההיגוי, כדי לעמוד ברמת האבטחה הנדרשת מארגון ממשלתי האחראי על תשתית חיונית. | 264 |
משרד ראש הממשלה . היבטים בעבודת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה על חשיבות קיום מפקד החקלאות אין חולק. מפקד החקלאות נועד לספק "נקודת עוגן" מהימנה לנתונים שוטפים בתחום זה, ועל בסיסו אפשר לאסוף נתונים כוללים על כל המגזרים בענף החקלאות, במטרה לקבל תמונה מקיפ ה על מבנה ענף החקלאות בישראל והיקפו. בחלוף כמעט 30 שנה מהמפקד האחרון שנעשה בישראל, ובעקבות מצב של מחסור במידע מהימן, עדכני ומלא על פעילותו של ענף החקלאות בארץ, הסכימו כל הנוגעים בדבר עוד ב - 2009 שיש להתחיל לאלתר בהתארגנות למפקד, אולם עד יולי 2013 הוא לא נערך. מהאמור לעיל עולה שבכל הנוגע לנתוני מוסדות המדינה בתחום החקלאות לא נשמרו העקרונות הסטטיסטיים המקצועיים: רלוונטיות - המידע לא הותאם לצורכי המשתמשים (בעיקר משרד החקלאות); דיוק - המידע לא שיקף את הערכים האמתיים באוכלוסייה; עקביות - המידע שהתקבל ממקורות שונ ים לא הותאם להגדרות האחידות של הלמ"ס. נושא מפקד החקלאות משקף קושי יסודי ומשמעותי של הלמ"ס ומוסדות המדינה הנוגעים בדבר להתחיל בביצועו של פרויקט סטטיסטי רחב ומקיף בתוך פרק זמן סביר מאז התקבלה החלטה בעניינו ולפתור מחלוקות בין השותפים לו. שני המקרים המובאים לעיל מלמדים על חוסר תיאום בין הלמ"ס למשרד הבריאות, על כפילות בביצוע סקרים, על הימנעות של משרד הבריאות מלהתייעץ עם הסטטיסטיקן הממשלתי, כנדרש בפקודת הסטטיסטיקה, ועל פרסום נתונים רשמיים שונים באותו עניין, אשר עלול לגרום לפגיעה באמינות הנתונ ים שמפרסמת הממשלה. על משרד הבריאות להקפיד להתייעץ עם הסטטיסטיקן הממשלתי בכל הנוגע לסקרים שנעשים בדרך של פנייה לציבור. על שני הגופים מוטל לשתף פעולה כדי למנוע מקרים דומים בעתיד. משרד מבקר המדינה מעיר ללמ"ס כי עליה לרכז את המידע שברשותה בדבר המחקרים הסטטיסטיים ולפרסם אותם במקובץ. אפשר שהפרסום יהיה באתר האינטרנט שלה. על הנהלת הלמ"ס, בהתייעצות עם המועצה הציבורית, ללבן את הסוגיה העקרונית בדבר המחקרים הסטטיסטיים שעליה לפרסם, לגבש החלטה מנומקת ולפעול לפיה. במידת הצורך, עליה ליזום תיקון של הוראת פקודת הסטטיסטיקה בעניין זה. עד מועד סיום הביקורת, יולי 2013 , לא נפתרו המחלוקות שבין אגף התקציבים ללמ"ס. משרד החקלאות, הלמ"ס ואגף התקציבים לא חתמו על הסיכום התקציבי, ולמותר לציין כי הלמ"ס לא החלה בביצוע המפקד. בתיקון פקודת הסטטיסטיקה ב- 1978 הכיר המחוקק בכך שמוסדות המדינה השונים מפיקים מידע סטטיסטי, וקבע כי נדרשים תיאום ושיתוף פעולה בין הלמ"ס ובין אותם מוסדות. ממצאי הביקורת העלו ליקויים יסודיים בנוגע לשיתוף הפעולה בין הלמ"ס לשאר מוסדות המדינה, שבעטיים לא הובטחה א יכות המידע הסטטיסטי הרשמי של המדינה. על הלמ"ס לנקוט פעולות לשיפור שיתוף פעולה עם מוסדות המדינה, שתכליתו להבטיח שהמידע הסטטיסטי שהיא מפרסמת עומד בסטנדרדים המקצועיים הנדרשים בתחום הסטטיסטיקה. על מוסדות המדינה, לרבות אלה שנזכרו לעיל, לשתף פעולה עם הלמ"ס ולאפשר לה למלא את תפקידיה, וכן להביא לפניה מידע ולהתייעץ עמה ככל הנדרש על פי פקודת הסטטיסטיקה. על הנהלת הלמ"ס והמ ועצה לקבוע דרך פעולה להחלת העקרונות הסטטיסטיים המקצועיים המקובלים על מוסדות המדינה. על מוסדות אלה, בסיוע הלמ"ס, לוודא שהמידע הסטטיסטי שהם מייצרים עומד באותם עקרונות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבר יאות כי עליו להקפיד לקיים את חובת ההתייעצות, כנדרש בפקודת הסטטיסטיקה. ככל שסבור משרד הבריאות שיש מקום לקבוע סדרי עבודה בנושא זה, עליו להעלות זאת לפני הלמ"ס. נמצא כי הפסקת הפנייה של הלמ"ס למוסדות המדינה נעשתה בלא שנבחנו כיאות ההשלכות של החלטה זו על יכולתה של הלמ"ס לרכז את מרב המידע על פעולות סטטיסטיות שמבוצעות על ידי מוסדות המדינה. גם הפסקת הדיווח על מחקרים בשלב תכנון, כנדרש בפקודת הסטטיסטיקה, נעשתה ללא קיום בחינה ממשית. פעולות אלה פגמו ביעילות איסוף הנתונים הסטטיסטיים ובאפשרות להשתמש במידע שנאסף. ממצאיו של פרק זה מדגישים את החשיבות שבמילוי הוראות פקודת הסטטיסטיקה שלפיהן נדרשת הלמ"ס להכין - בהתייעצות עם המועצה הציבורית לסטטיסטיקה, שבה חברים נציגי מוסדות המדינה - תכניות כלליות רב -שנתיות לפעולות הסטטיסטיות של מוסדות המדינה. בתכניות אלה יפורטו גם פרויקטים סטטיסטיים מרכזיים שהם חיוניים לבניית תשתית נתונים מהימנה ומלאה של מוסדות המדינה ומקורות המימון הנדרשים לביצועם. על הסטטיסטיקן הממשלתי לוודא שבסקרים ובמחקרים שעושה הלמ"ס יישמרו העקרונות הסטטיסטיים המקצועיים שהיא אימצה. עוד עליו, כמי שמופקד מכוח פקודת הסטטיסטיקה על הנחי ית המערכת הסטטיסטית במדינה, להפיץ למוסדות המדינה את העקרונות האמורים לעיל. על המוסדות הללו לפעול להטמעתם של עקרונות אלו. | מפקד חקלאות נעשה בישראל בשנים 1950 -1949 , ב - 1971, ו המפקד האחרון נעשה בשנת 1981 . מכאן שבמשך כמעט 30 שנה לא נעשה מפקד חקלאות בישראל. | 265 |
המשרד להגנת הסביבה . פליטת מזהמים מכלי רכב משרד מבקר המדינה מעיר לעיריית תל אביב-יפו כי תשובה זו אינה מתיישבת עם העובדה שהמשרד להג"ס מצא לנכון לפנות אלי ה בשנת 2009 בדרישה להכין תכנית תחבורה לצמצום זיהום האוויר בתחומה, על פי המתווה שנקבע בפקודת התעבורה, ולא הסתפק בתכנית שקיבלה אישור עקרוני בשנת 2006 . משרד מבקר המדינה מעיר גם למשרד להג"ס כי לנוכח היותו של גוש דן מטרופולין תחבורתית אחת, ספק אם היה מקום לפנו ת רק לכמה מהרשויות המקומיות בו ולחייבן בהכנת תכנית תחבורה, ולפטור למעשה את הרשויות האחרות במטרופולין מהחובות ומהעלויות הכרוכות בכך. עבודת המטה המקצועית שסוכמה לצורך הכנת התכנית הלאומית ע סקה רבות בצורך להרחיב את מערך הניטור של המזהמים. נושא זה נכלל אף בהצעת ההחלטה שהוגשה לממשלה בסוף שנת 2011 . מצב שבו הדגימות המעטות שנעשו אינן יכולות לשמש בסיס לחישוב ממוצעים שנתיים לצורך קביעת הערכים ומעקב אחר העמידה בהם הוא בעייתי ומשקף פער יסודי אל מול הה מלצות המקצועיות שהגישו המומחים בנושא זה. אי-עמידת המשרד להג"ס ביעדים המופחתים שקבע בעצמו משקפת גם כן את הבעייתיות האמורה. נוכח חשיבות הנושא והשפעותיו על בריאות הציבור ורווחתו, על המשרד להג"ס לבחון את הדרכים לייעול תחנות הניטור התחבורתיות ולהרחבת פריסתן, ול נקוט את הצעדים הנדרשים לצורך כך ולצורך ביצוע דגימות בתדירות גבוהה יותר כדי שיהיו בידיו נתונים מהימנים לביצוע תפקידו על פי חוק. 1 . למזהם1,3 בוטדיאן, הנפלט במידה ניכרת מכלי רכב, ולמזהם כספית - המופיעים בתוספת הראשונה לחוק - טרם נקבעו ערכי סביבה 43 . כל עוד מצב זה יימשך, פליטה מוגברת של המזהמים הללו לא תיחשב הפרה של החוק ואי-אפשר להטיל בגינה עונש. 2. לשמונה מזהמים - בנזן, קדמיום, ארסן, כרום, ניקל, בנזו -א-פירן, טטראכלורואתילן ו-2,1 דיכלורואתאן- לא נקבעו בתקנות אוויר נקי ערכי סביבה קצרי טווח אלא רק ערכי סביבה ארוכי טווח. לפיכך ועקב עלותן הגבוהה של הדגימות הנדרשות לבחינת עמידה בערכים ארוכי טווח לא מתאפשרת בדיקת עמידתם של מזהמים אלה בערכי הסביבה. 3. לשמונה מזהמים אחרים- אוזון, טריכלורואתילן, סטירן, פורמלדהיד, פחמן חד-חמצני, תחמוצות חנקן, מלחי גפרה וונדיום - נקבעו בתקנות אוויר נקי ערכי סביבה קצרי טווח בלבד, ולא נקבעו להם ערכי סביבה ארוכי טווח, המ שקפים במדויק יותר את השפעת שישה ממזהמים אלה46 על בריאות הציבור, בשל מיעוטן של המדידות הנעשות. יצוין כי גם מזהמים אלה נכללו בתכנית הלאומית הראשונה ברשימת המזהמים שיש למקד בהם את מרב המאמצים לצמצום הפליטות. מהאמור לעיל עולה כי למרות החשיבות הרבה של קביעת ערכי איכות אוויר לכל המזהמים המצוינים בחוק, עד אוקטובר 2013 , יותר מחמש שנים מאז נחקק החוק וכשלוש שנים מאז מועד תחילתו, לא קבע המשרד להג"ס ערכי סביבה למזהמים לא מעטים, בהם כאלה שריכוזים גבוהים שלהם באוויר נמצאו בבדיקות שונות שעשה המשרד. לדעת משרד מבקר המדינה, בשל ההשפעות השליליות של הימצאות מזהמים אלה באוויר על בריאות הציבור, וכדי למלא את דרישות החוק, על המשרד להג"ס להמשיך לעקוב אחר ההתפתחויות בעולם כדי להביא בהקדם האפשרי, אפילו לפני מרץ 2016 , לאישור ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת ערכי סביבה קצרי טווח וארוכי טווח למזהמים שייקבעו להם ערכים אלה במדינות המפותחות בעולם. הביקורת העלתה כי המשרד להג"ס אינו מבצע רישום מרוכז של ממצאי הבדיקות במכוני ה רישוי ואינו עוקב אחריהם. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להג"ס לבצע מעקב ממוחשב רציף אחר פעולותיהם של מכוני הרישוי כדי שיוכל לעמוד על אופן תפקודם, ולנקוט בהקדם את כל הצעדים המתחייבים לכשיימצאו חריגות בפעולותיהם. משרד מבקר המדינה מעיר כי מאחר שהמשרד להג"ס אינו מבצע מעקב ממוחשב או ידני אחר מספר הביקורות במכוני הרישוי ואינו מנהל תיק נפרד לכל מכון שבו מתויקים דוחות הביקורת שנעשו בו, לא הייתה אפשרות לבחון את עמידתו של המשרד להג"ס במכסה שנקבעה בתכנית העבודה שלו לגבי כל מכון. יתרה מזאת, ביצוען של 103 ביקורות בלבד (כ - 10% מהמכסה השנתית) במשך ארבעה חודשים מלמד שבשנת 2013 יתקשה המשרד להג"ס לעמוד במכסה הכוללת של ביקורות שנקבעה בתכנית העבודה. באחדים מהטפסים צוינו ליקויים שנמצאו במכוני הרישוי השונים, אולם לא נמצאו מסמכים המלמדים שהמשרד להג"ס נקט פעולות כלשהן בעניינם של מכונים אלו. לדעת משרד מבקר המדינה, אי-נקיטת צעדים בעניינם של מכוני רישוי שנמצאו בהם ליקויים פוגעת בהרתעה של המשרד להג"ס כלפי מי שהפרו את התקנות והוראות הנוהל לגבי בדיקת פליטת מזהמים מכלי רכב בעת ביצוע המבחן השנתי. על המשרד לבחון את הנושא ולנקוט את הצעדים המתאימים על פי הסמכויות שהוקנו לו לגבי מכוני רישוי שנמצאו ליקויים בהתנהלותם. | הביקורת העלתה כי נוהלי המשרד להג"ס אינם עוסקים כלל בסדרי הדיווחוריכוז המידע על בדיקות כלי הרכב. על כן היה חוסר אחידות בדיווחיהם של המפקחים, וברוב הדיווחים אף חסר מידע חיוני בדבר סוגי כלי הרכב שנבדקו בכלל וסוגי כלי הרכב שנמצאו מזהמים בפרט. כמו כן הועלה שמחלקת זיהום אוויר מכלי רכב ומכוני רישוי אינה מבצעת רישום מרוכז ומסודר של כל הבדיקות שביצעה כל אחת מהניידות, אלא רק של הבדיקות שבעקבותיהן הוטלו קנסות על בעלי הרכב. לפיכך לא יכלה המחלקה למסור למשרד מבקר המדינה מספר מדויק של הבדיקות שנעשו אלא אומדן בלבד, ולא התאפשרה בחינת יעילותה של פעילותה. יצוין כי בעקבות הביקורת החל מנהל המחלקה לבצע מעקב חודשי אחר הבדיקות, אך הוא עדיין אינו ממוחשב. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להג"ס לעגן ללא דיחוי בנהלים הקיימים או בנוהל חדש הליך מפורט של תיעוד הבדיקות ואופן רישומן שיספק למשרד את מרב הנתונים הנחוצים להפקת מידע שעשוי לסייע לו בשיפור הבדיקות. הרישום צריך להיות ממוחשב ומרוכז ולכלול, בין היתר, את מספר הבדיקות שבוצעו, מבצעיהן ומקום ביצוען וכן את סוגי כלי הרכב שנבדקו ואת סוגי כלי הרכב שנמצאו מזהמים. רישום ממוחשב כזה יאפשר ניתוח נתונים והסקת מסקנות לגבי סוגי כלי הרכב והאזורים שאליהם כדאי להפנות בעתיד את משאבי המחלקה. | 266 |
פארק אריאל שרון בע_מ . היבטים בפעילות חברת פארק אריאל שרון מהאמור לעיל עולה כי אף שלפי חוות הדעת שקיבלה ועדת המכרזים של החברה ניתן היה כאמור לפסול את הצעה א', ואף שלפי חוות דעתה המקצועית של מתכננת מחוז תל אביב -יפו הצעה א' אינה עומדת בתנאי התחרות, לא נבחן שוב נושא הבחירה בהצעה האמורה אלא הוחלט שניתן יהיה לכאורה לבנות בעתיד גשר על פי הצעה א' ללא כל הליך תחרותי. משרד מבקר המדינה העיר כי לא היה מקום לקבל את ההחלטה האמורה בלי שהתקבלה חוות דעת משפטית הקובעת שהדבר אכן אפשרי. כמו כן, לא היה מקום להתחייב כי אם ייבנה בעתיד גשר במקום שתוכנן מלכתחילה, הוא ייבנה על סמך הצעה א' ולא על בסיס הליך תחרותי שבו ייקבעו, בין היתר, התנאים הרלוונטיים הנוגעים להקמת גשר זה, ויתאפשר למתכננים נוספים להגיש את הצעותיהם על סמך תנאים אלה. משרד מבקר המדינה מכיר בתועלת שאפשר להפיק מהסמיכות בין פארק אריאל שרון ובין תחנת המעבר ופארק המחזור ובהיותה של סמיכות זו בגדר ערך מוסף, התורם לחוויית הבי קור בפארק. עם זאת, אין להתעלם מחסרונותיה של סמיכות זאת. לנוכח זאת, ראוי שהגורמים הממשלתיים המעורבים בהקמת הפארק - לרבות החברה, המשרד להג"ס, משרד הפנים ומשרד האוצר והגורמים הקשורים בהפעלת תחנת המעבר ופארק המחזור, ובראשם איגוד ערים דן לתברואה - ייתנו את דעתם לנושא וימשיכו לפעול באופן שוטף למזעור נזקים ומטרדים שמקורם בסמיכות בין האתרים האמורים, בין שמדובר בנזקים ומטרדים שכבר נוצרו ובין שמדובר בנזקים ומטרדים עתידיים, וזאת כדי לאפשר לציבור מיצוי מיטבי של מכלול אפשרויות הבילוי בפארק אריאל שרון. משרד מבקר המדינה מעיר כי יו"ר דירקטוריון של חברה אינו צריך להיות מעורב כלל בהליכי מינוי של עובדים בחברה, גם כאלה הכפ ופים לו, והעדפותיו אינן צריכות לבוא לידי ביטוי בהליך קבלת ההחלטות בנושא. על המנכ"ל היה להימנע אפוא ממתן משקל כלשהו לעמדת יו"ר הדירקטוריון בנושא ולהעדפותיה בבחירת המועמד. לדעת משרד מבקר המדינה, השתלשלות העניינים כמתואר לעיל, בלי שנמצאו מסמכים שניתן ללמוד מהם כיצד התרחשו הדברים בפועל, מלמדת לכאורה על בעיה ואולי אף על ניהול כושל של ההליך. אפשר שקיום קפדני של הכללים בנושא, לרבות תיעוד מדויק של הליך הגיוס, היה מונע את אי-הבהירות האמורה. על החברה להקפיד שאת גיוס העובדים יבצעו גורמים בהנהלת החב רה, ללא התערבות יו"ר הדירקטוריון. הועלה כי מיולי 2010 ועד אוקטובר 2013 לא כיהנו יחד בדירקטוריון יותר משמונה דירקטורים. רק נציג אחד ממש רד האוצר מונה לדירקטוריון; מונו רק שלושה נציגים של הרשויות המקומיות השוכנות בסמוך לפארק, ולא ארבעה כנדרש בהחלטת הממשלה; וממשרד ראש הממשלה וממשרד הפנים לא מונה שום נציג לדירקטוריון החברה. באוקטובר 2013 .כיהנו בדירקטוריון רק ארבעה חברים ממרץ 2013 אין לחברה גם יו"ר דירקטוריון קבוע. לדעת משרד מבקר המדינה, מספר החברים המועט בדירקטוריון ואי -מינוי יו"ר דירקטוריון קבוע גורמים לפגיעה בתפקוד התקין של הדירקטוריון וביכולתו לפקח כראוי על פעילות ההנהלה. כמו כן, בהיעדר נציגות בדירקטוריון של משרדי הממשלה ושל ראשי רשויות כנקבע בהחלטת הממשלה נפגעים מבנה הדירקטוריון והאיזונים השונים בו, אשר נקבעו בהחלטה האמורה. על השרים הנוגעים בדבר ועל רשות החברות לפעול ללא דיחוי למינוי כל מכסת הדירקטורים באופן שהרכב הדירקטוריון יהיה כנקבע בהחלטת הממשלה. יצוין כי הסכם ההרשאה שנחתם שיפר את מצב החברה בנוגע לאחריות שהוטלה עליה לעומת הטיוטות הראשונות של ההסכם, אולם ההסכם לא פטר לגמרי את החברה מאחריות לנזקים סביבת יים בגין הטמנת הפסולת בעבר, שכן גם נזקים שיתגלו לאחר קבלת החזקה אפשר שנוצרו קודם לכן. אולם על אף האמור לעיל, באוקטובר 2013 עדיין לא נחתם הסכם כאמור, ואין ודאות כי הסעיפים האמורים בנוסחם המוצע ייכללו בהסכם שייחתם. על כל פנים, במועד האמור מחד גיסא עדיין נושאת החברה באחריות לסיכונים שמקורם בגז, ומאידך גיסא אין לה את מלוא הסמכויות והזכויות לעניין הגז הנמצא בשטח שהיא מחזיקה. משרד מבקר המדינה מעיר כי בתיקי החברה לא נמצאו מסמכים המעידים כי ליו"ר דירקטוריון החברה נמסרו קורות החיים של המועמדים האחרים לתפקיד, וגם יו"ר הדירקטוריון לא המציאה מסמכים כאלה בתשובתה. הביקורת העלתה כי אף שהמועמד השלישי קיבל את הציון הנמוך ביותר, הוא שנבחר לתפקיד, והוא החל לעבוד בחברה באפריל 2011 ; לא נמצא בתיקי החברה שום מסמך מאותה עת שאפשר ללמוד ממנו מ י החליט למנות דווקא עובד זה לתפקיד ומה היו הנימוקים להחלטה, ובכלל זה מה היו הנימוקים לבחירה במועמד שלא קיבל מחברת ההשמה את הציון הגבוה ביותר. עוד הועלה כי אף שמדובר בתפקיד בכיר כהגדרתו בחוק החברות הממשלתיות, לא התבקש הדירקטוריון לאשר כנדרש בחוק את המינוי לפני שהמועמד שנבחר נכנס לתפקידו. כמו כן, מעיון בתיק המכרז עולה כי בסוף נובמבר 2010 , כשבועיים בלבד לאחר שפורסמה מודעת הדרושים האמורה, ועוד לפני שמנכ"ל החברה ראיין את המועמדים הסופיים, העביר מנכ"ל חברת ההשמה ליו"ר דירקטוריון החברה דאז את קורות החיים של המועמד שנבחר לאחר מכן ואף "קובץ המלצות". לא ברור מדוע נשלחו רק קורות החיים וההמלצות של מועמד זה וביזמת מי נעשה הדבר. | הביקורת העלתה כי אף שיו"ר הדירקטור יון לא השתתפה כאמור בישיבתה השנייה של ועדת הבחירה, היא חתמה על פרוטוקול הישיבה האמורה, שנכתב על ידי נציגת החברה החיצונית, לאישור נכונות הכתוב בו. עוד עולה כי הפרוטוקול האמור לא הועבר כלל לעיונם ולאישורם של יתר חברי הוועדה, וכי חלקם אף חולקים על הכתוב בו: | 267 |
רשות הטבע והגנים . היבטים בפעילות הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים מהאמור עולה כי עד אוקטובר 2013 לא מילאה רט"ג כראוי את אחד מתפקידיה על פי חוק גנים ושמורות, דהיינו להכין תיק אתר לכל גן לאומי ולכל שמורת טבע. לדעת משרד מבקר המדינה, עליה לנקוט בהקדם את הצעדים הנדרשים להשלמתם של תיקי אתר חסרים ולטיפול בליקויים שנמצאו בתיקי אתר קיימים. פעולות אלה הן חלק בלתי נפרד ממילוי תפקידיה על פי חוק, הכוללים ניטור ותיעוד של ערכי הטבע ושל המורשת בגנים ובשמורות. על מליאת הרשות לעקוב אחר התקדמות הנושא ולוודא את השלמתו בהקדם. הועלה כי המליאה לא פעלה על פי נוהל המליאה האמור משנת 2002 . עוד הועלה כי הנוהל לא הומצא לחברי המליאה בעת מינוים, וגם לא הובאו לידיעתם הוראות כלשהן הנוגעות לסדרי עבודתה של המליאה; למשל, נוכחות בישיבות, מניין חוקי לישיבות, העלאת נושאים לדיון המליאה, הגשת חומר רקע לדיון ומצבים של ניגוד עניינים. לדעת משרד מבקר המדינה, בהתחשב בכך שהחוק מורה למליאה לקבוע לעצמה את סדרי עבודתה אך אינו מפרט סדרים אלה, היה עליה לפעול לפי נוהל המליאה האמור או לקבוע לעצמה בהקדם סדרי עבודה אחרים ולהביאם לידיעת חברי המליאה בעת מינוים, כדי לייעל ולשפר את עבודתה. יצוין כי רט"ג מורכבת משש חטיבות שאף לא אחת מהן עוסקת באופן בלעדי בנושא המורשת. הועלה כי הטיפול בנושא זה נעשה בו-זמנית בידי שתי חטיבות שונות: בחטיבת תו"פ, באמצעות אגף ארכיאולוגיה ואגף שימור ופיתוח, ובחטיבת קהל וקהילה האחראית לנושאי שיווק, קליטת מבקרים, חינוך והסברה. לדעת משרד מבקר המדינה, טיפול מבוזר של רט"ג בנושא חשוב ומרכזי כזה בין אגפים וחטיבות עלול לפגוע ביעילות טיפולה ובמועילותו בנושא. הועלה כי מהדיון האמור ועד אוקטובר 2013 לא קיימה המליאה דיון, וגם לא התקבלה כל החלטה בעניין המלצתה של ועדת ה מורשת להקים חטיבה לטיפול בנושאי ארכיאולוגיה ושימור אתרי מורשת ברט"ג. לדעת משרד מבקר המדינה, קיומה של ועדת מורשת הוא צעד ראשון לקראת קידום הטיפול בנושאי המורשת בידי רט"ג, ומן הראוי שהוועדה תמשיך להתכנס ולקדם את הנושא. משרד מבקר המדינה מעי ר כי מאחר שגיבוש מסמך חזון הרשות נמשך זמן רב, התליית יישום המלצות ועדת המורשת בגיבוש מסמך זה מעכבת את יישום ההמלצות. מן הראוי שמנכ"ל הרשות יחיש את פעולותיו לגיבוש מסמך החזון ובד בבד תקיים מליאת הרשות דיון בהמלצתה של ועדת המורשת להקים חטיבה לטיפול בנושאי מורשת לנוכח החזון המתגבש. רט"ג לא קיבלה מענה לאף לא אחת מהפניות האמורות. עם זאת, משנת 2008 לא עשתה די למציאת פתרון כולל לנושא דרישת השיפוי ולא חזרה ופנתה לגורמים המוסמכים האמורים, והמצב נותר כשהיה. גם היועמ"ש לא פעל לפתרון הבעיה שהונחה לפתחו. הוא לא קיים דיון בנוכחות הצדדים הנוגעים בדב ר, ולא ניתנו הנחיות מפורשות למוסדות התכנון כיצד להתמודד עם נושא זה. כאמור, הביקורת הנוכחית העלתה כי מאז הדוח הקודם ועד אוקטובר 2013 לא חל כל שינוי בנושא השיפוי. מוסדות התכנון ממשיכים לדרוש מרט"ג לחתום על כתבי שיפוי או להוציא שטחים פרטיים משטחי שמורות טבע מתוכננות, ללא קריטריונים אחידים, ורט"ג ממשיכה לעמוד בסירובה להתחייב לשיפוי. בעטייה של התנהלות מוסדות התכנון ושל רט"ג מתעכב תהליך אישורן של כמה תכניות לגנים ולשמורות. לעתים אף נגרעים שטחים ניכרים משטחי הגנים והשמורות המתוכננים, תוך כדי פגיעה בערכי הטבע המצויים בהם, רק כדי לאפשר את אישור התכניות. למרות המלצתו של מבקר המדינה בדוח הקודם לא פעלו משרדי הפנים והמשפטים להסדרת הנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרדי הפנים והמשפטים לפעול בהקדם לפתרון הבעיה המתמשכת, בין היתר באמצעות קביעת קריטריונים לדר ישת השיפוי ולאופן יישומה. לצורך כך, מן הראוי שישקלו גם את הצורך להגן ולשמר שטחים טבעיים למען הציבור כולו, בשים לב למטרות רט"ג ותפקידיה, מול הצורך להגן על זכותם של בעלי מקרקעין פרטיים לפיצוי במקרה של ירידת ערך עקב הכרזה על שטחיהם כגנים לאומיים או כשמורות טבע. הועלה כי ממרץ 2011 עד אוקטובר 2013 (כ-30 חודשים) לא מינו השרים להג"ס יו"ר למליאה. לישיבות שקיימה המליאה בתקופה האמורה, בסיומה של כל ישיבה בחרו חברי המליאה מקרבם ממלא מקום ליו"ר בישיבה הבאה. בינואר 2012 דיווח המבקר הפנימי למליאה כי המחצית השנייה של 2011 התאפיינהבכך שרט"ג פעלה ללא מנכ"ל וללא יו"ר מליאה, "דבר שהקשה על פעילות סדירה של הרשות. המצב הגיע עד כדי כך שהרשות ביקשה שהמבקר, כנציג המליאה, יאשר את הדוחות הכספיים של הרשות לשנת 2010 , כי לא היה כל גוף אחר שהיה יכול לאשר דוחות אלה". | לדעת משרד מבקר המדינה, יש חשיבות למינוי יו"ר מליאה קבוע לרשות על ידי הממשלה בהמלצת השר להג"ס ולא די במינוי יו"ר זמני, בין היתר בשל האחריות והמחויבות המוגברת החלה על ממלא תפקיד יו"ר המליאה. בנוסף, קשר ישיר בין יו"ר המליאה לשר להג"ס שמינה אותו, יש בו כדי לתרום לקידום נושאים שעל סדר יומה של המליאה. | 268 |
מפעל הפיס . בקרת מפעל הפיס על השימוש במבני ציבור שאת הקמתם מימן מהאמור עולה כי שיפוצם של רוב המבנים האמורים הושלם רק במחצית השנייה של שנת 2013 , כארבע שנים לאחר השלמתו של סקר 2009 . יצוין כי מבדיקת רשימת ההתניות של הפיס בנוגע לשש הרשויות שטרם הושלם בהן השיפוץ עולה כי הפיס התנה, בסוף שנת 2012 ובמהלך שנת 2013 , רק לגבי ארבע מהן32 קבלת מענקים חדשים בהשלמת השיפוץ. להלן דוגמאות למבנים שטרם הושלם בהם השיפוץ: בשנת 2009 אישר הפיס מענק בסך 100,000 ש"ח לתיקון הליקויים, אך במועד הביקורת, יולי 2013 , טרם דיווחה הרשות על ביצוע התיקונים. במועד הביקורת, ביולי 2013 , טרם דיווחה הרשות על ביצוע התיקונים, אף על פי שחלפו כשלוש שנים מאז אישר לה הפיס את המענק. משרד מבקר המדינה מעיר כי מצב שבו כספים בהיקף של מיליוני ש"ח אינם ממומשים לטובת הציבור ונצברים משך שנים בחשבונות הפיס אינו סביר. על הפיס לנקוט גישה אקטיבית ולמצוא את הפתרונות הראויים כדי להבטיח ניצול מיטבי של הכספים שעליהם הוא מופקד. מבדיקת משרד מבקר המדינה עלה כי במועד הביקורת, אפריל 2013 , טרם הושלמו הפרויקטים בדבוריה 46 ובג'וליס47, שהושקעו בהם עד אותו המועד כ -5.7 מיליון ש"ח. מענק שניתן למועצה המקומית דבוריה בשנת 2009 לשיפוץ המבנים לא מומש עד מועד הביקורת. לעניין מבנה הספרייה במועצה המקומית ג'וליס מינה הפיס בשנת 2013 - כחמש שנים לאחר הדיון בוועדה - כונס נכסים שיטפל בהשלמת הבנייה. משרד מבקר המדינה מעיר כי אין חולק על שהאחריות לביצוע התיקונים במבנים שבהם נמצאו ליקויי בטיחות ותחזוקה מוטלת על הרשות המקומית. עם זאת, אין באחריות זו לגרוע ממחויבותו של הפיס לקיים בקרה יעילה ונמרצת על תחזוקתם של המבנים שאת הקמתם מימן. יותר מכך, הפיס קבע בכללים למימוש מענקים כי מפעם לפעם הוא יבחן את מצבם הפיזי של המבנים שהוקמו מכספי המענקים. עוד נקבע בכללים כי אם יימצא שהרשות המקומית לא הקצתה משאבים לתחזוקה שוטפת של המבנה ולהפעלתו באופן תקין, יהיה הפיס רשאי לחייב את הרשות המקומית לייעד לכך תקציבים מן היתרה לניצול העומדת לזכותה בחשבונה בפיס. כללים אלה מחייבים מעקב צמוד אחרי מצב המבנים. זאת ועוד, על הפיס מוטלת חובת אמון מוגברת לנהוג בכספי הציבור המופקדים בידיו במידת הזהירות הנדרשת ולפי אמות המידה המתחייבות מתכלית קיומו ופעילותו38 . השימוש שעושה הפיס בכספי הציבור, מחייבו, כתנאי מקדים, לעשות זאת ביעילות, על יסודם של כללים ברורים ובאורח תקין וניתן לבקרה, וזאת גם בעת מתן מענקים לשיפוץ המבנים. כאמור, הפיס אמנם נקט פעולות שנועדו לסייע לרשויות לתקן את הליקויים שנמצאו במבנים, כמו אישור יעד הסיוע "שיפוץ מבני פיס" בשנת 2009 ,. עם זאת לקראת הטיפול בממצאי סקר 2012 ,וכדי שתיקון הליקויים לא יימשך זמן רב במיוחד בכל הנוגע למבנים שהוגדרו כמסכנים חיי אדם, על הפיס להשתמש לאלתר באמצעי האכיפה העומדים לרשותו כדי להניע את הרשויות לתיקון מהיר של הליקויים. לא נמצאו אסמכתאות לכך שהפיס התריע במרוצת השנים לפני המועצה על אי- הגשת התכנית, והוא אף לא התנה קבלת מענקים עתידיים שאושרו למועצה בהשלמת מימוש מענק השיפוץ. עם זאת, לא נדונו ההמלצות האחרות שאינן כרוכות בתוספת משרות, ובהן ההמלצות הנוגעות לפעולות הנדרשות לקידום תפוקות אגף ההקצאות. משרד מבקר המדינה מעיר כי על הדירקטוריון לדון בהמלצות חברת הייעוץ ולפעול בהתאם להחלטות שיתקבלו. אשר למבנים שלטענת הפיס משמשים לייעודם, משרד מבקר המדינה מעיר לפיס שעל פי הסקרים שהוכנו לפי הנחיותיו שלו עצמו, בפועל מבנים אלה אינם משמשים לייעודם, ואי-אפשר לקבל את טענתו שאין בכך משום חריגה מייעודם. לגבי דרכי המיון, משרד מבקר המדינה מעיר כי בסקר המבנים נכללו פרמטרים נוספים שנבדקו ומהם ניתן ללמוד אם יש חריגה בשימוש במבנה, כמו "השימוש בפועל" לעומת "ייעוד המבנה", וכן קיומן של "פעילויות נוספות" במבנה החורגות מיעדי הסיוע המאושרים של הפיס. לדעת משרד מבקר המדינה, אין די בסינון שעשה הפיס כדי לקבל תמונה מלאה על חריגות בשימוש. זאת ועוד, יש מבנים שהרשויות טרם דיווחו לפיס על השלמת בנייתם, אך הם מאוכלסים ונעשית בהם פעילות. לפיכך, מן הראוי לתת את הדעת על אופן השימוש בהם, גם אם טרם דווח שהגיעו לשלב של גמר הבנייה. אשר לדרכי הטיפול של הפיס במבנים החורגים מייעודם, לדעת משרד מבקר המדינה, במקרים שבהם נמסר המבנה כולו לשימוש גופים פרטיים או ציבוריים, על הפיס לנקוט לאלתר כלפי הרשויות את אמצעי האכיפה העומדים לרשותו, לרבות התניית מימוש מענקים עתידיים שאושרו לרשות עד החזרת המבנה לשימוש על פי ייעודו, או עד הסבתו לשימוש בהתאם ליעדי הסיוע המאושרים של הפיס, או חילוט כספי המענק שניתן לצורך בניית המבנה. אשר למבנים שמתקיימות בהם פעילויות החורגות מיעדי הסיוע המאושרים של הפיס, כגון חדר למזכירות ועד מקומי או מוקד עירוני - על הפיס להגדיר בכללים את סוגי הפעילויות שמותר לקיים במבנ ים המוקמים במימונו ולהקפיד על אכיפתם. | לדעת משרד מבקר המדינה, משהתברר לפיס כי קיים קושי בתפעולן השוטף של התחנות, היה ראוי לשקול אם יש מקום להמשיך ולכלול יעד זה ביעדי הסיוע של הפיס. על הפיס לבחון, במציאות שנוצרה, את התחנות לבריאות השן ולהחליט, בשיתוף הרשויות המקומיות, על עתידן - מי לייעודה המקורי ומי לייעוד חדש. | 269 |
המרכז הישראלי לאפוטרופסות . הקרן לטיפול בחסויים - משרד המשפטים - ממצאי מעקב ,עד מועד סיום ביקורת המעקב לא התקיימו דיונים בהשתתפות השרים הרלוונטיים ובפועל לא הוכרע נושא מקור המימון לטיפול בחסויים חסרי אמצעים. כמו כן לא הוקם צוות יישום כאמור בהמלצות צוות הבדיקה. לדעת משרד מבקר המדינה, בשים לב להתמשכות הדיונים הבין-משרדיים שהחלו עוד בפברואר 2011 בעקבות דוח הביקורת הקודם, על משרד המשפטים, משרד הרווחה והמוסד לביטוח לאומי להשלים ללא עיכובים נוספי ם את בחינת הנושא וליישם בו פתרון מעשי. הדברים מקבלים משנה תוקף שכן מדובר בנושא שהטיפול בו נדרש ביזמתה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת, במסגרת הפיקוח הפרלמנטרי על הרשות המבצעת. על פי מסמכי הקרן, במאי 2013 היא ניהלה909 חשבונות של חסויים ושל זכאים לגמלה שנפטרו: 429 מהם חסויים ו-480 זכאים לגמלה. סך הכספים של חסויים שנפטרו שהחזיקה הקרן ביולי 2013 היה כ -59 מיליון ש"ח. למעלה מ - 90% מהחשבונות היו שייכים לחסויים שנפטרו בשנים 2008 -2013 , והיתר היו שייכים לחסויים שנפטרו בשנים 1989 -2007 ,. אשר לחשבונות של זכאים לגמלה שנפטרו חשבונות שבהם כאמור לעיל מוגבלות סמכויותיה של הקרן לניהולם, כולם שייכים לזכאים לגמלה שנפטרו בשנים 1989 -2013 (בין5 ל-50 חשבונות בכל שנה). נוסף על הכספים, על פי הדוחות הכספיים של הקרן, בסוף שנת 2012 נמצאו בניהול הקרן כ-70 .תיקים של חסויים שנפטרו כשבחזקתם דירות על משרד המשפטים, משרד הרווחה ומשרד האוצר לפעול לאלתר ליישוב המחלוקת באופן שיבטיח את יישום ההסדר שעליו המליץ צוות הבדיקה. משרד מבקר המדינה הביא את הדברים לידיעת שרת המשפטים גב' ציפי לבני, שר הרווחה מר מאיר כהן ושר האוצר מר יאיר לפיד, כדי שיפעלו למציאת הסדר לאלתר. אם לא יימצא הסדר מוסכם, עליהם לפעול במהירות לפתרון המחלוקת בסיוע משרד ראש הממשלה. נמצא כי עד מועד סיום ביקורת המעקב לא נעשתה כל פעולה של משרד המשפטים או של משרד הרווחה, בשיתוף אגף התקציבים במשרד האוצר, למימון של עלויות הטיפול הנדרשות לחסוי ים חסרי אמצעים כאמור בהמלצות צוות הבדיקה. אף שתוספת המימון הדרושה נדונה בדיונים השונים, לא פתרו המשרדים את המחלוקת ביניהם מזה כשנתיים. במועד סיום ביקורת המעקב נמצא שמשרד הרווחה לא נקט צעדים ליישום המלצות צוות השולחן העגול. התוצאה היא כי הלכה למעשה לא נעשה שינוי במעמדה של הקרן כמקבלת גמלה עבור זכאים לגמלה. משרד מבקר המדינה סבור כי הפער שהוצג לעיל בין עלות הטיפול בחסוי על פי צוות הבדיקה לבין עלותו על פי טיוטת התמחיר של הקרן אכן מחייב בירור. על הגורמים האחראים במשרד המשפטים לשקול ביצוע תמחיר מתואם ומבוקר של עלות הטיפול בחסוי בשיתוף עם הקרן. משרד מבקר המדינה מעיר לאפוטרופוס הכללי כי אמנם "סבסוד צולב" הוא הסדר מקובל במערכות גבייה שונות במדינת ישראל, ובבסיסו העיקרון של העלאת מחירו של שירות לפלח אוכלוסייה אחד לצורך הוזלת מחירו לפלח אוכלוסייה אחר, על מנת לסייע לו מטעמים שונים. אולם התוצאה של יישום הסדר זה בקביעת שכר הטרחה של החסויים היא פגיעה בחלק ניכר מן החסויים. מאחר שמדובר בתחום הנוגע לסוגיות ערכיות של מדיניות, ראוי שמודל זה שבבסיס הסדר שכר הטרחה יובא לתשומת לבו של בית המשפט, לכשיידרש לאשר הסדר זה, כפי המוצע על ידי האפוטרופוס הכללי. משרד מבקר המדינה סבור כי לאחר יישום המלצות צוות הבדיקה בנושא מימון הטיפול בחסויים חסרי אמצעים על משרד המשפטים לשקול את צמצום השימוש במודל זה בדרכים שייקבע. העובדות שפורטו בפרק זה מצביעות על כך שהגורמים הממשלתיים שהיו שותפים לצוות הבדיקה מסכימים ביניהם על עצם הצורך להעניק מימון ציבורי להוצאות הטיפול בחסויים חסרי אמצעים, ולו כמימון ביניים. ואולם מחלוקת בין המשרדים בנוגע לזהות הגורם שיישא במימון ההוצאה מונעת את יישום המלצות הצוות. | בביקורת המעקב אכן נמצא כי הקרן פעלה להטמיע בעבודת רכזי הטיפול את החובה להכין תכנית טיפול ותכנית כלכלית לחסויים, והדגישה את החש יבות שבתיעודן של התכניות בטפסים אחידים. אולם עד תום ביקורת המעקב האחריות ליישומם של הנהלים וההנחיות הייתה מוטלת רק על כתפיהם של רכזי הטיפול, העמוסים ממילא, והנהלת הקרן טרם השלימה את הקמתה של תשתית ממוחשבת המובנית לבקרה על יישום הנהלים וההנחיות. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הדחייה של כשנה בתחילת השימוש בתכנת המחשב הייעודית - ועד אשר תפותח תשתית מספקת לבקרה על קיומן של הוראות סל הטיפול במלואן, לרבות על מילוי חובות הביקור של נציגים ועל הכנת תכנית טיפול ותכנית כלכלית לחסויים - על הקרן לקבוע וליישם בהקדם דרכים לפיקוח ובקרה, למשל באמצעות שירותי בקרה חיצוניים. מכל מקום, משרד מבקר המדינה מבהיר כי מחובתה של הקרן לקיים בקרה שוטפת על תהליכי ההטמעה והיישום של הנהלים החדשים במחוזותיה, בדרכים שתקבע. | 270 |
מטלות רוחב ומטלות בין-משרדיות . הטיפול בקטינים חסרי מעמד אזרחי בישראל - ממצאי מעקב מקרה זה מדגים את החשיבות שבהחלת המדיניות החדשה של משרד הרווחה על כלל הקטינים חסרי המעמד בישראל. על פי הכללים המחייבים שקבעה הממשלה בנוהל הבין -משרדי, יש למנות אפוטרופוס לקטין בלתי מלווה, בביקורת הקודמת נמצא כי משרד הרווחה לא קבע הסדר אפוטרופסות לשם כך. אף על פי כן הועלה במעקב, כי משרד הרווחה לא פעל לתיקון ליקוי זה, ואף לא קיים דיון מחודש עם כל הגורמים הנוגעים בדבר, בנוגע לצורך במינוי אפוטרופסים. המעקב העלה כי נכון לדצמבר 2013 , משרד הרווחה עדיין לא פעל לקיום מעקב אחר הקטינים ואחר המשמורנים. במשך כשמונה חודשים מאז פורסם דוח הקטינים, חלה התקדמות מעטה בלבד בטיפול של הנהלות משרד הכלכלה ומשרד הרווחה בנושא. משרד הכלכלה לא יזם פעולות לאיתור מסגרות מסכנות, אלא הסתפק בנקיטת פעולות בעקבות מידע שקיבל בנוגע למסגרות מסכנות חיים וזאת למרות דחיפות הנושא ולמרות המחיר הכבד שמשלמים פעוטות חסרי ישע בשל הותרת המצב על כנו. משרד מבקר המדינה רואה זאת בחומרה רבה. על שר הכלכלה ושר הרווחה לפעול לאלתר לתיקון הליקויים בכל הנוגע למסגרות לפעוטות, כפי שנקבע בדוח הקטינים. .1. )(א בתחילת דצמבר 2013 החליטה הנהלת משרד הרווחה, בראשות שר הרווחה והשירותים החברתיים על שינוי המדיניות בנוגע לקטינים חסרי מעמד, והרחבת האוכלוסייה המטופלת מקטינים במצבי סכנה בלבד גם לקטינים במצבי סיכון וליישמה בעיר תל אביב -יפו. החלטת המדי ניות של משרד הרווחה ראויה לציון כפעולה חשובה ומשמעותית לשם טיפול ראוי בקטינים חסרי מעמד בישראל. בדוח זה הודגמה החשיבות שבהחלת המדיניות החדשה של משרד הרווחה על כלל הקטינים חסרי המעמד בישראל ולא רק בעיר תל אביב-יפו. (ב) על משרד הרווחה לפעול לאיתור כל הקטיני ם שנמצאים באחריות משמורנים בקהילה, לנהל מעקב סדיר אחר מצבם עד הגיעם לגיל 18 , להגדיר את המשאבים הדרושים לשם כך, ולפעול להשגתם. 2. בדוח הקטינים נקבע כי לפעוטות בבייביסיטרים לא ניתנו ההגנה והטיפול הנדרשים לטובתם ולא הובטחו "עד מירב המידה האפשרית" הישרדותם והתפתחותם, כנדרש על פי האמנה בדבר זכויות הילד. על רקע מציאות החיים הקשה של ילדים חסרי מעמד, החושפת אותם למצבי סיכון ולעתים אף לסכנה ממשית לחייהם, נקבע בדוח הקטינים כי על הנהלות משרד הכלכלה ומשרד הרווחה לפעול לאלתר בכלים העומדים לרשותן. טיפול מיטבי בנושא מורכב משני נדבכים מרכזיים: נקיטת יזמה לאיתור מסגרות מסכנות, וכן שימוש במגוון דרכי פעולה, לרבות הדרכת צוותים והשתתפות במימון השמת פעוטות במסגרות מוכרות. המעקב העלה כי משרדי הכלכלה והרווחה לא ביצעו עבודת מטה כאמור. כמו כן הועלה כי מאז הביקורת הקודמת לא חלה התקדמות בגיבוש הנוהל להשמת פעוטות במעון מוכר. מקרה זה ממחיש את התוצאות החמורות העלולות להיגרם כתוצאה מהעדר מעקב אחר מצבו של קטין שבאחריות משמורן. על משרד הרווחה לפעול לאיתור כל הקטינים שנמצאים באחריות משמורנים בקהילה, לנהל מעקב סדיר אחר מצבם עד הגיעם לגיל 18 ., להגדיר את המשאבים הדרושים לשם כך, ולפעול להשגתם .במעקב נמצא כי להערכ ת מסיל"ה שהו בבייביסיטרים בתל אביב -יפו באוקטובר 2013 כ- 1,700 פעוטות, כי התופעות הקשות המאפיינות את פעילותם של הבייביסיטרים נמשכות, ובכלל זה נטישת ילדים בגילים שונים בהם במשך שבועות ואף חודשים. באפריל 2013 דיווח מסיל"ה כי באחד הבייביסיטרים נפטר תינוק בן כחצי שנה, אשר הושאר בו מיד לאחר הלידה וכי בבייביסיטר אחר שוהה ילדה בת שמונה שהייתה קרבן לאונס. עוד דיווח מסיל"ה כי מתנדב (שאינו מטעמו) שפעל באחד הבייביסיטרים, ביצע מעשים מגונים בילדים ששוהים בו. 2. )(א אגף מעונות במשרד הכלכלה הוא כאמור הגוף הממשלתי האמון על האסדרה (רגולציה) הממשלתית בתחום מעונות היום. בדוח הקטינים נכתב כי לשם הבטחת טיפול נאות בפעוטות במסגרות חינוכיות וטיפוליות לגיל הרך החשודות כמסכנות, יכול המשרד לפעול בכמה דרכים: פיקוח, בדיקה וסגירת מסגרות מסכנות; הדרכת הצוות; השתתפות במימון השמת פעוטות ב מסגרות מוכרות . כן הוסבר בדוח כי הגורמים המקצועיים רואים בהדרכת צוותים בבייביסיטרים דרך פעולה יעילה להתמודד עם חלק מהבעיות במסגרות לקויות לקטינים זרים. מאחר שמשרד התמ"ת אינו נוקט דרך זו, עושה זאת ארגון מסיל"ה בעצמו, בחלק מן המסגרות, במימון תורמים. עוד נכתב בדוח, כי על משרד הכלכלה לפעול לאיתור מסגרות מסכנות ולטפל בהן, ככל שנדרש. המעקב העלה כי משרד הכלכלה לא פעל כנדרש: לא קיים עבודת מטה לצורך גיבוש מדיניות כאמור. | החלטת המדיניות של משרד הרווחה ראויה לציון כפעולה חשובה ומשמעותית לשם טיפול ראוי בקטינים חסרי מעמד בישראל. מדיניות כזו ראוי שתיושם בעניינם של כלל הקטינים חסרי המעמד בישראל, ולא רק לגבי אלה שגרים בתל אביב-יפו. | 271 |
מטלות רוחב ומטלות בין-משרדיות . נסיעות שרים וסגני שרים לחו_ל במימון שאינו ממשלתי לדעת משרד מבקר המדינה, רא וי להשוות את החובות המוטלים על השרים ועל סגני השרים בכל הקשור לעניינים של טובות הנאה ושל ניגוד עניינים, אף אם סמכויות סגן השר פחותות מאלה של השר. לדעת מבקר המדינה, הגדרה שלפיה כל נסיעה בעניין שבו עוסקת הממשלה בכללותה היא נסיעה במסגרת התפקיד, היא הגדרה רחבה יתר על המידה, שעלולה להכשיר כמעט כל נסיעה במימון שאינו ממשלתי ולאפשר את הגדרתה כ נסיעה במסגרת ה תפקיד. לפיכך יש לבחון בדקדקנות ובזהירות את תפקידי המשרד ותפקידים נוספים שהוטלו על השר כחבר בממשלה למול תכליתה של הנסיעה הצפויה. היעדר מדיניות ברורה, הקש ה על היועצים המשפטיים לסווג את הנסיעה כנדרש. משרד מבקר המדינה סבור כי על היועץ המשפטי לממשלה לקבוע מדיניות אחידה ואמות מידה שיסייעו בהבניית שיקול הדעת המקצועי של היועצים המשפטיים בבואם לבחון אם נסיעתו של שר נעשית במסגרת תפקידו. לדעת משרד מבקר המדינה בקשות ל אישור נסיעות של שרים לחו"ל צריכות להיבחן על פי מכלול שיקולים רלוונטיים, לרבות מטרת הנסיעה, תרומתה לפעילות הממשלה וכלל העלויות המושתות על תקציב המדינה הכרוכות הן בנסיעות במימון ממשלתי והן בנסיעות במימון שאינו ממשלתי. משרד מבקר המדינה מעיר שנסיעה לחו"ל למטרה שמהותה אינה ענייניו הפרטיים-אישיים של השר אינה יכולה להיחשב נסיעה פרטית. על מזכיר הממשלה להביא לפני הממשלה לא חר התייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה, הצעה לתיקון תקנון הממשלה שתבהיר מהי נסיעה פרטית, שכן בהיעדר הגדרה אחידה עלולים השרים למסור למזכירות הממשלה דיווחים מוטעים. על מזכירות הממשלה להבהיר לשרים כי כל נסיעה במימון שאינו ממשלתי , גם אם השרים מגדירים אותה "נסיעה ל צרכים פרטיים", מחייבת חוות דעת של היועצים המשפטיים במשרדים ושל הוועדה למתן היתרים או של ועדת המתנות, לפי הצורך. ככלל, שרים וסגני שרים אינם מוגדרים בחקיקה עובדי מדינה או עובדי ציבור. חוק שירות המדינה (סיוג פעילות מפלגתית ומגבית כספית), התשי"ט - 1959 , .והתקשי"ר בכללותם חלים על עובדי מדינה אך אינם חלים על שרים וסגני שרים נמצא כי אף שהדינים החלים על עובדי מדינה הסדירו את האפשרות לגיוס כספים עבור קרן היסוד וקק"ל, לגבי שרים אין הסדר כזה. לדעת משרד מבקר המדינה נוכח השכיחות הגבוהה של נסיעות מסוג זה, יש מקום שהיועץ המשפטי לממשלה יקבע הנחיה כללית מיוחדת לעניין נסיעותיהם של שרים וסגני שרים לאירו עי גיוס כספים והתרמה שמקיימים הגופים האמורים בחו"ל ובמימונם. זאת כדי להבטיח שהבקשות לנסיעות אלה ייבדקו בידי היועצים המשפטיים במשרדים האמורים על בסיס אחיד , וכי ייבחנו מכלול הזיקות בין פעילותם של גופים אלו לבין תפקידו ותחומי אחריות של השר. למרות האמור , אם יוחלט במקרים מסוימים כי יש מקום שנסיעותיהם של שרי הרווחה לחו"ל יהיו במימון הג'וינט, קודם אישור הנסיעה יש לבחון את הזיקות שבין השר לבין הגו'ינט ואת החשש לניגוד עניינים. לדעת משרד מבקר המדינה כל עוד הדרישה לקבלת אישור לנסיעת שר מהממשלה עומדת בעינה, ראוי שהחלטות הממשלה יתקבלו על בסיס בחינה מהותית של הנסיעות. משכך, על מזכירות הממשלה להביא לפני הממשלה את כל פרטי הנסיעה, ובכללם מטרתה המדויקת. מבדיקה במזכירות הממשלה ואצל חשבי משרדי הממשלה עולה כי הוצאות אלו אינן מרוכזות ואינן מוצגות לגורמים הרלוונטיים לרבות לשר עצמו קודם הנסיעה. משרד מבקר המדינה מעיר כי הנתונים בדבר ההוצאות הנוספות המשולמות מתקציב המדינה חייבים להיות מפורטים ומוצגים בכל שלב של ת הליך הבחינה והאישור של הנסיעה במשרד הממשלתי, בממשלה ובוועדות שיידרשו לנושא. על החשכ"ל לבחון קביעת נהלים המנחים את החשבים במשרדי הממשלה לשקף את כלל ההוצאות הכרוכות בנסיעה במרוכז, כדי שאלה יוצגו לכל הנוגעים בדבר. לדעת משרד מבקר המדינה, אף על פי שהחלטת הממשלה בדבר צמצום הוצאות המגזר הציבורי על נסיעות לחו"ל לא חלה על השרים, ראוי היה כי גם שרי הממשלה יפעלו ברוח זו. הגידול בהיקף נסיעות השרים אינו עולה בקנה אחד עם העקרונות שעמדו בבסיס החלטה זו. | עוד מעירמשרד מבקר המדינה כי נוכח הקשרים המתקיימים בין המשרד להגנת הסביבה לבין קק"ל, וכן במקרים דומים במשרדי ממשלה אחרים, ראוי שהיועץ המשפטי לממשלה יקיים דיון עקרוני בסוגיות של ניגוד עניינים העשויות להתעורר בנוגע לגופים שמשולבים בעבודה השוטפת של משרדי ממשלה, וינחה את משרדי הממשלה בהקדם. | 272 |
מטלות רוחב ומטלות בין-משרדיות . זרים שאינם בני הרחקה מישראל על שרת הבריאות ומנכ"ל משרדה , על משרד המשפטים, וגם על משרד האוצר אם יידרש, להבטיח שתגובש מדיניות בריאות לזרים שאינם בני הרחקה ולוודא שהיא תעמוד בדרישות הדין ואם נדרש להעמיד לצורך זה משאבים סבירים. על משרד הבריאות לגבש גם תכנית פעולה שנגזרת מהמדיניות. אם יימצ או חסמים בפני ביצוע פעולות אלה , על שרת הבריאות להציגם לפני הממשלה, ובמידת הצורך לשוב ולהעלות את הנושא עד שיגובש פתרון. בהיעדר טיפול רפואי מספק בקהילה, מגיעים לבתי החולים זריםשאינם בני הרחקה שסובלים מסיבוכי מקרים פשוטים שהידרדרו, או לחלופין מקרים שבהם באופן רגיל היה מטופל החולה בעל הביטוח הרפואי בקהילה. בהינתן הטיפול הרפואי החלקי שמקבלים הזרים בקהילה, נתקל ים בתי החולים במגוון קשיים: אין אסמכתאות למצב רפואי קודם של הפונים אליהם; היעדר מעקב לאחר השחרור מסבך ומחריף את המצב הרפואי (למשל בהריונות); הצורך בשירותי תרגום לשם קבלת הפונה, הטיפול בו והנחיות להמשך הטיפול בקהילה; קושי לגבות תשלום עבור האשפוז והטיפול הרפואי עד לכדי צבירת חובות אבודים. המקרים האמורים של זרים שאינם בני הרחקה שהם חולים כרוניים ושל זרים הלוקים בהפרעות נפש מצביעים על מציאות שדורשת תיקון לאלתר: כיוון שהטיפול הרפואי בזרים בקהילה חלקי, חסר ומוגבל בעיקר לאזור המרכז, מוזנחים הצרכים הרפואיים שלהם . בשל ההזנחה, מידרדר לעתים מצבם עד לכדי מצב חירום. ב אחד המקרים נאלץ בית המ שפט להישען על פעולתם של גופים פילנתרופיים כדי להבטיח שהחלטותיו ימומשו. החלטת הממשלה האמורה משקפת מדיניות של עידוד העסקת ישראלים על פני מי שאינם ישראלים. מבחינתם של זרים שאינם בני הרחקה, האפשרות להשיג עבודה ולהתפרנס, מצטמצמת. הבטחת תנאי מחיה בסיסיים של זריםשאינם בני הרחקה השוהים בארץ מותנית, על פי רוב, ביכולתם לעבוד ולהתפרנס משכר עבודתם. תלותם ביכולת לעבוד ולהתפרנס מתעצמת לנוכח זכאותם המצומצמת לשירותים סוציאליים (בנוגע לטיפול בזרים בתחומי הרווחה והבריאות ראו להלן). קיים חשש כי ביישום ההסדר האמור, על מגבלותיו, באופן מתמשך ולאורך שנים, יש כדי להוביל לפגיעה ביכולתם של חלק מהזרים ליהנות מביטחון סוציאלי ומרמת חיים נא ותה, לרבות מזון, לבוש ודיור נאותים, כדרישת האמנה הבין -לאומית בדבר זכויות חברתיות . במצב הקיים נפגעת, במקרים מסוימים , יכולתם של זרים להיות מוגנים מרעב ולהתקיים קיום בסיסי בכבוד. על היועץ המשפטי לממשלה לבחון לאור ממצאיו של פרק זה את המצב הקיים והמתהווה בתחום זה וזאת על מנת להבטיח קיום הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו והדין הבין-לאומי. על שר הפנים ועל שרת המשפטים לגבש יחד בהקדם האפשרי הצעת החלטה עקרונית שיישומה יבטיח קיום מינימלי בכבוד של כלל הזרים שאינם בני הרחקה ולוודא שהיא תעמוד בדרישות הדין . עוד עליהם , להביא את ההצעה לדיון בממשלה לשם גיבוש החלטה ונקיטת הפעולות הנדרשות לביצועה. לנוכח האמור לעיל, יש להשלים בהקדם האפשרי את המשימות האלה. מאז סוף 2008 ועד סוף 2013 חלו שינויים מפליגים בהיקף אוכלוסיית הזרים שאינם בני הרחקה בישראל. בשנים האלה מינה משרד הבריאות צוותים או ועדות שמטרתם לגבש מדיניות בעניין שירותי בריאות לזרים, ואף פעל לאספקה של חלק מהשירותים, אולם קביעת המדיניות לא הושלמה ואף לא ה ייתה בידיו תשתית הנתונים הנדרשת לשם גיבוש מדיניות כזו. קרבנות סחר הם החלשים והפגיעים בקבוצה החלשה והפגיעה של זרים שאינם בני הרחקה, והם הגיעו לישראל דרך גבול מצרים לאחר שעונו. אנשים אלה היו בסכנה קיומית ממשית, וחלקם נחטפו לישראל והגיעו שלא ברצונם. אנשים אלה זכאים לטיפול מסור ותומך ככל שיכולה מדינת ישראל להעניק, לרבות ליווי וטיפול בתחומי הרווחה והבריאות, ולכל הפחות ככל שצריך לקבל קרבן סחר שנכנס למקלט, על פי החלטת ממשלה. אמנם במשך כחצי שנה טופל במסירות עניינם של עשרות זרים שהוכרו כ נפגעי סחר, שהגיעו במהלך תקופה קצרה יחסית לישראל ולא נמצא להם מקום במקלט, אך משרד המשפטים וארגון א.ס.ף הם שטיפלו בה ם, ולא שירותי הרווחה של המדינה, שהם בעלי ההכשרה הנדרשת ובעלי הסמכות לעסוק בכך. בעקבות הצורך שעלה במקומות נוספים במקלט לקרבנות סחר, פתח משרד הרווחה מקלט נוסף. על הנהלת משרד הרווחה לוודא שטיפול וליווי בתחום רווחה שיש להעניק על פי הדין, יינתנו בידי גורמי הרווחה האחראים לכך מטעם המדינה. לנוכח מצבם המיוחד ומידת הפגיעות של קרבנות סחר, והמגבלות הקיימות על יכולתם לכלכל את עצמם מחוץ למקלט, מוטל על שר הפנים, שר הרווחה ומשרד המשפטים לגבש יחד דרך פעולה שתבטיח לזרים שהוכרו כקרבנות סחר קיום בסיסי בכבוד. במצב הקיים חלק מהזרים מחזיק ברישיון שהייה זמני, אך בידי אחרים, ששוחררו בהתאם לסעיף האמור בחוק, אין מסמך רשמי ומוכר שבאפשרותם להציג למעסיק פוטנציאלי. עולה חשש ממשי כיהמענה הניתן לקבוצות חלשות ופגיעות אלו כתוצאה מיישום המדיניות האמורה אינו עומד בהוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, אינו מבטיח שמירה מפגיעה בגופו או בכבודו של הנמנה עם קבוצות אלו, ואינו שומר על זכותו לביטחון סוציאלי בסיסי. כמו כן קיים חשש כי המענה הניתן לקבוצות האלה אינו עומד גם בהוראות האמנה בדבר זכויות חברתיות, שנועדה להבטיח את שמירת זכותו של אדם לביטחון סוציאלי, לרמת חיים נאותה ולהנאה מרמת הבריאות הגופנית והנפשית הגבוהה ביותר שאפשר להשיגה, עד כדי מרב המקורות העומדים לרשות המדינה. מוצע לכן כי היועץ המשפטי לממשלה יבחן נושא זה לאור ממצאיו של פרק זה וינחה את משרד הרווחה בהתאם לתוצאות בחינתו. | הבדיקה העלתה כי נושא תשתי ות הגז הפירטיות בשכונות דרום ת"א לא נדון בהנהלת המשרד. | 273 |
מטלות רוחב ומטלות בין-משרדיות . פעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה לדעת משרד מבקר המדינה תשובה זו של בט"ל מדגישה את הצורך בקביעתו של גורם מתכלל. בכל מקרה, על מנת למנוע בזבוז משאבים הנובע מכפילות הפעולות של מרכזי המעסיקים ושל הבט"ל, ועד להקמת גורם מתכלל - על גופים אלה לבחון דרכי שיתוף פעולה בעבודתם מול מעסיקים בשוק הפרטי. בהיעדרו של גורם מתכלל, שירותי השיקום לאנשים עם מוגבלות והפעילות הממשלתית לעידוד מעסיקים מאופיינים בחוסר תיאום עד כדי כפילות ואף עד כדי בזבוז משאבים, תוך פגיעה באפקטיביות שלהם. יש לפעול בהקדם לתיקון מצב זה. בביקורת עלה כי אגף השיקום בבט"ל אינו עורך מעקב אחר השמות כדבר שבשגרה. רק לאחרונה החליט אגף זה על ביצוע מעקב אחרי השמות למשוקמים המחפשים עבודה בכוחות עצמם בלבד, וזאת לתקופה של עד תשעה חודשים. מניתוח הקבצים עלה כי מבין כ- 12,000 איש שסיימו תכנית שיקום בבט"ל בהצלחה82 ,בחמש השנים האחרונות רבע לפחות אינם עובדים כיום. נתונים דומים עולים מהבדיקות הספורות שעשה אגף השיקום בבט"ל: בבדיקה המתייחסת לאחת הקבוצות שמקרב אוכלוסיית המשוקמים בשנים 2010 -1999 עלה כי 58% מבין אלה שהשתלבו בעבודה עם סיום השיקום התמידו בה מעל שנתיים; בבדיקת קבוצה אחרת נמצא כי רק 42% התמידו בעבודהמעל לשנתיים; ובבדיקה של קבוצה שלישית נמצא שרק 14% מקרב המשוקמים התמידו בעבודה שמצאו בעצמם יותר משנתיים. עוד עלה בביקורת כי גם המעקב שעושה משרד הרווחה אחר ההשמות מוגבל לפרק זמן של כשנתיים. לדעת משרד מבקר המדינה , על הבט"ל ומשרד הרווחה לבצע מעקב אחר המושמים ב עבודה ולבחון את הסיבות לתופע ת הנשירה מכוח העבודה של רבים מקרב אוכלוסייה זו, וזאת חרף התשומות הגבוהות שהושקעו בשיקומם התעסוקתי. משרד מבקר המדינה מעיר כי על משרד הרווחה לפעול להקמתו של המינהל לשירותי שיקום, שאחד מתפקידיו יהיה לדון באפשרות לחקיקת חוק שיקום אשר יקבע את הקריטריונים, את הנורמות ואת אמות המידה לטיפול בעניינם של אנשים עם מוגבלות, כפי שקבעה ועדת לרון. הבדיקה העלתה כי משרד הרווחה לא יישם את החלטת הממשלה, וממילא לא הכין תכנית מוסדרת שעניינה מעבר מתעסוקה מוגנת לנתמכת, כפי שנדרש. יודגש כי אפשר שיהיה צורך ביותר מטיפול אחד, אולם במצב שבו גוף אחד אינו יודע על שירותי שיקום שהעניק גוף אחר, ונוכח מיעוט האנשים שקיבלו שיקום תעסוקתי כלשהו, עולה חשש לחוסר תיאום בין הגופים. אילו היו הגופים השונים פועלים במתואם, אפשר היה לרוב לתכנן מלכתחילה באופן יעיל את הטיפול המתאים ביותר לאדם עם מוגבלות. הבדיקה העלתה כי למועד סיום הביקורת טרם גובשה שפת עבודה משותפת לכלל הגופים העוסקים בתחום. במועד סיום הביקורת - אוגוסט 2013 - טרם פנה משרד ממשלתי כלשהו לנש"ם בבקשה לייעד משרה בעבור אנשים עם מוגבלות, וממילא גם לא פורסם מכרז למשרה מעין זו. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי היה שמשרד הרווחה יְגַּבה תקציבית את היעדים הכמותיים שקבע לניוד מתעסוקה מוגנת לתעסוקה נתמכת. לו היה קם גורם מתכלל לפעילות הגופים בתחום שילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה, ייתכן כי היה ביכולתו להסדיר את תקצוב הנושא - שכן כאמור כבר כיום מושקעים תקציבים ניכרים בתחום בכללותו (כ-550 )מיליון ש"ח בשנה, ראו לעיל- על פי סדרי עדיפויות שיקבע. | כאמור, בשירות המדינה קיים תת -ייצוג לאנשים עם מוגבלות על אף הוראות מחייבות בחוק המינויים. לדעת משרד מבקר המדינה, לאור החשיבות בכך שהמגזר הציבורי ישמש "חלוץ לפני המחנה" בנושא שילובם של אנשים עם מוגבלות, ונוכח העובדה שטרם הותקנו תקנות בעניין סעיף 9 בחוק השוויון בכל הנוגע לחובת דיווח על מימוש החובה לקדם ייצוג הולם של אנשים עם מוגבלות, ראוי כי שר הכלכלה ישקול ל יזום תקנות מסוג זה לגבי רשויות מקומיות, חברות ממשלתיות ותאגידים ציבוריים. | 274 |
מטלות רוחב ומטלות בין-משרדיות . הבאת ילדים לישראל שלא על ידי הוריהם הביקורת העלתה כי אף שתכנית המגמות היא תכנית של משרד החינוך ומתקיימת במוסדות חינוך רשמיים, המשרד אינו מעורב בתכנית הלימודים שלה, והיא מבוססת על תכניות הלימוד של ברזיל וצרפת, ולא על זו הישראלית; הלימודים אינם מתקיימים בעברית, ותעודות הבגרות שמקבלים מסיימי תכנית המגמות הן תעודות בגרות של המדינות הזרות ובשפתן. הועלה כי תכניות המגמות עברו מעליית הנוער של הסוכנות למינהל ללא החלטת ממשלה וללא מעורבות שר החינוך. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החינוך לבחון גם הוא את כל התכניות שהוא מתקצב שבמסגרתן מובאים לארץ בני נוער ללא הוריהם, לרבות את תוכני הלימוד והתאמתם לתכנים הנלמדים בישראל, את סדרי המיון והקבלה לתכניות ואת ליווין והפיקוח עליהן, ובכלל זה את מידת השגת המטרות שהוגדרו להן. משרד מבקר המדינה מעיר כי התנהלות משרד הרווחה הייתה מנוגדת להחלטת הממשלה מ-1992 , שקבעה כי ילדים שיגיעו לישראל ייקלטו במסגרת נעל"ה על ידי האגודה, שהייתה אז זרוע שהפעיל משרד החינוך לקליטת נוער בפנימיות. נמצא כי עמותות המנהלות מוסדות חינוך מביאות ילדים לישראל בלי שתיבדק זכאותם מבעוד מועד על ידי נתיב. משרד מבקר המדינה מעיר כי הבאת ילדים מחבר המדינות ללא קבלת אישור מנתיב על זכאותם על פי חוק השבות מבעוד מועד, ובטרם הגיעו לישראל, נוגדת את הכללים בעניין. נמצא כי תלמיד שהובא לפנימייה מפוקחת בישראל על ידי עמותה כאמור אינו רשום ברישומי התלמידים במינהל, ולכן המינהל אינו יודע את מספרם הכולל של התלמידים שלומדים בפנימיות שבפיקוחו. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך, כמפקח על הפנימיות, כי עליו לדעת כמה תלמידים לומדים בפנימיות שבפיקוחו ומי הם. על המדינה לאתרם ולפקח על הטיפול בהם. הביקורת מצאה כי קיימות עמותות המביאות לפנימיות בישראל ילדים ללא הוריהם בלא לתאם עם משרד החינוך. יובהר כי משרד החינוך משלם שכר לימוד עבור התלמידים האמורים כפי שהוא משלם עבור כל ילד השוהה במדינת ישראל. משהתחייבה המדינה לפעול בהתאם להסכם לשיתוף פעולה עם ממשלות זרות בתחום החינוך, ומשידע משרד החינוך על הימצאותם של ילדים ללא הוריהם במסגרות חינוכיות בארץ מעצם העברת הכספים בגינם, היה על המשרד לדאוג לקיים את התחייבויות המדינה בנושא. משרד מבקר המדינה מעיר כי נכון היה שמשרד הרווחה יעקוב אחר התנהלותה הכספית של העמותה באמצעות דרישה להגשת דוחות כספיים, ובפרט נוכח אי- הסדרים בהתנהלותה כפי שעלה בבדיקת רשם העמותות, ונוכח הישנות המקרים של אי-עמידתה בכללי הניהול התקין. כפועל יוצא מכך היה על משרד הרווחה לבחון את התקשרותו עם העמותה. נמצא כי מועמדים שנפסלו במיוני נעל"ה משיקולים מקצועיים כגון בעיות נפשיות קשות, סכנה אפשרית לקבוצה וסיכויים קלושים להסתגלות, הובאו לישראל על ידי העמותות. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה הבאת ילדים שנפסלו במבחני המיון בניגוד להחלטת הממשלה הקובעת כי הבאת ילדים ללא הוריהם לישראל תיעשה באמצעות תכנית נעל"ה, ובניגוד לכללי המיון החלים על התכנית. במשרד הרווחה לא נמצאו מסמכים המעידים שדרש מהעמותה לבטח את הילדים השוהים בה בביטוח רפואי, או המעידים שיש לילדים ביטוח רפואי כלשהו והם זוכים לטיפול הרפואי שהם זקוקים לו. | נמצא כי עד מאי2010 לא חידש משרד הרווחה את ההסכם כנדרש, וזאת אף ששהו בפנימייה ילדים מטעמו ואף שהמשיך להתנהל מול העמותה כרגיל פרט לאי-העברת כספים (ראו להלן). | 275 |
המשרד לביטחון הפנים . רישוי כלי ירייה והפיקוח על החזקתם משרד מבקר המדינה מעיר לאגף, כי ראוי שהוא ומשרד הבריאות יבחנו את הנהוג באנגליה בכל הנוגע ליידוע רופאי המשפחה על מטופל המחזיק ברשותו כלי ירייה. עליו לבדוק אם ניתן להביא לידיעת רופאי המשפחה מידע הנוגע להחזקת כלי ירייה ברשות מטופליהם. הדבר יסייע לרופא י המשפחה במתן הטיפול השוטף ובמילוי חובתם למסירת הודעות מטפל, לרבות מקרים של מתן תרופות פסיכיאטריות או הפניות לטיפול נפשי. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהאגף ירחיב את הסקירה ההשוואתית על הנעשה בגופים המקבילים לו בחוץ לארץ, כדי שיוכל לבחון דרכים ולאמץ שיטות פעולה שיסייעו בידו למלא את תפקידו. האגף לא פיקח על יישומם של תיקון החוק משנת 2008 וההוראות שבחוברת ההדרכה. בפועל שומרים ומאבטחים נהגו לקחת את כלי הירייה שברשותם לביתם, וחברות השמירה לא נערכו למצב שבו יופקדו כלי הירייה בתום כל משמרת. יוצא אפוא שמינואר עד אוגוסט 2013 נעשו מרבית מעשי הר צח וההתאבדויות בכלי ירייה ארגוניים. אף שהשנה עדיין לא הסתיימה, המגמה היא של עלייה חדה באירועים שבהם קיפחו אנשים את חייהם בכלי ירייה מורשים. הגידול במספר מקרי הרצח בכלי ירייה מורשים מצריך את בחינת הנושא כולו. משרד מבקר המדינה מעיר, כי על המשרד לבט"פ לבחון את השתתפותם של נציגי הלשכה המשפטית בהליך השימוע עצמו, כדי לסייע במקרים המתאימים למנהלי המחוז והמפקחים המחוזיים המשתתפים בו. חוק העברות המינהליות נועד להתמודד עם עברות שאין הכרח לטפל בהן בכלים פליליים רגילים ומסורבלים לעתים. לפיכך, מן הראוי שהנהלת המשרד לבט"פ ומשרד המשפטים יבחנו את האפשרות ליזום את הכללת החוק בתוספת הראשונה לחוק העברות המנהליות; השימוש במנגנון של קנס מינהלי יכול להקנות למפקחים אמצעי הרתעה, לסייע ולייעל את עבודתם ולהרתיע את בעלי הרישיונות מלהפר את תנאי הרישיון. משרד מבקר המדינה מעיר, כי גם להליך זה לא נקבע נוהל. עם זאת, במערך ההדרכה שהכין האגף נמצא שיעור בנושא "ערר על החלטת הרשות המוסמכת לעניין כלי ירייה". כמו כן על הנהלת המשרד לשקול את אופן הליווי המ שפטי בהליך. משרד מבקר המדינה מודע לבעייתיות הקיימת בפיקוח על בעלי כלי ירייה פרטיים בשל מספרם הגדול והחשש מפגיעה בפרטיותם. עם זאת, בימים שבהם גואה האלימות בחברה לא ניתן להתעלם מן הצורך לקיים דיון בנוגע לפיקוח על בעלי הרישיונות הפרטיים, כפי שעולה מן הדוגמאות הבאות: משרד מבקר המדינה מעיר, כי באגף אין נתונים שמהם ניתן ללמוד כיצד התקבלה ההחלטה על ביטול ביקורת העומק ועל סמך מה הוחלט שהיא אינה אפקטיבית. אין עדות לכך שבעת קבלת ההחלטה בהנהלת המשרד לבט"פ נשקלה ההשפעה של הפסקת הביקורות על מערך הפיקוח על בעלי הרישיונות המיוחדים. | יודגש כי העברת הקובץ למשרד הרווחה נעשתה בספטמבר 2013 , לאחר שחודש קודם לכן כתב מנכ"ל משרד הרווחה למנכ"ל המשרד לבט"פ, שלקובץ מחזיקי הרישיון שהועבר אליו אין שימוש והוא יושמד. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה שקובץ מחזיקי הרישיון יסייע לעובדים הסוציאליים למלא את תפקידם בצורה מיטבית, והשמדתו לא תפתור את הבעיות הקשות הקיימ ות בעבודתו מול האגף. למנהל האגף יוער, שההודעה על השמדת הקובץ צריכה הייתה להוביל אותו לנקוט צעדים מועילים נוספים לקידום הסדרת תהליכי העבודה בין המשרדים, ולא להסתפק בהעברת קובץ מחזיקי הרישיון בלי להסדיר עם משרד הרווחה את אופן הטיפול בו. לדעת משרד מבקר המדינה, האחריות להסדרת הנושא מוטלת על האגף, שיש לו אחריות כוללת לנושא. הנהלת המשרד והאגף נדרשים לפעול במהירות להכנת נוהל מוסכם על משרד הרווחה שיסדיר את תהליכי העבודה ביניהם. כמו כן על האגף להסדיר את מישקי המידע והמחשוב תוך בחינת ההיבטים המשפטיים והמחשוביים, כדי להביא לידי שינוי מהותי בקשרי העבודה שביניהם. | 276 |
משרד החינוך . הוראת המתמטיקה מהבדיקה עלה כי יותר ממחצית (כ- 55% ) מהמורים למתמטיקה שהם בעלי ותק של יותר משנתיים בכל שכבות החינוך לא השתתפו בשום השתלמות בנושאים הנוגעים למקצוע זה במשך שלוש שנים (התש"ע -התשע"ב); שיעורם של מורים אלה היה גדול במיוחד בקרב המורים למתמטיקה המלמדים בחטיבה העליונה (כ- 61% מהם). עוד עלה מהבדיקה שבמגזר הממ"ד שיעור המורים שלא השתתפו בשום השתלמות גדול מזה שבמגזר היהודי הממלכתי; ובמגזר החרדי בלט שיעורם הגבוה מאוד של המורים שלא השתתפו בהשתלמויות בשנים אלו - כ- 90% מהמורים. יצוין כי במגזר הדרוזי שיעור המורים שלא השתתפו בהשתלמויות היה קטן יחסית ליתר המגזרים. עוד העלתה הבדיקה כי שיעור ניכר מהמורים שלא עברו השתלמות במתמטיקה בשנים האחרונות הם גם חסרי הכשרה מתאימה ללימוד המקצוע. מבין המורים למתמטיקה שלימדו בחטיבת הביניים בשנה"ל התשע"ג ואשר לא השתלמו בשנות הלימודים התש"ע -התשע"ב, שיעורם של המורים שתחום הכשרתם לא התאים להוראת מקצוע המתמטיקה היה כ- 29% (441 מורים מכלל 1,539 המורים שלא השתתפו בהשתלמות בתקופה האמורה). במועד סיכום הביקורת, דצמבר 2013 , עדיין לא הפעילה המל"ג את המערכת להערכת איכות במכללות לחינוך, והיא טרם נערכה להפעלת הערכת איכות להוראת המתמטיקה ב-17 המכללות המקיימות מסלול על-יסודי. 1. השינוי במספר הנבחני ם: הניתוח לפי אשכולות חברתיים-כלכליים העלה כי מספר הנבחנים ברמה של 3 יח"ל גדל משנת 2010 לשנת 2012 בכ- 16% בכלל האשכולות החברתיים -כלכליים (להלן - האשכולות); מספר התלמידים שנבחנו ברמות של 4 ו-5 יח"ל פחת בכל האשכולות (למעט באשכול9 ). בקבוצת האשכולות הנמוכים שיעורי ההתמעטות במספרם של הנבחנים ברמות של 4 ו-5 יח"ל היו גדולים משיעור ההתמעטות בקבוצת האשכולות הגבוהים. הפער בולט בעיקר בבחינות ברמת 5 יח"ל- שיעור ההתמעטות במספר הנבחנים בקבוצת האשכולות הנמוכים היה כפול מאשר בקבוצת האשכולות הגבוהים (ירידה של כ- 22% לעומת ירידה של כ - 11%.) הניתוח לפי קבוצות של מדדי הטיפוח 89 מאשש ממצאים אלו: מהשוואה בין הקבוצות של מדדי הטיפוח הנמוכים (דהיינו קבוצות בתיה"ס החזקים) ובין הקבוצות של מדדי הטיפוח הגבוהים (דהיינו קבוצות בתיה"ס החלשים) עולה כי שיעור הנבחנים ברמה של 5 יח"ל ירד משנת 2010 לשנת 2012 ביותר מ- 25% בקבוצות של מדדי הטיפוח הגבוהים לעומת 10% בקבוצות של מדדי הטיפוח הנמוכים. נתון זה מלמד על התרחבות הפער האיכותי בלימודי המתמטיקה בחטיבה העליונה בין בתיה"ס בקבוצות האמורות לעיל. הפער בשיעורי הנבחנים ברמה מוגברת בין חמשת האשכולות הנמוכים לחמשת האשכולות הגבוהים לא הצטמצם בשנים 2012 -2010 : שיעור הנבחנים בבחינות ב- 4 יח"ל היה גדול בשנים אלו בחמשת האשכולות הגבוהים בכ - 4%-3% יותר מאשר בחמשת האשכולות הנמוכים; ושיעורם בבחינות ב -5 יח"ל היה גדול בחמשת אשכולות הגבוהים בכ-6% .יותר מאשר בחמשת אשכולות הנמוכים גם הניתוח לפי מדדי טיפוח העלה כי ככלל, ככל שמדד הטיפוח של קבוצת בתיה"ס נמוך יותר, הישגי תלמידיהם גבוהים יותר - הן מבחינת הציון הממוצע והן מבחינת שיעור המצטיינים בבחינות. עוד עולה כי פערי ההישגים האמורים לעיל בין קבוצות מדדי הטיפוח הנמוכים לקבוצות מדדי הטיפוח הגבוהים לא הצטמצמו, ככלל, במשך השנים שנבדקו. לסיכום, אלה עיקרי הממצאים העולים מהנתונים שנבדקו בחתך חברתי -כלכלי לפי האשכולות החברתיים-כלכליים ולפי מדדי הטיפוח: (א) ככל שדירוגו החברתי- כלכלי של האשכול גבוה יותר, שיעור הנבחנים ברמה מוגברת מקרב כלל הנבחנים בו גדול יותר ושיעור הירידה במספרי הנבחנים ברמה מוגברת בשנים 2012 -2010 קטן יותר. גם הניתוח לפי מדדי טיפוח העלה ממצאים דומים. מהממצאים הללו עולה שהפער האיכותי בלימודי המתמטיקה בחטיבה העליונה בין השכבות החברתיות-כלכליות התרחב בשנים אלה - דבר המעורר ספק בנוגע למידת האפקטיביות של הסיוע המוגבר בלימודי המתמטיקה הניתן לבתיה"ס בעלי מדדי טיפוח גבוהים. (ב) ככל שדירוגו החברתי-כלכלי של האשכול גבוה יותר, הישגי תלמידיו גבוהים יותר - הן מבחינת הציון הממוצע בבחינות (בכל הרמות) והן מבחינת שיעורי המצטיינים בבחינות. בהתאמה, ככל שמדד הטיפוח של קבוצת בתיה"ס נמוך יותר, הישגי תלמידיה גבוהים יותר. הפערים בהישגי הנבחנים בין קבוצת האשכולות הגבוהים לקבוצת האשכולות הנמוכים והפערים בהישגי הנבחנים בין בתיה"ס בקבוצת מדדי הטיפוח הנמוכים ובין בתיה "ס בקבוצת מדדי הטיפוח הגבוהים לא הצטמצמו בשנים שנבדקו. מנתוני השאלון עולה כי בשנה"ל התשע"ב שעה נוספת זו ניתנה ב-691 חטיבות עליונות בלבד; ובשנה"ל התשע"ג - ב-683 חטיבות עליונות בלבד. משמע- בכ- 15% מהחטיבות העליונות לא ניתנה השעה הנוספת במתמטיקה לתלמידי כיתות י' הניגשים לבגרות בהיקף של 3 יח"ל. המשרד הוסיף משאבים, אך התכנית שקבע לשנים האמורות לעיל לא בוצעה במלואה. 2. בכל שלוש השנים שנבדקו יש פערים ני כרים בין מגזרי החינוך מבחינת שיעור הנבחנים ברמה מוגברת מתוך סך הנבחנים. שיעור הנבחנים במגזר היהודי עצמאי (שרובו כולל בתי"ס חרדיים) ובמגזר הבדואי היה קטן במידה ניכרת לעומת הממוצע הארצי, בייחוד בבחינות ברמת 5 יח"ל; ושיעור הנבחנים בבחינות ב -5 יח"ל במגזר היהודי ממ"ד היה קטן בכ- 4%-3% בכל שנה משיעורם במגזר היהודי ממלכתי. כמו כן, הפער בין המגזר היהודי למגזר המיעוטים, בכל הנוגע לשיעור הנבחנים ברמה מוגברת, לא הצטמצם בין השנים 2010 ו- 2012 , ואף גדל במידה מסוימת: שיעור הנבחנים ברמה מוגברת במגזר היהודי פחת מ- 46% (מהנבחנים בכל הרמות) בשנת 2010 לכ- 40% בשנת 2012 , ואילו במגזר המיעוטים הוא פחת מכ- 45% ל- 37% .בתקופה זו 3. בדרך כלל ההישגים של ת למידי המגזרים היהודיים גבוהים מהישגי התלמידים במגזרי המיעוטים בבחינות הבגרות בכל הרמות - 3 ,4 ו-5 יח"ל- ובכל השנים שנבדקו - הן מבחינת שיעורי המצטיינים בבחינות והן מבחינת הציונים הממוצעים (הישגיו של המגזר הערבי בבחינות הבגרות ברמה של 5 יח"ל באותן שנים דומי ם להישגי המגזרים היהודיים, ולעתים אף גבוהים מהם). זאת ועוד, הפערים האמורים בין ההישגים של התלמידים מהמגזרים היהודיים והתלמידים ממגזרי המיעוטים בבחינות הבגרות בכל הרמות לא צומצמו בשנים 2012 -2010 , .ומכאן שלא הושג היעד של צמצום הפערים שהוגדר בתכנית האסטרטגית בתרשים שלהלן מוצג שיעור המצטיינים בבחינות הבגרות במתמטיקה בשנת 2012 .לפי מגזר .:אלה עיקרי הממצאים העולים מהנתונים שנבדקו בחתך המגזרי (א) שיעור הנבחנים ברמה מוגברת (ובייחוד ב-5 יח"ל) במגזרים הבדואי והחרדי קטן במידה ניכרת משיעורם של שאר המגזרים בכל אחת מ השנים שנבדקו, ובמגזר הממ"ד הוא קטן יותר מאשר במגזר ממלכתי. (ב) בדרך כלל הישגיהם של התלמידים ממגזרי המיעוטים נמוכים מאלו של המגזרים היהודיים: ציוניהם הממוצעים של התלמידים ממגזרי המיעוטים בבחינות הבגרות היו נמוכים מציוני התלמידים במגזרים היהודיים ברוב המקרי ם, ושיעורי המצטיינים ממגזרי המיעוטים היו קטנים בדרך כלל משיעורי המצטיינים במגזרים היהודיים. | משרד מבקר המדינה מציין כי אמנם חשוב לרכז את המידע על ההלוואות המותנות שניתנו לסטודנטים, אך לא די בכך; על משרד החינוך לבחון את מידת הצלחתן של התכניות. | 277 |
משרד החינוך . הייעוץ החינוכי בבתי הספר ובגני הילדים משרד מבקר המדינה מעיר כי היות שמשרד החינוך הכיר בחשיבות מתן שירותי הייעוץ במוסדות החינוך, לכל שכבות הגיל, ולנוכח הקשיים במצב הקיים, עליו לבחון תקצוב שירותים אלה באופן שיבטיח הענקה שוויונית של ש ירותי ייעוץ חינוכי ראויים לכל מוסדות החינוך שבאחריותו. מלבד זאת, אין כל הצדקה עניינית או מקצועית לקבוע תקן למתן שירותי ייעוץ לחטיבה העליונה בלבד, בייחוד לנוכח בנייתן של התשתיות הרגשיות-חברתיות לתפקודם של הילדים בגיל הרך דווקא. לדעת משרד מבקר המדינה, שיטת התקנון בחטיבה העליונה המתחשבת אך ורק במספר הכיתות עלולה ליצור אי-שוויון במתן שירותי הייעוץ לכלל מוסדות החינוך במדינה, שכן כאמור צורכי הכיתות אינם שווים ומושפע ים ממיקומן הגאוגרפי, ממעמדם הסוציו -אקונומי של התלמידים, ממספר התלמידים בכיתה ועוד. לפיכך על משרד החינוך לבחון מחדש את מפתח התקנון שקבע כדי לוודא שהקצאת שעות הייעוץ החינוכי ל בתיה"ס בחטיבות העליונות מאפשרת הענקה שוויונית של שירותי ייעוץ נאותים ומקצועיים לכל אוכלוסיית התלמידים והצוותים החינוכיים. מהאמור לעיל עולה כי אף על פי שכבר בתחילת שנת 2009 החל פיתוחו של מאגר נתונים ממוחשב המותאם לצרכיו של שפ"י, במועד הביקורת, כעבור ארבע שנים, לא היה כלי ממוחשב שבו נתונים אמינים ומרוכזים לגבי היועצים החינוכיים ושירותי הייעוץ בכל מחוז, מגזר ומוסד חינוכי, וגם לא נקבעו לוחות זמנים לסיום הטמעת המערכת במחוזות המשרד. לא זו אף זו, בביקורת נמצא כי התקשורת בין הזרועות השונות של המשר ד - שפ"י ומינהל התקשוב - לקויה. במצב זה עולה חשש כי השלמת פיתוחו של מסד הנתונים לשביעות רצונו של שפ"י תתעכב יותר מן הנדרש. תפקידי היועץ החינוכי, הנסמכים על מטרות משרד החינוך ושפ"י, מדיניותם של המחוזות השונים ומדיניותם של בתיה"ס, והציפיות ממנו התרחבו מאוד בעשורים האחרונים. כמפורט לעיל, אין התאמה בין המשימות שהגדיר משרד החינוך ליועצים החינוכיים ובין היקף משרתם. הפער בין דרישות התפקיד להיקף המשרה והבעייתיות הנובעת ממנו לנוכח רגישות תחומי עבודתם של היועצים, הנוגעת לא אחת בדיני נפשות, ידועים למשרד החינוך לפחות משנת 2007 , שבה פרסם המשרד את מחקר היועצים החינוכיים. למרות זאת משרד החינוך לא ביצע עבודת מטה או בחינה מסודרת של הצעדים הנדרשים ליצירת הלימה ואיזון ראוי בין הדברים. משרד מבקר המדינה סבור כי יש בעייתיות בהסתמכותם של שירותי הייעוץ במערכת החינוך על נכונותם של היועצים החינוכיים להשלים את משימותיהם בהתנדבות, עקב המחויבות המקצועית שהם חשים. הפער בין כמות המשימות המוטלות על היועצים החינוכיים להיקף משרתם ידוע למשרד החינוך זה מכבר, ולמרות זאת לא נמצא שהוא פעל באופן כלשהו למציאת פתרון הולם לבעיה זו. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הקשיים הנובעים מחיוב היועצים לעסוק בהוראה, שתוארו לעיל, על המשרד לדון בחלופות לשיטת ההעסקה הקיימת ולגבש מתווה העסקה מיטבי שיקדם את שירות הייעוץ הניתן במערכת החינוך. את המתווה יש לגבש בד בבד עם קידום התקנון, שכאמור מתעכב כבר שנים, ומן הראוי להאיץ אותו. הפתרון שמציע שפ"י, ולפיו היועץ החינוכי ילמד בכיתות את תכנית "כישורי חיי ם" (ולא את מקצוע ההוראה שהוא מוסמך ללמדו) מנוגד למטרת התכנית ולחוזר המנכ"ל בנושא, שלפיהם על מחנכי הכיתות ללמד את תכנית "כישורי חיים" כדי לקדם שיח רגשי בינם ובין התלמידים. יתרה מכך, הפרדת מקצוע הייעוץ ממקצוע ההוראה תשווה את מעמדם של היועצים החינוכיים למעמדם של פסיכולוגים חינוכיים, הפועלים באחריות שפ"י, משמשים בתפקידים טיפוליים בביה"ס ואינם עובדי הוראה. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח חשיבות שירותי הייעוץ החינוכי לקידום אקלים חינוכי מיטבי במוסדות החינוך ולהתפתחותם הרגשית והחברתית של התלמידים, ונוכח השינויים החברתיים שחלו בשנים האחרונות, אשר הביאו לגידול ניכר בדרישות לקבלת שירותי ייעוץ חינוכי בבתיה"ס יש צורך דחוף בבחינה מחודשת של תנאי העסקתם של היועצים. על המשרד לגבש מתווה מתאים למציאות הקיימת, שיבטיח הענקה שוויונית של שירותי ייעוץ חינוכי ראויים לכלל התלמידים וצוותי בתיה"ס. מתווה שכזה צריך לכלול קביעת תקן מינימלי לשעות ייעוץ חינוכי בכלל מוסדות החינוך, על פי אמות מידה הנוגעות לביצוע המשימות. נוסף על כך, על המשרד לבחון מחדש את חיוב היועצים החינוכיים לעסוק בהוראה, לנוכח הקשיים שיוצר חיוב זה. מהאמור לעיל עולה שלשפ"י אין תמונת מצב מלאה לגבי פעילות הייעוץ החינוכי בכל מחוז, לרבות היקף הפעילות השנתית המתוכננת בתחום הייעוץ ומידת התאמתה למדיניות שפ"י, יעדי המחוזות ומידת העמידה בהם. כמו כן שפ"י אינו יכול להשוות בין שירותי הייעוץ החינוכי של המחוזות, מידע הנדרש, בין היתר, כדי ליזום ולתכנן פעילויות לצורך קידום מחוזות "חלשים" וטיפוחם וכדי לקבל החלטות בדבר חלוקת משאבים בין המחוזות. שפ"י גם לא פיתח ערוצים מובנים לכלל מערך הייעוץ לשיתוף ולניהול של ידע מקצועי שנצבר בכל אחד מהמחוזות. מהאמור לעיל עולה כי למרות החשיבות שרואה משרד החינוך במתן שירותי ייעוץ חינוכי למוסדות החינוך שבאחריותו, ולמרות הצורך בתקנון הייעוץ החינוכי, כפי שבא לידי ביטוי בהמלצות ועדת וילנאי, בפניות חוזרות ונשנות מטעם הגורם המקצועי במשרד - שפ"י - להנהלת המשרד ובפניות של מנהלי בתי"ס בנושא, משרד החינוך לא תקנן את הייעוץ החינוכי בגנים, בבתיה"ס היסודיים ובחטיבות הביניים. לא זו אף זו, בהיעדר תיעוד של הדיונים המעטים שהתקיימו בנושא בהשתתפות מנכ"ל המשרד במרוצת השנים, אי -אפשר להתחקות אחר תהליכי קבלת ההחלטות והשיקולים שהניעו את המש רד להימנע מלפתור את הקושי שבתנאי העסקתם של היועצים החינוכיים. מהאמור לעיל עולה כי במועד הביקורת לא היו בידי שפ"י הכלי ם הדרושים להתוויית מדיניות ארצית בתחום הייעוץ, שכן מדיניות כזאת אמורה להתבסס על מיפוי הצרכים של כל מחוז, מגזר ומוסד חינוכי, אך שפ"י אינו אוסף באופן שוטף ושיטתי מידע מעודכן בנושאי כוח אדם ובנוגע לפעילות הייעוץ במחוזות. המידע האמור חיוני לא רק לבקרה ולשיפור תהליכים בתחום הייעוץ החינוכי, אלא גם לתכנון שירותים חדשים, להרחבת שירותים קיימים ולקביעת סדר עדיפויות לחלוקת משאבים ותקציבים. כמו כן שפ"י אינו מרכז ומנהל את הידע המקצועי שנצבר במחוזות ואינו פועל להעבירו לכלל מערך הייעוץ. אמנם נמצא בביקורת כי שפ"י עוסק רבות בבניית תכניות הכשרה והשתלמויות ליועצים החינוכיים ובפיתוח מקצועי שלהם, אולם לדעת משרד מבקר המדינה, פיתוח מקצועי אינו יכול להיעשות במנותק מפעילות הייעוץ בשטח, שלגביה כאמור אין לשפ"י מידע מספק. לנוכח כל האמור לעיל, משרד מבקר המדינה מעיר כי על שפ"י לפעול ללא דיחוי מול מינהל התקשוב להשלמת פיתוח מסד נתונים ממוחשב ליועצים שבו כל המידע הנוגע לפעילות הייעוץ. כמו כן על שפ"י לקבוע מבנה אחיד של תכניות עבודה, לרכז את תכניות העבודה של המחוזות בתחום הייעוץ החינוכי, המפרטות בין היתר מדדי ביצוע והצלחה, כדי לוודא שמדיניותו מבוצעת ולצורך שיפור תהליכים. נוסף על כך, על שפ"י לבנות מנגנונים לשימור הידע שנצבר במחוזות המשרד לשם קידום שירותי הייעוץ החינוכי ושיפורם. | איוש משרות פיקוח מקצועי על ידי מדריכים טומן בחובו קושי גדול: ראשית, יש שוני מהותי בין תפקיד המדריך לתפקיד המפקח - המדריך הוא מקור תמיכה, ליווי וסיוע ליועץ, ואילו המפקח הוא גם בעל הסמכות להעריך את היועצים החינוכיים ואף להמליץ על הפסקת עבודתם. הדואליות הזאת עלולה להקשות על המפקח לבסס את מעמדו אל מול היועצים הנתונים בפיקוחו. שנית, המפקח נדרש להיות זמין ליועצים הנתונים בפיקוחו, בייחוד לליווי במצבי חירום. מדריך העובד בימים מסוימים בתפקיד מפקח ובימים אחרים בתפקיד יועץ, מורה או מדריך, נפגעות זמינותו ויכולתו לייחד את תשומת הלב הנדרשת למילוי משימותיו כמפקח. משרד מבקר המדינה כבר העיר בעבר למשרד החינוך53 שיש להימנע ממצב שבו מדריך ממלא תפקיד של מפקח מקצועי, וכי זו גם עמדת הלשכה המשפטית של משרד החינוך. לנוכח האמור לעיל, על המשרד להימנע מהעסקת מדריכים בתפקידי פיקוח, ועליו לפעול להסדרת תקני הפיקוח על הייעוץ בכלל מחוזות המשרד, ולהקפיד כי המפקחים ימונו לתפקיד רק לאחר זכייה במכרזי פיקוח כדין. | 278 |
משרד החינוך . טיולים במערכת החינוך - היבטים פדגוגים ואירגוניים 4. בהגדרת יום סיור בחוזר תשלומי ההורים כלולות פעילויות שיכולות להיעשות בנפרד ולא במסגרת תכנית הטיולים שגובשה על פי תכנית הליבה, כמו צעדה וימי שדה העוסקים בספורט ובמשחקי חברה. מנהל ביה"ס יכול לממן פעילויות אלו בנפרד באמצעות הכספים שגבה במסגרת תשלומ י ההורים לטיולים, אף שהן לא שולבו בפעילויות של תכנית הטיולים הבנויה על פי עקרונות הליבה, המחייבת אישור מקדים של ועדת הטיולים המחוזית. הועלה שלא נקבעו בחוזר תשלומי ההורים סדרי עדיפות לניצול הכספים שהותרו לגבייה. כלומר אין חובה להשתמש בכסף כדי לממן קודם כול טיולים במתכונת שחוזר מנכ"ל קבע על פי עקרונות תכנית הליבה שאושרו בוועדת הטיולים המחוזית. כמו כן, לא נקבע שמימון פעילויות אחרות שלא על פי תכנית הליבה מותנה ביתרה של כספי הגבייה, לאחר ניצול הכספים כאמור. 5. מן הביקורת עלה שאין גורם במחוז המבצע בקרה כדי לוודאכי עלות תכניות הטיולים השנתיות, שאושרו על ידי ועדות הטיולים המחוזיות והמפקחים הכוללים, לא תחרוג מהסכומים המרביים שהותרו לגבייה. תוצאת מגמה זו עולה, כאמור, בתקציר המנהלים המסכם את ממצאי בקרת תשלומי הורים של שנה"ל התש"ע. לפיו, בסעיף הגבייה בנושא טיולים אחוז החריגה מהדרישה הכספית המותרת הוא הגבוה ביותר, וכי במרוצת השנים מסתמנת מגמה של עלייה בסכום הדרישה לתשלום, ה נובעת מהתייקרויות בתחומי העלויות של ההסעות וליווי הטיולים. יוצא אפוא שאין גורם במחוז המצליב בבדיקתו בין הסכומים שביה"ס מבקש לגבות מהורים עבור טיולים ובין עלות תכנית הטיולים שהוגשה לאישור הוועדה המחוזית. יצוין שכאמור, בתיה"ס מתבקשים להגיש לאישור הוועדות המחוזיות תכניות טיולים שנתיות, אך הם לא מתבקשים לפרט בהן את רכיבי ההוצאה ואת דרכי מימונן. כמו כן, בתיה"ס מתבקשים לשלוח באמצעות מערכת "אפיק" את פירוט הסכומים שהם מבקשים לגבות מההורים עבור טיולים לאישור רפרנט התשלומים המחוזי. אולם בתיה"ס אינם מתבקשים לפרט במערכת "אפיק" את הפעילות שתמומן בסכומים שייגבו. עם זאת, יש נושאים שבתיה"ס נדרשים לפרט בהם את רכיבי ההוצאה באמצעות מערכת זו, והרפרנט אמור להתייחס לכך בתהליך אישור הגבייה, למשל גבייה בנושא "רכישת שירותים מרצון". מן הראוי שהמשרד יקבע את מכסת ימי הטיול שבתיה"ס אמורים לבצע על פי הסכומים המרביים המותרים לגבייה. כן ראוי שייקבע גורם במחוז שיהיה אחראי לבחון אם עלות תכנית הטיולים השנתית שביה"ס מגיש לאישור אינה חורגת מהסכומים המרביים שהותרו לגבייה; כמו כן, ראוי שתבוצע בקרה על ההוצאות בפועל עבור טיולים כדי להבטיח שבתיה"ס עומדים במגבלת הגבייה המותרת. 1. הוועדה לקידום הטיול, בדוח שהגישה בפברואר 2011 ,למנכ"ל דאז, העירה בין השאר, על התלות הרבה של בתיה"ס בגופים חיצוניים לצורך ביצוע הטיולים, וציינה כי בחלק לא מבוטל ממערכת החינוך נחשב הטיול למשימה שיש לבצעה באמצעות רכישת "סוכני חוץ" ולא באמצעות המערך החינוכי והביצועי של ביה"ס. תמונה דומה עולה, כאמור, גם בממצאי הערכה ראשונית של ראמ"ה מאוגוסט 2012, שם הוזכרה, בין היתר, המעורבות העמוקה של חברות מסחריות בכל שלבי התכנון והביצוע של הטיולים. המעריכים של ראמ"ה העירו שבמצב זה לא ברור עד כמה הטיולים קשורים למטרות הערכיות והפדגוגיות של ביה"ס, ועד כמה הידע וההתנסויות בטיול הופכים ל"ידע חי" בביה"ס. אף כי הנתונים עוסקים בבקרה שנעשתה בנוגע למדגם קטן מכלל הטיולים שיצאו לפועל, אפשר ללמוד מהם כי על הוועדות המחוזיות להוסיף ולהתמיד בפעולות יזומות מול בתיה"ס כדי לעודדם לטייל על פי תכנית הליבה. ראוי שהמשרד יקבע הליך מובנה ואחיד לבדיקת תכנית הטיולים השנתית ויפעל להגדלת שיעור התכניות המוגשות לאישור בכל המחוזות. כן, ראוי שהמשרד יקבע את חלוקת האחריות להליך אישור התכניות בין הוועדה המחוזית לבין המפקח הכולל, וגם יסדיר דרכי עבודה אחידות לוועדות המחוזיות. כמו כן ראוי שהמשרד יפעל לאפשר לוועדות גישה למערכות ממוחשבות זהות אשר, בין השאר, יספקו תקשורת בין המחוזות ובין מטה המשרד, ואף יקלו את הליך הפיקוח של המחוז ושל מטה אגף של"ח. זאת ועוד, ראוי שהמשרד יבחן יזמֹות מועילות שפותחו בכל אחת מהוועדות וישקול ליישם אותן בכלל הוועדות המחוזיות כדי לייעל ולשפר את עבודתן ולקדם את נושא הטיולים במערכת החינוך. (1) מרכז התכנית "נעלה לירושלים" הסביר למשרד מבקר המדינה ביוני 2013 .כי הפערים נובעים מכך ששיעור ההשתתפות מותנה בתקציב שהקצה לכך המשרד לפיכך, משרד מבקר המדינה ביקש מסגן מנהל מינהל ח"ן והאחראי לתחום הכספי במינהל ביולי 2013 נתונים על תקצוב התכנית בשנה"ל התשע"ב והתשע"ג. ואולם, עד מועד סיום הביקורת לא עלה בידי המשרד להמציא למשרד מבקר המדינה נתונים מלאים בנושא; והמשרד אף לא המציא נתונים כאמור בתשובתו בנובמבר 2013. בביקורת עלה כי בשנה"ל התשע"ג במחוז חיפה בכל בתיה"ס העי"ס בוצעה הוראה של של"ח, ולפיכך פעלו במחוז במתכונת האמורה בכל בתיה"ס העי"ס שבו. אולם במחוז ת"א נעשתה הוראה של של"ח בכ-80 ( 53% ) מ-151 בתיה"ס העי"ס ולגביהם נהג המחוז במתכונת זו. על פי הנחיית אגף של"ח ומנהלת המחוז, בשנה"ל התשע"ג הוטלה על כל בתיה"ס חובה להגיש תכנית טיולים על פי עקרונות תכנית הליבה. למרות זאת, הוועדה המחוזית בת"א לא אכפה את ההנחיה להגיש תכניות טיולים לאישורה על בתיה"ס העי"ס שבהם לא בוצעה הוראת של"ח, ובפועל רק 60% מבתיה"ס העי"ס במחוז הגישו תכניות שאושרו על ידי הוועדה. יו"ר הוועדה המחוזית ומרכז הוועדה הסבירו למשרד מבקר המדינה כי הוועדה סיכמה עם כל רשות מקומית על "תבנית טיול רשותית" המפרטת את אזור הטיול לכל שכבת גיל (להלן - מודל רשותי), ובבתיה"ס העי"ס שלא הופעלה בהם הוראת של"ח חויבו לטייל על פי מודל זה. אולם הביקורת העלתה שיישום המודל הרשותי בבתיה"ס העי"ס האמורים לא נבדק על ידי הוועדה המחוזית באופן שיטתי. יוצא אפוא שבבתיה"ס שבהם הופעלה הוראת של"ח, מנחה של"ח ליווה באופן הדוק יותר את הכנת הטיול ואת סיכומו. בבתי"ס אלה גם תהליך בדיקת תכנית הטיולים היה הדוק יותר וכלל רכיבים פדגוגיים נוספים על אלו שנבחנו בנוגע לטיולים בבתיה"ס האחרים - היסודיים והעי"ס. יוער שעל פי נתוני אגף של"ח, רק בכ- 13% (כ-560 ) בלבד מ- 4,179 .בתי"ס הרשומים באגף יש הוראת של"ח 1. בדוח שהגישה הוועדה לקידום הטיול למנכ"ל דאז בפברואר 2011 , היא ציינה, בין השאר, כי בבתי"ס שבהם מופעלת הוראת של"ח נסמכים על הידע המקצועי של מורי של"ח לשם עריכת טיולים, אולם בשונה מהם, במרבית בתיה"ס שלא מתקיימת בהם הוראת של"ח, הצוות החינוכי חסר ידע מקצועי לתכנון הטיולים, ארגונם וניהולם. | רכז הטיולים הוא הסמכות המקצועית בנושא הטיולים בביה"ס, ועליו מוטלת האחריות לתחומים הפדגוגיים הארגוניים והבטיחותיים הכר וכים ביציאה לטיול. מכאן החשיבות הרבה באיוש תפקיד הרכז בביה"ס, הכשרתו המקצועית והתמדתו בתפקיד לצורך צבירת ידע וניסיון. על המשרד לפעול ביתר שאת להגדיל את מניין הרכזים שהוכשרו והוסמכו, עליו לאתר בהקדם את הרכזים המשמשים בתפקיד וטרם הוכשרו כנדרש ולדאוג להכשרתם המקצועית, וכן עליו ליצור תנאים שיעודדו את הרכזים להתמיד בתפקידם. | 279 |
משרד החינוך . קידום תכניות למניעת אלימות כלפי תלמידים ושל תלמידים ממכלול הדברים עולה כי על אף חשיבות הנושא ו אף שלמערכת החינוך יש אחריות מלאה למתרחש אחרי שעות הלימודים, עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2013 , לא הגדיר מש רד החינוך כללים להתנהגות ראויה של תלמידים בהסעות. על המשרד להשלים הסדרת נוהל הסעות לתלמידים שייתן מענה, בין היתר, לצורך בנוכחות של מבוגר אחראי בהסעה לביה"ס ובחזרה ממנו ואת רשימת ההתנהגויות של תלמידים במהלך הסעה המחייבות דיווח. מכל האמור לעיל עולה שמטה על"א לא השלים את היישום הניסיוני של המודל, שנועד לגבש מתכ ונת ייחודית לתכנית ב רשויות קטנות של החברה הערבית, לא החל לבנות מודל שיתאים ליישום תכנית על"א ברשויות ערביות גדולות ולא הציג תכניות המותאמות לצורכי החברה הערבית בתחום החינוך. מטה על"א לא השלים את היישום הניסיוני בטמרה, ולכן לא היה אפשר להפיק ממנו לקחים ולהסיק מסקנות לגבי התאמת המודל לרשויות אחרות של החברה הערבית. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את מאמציו של מטה על"א לקדם את הטיפול באלימות של תלמידים ברשויות החברה הערבית ולהתאים מענים לצרכים הייחודיים לחברה זו בתחומי החינוך של התכנית, שאיתר עם משרד החינוך . אולם כדי שתכנית על"א תתרום לרשויות החברה הערבית, שהן כ- 39% מהרשויות המשתתפות בתכנית, על כל המשרדים השותפים לה, כל אחד בתחום אחריותו, להכין תכניות פעולה לצמצום אלימות של תלמידים ב רשויות החברה הערבית ולצמצום מצבי הסיכון שלהם, בין היתר באמצעות הסתייעות בתכניות הליבה של תכנית על"א ובמנגנונים לשיתוף פעולה שהיא מציעה. עם זאת משרד מבקר המדינה מעיר כי גם מתשובותהמדריכים לשאלה המתוקנת עלה שעדיין קיים שיעור ניכר של צוותי אקלים בבתיה"ס שאינם נעזרים במדריך המוגנות, שהוא הגורם המרכזי שמציעה תכנית על"א להגברת הנוכחות הבוגרת בביה"ס לשם צמצום האלימות ושיפור האקלים בו. לפיכך אין די בהכרתם של מדריכי המוגנות את תפקיד מדריכי האח"מ ולהפך, יש להגדיר - במתווה המשותף ובנהלים של כל גוף - את דרכי התיאום בין מדריכי המוגנות ומדריכי האח"מ ולהקפיד על יישומן. הסדרה זו תסייע, בין היתר, למדריך האח"מ להשתמש במשאבי תכנית על"א לאיתור בעיות בביה"ס ולגיבוש פתרונות מתאימים בשיתוף הצוות החינוכי. ואולם משרד החינוך לא הגדיר את אופן יישומן של תכניות אלה ולא קבע אילו תכניות ייתנו מענה לרשויות שונות ולגנים בעלי צרכים שונים. מלבד זאת, הוא לא קבע עם מטה על"א מנגנונים לפיקוח ולבקרה על יישום תכניות ההתערבות של על"א לגיל הרך ואת המדדים להערכתן. למרות האמור, המשרד לא הסדיר את חלוקת התכנים בין שתי התכניות, כישורי חיים ומפתח הל"ב, ולא תיאם ביניהן. בכך נמנעו מהתלמידים, מהצוותים החינוכיים ומבתיה"ס היתרונות של איגום משאבי הדרכה, בקרה ופיקוח. משרד מבקר המדינה מעיר כי לאחר יותר מארבע שנים שבהן מופעלת תכנית כישורי חיים לצד תכניות התפתחות אחר ות כמפתח הל"ב, ראוי ששפ"י והאגף לחינוך יסודי ישקלו לבצע מחקר הערכה נוסף שיבדוק, בין היתר, את מידת הטמעת התכניות ואת תרומתן לתלמידים ויעמוד על איכות ההוראה וההדרכה בנושא מורכב זה. אף שהמנהלים מקפידים לדווח על אירועי אלימות חריגים, כפי שעולה מהשאלון האינטרנטי, מבדיקת משרד מבקר המדינה בשלושה מחוזות - מרכז, ירושלים וצפון - נמצא כי שניים מהם - מרכז וירושלים - לא ריכזו נתונים בדבר אירועי אלימות חריגים ולא עקבו אחר אופן הטיפול בהם, ולכן לא היה ביכולתם ללמוד מהם ולהסיק מסקנות. מכאן שמחוזות אלה אינם מבצעים בקרה על אופן הטיפול באירועי אלימות אלה ואינם לומדים פרטים חיוניים בעניינם, כגון סוגי האירועים, שכיחותם ואופן הטיפול בהם. | ,המתווה, שגיבשו מטה על"א ושפ"י, לא עסק כלל בתחום החינוך הבלתי פורמלי ומינהל חברה ונוער לא שותף בגיבושו (ראו להלן). מטה על"א ושפ"י גם לא שיתפו בגיבוש המתווה את המינהל למד"ט, האחראי כאמור לחינוך לגלישה בטוחה במוסדות החינוך, ולא שולבו בו נושאים שבאחריותו בעלי זיקה להתנהגות אלימה או אנטי-חברתית של תלמידים באינטרנט. | 280 |
משרד החוץ . השירות הקונסולרי במשרד החוץ 1. משרד החוץ אינו מקיים בשגרה בקרה שו טפת על הפעולות הנוטריוניות שעושים הנציגים הקונסולריים והדיפלומטיים בחו"ל, כפי שעושה משרד המשפטים בדבר הפעילות הנוטריונית בישראל. האפשרות להיוועץ בנתיב כדי לבחון את מהימנות המסמכים שהגיש וכדי לבדוק אם המבקש מוכר לנתיב לא נידונה בתכתובת האמורה, אף שיש ברשות נתיב אמצעים וידע מקצועי לבחינת זכאותו של המבקש מכוח הוראות חוק השבות. הביקורת העלתה כי טרם הוקם ממשק מתוקשב בין מערכות המידע הממוחשבות של הרשות ושל המשרד ובין אלו של נתיב. במצב זה משרד החוץ אינו מקבל מידע מקוון ושוטף מנתיב, הדרוש לנציגיו לצורך הכרעה בבקשות לניפוק אשרות כניסה לישראל. לדעת משרד מבקר המדינה שיתוף פעולה סדיר בין נתיב ובין המשרד עשוי להועיל לעבודת המדורים הקונסולריים בנציגויות במדינות שבהן פועל נתיב ואף למנוע הכרעות שגויות של הקונסולים בבקשות לאשרות כניסה לישראל. ראוי אפוא שהמשרד ונתיב יגדירו מתכונת עבודה משותפת, ויפעלו ליצור קשר ישיר וסדור בין מערכות המידע של שני הגופים ובין שליחי הגופים המכהנים בנציגויות. עד הקמת הממשק המקוון על משרד החוץ ונתיב לסכם ביניהם כיצד להעביר למשרד בא ופן שוטף את רשימת ההחלטות שקיבל נתיב בבקשות לקבלת אשרת עולה, ואת המניעים להן. 2. )(א במהלך הביקורת שקיים משרד מבקר המדינה בנציגויות בקייב ובמוסקבה עלה כי נציגויות אלה אכן לא דרשו לקבל מהעובדים הזרים את המסמכים האמורים שאינם נכללים בתקנון, אף על פי שהם נדרשים בנוהל הרשות. בביקורת שהייתה בנציגות בטביליסי עלה כי היא דרשה אמנם לקבל חוזה עבודה המתורגם לשפה שאותה מבין העובד, אולם ללא אישור נוטריוני על התרגום. הביקורת העלתה כי המידע שמקבלות הנציגויות מהרשות אינו שלם ובהעדרו עלול הנציג לשגות בהחלטתו להעניק אשרת כניסה לישראל (ראו להלן). בשגרירויות בקייב ובמוסקבה אין שיתוף פעולה מלא ושוטף בין המדורים ובין נתיב. יש מקרים שבהם כבר הגישו בעבר המבקשים בנציגויות לקבל אשרת כניסה לישראל (שאינן כלולות בהסכם הפטור של ישראל עם מדינות אלה) גם בקשות לקבלת אשרת עולה בנתיב, אך לא תמיד מקבל הקונסול מידע רלוונטי מנתיב בנושא. על אף שנציגי נתיב מו סרים לקונסולים בקביעות פרטים על החלטות סירוב לבקשות האמורות מחמת עבר פלילי, הם אינם מוסרים לקונסולים פרטים על החלטות סירוב מנימוקים אחרים. משרד מבקר המדינה בדק מדגם אקראי של 53 תיקים מתוך175 התיקים, ומצא ליקויים. בדיקת משרד מבקר המדינה שנעשתה בנציגויות בקייב, במוסקבה ובטביליסי העלתה כי העמ"י מאריכים תוקף של דרכונים ומשנים בהם פרטים, כגון מחיקת הגבלות על תוקף הדרכון, בלא שהק ונסול מעורב בכך. יש לציין שהסמכויות לנציגים בחו"ל מכוח חוק הדרכונים לא הואצלו לעמ"י. גם התקנון אינו מסדיר את סמכויותיהם של העמ"י בעניין הפעולות הללו, שאינן מצריכות אישור וחתימה של הקונסול. | נוהלי הרשות והתקנון הקונסולרי בדבר מתן אשרות כניסה נועדו לקיים את החובות ואת התנאים שנקבעו לכך בחוק הכניסה לישראל, ולמנוע כניסת גורמים לא רצויים לארץ ואת שהייתם בה. אולם ממצאי הבדיקה העלו ליקויים בתחום זה. השירות הקונסולרי נמנה עם הגופים הביצועיים מכוח חוק הכניסה, והוא מנפק אשרות כניסה רבות מאוד. לפיכך על משרד החוץ ועל הרשות לוודא שכל המידע הרלוונטי שברשותם יעמוד גם לרשות כ ל הנציגויות בחו"ל והגופים בישראל העוסקים בנושא. 5. הבדיקה העלתה כי בשנת 2013 הפנו23 מתוך24 לשכות הרשות בישראל למעלה מ- 1,000 מבקשי אשרות עבודה ממולדובה לקבלתן בשגרירות בקייב, אף על פי שכבר בדצמבר 2009 נפתחה קונסוליה בקישינב, בירת מולדובה. יצוין כי השפות הרשמיות והמדוברות באוקראינה ובמולדובה אינן דומות, ולכן מתקשים העובדים המקומיים במדורים בקייב לטפל בבקשות ובמסמכים הכתובים בשפה המולדובנית, שמקורה לטיני. | 281 |
משרד העלייה והקליטה . היבטים בפעולות הממשלה לעידוד העלייה בבדיקה לא נמצא שהמשרד עקב אחר יישום הדרישות בדבר הבקיאות בשפות ובדבר העסקת הפרויקטור בתפקיד נוסף, כפי שנקבע בהסכמי ההתקשרות האמורים בינו לבין הרשויות המקומיות. הבדיקה העלתה כי בשנת 2013 הועסקו בשלוש מהרשויות (אריאל, מועצה אזורית רמת הנגב, ראשון לציון), לשביעות רצונן, פרויקטורים שהעסקתם נמשכה משנים קודמות, אולם עקב שינוי בדרישת השפה שקבע המשרד בהסכמים עם אותן רשויות לשנת 2013 , לא ענו עוד על דרישה זו, שעליה ענו בעבר. יוצא אפוא כי הלכה למעשה עובדי מדינה נוסעים לחו"ל בקביעות על חשבון ארגון חוץ-ממשלתי פרטי (הנתמך, כאמור, על ידי המדינה), לשם מילוי תפקידם המובהק והפעלת סמכות שניתנה להם בדין. לדעת משרד מבקר המדינה, אם סבורה רשות האוכלוסין שיש להטיס את עובדיה לארצות המוצא של העולים לשם מילוי תפקידם כאמור כדי להקל על העולים, עליה להקצות תקציבים לכך ולממן זאת במישרין במשאביה שלה; אין זה ראוי שהדבר ייעשה במימון, ולו חלקי, של ארגון חוץ-ממשלתי פרט י. הביקורת ברשות האוכלוסין העלתה כי לגבי נסיעות אלה לא ניתנה - מאז שנת 2010 לפחות- חוות דעת מפורטת ומנומקת של היועץ המשפטי כנדרש. במסמכי האישור הופיעה רק חתימת היועץ המשפטי או חתימת נציגו. במקרה הנידון, למתן חוות הדעת כנדרש היה משנה חשיבות, שכן מדובר בגוף המקבל תמיכה מהמדינה ונתון בקשרי עבודה שוטפים עם רשות האוכלוסין. נמצא כי אחרי שהוטסו עובדי רשות האוכלוסין עם עולים באמצעות ארגון א', קרה שנוצרו יחסי עבודה קרובים בין נציגי הארגון לבין עובדים של רשות האוכלוסין שהשתתפו בטיסות, שבאו לידי ביטוי במענה אישי (בטלפון הנייד) לפניות מצד נציגי הארגון, שעניינן בירורים ו סיוע נקודתי לגבי העולים שבטיפול הארגון 61 . אמנם פניות אלה היו לתכלית ראויה, אך היות שעובדי הרשות אינם מטפלים באותו האופן בעולים ובארגונים אחרים, נוצרה הלכה למעשה העדפה שאין לה מקום. נמצאכי לגבי השנים 2010 , 2011 ו- 2013 פרסם המשרד את ההודעות בדבר האפשרות לקבלת תמיכה ר ק בחודש יולי של אותה שנה, אחרי שפנה לחשכ"ל בבקשה לקבל אישור לפרסום המאוחר, ואישור כאמור ניתן. לדעת משרד מבקר המדינה , על המשרד לבחון בתיאום עם הנציגים מטעם הממשלה בוועדת ההיגוי של פרויקט תגלית, את האפשרות לפנות לתגלית בבקשה לאפשר לו ליצור קשר עם בוגרי הפרויקט לצורך עידוד העלייה בדרכים שייקבעו. נמצא כי הצוות האמור לא גיבש מתווה כאמור, וכי המשרד לא הכין תכנית אסטרטגית לעידוד העלייה. על המשרד להכין, בשיתוף הגורמים הרלוונטיים, תכנית אסטרטגית לעידוד העלייה שתוגש לאישור הממשלה. מן הראוי שתכנית כזו תתבסס, בין שאר רכיביה, על מיפוי של אוכלוסיית היעד במדינות השונות ושל האמצעים והמשאבים הקיימים וכי ישולבו בה מדדי ביצוע שיאפשרו לעקוב אחר האפקטיביות שלה; והכול במטרה לנצל טוב יותר את פוטנציאל העלייה למדינת ישראל. | רשות האוכלוסין נדרשת, כמו כל גוף שלטוני אחר, להעניק באופן שוויוני שירותים בעלי אופי אוניברסלי או תוך כדי התאמת השירות לשונות הייחודית הנוגעת בדבר, ולממן אותם מתקציבה. מימון שירותים באמצעות ארגון חוץ - ממשלתי פרטי עלול ליצור חשש, ולו למראית עין, שהפקידים הנהנים מההטבה הגלומה במימון לא ימצו את סמכויותיהם השלטוניות כנדרש. מצב זה עלול להוביל לניגוד עניינים ולפגיעה בשוויון. לדעת משרד מבקר המדינה, אם סבורה רשות האוכלוסין שיש להקל את הנטל הבירוקרטי המושת על העולים באמצעות הטסת פקי דיה לארצות המוצא של העולים לשם טיפול בעלייתם לישראל, ראוי שתממן זאת בעצמה במישרין. אין זה ראוי שהדבר ייעשה באמצעות ארגון חוץ -ממשלתי, פרטי, או בעקיפין, על ידי ארגון נתמך. | 282 |
שירות בתי הסוהר . היבטים בשיקום אסירים משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המשפטים ולהנהלת בתי המשפט כי עליהם לפעול בצורה נמרצת ליישום התכנית לשיפור המע רכת המינהלית של ועדות השחרורים, זאת כדי להגיע למצב שבו הדיונים בעניין שחרורם על תנאי של אסירים יתקיימו במועד שהם זכאים לכך על פי הדין. משרד מבקר המדינה מעיר לשב"ס כי למרות חשיבותם של תהליכי החינוך בכל הנוגע לשיקום אסירים, לא שולבו פעולות ענף החינוך ביעדי התר"ש של הארגון, ומערך החינוך קבע יעדים ומטרות לפעולותיו באופן עצמאי. למרות העשייה בתחום החינוך, מספר האסירים המשתתפים בפעולות החינוך הפורמלי הוא נמוך, ושיעור לא מבוטל של אסירים אף נושר ממסגרות אלה. משרד מבקר המדינה מעיר לשב"ס כי עליו לפעול להגברת המודעות אצל אסירים להשתתפות במסגרות החינוך הפורמלי תוך יצירת תמריצים עבורם. תשומת לב מיוחדת יש להפנות לאסירים בני מיעוטים, יוצאי חבר העמים ויוצאי אתיופיה בהקניית השכלה בסיסית, תוך שימוש במורים הדוברים את אותן שפות. אף על פי ששב"ס קבע עוד ב - 2009 כי אחד מיעדיו לחמש השנים הבאות הוא מיצוי פוטנציאל הטיפול באסירים, הוא לא קבע אבני דרך להשגתו ולא הגדיר כיצד ניתן למדדו. מהממצאים שפורטו לעיל עולה כי בשנים 2013 -2009 אלפי אסירים פליליים לא שולבו במסגרות התקון; אסירים רבים לא שולבו בתכניות החינוך הפורמלי, הטיפול באסירים מכורים ובעברייני מין לא מוצה, ואגפי השיקום לא אוכלסו במלואם. עובדה זו קשורה, בין היתר, גם לתנאים הביטחוניים, המינהליים והטיפוליים ששב"ס קבע כתנאים מקדמיים לכניסה למסגרות טיפוליות. על שב"ס לבחון דרכים להרחבת מסגרות התקון בקרב האסירים שמנועים כיום מלהשתלב בהן. . מחקר המועדות העלה כי הסיכוי של אסיר ששוחרר בשחרור מוקדם לחזור לבית הסוהר נמוך פי 1.5 מזה של אסיר ששוחרר לאחר ריצוי מאסר מלא. לדעת מלומדים, עבריין שחוזר לחברה ללא תכנית שיקום מובנית הוא בעל מסוכנות רבה 59 . גם המחוקק אימץ עמדה זו לגבי אסירים המשתחררים בשחרור מוקדם, בקובעו שאחד הנתונים שוועדת שחרורים תביא בחשבון הוא חוות דעת של רש"א60 .הכוללת תכנית לשיקומו של האסיר כאמור, מדי שנה בשנה משתחררים מבתי הסוהר כ- 7,300 אסירים פליליים. בחמש השנים האחרונות השתחררו מבתי הסוהר 30%-25% .מהאסירים בשחרור מוקדם יוצא אפוא שרק עבור כרבע מהם, אלה שעמדו בפני ועדת שחרורים, נבנתה תכנית להמשך השיקום ושמירה על הרצף הטיפולי, ואילו כ- 5,500 מהאסירים השתחררו ללא תכנית המשך לשיקום בקהילה. עובדה זו עלולה להוריד לטמיון את המאמצים שנעשו לשיקומם בבית הסוהר. שב"ס קבע אמנם יעד לגיבוש גישת "רצף הטיפול", אך בפועל אין הוא אחראי לטיפול באסירים לאחר שחרורם, ומימוש יעד זה כרוך בשיתוף פעולה לאומי עם יתר הגורמים המעורבים: המשרד לביטחון הפנים, משרד הרווחה ורש"א, על מנת להעלות את מספר האסירים המשוחררים שתיבנה עבורם תכנית שיקום. משרד מבקר המדינה מעיר לשב"ס כי יש לתת את הדעת לצ ורך הציבורי לתת מענה שיקומי לאסירים באמצעות תעסוקה יצרנית גם אם יש תלות בין צורך זה לבין ההתנהלות העסקית הנובעת מהביקוש למוצרים. היות ונושא התעסוקה היצרנית מהווה מרכיב מהותי בשיקום, על שב"ס לפעול להרחבת המפעלים ככל הניתן על מנת להגיע ליעד של הרחבת היקף העסקת האסירים. מהנתונים עולה שמשנת 1990 לא חלו שינויים של ממש ביחס תקינת העו"סים בשב"ס, זאת על אף שהיקף העבודה הנדרש מעו"ס גדל בצורה משמעותית מאז. משרד מבקר המדינה מעיר כי על שר הרווחה לפעול בשיתוף הגורמים המתאימים לכך כדי שלכלל האסירים אשר זכאים לפנות לוועדת שחרורים תהיה אפשרות שתיבחן הכנת תכנית שיקום מפוקחת עבורם, באמצעות גוף ציבורי. בד בבד עליו להסדיר את מכלול ההיבטים של הכנת תכניות שיקום על ידי מטפלים פרטיים, לרבות הפיקוח והבקרה על התכניות ועל המטפלים. | הביקורת העלתה כי בשנת 2012 היו14 משרות ליועצים. היועצים נפגשו עם כ- 4,100 אסירים והכינו כ- 1,500 .תכניות שיקום | 283 |
משטרת ישראל . היבטים בטיפול המשטרה בקטינים המעורבים לכאורה בפלילים לדעת משרד מבקר המדינה, שיעור החקירות של קטיני ם שנעשה בהן שימוש בחריגים הוא משמעותי. על המשטרה לבחון בצורה פרטנית את המקרים הללו, ובפרט את המקרים שבהם נעשה שימוש ביותר מחריג אחד. באמצעות בחינה כזאת היא תוכל לבדוק אם אין ידה קלה במתן אישורים לשימוש בחריגים הקבועים בחוק הנוער, ולוודא באמצעות נתונים כי החריג אינו הופך להיות הכלל. תיקון החוק מדגיש את התפיסה הגורסת שעל הטיפול בנוער החשוד שעבר על החוק להיות בעל אופי שיקומי, וכי נקיטת הליכים נגד קטין תיעשה תוך שמירה על כבודו ותוך מתן משקל לשיקומו ולשילובו בחברה. בתיקון נקבע שיש לתת לקטין הזדמנות להביע את עמדתו, את רצונו ואת רגשותיו בדרך המותאמת לגילו ולצרכיו. עם זאת, עדיין אין בחקיקה הישראלית הסדרה כוללת ושיטתית של השתתפות ילדים בהחלטות הנוגעות אליהם, כפי שמחייבת האמנה וכפי שהודיעה המדינה שתעשה כבר בדוח הראשון. מאז חתמה ישראל על האמנה ואשררה אותה חלפו יותר מ-20 שנה, אך טרם ננקטו כמה מן הצעדים המשמעותיים שהומלצו בה. אמנם אין חובה לאמץ את כל האמצעים והמנגנונים המפורטים בה, ככתבם וכלשונם, אולם רצוי שמכלול הנושאים שבהם היא עוסקת ייבדקו ויטופלו באופן מערכתי, ומתוך מחויבות להגשים הלכה למעשה את מחויבויותיה הבין-לאומיות של מדינת ישראל, בתחום ההגנה על זכויות האדם והחלתן. . מן התרשימים עולה שבשנים 2004 -1990 חלה עלייה של יותר מ- 100% במספר התיקים שנפתחו לקטינים, ובשנים 2012 -2004 החלה מגמת ירידה. ביחס שבין תיקי ט"מ לתיקי פ"א כמעט לא חל שינוי. חרף הרצון להימנע מתיוג הקטינים כעבריינים, בשנים 2012 -2008 שיעורם של תיקי פ"א, תיקים המופיעים במרשם הפלילי, עדיין עמד על כ - 70% מכלל התיקים שנפתחו לקטינים. מכאן שמרבית התיקים עדיין מופיעים במרשם הפלילי והפרטים האישיים של הקטינים מופיעים במאגר הממוחשב של המשטרה. מן התרשימים עולה כי קיימת שונות בין המחוזות במספר התיקים שנפתחו לנוער ובתמהיל בין תיקי ט' וט"מ ובין תיקי פ"א. במחוז ירושלים ובמחוז ש"י שיעור תיקי הפ"א גבוה ועומד על כ- 80% מכלל התיקים שנפתחו בהם לקטינים, בשאר המחוזות שיעורם כ- 75%-60% מכלל התיקים, ואילו במחוז הצפון שיעורם נמוך מ- 50% . משרד מבקר המדינה מעיר כי גם במחוזות האחרים, לא רק במחוזות ירושלים וש"י, שיעורם של תיקי הפ"א גבוה ונע בין 70%-60% ורק במחוז צפון שיעורם נמוך מ- 50% . לדעת משרד מבקר המדינה, על מחלקת הנוער במטה הארצי לבחון אם השונות בין המחוזות נובעת מסיבות אובייקטיביות, או שמא יש מחוזות הבוחרים במסלול מחמיר לעומת מחוזות אחרים הנוטים להעדיף את המסלול המקל. על מחלקת הנוער לפעול לכך שבכל המחוזות יוטמעו ההנחיות בדבר הליכי הטיפול הרצויים בקטינים, בהתאם לחוק הנוער, לנוהלי המשטרה ולעקרונות שהותוו בפסיקת בית המשפט בתחום הטיפול בקטינים. הדוח הראשון שהגישה ישראל לוועדה מלמד שהיא טרם טיפלה במגוון נושאים שהומלצו באמנה, ובהם חקיקת חוק מקיף לזכויות הילד שיכלול את העקרונות והזכויות שהוגדרו באמנה, הקמת מנגנון לשיתוף פעולה בין כל הגורמים המטפלים בילדים ולתיאום בין -משרדי ובין -מגזרי, אימוץ תכנית פע ולה לאומית שתעסוק במכלול הנושאים הרלוונטיים לילדים, איסוף מידע על מצב הילדים בארץ, גיבוש אסטרטגיה לאומית מקיפה למניעת התעללות בילדים והקצאת משאבים מתאימים לצורך חיסול העוני בקרב ילדים. 2. ביוני 2010 , כעבור כתשע שנים מהגשת הדוח הראשון, הגישה ישראל לוועדת האו"ם את הדוח התקופתי השני, ובו פירטה את הפעולות שעשתה לקידום זכויות הילד הנזכרות באמנה ממועד הגשת הדוח הראשון ועד שנת 2010 (להלן- הדוח השני). בדוח השני מובאת התייחסות ישראל להערות הוועדה על הדוח הראשון; התייחסות זו מלמדת שרק חלק מן האמצעים המומלצים בה מו פעלים הלכה למעשה. ההמלצות העיקריות שטרם יושמו כוללות את הנושאים האלה: אין בישראל גורם ממשלתי אחד המטפל בזכויות ילדים וטרם הוקם גוף סטטוטורי העוסק בזכויות הילדים ובבקרה על יישום האמנה; אין גורם מתכלל לפעולות של ארגונים ציבוריים רבים הפועלים ליישום האמנה; אי ן מידע מלא על המנגנונים לשיתוף פעולה בין גופים ממשלתיים בנושא ילדים, על התקציבים הממשלתיים המיועדים לילדים ועל איסוף וניתוח של נתונים מקיפים ומהימנים על ילדים. מהתרשים עולה כי בשנים 2012 -2008 , לאחר חקיקת תיקון14 ב- 2008 , לא חלה ירידה של ממש במספר מעצרי הקטינים. בשנים 2011 -2009 חלה בכל שנה ירידה קלה של כ-2% במספרי המעצרים, ובשנת 2012 חלה עלייה של כ-2%. חרף השינוי המהותי שנעשה בתיקון 14 בסוגיית מעצרם של קטינים, הנתונים מצביעים על חשש שהתיקון לא הוטמע ולא הופנם במלואו. | התפיסה החדשה שבאה לידי ביטוי בתיקון 14 מבקשת לתת משקל רב יותר לזכויותיו של קטין שחשוד ושנאשם בביצוע עברות, תוך התחשבות בעקרון-העל של טובתו, כמו גם בשאיפה להחזיר למוטב בני נוער שעברו עברה. על רקע תפיסה זו, כאמור, נקבע בתיקון 14 כי יש להפעיל מעצר נגד קטינים רק כמוצא אחרון. גם בפסיקת בית המשפט העליון נקבע שמעצרו של קטין הוא אמצעי חמור וחריג, ולכן אין לבצע מעצר כאמור באופן תדיר אלא באופן מידתי וזהיר, כפי שמתחייב גם מהוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. על המשטרה אם כן להטמיע בשטח את ההנחיות שבתיקון 14 , כפי שפורשו על ידי בית המשפט העליון, ולוודא שהחוקרים בתחנות המשטרה פועלים בהתאם להוראותיו, לרבות בכל הקשור להפעלת סנקציית המעצר כמוצא אחרון, כדי למזער את ההשלכות הקשות שעלולות להיות למעצר על הקטין ועל עתידו. | 284 |
משטרת ישראל . הקצאת שוטרים תמורת תשלום בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי מס"ר אינה ממלאת את תפקידה בריכוז הטיפול בהיבטים השונים של הקצאת שוטרים בתשלום, כגון ניתוח המידע הקיים במשטרה, עיבודו, ותרגומו לדוחות ניהוליים שוטפים. במצב זה אין לראש אג"ם תמונה כוללת שמאפשרת לפקח באופן סדור ועקבי על מכלול ההיבטים של העסקת שוטרים בתשלום ועל הקצאתם בידי יחידות המשטרה בהתאם ל הוראות החוק והפסיקה בעניין זה. בהיעדר גורם מתכלל לנושא זה, למשטרה אין אפוא דוחות שוטפים של כל הנתונים על העסקת השוטרים בתשלום, על אופן הקצאתם, על אופי האירועים והפעולות שאליהם הוקצו ועל מהות הסיוע בהפעלת סמכויות אכיפה וגבייה. נדרש שבפני ראש אג"ם, הנושא לפי החוק באחריות המקצועית כגורם מטה להקצאת שוטרים בתשלום ולהפעלתם המבצעית, תהיה תמונת מצב עדכנית וסדורה על העסקת השוטרים בתשלום. עליו לקבל דוחות המרכזים את המידע והנתונים על כלל הגורמים והגופים המזמינים את שירותי המשטרה, ועל אירועים משולבים שבהם מופעלים שוטרים בתפקיד לצד שוטרים שהוקצו בתשלום. אחריותו לנושא זה אינה מאפשרת לו להסתפק בקביעת נהלים והנחיות ולהסתמך על אחריותם המבצעית-פיקודית של הגורמים הפיקודיים הטריטוריאליים ועל הימצאותם של נתונים במערכות הממוחשבות. המעקב של גורם מטה בכיר אחר הליכי הבחינה והאישור של יחידות המשטרה בנושא הקצאת שוטרים בתשלום והפיקוח עליהם נחוצים ג ם לאור פסיקת בג"ץ המצביעה על המורכבות העקרונית והמעשית הכרוכה בהחלטות המתקבלות בנושא זה. לדעת משרד מבקר המדינה, בפני מפקד טריטוריאלי הבא להחליט על אופן הסיוע המשטרתי קיימות כמה אפשרויות, והבחירה בהקצאת שוטרים בתשלום אינה מובנת מאליה ומצריכה מעורבות של גורמי מטה והנחיות מטעמם. לפיכך המשטרה מחויבת לקבוע לעצמה תבחינים שמטרתם העיקרית לוודא שההחלטה להיענות לבקשתו של גוף ציבורי להקצות לו שוטרים בתשלום מתבססת על בחינה של סמכות אותו גוף על פי הוראות הדין לקבל את השירות, ושהפעולה אינה פעולת ליבה כפי שהוגדרה בפקודת המשטרה. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שראש אג"ם ינחה את הגורמים האחראיים באג"ם לטיפול בנושא לרכז את כל המידע הדרוש לו כך שהוא יוכל להנחות את יחידות המשטרה בנושא הקצאת שוטרים בתשלום, לעקוב אחריהם ולפקח עליהם, וליישם את אחריותו לפי החוק. עולה אפוא כי קיימים שני מתווים המאפשרים לספק לגופים ציבוריים שירותי משטרה בתשלום - הקצאת שוטרים והעסקת שת"מים. המורכבות העקרונית והמעשית של מתן שירותי משטרה בתשלום מאפיינת גם החלטות בדבר הקצאת שת"מ לסיוע למשרדי הממשלה ולמוסדות ציבור. הגם שמבחינה מהותית שני המתווים משמשים למטרות דומות, המשטרה לא קבעה הנחיות ברורות המבחינות בין המקרים שבהם ניתן להקצות שוטרים בתשלום לצורך הפעלת סמכויות אכיפה או גבייה, לבין המקרים שבהם יש להעסיק שת"מים בסיוע לשמירה על הסדר הציבורי ולגביית החובות. לדעת משרד מבקר המדינה במקרים שהחוק מאפשר הן העסקת שת"מ והן הפעלת שוטרים בתשלום, על המשטרה לקבוע תבחינים תוך מתן משקל לשיקולים של יעילות וחסכון שיגדירו ויסייעו לה להחליט מה הם המקרים שבהם יש להעסיק שת"מים בגופים ציבוריים ומה הם המקרים שיש להקצות שוטרים ב תשלום. קביעת התבחינים תבטיח שהמשטרה תפעל בכל מקרה ומקרה בהתאם למדיניותה. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי עליה לקבוע מנגנון לע דכון שוטף של התעריפים, כדי להבטיח שלא יישנה המצב שתעריפים אינם מתעדכנים במשך שנים על שנים. ממסמכי המשטרה עולה כי הקצאת שוטרים בתשלום לבית המשפט בחולון הייתה לשם שמירה על הסדר הציבורי ולמניעת אלימות, ובוצעה במשמרות קבועות של כשמונה שעות. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי העסקת שוטרים בתשלום לצורך שמירה על הסדר הציבורי בבית המשפט לעניינים מקומיים בחולון, באופן קבוע בימים שמתקיימים בהם דיונים, אינה בגדר סיוע לפעולות אכיפה וגבייה ואינה בגדר אירוע בעל צביון פרטי. אם המשטרה נדרשת לתת שירותים אלה עליה לבחון את הדרכים שבהן היא יכולה לספקם בהתאם לחוק. | בדיקת מבקר המדינה באשר להקצאת שוטרים בתשלום לגופים ציבוריים מצביעה על ליקויים בשני מישורים: האחד אופן התנהלותה של המשטרה, אשר בחרה פעם אחר פעם לדחות את יישום הפעולות המתבקשות בהתאם לחוות דעת משפטיות בעניין מתן שירותיה. בהקשר זה סבור משרד מבקר המדינה כי המשטרה מחויבת לקיים במלואן את הוראות הפקודה, החוק והנהלים. המישור השני הוא היעדר תבחינים שנועדו לסייע למשטרה להחליט מה הם המקרים שבהם יש להקצות שת"מים לגופים ציבוריים ומה הם המקרים שבהם יש להעסיק שוטרים בתשלום. קביעת הכללים חשובה במיוחד נוכח הפער בעלויות בין העסקת שוטרים בתשלום לבין העסקת שת"מים, פער שעלול להשפיע על הליך קבלת ההחלטות בעניין הסיוע לגופים ציבוריים. | 285 |
חברת החשמל לישראל בע_מ . פרויקט להקמת מערכת מחשוב כוללת (.) - חברת החשמל לישראל בע_מ משרד מבקר המדינה מעיר כי מאחר שהצוות מונה כשנתיים לאחר עליית המערכת לאוויר, וזמן רב עבר מאז שלב הפעלת המערכת ב- 2008 ועד ביצוע הפקת הלקחים לגביו, יש חשש שלא דווחו בעיות שהיו קיימות בעת העלאת המערכת לאוויר ונפתרו זמן מה לאחר מכן, כך שהלקחים משלב הפעלת המערכת לא שיקפו את מכלול הבעיות שהיו בה. משרד מבקר המדינה מעיר כי לאור מרכזיותו של תחום הדלקים בחברה והיקפו הכספי הגבוה, ונוכח הנחיית מנכ"ל חח"י מפברואר 2010 שלפיה מערכת ה- ERP היא הפלטפורמה המרכזית לתפעול המחשוב וחריגה מכך מחייבת הצדקה מפורטת ותיעשה רק בנסיבות חריגות, ומאחר שמפת הדרכים שהציג אמ"ת באותו המועד כללה את יישום תחום הדלקים ב - ERP עד אוקטובר 2012 - היה ראוי שאמ"ת יביא לבחינה ולאישור של המנכ"ל ושל ועדת ההיגוי העליונה את החלטת ועדת היגוי דישון שלא לכלול את תחום הדלקים במערכת ה- ERP . הביקורת העלתה כי אמ"ת דיווח לוועדת הביקורת של הדירקטוריון יותר משנה לאחר שהמנכ"ל דאז קיבל את ההחלטה שלא ליישם מרכזי רווח במערכת ה- ERP , בעת שיישום המודול הכספי של המערכת כבר היה בשלב מתקדם. במועד הדיווח לא ניתן היה לשנות את ההחלטה בנוגע לתפיסת היישום של המערכת ללא עלויות נוספות וללא דחייה בלוחות הזמנים של הפרויקט. משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל חח"י דאז כי לא דיווח לדירקטוריון על החלטתו ליישם את המערכת ללא מרכזי רווח מבוקרים במועד קבלת ההחלטה, מאי 2003 ., וממילא לא ביקש את אישורו משרד מבקר המדינה מעיר כי אף שכבר ב- 2009 הומלץ בסקר הסיכונים "לפעול ליצירת שלמות של המערכת" בכל הנוגע לתהליך התשלום לספקים, רק בפברואר 2013 ,, לאחר כארבע שניםהוחל בפעולות ממשיות ליישום הדבר במערכת ה - ERP באופן העומד בדרישות הבקרה על פי כללי ה- SOX. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי נוכח ההיקף הכספי הגדול של תשלומי חח"י לספקיה, עליה לפעול באופן שיבטיח את יישום הנושא על פי לוח הזמנים שנקבע ואת הבאתו לידי גמר. משרד מבקר המד ינה מעיר כי נוכח מורכבות תהליך בדיקת התאמתו של מודול הדלקים לצורכי חח"י ונוכח עלות המודול, היה ראוי לדחות את ההחלטה בעניין רכישתו עד תום הליך הבדיקה המלא, לרבות האפיון המפורט. הערה זו מקבלת משנה תוקף לאור העובדה שמסיכומי ישיבות ועדת היגוי דישון מפברואר וממאי 2011 עולה כי במועד רכישת המודול, אפריל 2011 , לא הייתה ודאות לגבי התאמתו לצורכי חח"י. הביקורת העלתה כי אמ"ת לא הביא לאישורה ולבחינתה של ועדת ההיגוי העליונה את ההחלטה שלא ליישם את תחום הגזברות במערכת ה - ERP , לרבות ההמלצה לפתח מנשק בין מערכת הגזברות לבין מערכת ה- ERP להעברת הפעילות הגזברית ולביצוע תשלומים; זאת אף שתפקידי הוועדה כוללים בקרה שוטפת על ביצוע הפרויקט ואישור חריגות מהתכנון. יודגש כי ההחלטה שלא ליישם את תחום הגזברות במערכת ה- ERP היא החלטה יסודית ומשמעותית שעל ועדת ההיגוי לדון בה ולבחון אותה. זאת ועוד, רק ב- 2011 , לאחר כחמש שנים, הוחל באפיון המנשק (ראו להלן). מעיון בדוחות הכספיים השנתיים של חח"י לשנים 2003 -2011 עולה כי בכל אחד מהם מצוין שהחברה אינה מגישה דוחות כספיים מבוקרים לפי מרכזי רווח. משרד מבקר המדינה מעיר כי אף שהגשת דוחות כספיים מבוקרים לפי מרכזי רווח הייתה אחת מהמטרות המרכזיות של הפרויקט, ואף שהדבר נדרש בתקנות משק החשמל וברישיונות החברה, הדבר לא מומש במערכת ה - ERP , בין היתר משום התנגדות ועד העובדים. הביקורת העלתה כי למרות הודעת מינהל החשמל לחח"י ממרץ 2004 כי יש לכלול את יישום מרכזי הרווח המבוקרים במערכת ה - ERP , המשיכה החברה בפיתוח המערכת על פי תפיסת היישום של חברה אחת - ללא מרכזי רווח. הבדיקה העלתה כי בניגוד לנוהל הפקת הלקחים, ואף שהמודולים העיקריים של מערכת ה- ERP יושמו כבר ב- 2008 ומקצתם בתחילת 2010 , התקיים בחח"יסקר שביעות רצון מהמערכת רק באוגוסט 2012 - כארבע שנים לאחר העלאת החלק הראשון שלה לאוויר וכשנתיים וחצי לאחר העלאת החלק השני לאוויר. זאת ועוד, אחת מהמלצות מסמך הפקת הלקחים ממרץ 2011 הייתה שיש לבצע סקר שביעות רצון לקוחות, אך בסופו של דבר הוא בוצע רק שנה וחצי לאחר פרסום המסמך. | משרד מבקר המדינה מעיר כי תהליך התשלום לספקים באמצעות העברות בנקאיות והמחאות, שהסתכמו בשנת 2012 בכ-29 מיליארדי ש"ח, כרוך בהעברה ידנית של נתוני תשלומים ורישומם בשתי מערכות - מערכת ה- ERP ומערכת הגזברות. הדבר אינו עולה בקנה אחד עם עיקרון האינטגרטיביות של הקמת מערכת ה- ERP , שלפיו כל מקטעי המערכת משולבים בצורה הדוקה והזנת נתון במקטע אחד משפיעה על כל המערכת. כמו כן, הדבר יוצר כפילות בעבודה ומגדיל את הסיכון לטעויות. | 286 |
משרד הבריאות . סרטן העור - מניעה, איתור וטיפול נמצא כי אין באתר מידע לציבור על סכנות החשיפה לשמש במהלך עונת הרחצה. יתר על כן -גם אין קישור לאתרים כמו זה של האגודה למלחמה בסרטן, שבהם קיים מידע בנוגע לחשיפה זהירה לשמש בחופי הים, ולאתר השירות המטאורולוגי לגבי תחזית עצמת הקרינה. נמצא, כי למרות התועלת המרובה העשויה לצמוח מהצבת המכונות בחופי הים - אין נוהל המחייב זאת. משרד הפנים ומשרד הבריאות אף לא קיימו ביניהם דיון כיצד ניתן להגביר את הנגשת תכשירי ההגנה לציבור המבלים בחופי הים. משרד מבקר המדינה ממליץ כי משרד הפנים יבחן את האפשרות לעודד את הרשויות המקומיות להציב מכונות מסוג זה בחופים מוכרזים נוספים, וכן מוצע כי תיבחן האפשרות לפקח על מחיר התכשירים שיימכרו בהן. כמו כן יש להקפיד כי המכונות יוצבו במקום מוצל שבו תשמר יעילות התכשירים. נמצא כי אין אחידות בהמלצות שמפרסם משרד הבריאות לגבי מקדם ההגנה המזערי הרצוי לשימוש. עוד נמצא כי בהמלצות שבאתר האינטרנט של המשרד לא מופיעות המלצות ייעודיות בנושא מקדם ההגנה הרצוי לאוכלוסייה שבסיכון. נמצא כי בניגוד להמלצת משרד הבריאות, בתי המרקחת של כל קופות החולים מוכרות תכשירי הגנה בעלי מקדם הגנה גבוה מ -50 . הקופות השיבו כי מכירת התכשירים בעלי מקדם הגנה גבוה מ-50 נועד לבעלי עור רגיש במיוחד, שהמשרד לא הזכיר בהמלצותיו. ראוי כי משרד הפניםומשרד הבריאות יבחנו את הדרך המשפטית המתאימה לחייב התקנת אמצעי הצללה בפארק י מים מעל אזורי ההמתנה והתורים למתקנים, כ פי שנקבע למשל לגבי הצללה מעל ארגזי החול בגני ילדים. לדעת משרד מבקר המדינה על משרד הבריאות לשקול את הצורך להקים ועדה שתבחן את תוצאות המחקר שבוצע בגרמניה; מוצע שהיא תוקם בשיתוף קופות החולים, האיגוד המקצועי לרפואת עור ומין, אפידמולוגים 145 , כלכלני בריאות ומומחים לכוח אדם רפואי. משרד מבקר המדינה מעיר כי מן הראוי שמשרד הכלכלה יערוך תחילה מיפוי של מקומות העבודה שבהם חשופים העובדים לקרינת השמש (כגון עובדי בניין, עובדי חקלאות, גננים, עובדי כבישים, מצילים בחופי הים ובבריכות השחייה, עובדי פיקוח ושיטור); לאחר מכן ישקול את הדרך הראויה לוודא כי המעסיקים אכן מקיימים את חובותיהם להגנה על העובדים מפני השמש לפי החוק, למשל, משלוח תזכורות תקופתיות למפקחים שעליהם לבדוק את הנושא בביקורות שהם מקיימים. מוצע כי שירות הפיקוח על העבודה יבחן את האפשרות לשלב בתקנות החדשות לשיפור הבטיחות בעבודה גם דרישה ממקומות עבודה שבהם נחשפים העובדים לקרינת השמש, להכין תכנית ייעודית לניהול הבטיחות והבריאות ולמניעתם וצמצומם של הסיכונים מקרינת השמש. לדעת משרד מבקר המדינהגם אם מלנומה נגרמת בעיקר כתוצאה מחשיפה לשמש בתקופת הילדות - הרי אדם שניזוק מהשמש בילדותו נמנה ע ם קבוצת סיכון לחלות במלנומה גם במהלך שנות עבודתו בבגרותו. חשיפה מתמשכת וקבועה נוספת לשמש עקב עבודה, מגבירה את הסיכון למלנומה בגיל העבודה ומגדילה את הצורך במעקב לאיתור מוקדם 82 . ,בנוסףגם לסוגי הסרטן הנוספים: BCC ו- SCC יש תוצאות רפואיות וכלכליות שמצדיקות לשקול מעקב אחר עובדים החשופים לשמש בעבודתם. | נמצא, כי הפרסומים על שיעורי התחלואה שנעשים על ידי שני גופים של משרד הבריאות: רשם הסרטן הלאומי והמלב"ם - אינם אחידים. הנתונים שפרסם רשם הסרטן הלאומי לא כללו כ - 4.5% מהאוכלוסייה משום שלא נלקחה בחשבון אוכלוסיית "האחרים" - נוצרים שאינם ערבים ואנשים ללא סיווג דת, אף שלרשם הסרטן הלאומי יש נתונים אלה. | 287 |
משרד הבריאות . המרכז הגריאטרי הממשלתי בראשון לציון יוצא שההחלטה להעביר את הפעילות של המרכז לידי חברה משותפת של קופת חולים מאוחדת ועיריית ראשון לציון התקבלה עשר שנים אחרי שהועלתה ההצעה להקים חברה ממשלתית-עירונית שתפעיל את המקום החל מינואר 2004. אשר לאחיות - יש לציין שבישראל יש מחסור כבד באחיות, והדבר אינו עולה בקנה אחד עם העובדה שבמרכז הגריאטרי יש עודף ניכר של אחיות שלא לצורך. מהאמור לעיל עולה ששיעור כוח האדם במרכז הגריאטרי גדול במאות אחוזים מהנדרש בהתאם לתקן, והדבר מלמד על חוסר יעילות במרכז ועל בזבוז כספי ציבור. מערכת זו, שהשימוש בה מקובל במרכזים גריאטריים ממשלתיים אחרים, לא הותקנה במרכז הגריאטרי בראשון לציון עקב היותו מועמד לסגירה. אי-מתן טיפולי ריפוי בעיסוק לקשישים הסיעודיים מנוגד להוראות משרד הבריאות. בהיעדר כוח אדם בתחום זה , מטרות הטיפול ותכניות הטיפול בתחום הריפוי בעיסוק אינן מתעדכנות , לא ניתנים לקשישים טיפולים פרטניים או קבוצתיים של ריפוי בעיסוק ואין מי שיעדכן את כלל הצוות בתחום זה. על משרד הבריאות לטפל בבעיה זו כדי שהקשישים במרכז יקבלו טיפולים של ריפוי בעיסוק. יוצא אפוא שההפחתה במספר המאושפזים במשך השנים לא לוותה כמצופה בהפחתת מספר העובדים בהיקף דומה. מימון שכרם של העובדים הרבים, שרובם אינם נדרשים, גורם להוצאות כספיות כבדות ולסבסוד מתמשך של משרד הבריאות בהפעלת המרכז (ראו בהמשך). הדבר מלמד על חוסר יעילות ו על בזבוז כספי ציבור. הסכמי הפשרה בגין השימוש בקרקע בסך כ-25 מיליון ש"ח גרמו לבזבוז כספים נוסף. מקורם בתביעות משפטיות שהגישה עיריית ראשון לציון נגד המדינה עקב הפעילות הבלתי מוסדרת שמבצעת המדינה משנת 2004 במקרקעין ששייכי ם לעירייה. יצוין כי לדברי ראש העירייה, אם המרכז הגריאטרי יהיה פעיל ובתפוסה מלאה תוותר העירייה "על חלק מדמי השימוש המגיעים לה". יוצא שעקב אי-קליטת קשישים נוספים במרכז משנת 2004 , פחתו ההכנסות של המרכז בכ- 70% , המשרד שילם בעד קודים לקשישים שאושפזו במוסדות סיעוד פרטיים עשרות מיליוני ש"ח ונוסף על כך נמנעו מהמרכז הכנסות ממשרד הרווחה בהיקף עשרות מיליוני ש"ח. מאידך המשרד נאלץ לסבסד את המרכז בסכומים ניכרים - בכ-450 .מיליון ש"ח במשך כעשר שנים מכאן עולה שאמדן הה פסד הכספי הכולל שנגרם למשרד בגין התמשכות תהליך סגירת המרכז והפסקת קליטת הקשישים במרכז משנת 2004 ועד סוף 2013 - הוא יותר מחצי מיליארד ש"ח21. התברר בביקורת כי דרישותיו של איגוד ערים לשירותי כבאות והצלה אזור ראשון לציון (להלן גם - שירותי הכבאות) מינואר 2010 מהמרכז הגריאטרי בעניין הפעולות שעליו לנקוט כדי לעמוד בתנאי הבטיחות הנדרשים לא מולאו, ומאותו מועד ועד יוני 2013 , פרק זמן של למעלה משלוש שנים, לא היה למרכז אישור הפעלה של שירותי הכבאות. מכאן שההפחתה במספר המשרות ובמספר העובדים הייתה קטנה בהרבה מההפחתה במספר ימי האשפוז ובתפוסה של המאושפזים. | יוצא אפוא שעקב העיכוב בסגירת המרכז , שהו קשישים רבים במשך זמן רב במבנים שלא היו מוגנים כראוי מפני דלקות. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת המרכז הגריאטרי ולמשרד הבריאות שאת הוראות שירותי הכבאות יש למלא כדין, כלשונן ובמלואן, בייחוד משום שמטרתן למזער את הפגיעה בקשישים ובשוהים אחרים במרכז במקרה שתפרוץ שרפה. בתשובתו מאוגוסט 2013 למשרד מבקר המדינה מסר מפקד התחנה האזורית לכבאות והצלה בראשון לציון כי בשנים קודמות המרכז הגריאטרי לא מילא את כל הדרישות של שירותי הכבאות, אולם "נכון להיום - כלל המבנים בהם שוהים קשישים/תשושי נפש מוגנים בכל המערכות הנדרשות וכלל האישורים מצויים ברשותנו". | 288 |
משרד הבריאות . היערכות שירותי הבריאות לעתות חירום - ממצאי מעקב לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות העליונה לאשפוז, על משרד הבריאות ועל הקופות למצוא פתרון כדי להבטיח במידת האפשר העברה של דגימות מהמרפאות האחודות למעבדות הקופות בשעת חירום. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות העליונה לאשפוז ועל משרד הבריאות לוודא כי בעתות חירום יוכל מד"א לספק את מנות הדם הדרושות. יש להכין לבנק הדם אתר ממוגן בפני נשק קונוונציונלי ואטום לחל"כ, שיהיה עמיד מפני רעידות אדמה וניתן יהיה לעבוד בו בתפוקה מלאה ולבצע את כל הבדיקות הנדרשות למנות הדם גם במצבי חירום. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הבר יאות לוודא כי מד"א נערך לעתות חירום כראוי, בין אם מתקציבו או ממקורות תקציב אחרים. משרד מבקר המדינה מעיר כי יש לזרז את עבודת המטה ולהתארגן לאיוש מהיר של צוותי סיוע למד"א בעתות חירום. בביקורת עלה כי הרשות העליונה לאשפוז לא החליטה אם להפעיל את בתי החולים במזרח ירושלים, למרות פוטנציאל האשפוז הטמון בהם והאפשרות להקטין בעתות חירום את העומס הצפוי על בתי החולים במערב העיר. מן הראוי לסיים בהקדם את הכנת תרחיש הייחוס ואת אישורו, לעדכן לפיו את משימות מד"א, לבחון את צורכי ההיערכות שלו לשעת חירום ולפעול להשלמת חסרים שיתגלו. בבדיקה לא נמצא כי משרד הבריאות נערך להקצאת כלי רכב ממוגנים למ ערכת הבריאות בקהילה עבור הצוותים שאמורים לאייש את המרפאות ועבור סגל ביקורי הבית והצוותים לטיפול באוכלוסייה השוהה במקלטים או בביתם. כמו כן לא נמצא כי נבחן נושא הסעת עובדי מערכת הבריאות לעבודה, למשל לאייש את המרפאות האחודות, בתי החולים, כמו גם הסעת ילדיהם למעונות. עד למועד סיום הביקורת, צה"ל ומערכת הבריאות לא בחנו את אופן הסיוע למחלקות האבטחה גם במקרה של תקיפה קונוונציונלית. נמצא עם זאת כי המטה לביטחון לאומי (המל"ל) במשרד ראש הממשלה החל בתקופת הביקורת בעבודת מטה לצורך היערכות לאבטחת מתקנים שונים בעתות חירום, ובכלל זה במערכת הבריאות. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד הבריאות יכין מידית את טופס הסירוב לפינוי, ויצרפו לנהליו. | משרד מבקר המדינה סבור כי על משרד הבריאות לנתח את השלכותיהם של מצבי חירום על השירות לטיפולי בית ולאמוד את היקף המטפלים והמטופלים במצבים אלו. יש להביא בחשבון את אמצעי המיגון (כלי רכב ממוגנים, קסדות ואפודי מגן) שיידרשו לסגל הרפואי לשם מתן השירות. בהתאם לכל אלה יש לקבוע את היקף השירות של טיפולי הבית שקופות החולים יחויבו בו בעתות חירום. | 289 |
משרד הבריאות . מערך החיסונים לילדים, מבוגרים וצוותים רפואיים לחיסוני המבוגרים לא קיימת תשתית מסודרת. מבוגר שרוצה לקבל את החיסונים שעליהם המליץ המשרד, צריך לפנות ביזמתו לקופה שבה הוא מבוטח או למרפאות החיסונים של לשכות הבריאות. יוצא שמגיל 2199 אין למעשה מערך חיסונים תומך במדינה, למעט עבור צוותים רפואיים במקומות עבודתם (ראו להלן). ילדים שאינם מחוסנים חשופים לסכנת הידבקות במחלות ועלולים להדביק בהן את חבריהם ואת בני משפחו תיהם, ואלה עלולים להדביק בהן אחרים - והדבר עלול לגרום לפריצתה של מגפה. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הבריאות להמשיך לבחון את המחסומים הארגוניים המקשים את מתן החיסונים ולפעול להסרתם, על מנת להעלות את שיעור המחוסנים ככל שניתן. כדי להשיג מטרה זו על משרד הבריאות גם להגביר במידת האפשר את הגמישות בנוגע למתן החיסונים, ולהגביר את השקיפות על ידי מסירת מידע מלא ועדכני לציבור בעניין זה ולפעול בשיתוף פעולה עם ציבור המתחסנים, קופות החולים והאיגודים המקצועיים הרלוונטיים. נוסף על כך, יש מקום שמשרד הבריאות יבחן את האפשרות לשינוי תבנית הפעולה הקיימת באופן שיצמצם את ריכוזיות משרד הבריאות בכלל הפעולות הנעשות בתחום החיסונים ואף יבחן את שינוי הרכב הוועדה המייעצת, תוך מתן אפשרות לנציגים מקרב הציבור להיות שותפים, במידה זו אחרת, בהליכי קבלת ההחלטות, כדי שלא יהיה בה רוב לעובדי מערכת הבריאות הממשלתית; כל אלו יסייעו בהגברת אמון הציבור בנוגע לחיסונים ול העלאת שיעור ההיענות לחיסון הן ברגיעה והן בעתות חירום (כולל בהתפרצויות). בעקבות הערת משרד מבקר המדינה שינה המשרד את כוונתו, ובאוקטובר 2013 פרסם המשרדדף מידע להורים, שבו הובהר כי החיסון שמיועד להינתן לתלמידות של שני השנתונים בשנת הלימודים התשע"ד, אינו מגן מפני יבלות באיברי המין. עם זאת, משרד מבקר המדינה מעיר כי דף המידע לא פירט להורים מהן היבלות באיברי המין שמפניהן מגן החיסון גרדסיל, את השכיחות הגבוהה של המחלה, מה הסיכונים הכרוכים בה, אופן הקבלה של החיסון גרדסיל ועלות החיסון, ולפיכך לא היה להורים מידע מלא וזמין בעניין זה. משרד מבקר המדינה גם מציין כי תלמידת כיתה ח בשנת הלימודים התשע"ד המעוניינת לקבל את החיסון גרדסיל נאלצת לרכשו בבית מרקחת בתשלום מלא, ולא במחיר מוזל באמצעות תכניות השב"ן של קופות החולים93. משרד מבקר המדינה מעיר כי על פי חוק זכויות החולה, התשנ"ו- 1996 , היה על משרד הבריאות ליידע את הורי התלמידות בדבר תכונותיו של החיסון סרווריקס, בייחוד בהקשר לכך שאינו מספק הגנה מפני יבלות באיברי המין, וכן בדבר החלופה, כדי שההורים יחליטו אם לחסן את בנותיהם בחיסון שהמדינה מממנת או בחיסון שעליו המליצה ועדת הסל, המקנה גם הגנה מפני יבלות באיברי המין. מהאמור לעיל עולה שעקב פתיחת המשרד בהליכי הרכש של החיסון נגד נגיף הפפילומה עוד לפני שא ושר החיסון בוועדת הסל, ניתן לשני שנתונים של בנות חיסון שונה מהחיסון שעליו המליצה ועדת הסל, שאינו מגן מפני יבלות באיברי המין (מחלה שכיחה, מידבקת ולעיתים מסוכנת). על המשרד לקבוע מהו השילוב הנכון מבחינת לוחות זמנים ותהליכים בין פעילות ועדת הסל ובין פעילות הרכש של המשרד. עיריית תל אביב -יפו : עד ינואר 2014 חוסנו בעיריית תל אביב -יפו כשליש מעובדי הבריאות. להערכת העיריי ה, היא תסיים את חיסון כלל עובדי הבריאות בה במרץ 2014. עיריית ירושלים : בינואר 2014 טרם סיימה עיריית ירושלים את חיסוני העובדים. ועדת הסל מוסיפה לסל הבריאות טכנולוגיות חדשות, וחיסון חדש מוגדר טכנולוגיה כזאת. משרד מבקר המדינה מעיר, כי על מנת למנוע הישנות מקרים בהם המשרד מבצע מכרז לרכש חיסון עוד לפני שהתקבלה החלטה של ועדת הסל בנוגע לאותו חיסון, עליו לקבוע מהו השילוב הנכון מבחינת לוחות זמנים ותהליכים, בין פעילות ועדת הסל ובין פעילות הרכש של המשרד. לדעת משרד מבקר המדינה, על הגורמים הרלוונטיים במשרד הבריאות לבחון כיאות אם עובדים במערכת הבריאות שאינם מתחסנים נגד שפעת עלולים לסכן את מטופליהם ואת חבריהם לעבודה. אם יתברר שכך הוא - על המשרד למצוא את הדרכים להגביל את מתן הטיפול בידי עובדים אלה. בעת סיום הביקורת, ספטמבר 2013 , היו הנתונים שלהמשרד בדבר שיעור הילדים שחוסנו בתחנות טיפת החלב, מעודכנים לשנת 2010 ונגעו לילדים שנולדו בשנת 2008 . לפי נתונים אלה, נע שיעור הילדים שחוסנו בין %90 ל-%9746 . אף שמדובר בשיעור גבוה יחסית, נתונים אלה מלמדים שעשרות אלפים מהילדים בישראל לא חוסנו בחלק מהחיסונים או לא חוסנו כלל. יצוין שבאוכלוסיות מסוימות שיעור הילדים שחוסנו הוא נמוך, ולכן חשופים ילדים אלה לסכנה גדולה יותר ללקות במחלות. לדוגמה, בכמה תחנות המשרתות את המגזר החרדי בירושלים שיעור הילדים שחוסנו נמוך ב - 15% לעומת השיעור הממוצע בכלל התחנות במערב העיר 47; גם בק רב האוכלוסייה הבדואית בנגב שיעור הילדים המחוסנים נמוך לעומת הממוצע הארצי. עוד יש לציין כי למשרד הבריאות אין מידע על שיעור הילדים שקיבלו את החיסון נגד פנוימוקוקוס, שנוסף לחיסוני השגרה בשנת 2009 , ואת החיסון נגד נגיף הרוטה, שנוסף לחיסוני השגרה בשנת 2010 . | המשרד לא השלים, בשיתוף הגורמים הרלוונטיים האחרים, את כל הצעדים הדרושים, בעיקר בתחום המחשוב ובעניין הנגישות לקבלת חיסונים, על מנת שיוכל למלא את הוראות חוק הביטוח הלאומי, שהוא עצמו יזם את תיקונו, וכן את החלטת הממשלה להפחית את הקצבאות עבור ילדים שהוריהם לא חיסנו אותם, אף שעברו כחמש שנים ממועד קבלתה. | 290 |
משרד הבריאות . המערך של תחנות טיפת חלב משרד מבקר המדינה מעיר שעל המשרד להחזיק בידיו מידע על כל התחנות שהוא מפעיל וכן על התחנות העירוניות והתחנות שמפעילות הקופות, כדי שתהיה בידיו תמונת מצב בנוגע למצבן הפיזי של כלל התחנות בארץ. על כל מפעילי התחנות לוודא שהתחנות הזקוקות לשיפוץ ישופצו, כדי שהשירות יינתן בתנאים ראויים49 . האפשרות שניתנה לרשויות המקומיות להחליט בעצמן אילו מבני ציבור ייבנו בתחומי שיפוטן בכספים שמקצה להן מפעל הפיס, גרמה לעתים להימנעותן של רשויות מקומיות לבנות תחנות בשכונות חדשות שמתגוררים בהן ילדים רבים (כגון גני יער בלוד, וכן שכונות בטירת הכרמל ובחיפה). עקב כך תושביהן של שכונות אלה נאלצים לנסוע או ללכת ברגל לתחנות אחרות בעיר. לדברי ראש השירות, בניית תחנות חדשות תלויה ברצון של הרשות המקומית ולמשרד הבריאות "אין גמישות בהחלטה היכן לבנות". משרד מבקר המדינה מעיר שמן הראוי לתת את הדעת לעניין זה. על משרד הבריאות לפעול על מנת שיובהר לכל הקופות אילו פעולות נדרשות מהן לפני סגירת תחנת טיפת חלב. זאת, על מנת שהקופות יעמדו בהוראות החוק הרלוונטיות וימלאו ויקיימו את חובת השקיפות המוטלת עליהן כלפי הגוף המאסדר בתחום ובעיקר כלפי המבוטחים שלהן, שייאלצו להיערך לקראת סגירת התחנה. על המשרד לבחון את המשך הפעולות להקמת מאגר נתונים ארצי בנושא החיסונים, ועד להשלמתו לנקוט בצעדים הנדרשים להגביר את מידת העברת המידע בין הגופים ככל הניתן, גם בנוגע לבדיקות הסינון. כל זאת, תוך מתן הדעת להיבטים הנוגעים להגנת פרטיותם של אזרחי המדינה ותושביה. ואולם בביקורת עלה שבכמה יישובים ביהודה ושומרון שבהם הכללית היא הקופה היחידה שמפעילה תחנות טיפת חלב, היא אינה נותנת שירותים למבוטחי קופות אחרות באותו ישוב, על אף חובתה לעשות כן. לדוגמה, ביישוב עפרה, ש בשטח שיפוטה של המועצה האזורית מטה בנימין, קיימת תחנת טיפת חלב של הכללית בלבד. מבוטחי הקופות האחרות בישוב עפרה הזקוקים לשירותי טיפת חלב נאלצים אפוא לנסוע ליישובים אחרים כדי לקבלם, כגון לחלמיש, או לפסגת זאב בירושלים שנמצאים במרחק של כ-20 דקות נסיעה. גם ביישובים אלון מורה ופסגות קיימת תחנת טיפת חלב של הכללית בלבד, שאינה נותנת שירותים למבוטחי קופות אחרות62. משרד מבקרהמדינה מעיר שעיכוב או אי -ביצוע של פעולות מניעה שונות, כגון בדיקות סינון, עלול לגרום לילדים מסוימים נזק בלתי הפיך. עוד עלה כי ישנן פעילויות נוספות - כגון חיסוני נוסעים לחו"ל וחיסונים נגד כלבת - שלא מבוצעת בתחנות אלא בלשכות הבריאות. פעילויות אלה נעשות בידי אחיות שבמקור יועדו לעבוד בתחנות, אולם בפועל הן מבצעות פעילויות אלה בלשכות הבריאות. יוצא שיש פחות אחיות בתחנות בגלל פעילות שאינה קשורה לרפואה המונעת הנוגעת לילדים. העומס המוטל על האחיות בתחנות הממשלתיות ובתחנות העירוניות עלול לגרום, ולעתים אכן גורם להפרת נוהלי המשרד ולפגיעה בשירות שתחנות טיפת החלב נותנות לציבור. על המשרד לתת מענה לנושא זה26. הביקורת העלתה כי בתחנות שפועלות במגזר החרדי בירושלים, בני ברק, בית שמש ואלעד יש כ -20 משרות שאינן מאויש ות. בשל כך יש עומס עבודה על האחיות המועסקות בתחנות אלה, דבר הגורם בין היתר להמתנה ארוכה לקבלת חיסונים ולביצוע בדיקות סינון. ואולם מתשובתו של המשנה לממונה על השכר למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2013 עלה שעדאותו חודש משרד הבריאות טרם מסר לו את הנתונים המשלימים הנדרשים להמשך הטיפול בנושא - ועקב כך הקושי לגייס אחיות לעבוד במגזר החרדי בעינו עומד. על משרד הבריאות ומשרד האוצר לקדם את היוזמה בה החלו, ולהביא למימושה של תכנית לעידודן של אחיות לעבוד במגזר החרדי בהקדם האפשרי. | שעות הפעילות של תחנות שאינן מתאימות לצרכים של הקהל המקבל מהן שירותים הן אפוא חסם לקבלת השירותים. מפאת החשיבות של ביצוע בדיקות הסינון ושל מתן החיסונים במועד, ועל מנת לאפשר לכל ההורים ולכל הילדים לקבל את השירות המגיע להם על פי חוק, יש לוודא שתחנות טיפת החלב יהיו פתוחות בשעות המתאימות להורים. | 291 |
משרד הבריאות . מחשוב מערך החיסונים בישראל ביצוע בדיקות עומסים למערכת, כפי שדורש נוהל מפת"ח, היה אמור לחשוף את הבעיות הקיימות במערכת בעת עבודה בעומס מלא. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבריאות כי חיבור מחשבה בריאה לרשת מרכזית אחת, שימוש בכרטיס חכם, חיבור לשרתים מרוחקים והפעלת תכנה משוכתבת (מוסבת) - כל אלה מצריכים, לפי נוהל מפת "ח, ביצוע בדיקות ובהן בדיקות בעומס מלא. פעולות אלה כאמור לא בוצעו. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לבדוק בהקדם את תפקודה של המערכת בעומס ולנקוט צעדים מידיים לתפעולה המיטבי ולתיקון הבעיות שהעלו המשתמשים בה. משרד מבקר המדינה מעיר כי לא ברור מדוע הכין המשרד אפיון למערכת חדשה (נחליאלי) אם הייתה בידיו מערכת קיימת ומוכנה להפעלה שאפשרה את יישום החוק. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבריאות על הפיגור הניכר בהקמת מאגר המידע הארצי בנוגע לחיסונים, שפיתוחו החל כבר בספטמבר 2010 . אף שחוק הביטוח הלאומי, שתוקן עוד בשנת 2009 , קבע מועד מאוחר להחלת סעיפים 68)(ד-68 )(יא- עד מרץ 2013 , גם במועד זה לא הסתיימה הקמת מאגר המידע הארצי בנוגע לחיסונים. אי -הקמת מאגר המידע לא אִפשרה למשרד הבריאות ולמוסד לביטוח לאומי לקיים אחר הוראות החוק, שכאמור היו בתוקף עד יולי 2013 . יצוין כי על פי נוהל מפת"ח גם בפרויקטים שאינם בגדר פיתוח מערכת חדשה אלא שדרוג של מוצר קיים, יש להכין תכנית עבודה ולבצע שלבים שונים במחזור החיים של כל פרויקט מחשוב ובהם: ייזום; אפיון -על; אפיון מפורט; עיצוב ובנייה; ובדיקות מערכת. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח מורכבות הפרויקט והתקלות שתוארו לעיל, על המשרד לפעול מכאן ואילך לצורך פיתוח המערכת החדשה לפי נוהל מפת"ח. כמו כן, על המשרד לוודא כי המערכת החדשה שתפותח תענה על דרישות המשתמשים ועל דרישות ההנהלה שלו, וכי יתוקנו בה הליקויים שהועלו בשתי המערכות הקיימות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבריאות כי קיומו של מסמך מאושר שבו מפורט תקציב הפעולות הכרוכות בביצועו של הפרויקט, וכן קיומו של מסמך ביצוע תקציבי מפורט ומעודכן, הם תנאים יסודיים לניהול סדור ותקין של כל פרויקט מחשוב. יש להקפיד על קיומם של מסמכים אלו גם כאשר הפרויקט מקודם במקטעים של שנות תקציב, וכן להניח, לגבי כל שנה, מסמך תכנון תקציבי מפורט ומסמך ביצוע תקציבי המתעדכן במהלך השנה למול מסמך התקציב שאושר. על אגף המחשוב לקבוע סדרי עבודה, אשר יבטיחו כי הניהול התקציבי של כל פרויקט ייעשה על פי מסמכי תקציב מפורטים שאישרה ועדת ההיגוי. כמו כן על ועדת ההיגוי ועל אגף המחשוב לעקוב אחר כלל ההוצאות הנוגעות לביצועו של הפרויקט בהתאם לתקציב שאושר לכל שנה ולפרויקט בכללותו. המשרד לא מסר תיעוד המצביע על כך שבמהלך השנים שבהן בוצעו הפרויקטים נערך פיקוח שוטף ושיטתי אחר העמידה בלוחות הזמנים, ככל שנקבעו בפרויקטים השונים (ראו להלן בעניין הקמת מאגר החיסונים נחליאלי). משרד מבקר המדינה מעיר כי בהיעדר מעקב מפורט, שוטף ושיטתי אחר לוחות הזמנים שומט המשרד כלי בקרה בסיסי וחיוני לניהול מיטבי של הפרויקטים. לדעת משרד מבקר המדינה היות שמערכת מחשבה בריאה פותחה במטרה לשרת את כל תחנות טיפת החלב שבהפעלתו, היה על המשרד להכין תכנית סדורה להמשך פריסת המערכת ולגבותה בהקצאה תקציבית הולמת, בתיאום עם משרד האוצר; זאת כדי למנוע בהמשך אילוצים תקציביים שלא יאפשרו את פריסת המערכת באופן מלא. יוצא אפוא שאין בידי משרד הבריאות מסמכי הייזום והאפיון של מערכות המחשוב שפיתח בתחום החיסונים, שלפי נוהל מפת "ח יש לנהלם ולשמרם בספריית הפרויקט. לדעת משרד מבקר המדינה, אין לקבל מצב שבו שמירתם ותיעודם של מסמכי יסוד בפרויקטי מחשוב תלו יים בנושא משרה מסוים בארגון. תיעוד זה משמש מסמך ארגוני יסודי וחשוב, ולכן יש להבטיח כי ניתן יהיה להשתמש בו בעת הצורך. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבריאות כי עליו לבצע בדק בית בדבר סדרי הניהול של הפרויקטים בתחום המחשוב. על ועדת ההיגוי לקיים לגבי כל פרויקט הליכי בחינה, שבסופם יאושרו מסמכי תקציב מפורטים הנוגעים ל פרויקט; אבני הדרך; לוח הזמנים לביצועו; ותפוקותיו. כמו כן יש להבטיח בכל הפרויקטים ניהול תקין של מסמכי יסוד, כנדרש בנוהל מפת"ח. נוסף על כך יש לקיים מעקב ובקרה אחר ביצוע הפרויקטים, להפיק דוחות ביצוע מפורטים ולמסור אותם גם לוועדת ההיגוי. | יצוין כי מאז הקמת מערכת מחשבה בריאה, בסוף שנות השמונים של המאה העשרים, ועד שנת 2006 , לא הסתיימה פריסתה בכל תחנות טיפת החלב של המשרד. למשרד מבקר המדינה לא הומצאו מסמכים המלמדים על השיקולים שבגללם לא נפרסה והוטמעה מערכת מחשבה בריאה בכל תחנות טיפת החלב שמפעיל המשרד. | 292 |
איגוד הכדורסל בישראל . היבטים בסדרי העבודה של מוסדות איגוד הכדורסל בישראל לדעת משרד מבקר המדינה לא ניתן לראות בספר תכנית המשחקים או בתכנית המערכת הממוחשבת המיועדת לניהול הליגות, הקבוצות, השחקנים והשחקניות, תחליף לפנקס חברים כנדרש בחוק. פנקס החברים קובע, בין היתר, את זהות חברי האיגוד הרשאים להשתתף באספה הכללית של האיגוד והזכאים לבחור ולהיבחר למוסדותיו; בהיעדרו עלולה להיפגע תקינות פעילותו השוטפת של האיגוד. על האיגוד להשלים בדחיפות את הכנתו של פנקס חברים כחוק. בביקורת עלה כי האיגוד אינו מנהל פנקס חברים כמתחייב מהוראות החוק. האיגוד הציג לעובדי הביקורת את ספר תכנית משחקי הליגה והגביע (להלן - תכנית המשחקים) של האיגוד, המופקת לכל עונת משחקים, כפנקס החברים של האיגוד. משרד מבקר המדינה העיר להנהלת האיגוד כי אם המבקר הפנימי סבור שמידע או מסמכים מסוימים דרושים למילוי תפקידו, על הגוף להעביר לו אותם ללא עיכוב, גם אם הוא סבור שהם אינם נכללים במסגרת תכנית העבודה שנקבעה למבקר הפנימי. זאת מתוקף חובתו של האיגוד לאפשר למבקר הפנימי לבצע את עבודתו באופן עצמאי ובלתי תלוי. עיון בפרוטוקולים של אותן ישיבות מעלה כי ההתייחסות היחידה בהם לעניין אישור הדוחות הייתה ציון העובדה כי הדוחות הוצגו ואושרו פה אחד. אי-אפשר ללמוד מהפרוטוקולים אם האספה הכללית דנה במהות הדוחות וא ם מי מחברי האספה הכללית התייחס ספציפית ובאופן ענייני לנושא כלשהו שהוצג בהם. .משרד מבקר המדינה העיר לאיגוד ולמוסדותיו, לרבות לאספה הכללית, כי מטרת רישום הפרוטוקול היא לשקף את עיקרי הדברים שנאמרו בדיון ולשמש כלי לפיקוח ול בקרה על הפעולות וההחלטות של הארגון. לעניין הפרוטוקולים של דיונים קבע בג"ץ כי "ללא דיווח וגילוי לא תהא שקיפות, וללא תיעוד עלולה חובת הגילוי להתרוקן מתוכן של ממש" 15 . על הפרוטוקול לשקף נאמנה את מה שהתרחש בדיון 16 - מי המשתתפים בו, מי הנעדרים ממנו, מהו סדר היום ו מהם עיקרי הדברים שנאמרו. גם אם לטענת האיגוד התקיימו דיונים מוקדמים בדוחות הכספיים, הן בישיבות ועדת הכספים והן בישיבות ההנהלה, אין בכך כדי לייתר את הצורך שהאספה הכללית, שהיא המוסד העליון באיגוד, תדון בנושא לפני שתאשר את הדוחות, ושהדבר יקבל ביטוי מתאים בפרוטוקול. נמצא כי שלא לפי דרישת החוק, חברי הווע דה לא היו חברים בעמותה וגם לא ייצגו שום תאגיד החבר בעמותה. המוסדות והגורמים המופקדים על הבקרה והפיקוח בעניין פעילות העמותה - האספה הכללית והיועץ המשפטי, אשר מוזמן בקביעות לדיונים ומשתתף בהם - לא עמדו על כך שחברי ועדת הביקורת נבחרו לתפקידם שלא בהתאם לחוק. בדיקת הפרוטוקול של דיוני האספה הכללית מיוני ויולי 2013 , לאחר מועד פרסום הנוהל החדש, העלתה כי עיקרי הדברים שעלו בדיונים הוצגו בפרוטוקולים במתכונתם הקודמת - דהיינו דיווח קצר שלא ניתן ללמוד ממנו על ההתייחסויות העיקריות של המשתתפים לנושאים שעלו ועל תהליך קבלת ההחלטות בדיונים. הביקורת העלתה כי יו"ר האספה לא חתם על הפרוטוקולים כנדרש בחוק, ועל כן לא ניתן אישור לנכונות תוכנם של הפרוטוקולים ולכשרות אופן כינוסה של האספה, ניהולה וקבלת החלטותיה. הממצאים שתוארו לעיל מלמדים על פגמים באופן שבו תיעדה האספה הכללית את דיוניה, ובכלל זה באופן שבו נרשמו ואושרו הפרוטוקולים. הדבר פוגע בעקרון השקיפות ובאפשרות לקיים בקרה ומעקב לגבי תהליך קבלת ההחלטות ויישומן. לנוכח העובדה שהאספה הכללית דנה בע ניינים שונים הנוגעים לפעילותו של האיגוד, ושהחלטותיה יכול ות להשפיע מהותית על היעילות והתקינות של פעולותיו, עליה לתעד כראוי בפרוטוקול את הדיון עצמו באופן שישקף נאמנה את עיקרי הדברים שנאמרו בו, את עמדות משתתפיו ואת תהליך קבלת ההחלטות. על יו"ר האספה הכללית לוודא כי הוא חתם על הפרוטוקולים ובכך נתן להם תוקף. ראוי גם שיו"ר ועדות אחרות של האיגוד יקפידו על כלל זה. לדעת משרד מבקר המדינה נוכח החשיבות שייחס האיגוד לכך שחמשת ארגוני הספורט הגדולים ייוצגו בהנהלתו, ונוכח העובדה שארגונים אלו אינם חברי עמותה ועל כן לפי הוראות החוק אינם יכולים לשמש חברי הנהלה, ראוי שהאספה הכללית תשנה בהקדם את התקנון באופן שיעלה בקנה אחד עם הוראות החוק ותפעל לרישום השינוי המתבקש על ידי רשם העמותות. | משרד מבקר המדינה העיר לאספה הכללית על שמינתה את חברי ועדת הביקורת לתפקידם בלי לוודא שהם עומדים בדרישות החוק. ועדת הביקורת משמשת בעצמה אחד משומרי הסף של האיגוד, על כן ראוי היה שהיא תקפיד לפעול על פי החוק. | 293 |
משרד האנרגייה . היבטים סביבתיים בשיקום מחצבות .משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד להג"ס להגביר את מעורבותו בתחום שיקום .המחצבות לנוכח ההשפעות הסביבתיות של הנושא ולקבוע הנחיות בנושא הטיפול .הנדרש של מחוזות המשרד להג"ס במחצבות נטושות, ובכלל זה בעניין ביצוע סדיר של .סיורים והקמה ותחזוקה של מאגרי מידע לגבי התנאים הסביבתיים של המחצבות. נתוני .מאגר זה ישמשו את נציגי המשרד בקרן לשיקום מחצבות כתשומה לדיונים המתקיימים .בקרן על סדרי עדיפויות בשיקום מחצבות, וניתן יהיה לשלבם במאגר מידע אחוד של כלל .הגורמים הרלוונטיים. משרד מבקר המדינה ממליץ לקרן לאמץ את עקרונות התכנון והדיווח של מדריך התכנון .הממשלתי, לבחור את המחצבות אותן היא רוצה לשקם ולגבש לשם כך תוכניות עבודה .שנתיות ורב-שנתיות הניתנות למדידה והערכה במדדי תפוקה אופרטיביים שיוצמדו .למטרותיה, יעדיה ומשימותיה, כך שניתן יהיה לעקוב אחר ביצוע הפרויקטים שנבחרו, .להעריך באיזו מידה הושגו מדדים אלה ולפעול בהתאם. ראוי גם שהקרן תפרסם מידע .חשוב זה באתר המרשתת שלה כדי להגדיל את שקיפותו כלפי הציבור. התייחסות לחובה פוזיטיבית לשיקום מחצבה שניצולה הסתיים או מחצבה שהחציבה בה .לא מוצתה אולם המשכה אינו כלכלי, תוך כדי קביעת אמות מידה ברורות בדבר אופן .ביצוע חובה זו ; יציקת תוכן ל מונחים "שיקום" ו"תוכנית שיקום" וקביעת איזו ן ראוי בין .ערכים שונים, כמו הצורך בשמירה על משאבי טבע ועל מערכות אקולוגיות, אל מול צורכי .פיתוח ושימושי קרקע חלופיים - בשים לב לנעשה בעניין זה בעולם, לאתגרים הייחודיים .לישראל ולמאפיינים כמו שטח גיאוגרפי קטן וצפיפות אוכ לוסין גבוהה; בחינת הצורך .בקביעת חובות שיקום לגבי סוגי מחצבות נוספים, ולא רק מחצבות להפקת חומרי בנייה; .ומתן מענה כּולי (הוליסטי) לטיפול בהיבטים סביבתיים של מחצבות, לרבות שיקומן, עוד .בשלב רישוי המחצבה ותכנון העבודות בה - כמקובל במדינות שנסקרו. .מוצע לבחון את המערך התפקודי של כל הגורמים הרלוונטיים לענף המחצבות: המפקח .על המכרות, רט"ג, הקרן, המשרד להג"ס (שהוא כיום הנושא העיקרי באחריות על נושאים .סביבתיים), משרד הבריאות (הנושא באחריות על בריאות הציבור), בעל המחצבה וגופי .התכנון; וכן גופים נוספים שיכולים להיות רלוונטיים לעניין, כגון בעלי הקרקע, קרן קימת .לישראל והרשויות המקומיות שבשטחן שוכנות המחצבות. בהתאם לבחינה האמורה, .מוצע להגדיר את סמכויותיהם ואת תחומי אחריותם. בתוך כך מוצע לקבוע מיהו הגורם .הממשלתי הנושא באחריות כוללת על מערך שיקום המחצבות בישראל, לרבות המחצבות .הנטושות אשר לא הוכרזו כטעונות שיקום, אשר ינהל מערך זה ויתפעלו. .מוצע גם לה גדיר הליך לאיתור ו למיפוי מחצבות נטושות או מחצבות שהחציבה בהן .הסתיימה; להגדיר הליך ואמות מידה לשיקומן של מחצבות אשר יביאו בחשבון, בין היתר, .את לוחות הזמנים הנהוגים בהליכי התכנון והבנייה בישראל ; לבחון קביעה של מנגנון .כספי שיבטיח את ביצוע השיקום ואת היכולת לממנו; וכן לתת את הדעת לגיבוש מנגנון .בקרה של הרשות המוסמכת על ביצוע כל אחד מהליכי השיקום. .אם יוחלט לערוך אסדרה מחודשת בתחום שיקום המחצבות ראוי שהדבר ייעשה בשים .לב: לנעשה בתחום זה במדינו ת אחרות בעולם; לשינויים שחלו בעשורים האחרונים .בתחום ההגנה על הסביבה, לרבות הקמתו של המשרד להג"ס; למאפייניה הפיזיים של .ישראל -שטחה הקטן וצפיפותה הניכרת; לצורכי הבנייה העתידיים של ישראל אל מול .שמירת השטחים הפתוחים וערכי טבע; ולעקרונות הקיימּות שלהם מחויבת מדינת ישראל .ואשר נתנה להם תוקף בהחלטת הממשלה משנת 2003 בעניין התוכנית האסטרטגית .לפיתוח בר קיימה 125 .ולעקרונות הקיימות של האו"ם שלהם שותפה ישראל במשרד להג"ס, ברמ"י וברט"ג, שנציגיהם חברים בקרן, מתקבל לעיתים במהלך עבודתם .השוטפת מידע חלקי או נקודתי על מחצבות נטושות הנוגע לתחומי עיסוקיהם ואחריותם. .ואולם עולה כי לא נקבעו הסדרי דיווח שיבטיחו שיתוף במידע לצורך העשרתו ועדכונו .של מאגר מידע כולל בנושא המחצבות. לדוגמה, מחוז דרום של המשרד להג"ס קיבל .תלונות על מחצבות לא פעילות בשטח שבאחריותו שהן מפגע סביבתי (מחצבת הר מרבץ, .מחצבת פיוניר ומחצבת הר שחר), מאחר שהפכו לאתרי הטמנת פסולת פירטיים. ואולם .המשרד להג"ס לא מסר מידע זה לקרן ולגופים השותפים לשיקום מחצבות החברים בה, .כדי שיבררו אם מדובר במחצבות נטושות שפוטנציאל ניצול חומר הגלם בהן הסתיים ויש .מקום לשקול קביעת תיעדוף של שיקומן בתוכניות השיקום של הקרן, או שמדובר .במחצבות שפוטנציאל ניצול חומר הגלם בהן טרם הסתיים ויש מקום לבחון את חידוש .פעילותן. .כדי לקיים בסיס מידע משותף כולל ומעודכן עבור הגופים השונים החברים בקרן, עליהם .לחלוק ביניהם ועם הקרן עצמה את כל המידע שברשותם הנוגע למחצבות נטושות, כולל .מידע על היבטיהן הסביבתיים, כדי שהוא יהווה בסיס נוסף לתהליך קבלת ההחלטות של .הקרן ושל כל אחד מהם בנפרד במסג רת סמכויותיו ותפקידיו. משרד מבקר המדינה .ממליץ לקרן ולגופים השותפים לשיקום מחצבות החברים בה על הקמת מאגר מידע אחוד .עם ממשקים מקוונים על מחצבות נטושות והיבטיהן הסביבתיים, שישמש את כלל הגופים .- הקרן, המשרד להג"ס, משרד האנרגייה, משרד הפנים, משרד האוצר, משרד העבודה .והרווחה, רמ"י ורט"ג - ויעודכן בצורה עקבית וסדורה. מבירור שעשה משרד מבקר המדינה עם מחוזות צפון ודרום של המשרד להג"ס .עולה כי אף שבשטח שבאחריות של כל אחד מהם שוכנות, על פי מפת המחצבות .הנטושות שבאתר המרשתת של הקרן לשיקום מחצבות, מאות מחצבות נטושות, .הם אינם מנהלים מאגר מידע מסודר ומעודכן בנושא שיכלול, בין היתר, מידע על .מספר המחצבות ומיקומן. עוד עולה כי המחוזות האמורים א ינם עורכים סיורים .סדירים במחצבות נטושות, מפני שלדבריהם יש מחסור בכוח אדם המעורר צורך .לתעדף את משימותיהם. כמו כן עולה כי אופן טיפולם בנושא נעשה באופן שונה: .מחוז דרום טיפל בשלוש מחצבות נטושות רק אחרי שהתקבלו תלונות כי הן הפכו .למפגעים סביבתיים מאחר ששימשו אתר ים פירטיים לפסולת; ואילו מחוז צפון .מתמקד ביישום תוכנית האב האמורה משנת 2002 , ולפיה כאמור חמש מחצבות .נטושות במחוז שינו כבר את ייעודן לאתרי הטמנה מוסדרים לפסולת יבשה וארבע .נוספות נמצאות בשלבי תכנון לשינוי ייעוד כזה. . הביקורת העלתה שהקרן אינה מרכזת מידע בדבר הימשכות הליכי תכנון המחצבות .ושיקומן, וממילא אינה מנתחת את הסיבות לכך ואת החסמים הקיימים בעניין. ריכוז מידע .כזה על ידיה יאפשר לה להתמודד עם החסמים השונים בתהליך השיקום, ואולי אף לנקוט .צעדים שונים כדי למנוע אותם. במסגרת זו יש גם מקום שהקרן והגורמים הממשלתיים .השותפים בהנהלתה ישקלו לתת תמריצים שונים, כולל כספיים, על סמך קריטריונים .שייקבעו, לרשויות המקומיות ש ייטלו חלק בשיקום מ חצבות הנמצאות בשטח יהן; ניתן .לשקול אפשרות שתמריצים אלה יינתנו באופן דיפרנציאלי על בסיס האשכול החברתי- .כלכלי שאליו שייכת הרשות. כמו כן מוצע לבחון את תיקון תקנות הקרן, ולאפשר במקרים .חריגים, המאופיינים בשילוב של צורך נופי מיוחד ומצב כלכלי חלש במיוחד של הרשות .המקומית , השתתפות של הקרן גם במימון עלויות התחזוקה. .משרד מבקר המדינה ממליץ לקרן לעדכן באופן עיתי את הסקר האקטוארי על בסיס .הקמת בסיס מידע שיכלול נתונים על מספר המחצבות, שטחן ומצבן הסביבתי (לעניין זה .ראו גם להלן). בסיס מידע אמין ומתּו קף יאפשר הערכה מדויקת של התחייבויות הקרן .ומקורותיה הכספיים העתידיים. .כאמור, במשך השנים צברה הקרן יתרות כספיות ניכרות והשקיעה את רובן בניירות ערך. .מדוחות יה הכספיים של הקרן עולה כי תיק ההשקעות מנוהל מאוגוסט 2010 באופן רציף .על ידי חברה מסוימת152 ומוחזק בנאמנות מאוקטובר 2015 על ידי בנק מסחרי מסוים. עוד .עולה כי מדצמבר 2014 ועד דצמבר2019 הייתה התשואה על תיק זה כ-13% , דהיינו .תשואה נומינלית ממוצעת של כ- 2.6% לשנה. יצוין כי תשואות כלל קופות הגמל (לרבות .קרנות מרכזיות לפיצויים וקרנות ההשתלמות) עמדו בתקופה המקבילה (מדצמבר 2014 .עד דצמבר 2019 ) על20% - 22.5% . .בביקורת עלה כי הפרקטיקה הנוהגת בפועל בעניין תהליכי ביצוע השיקום שונה במידה .ניכרת מהנקבע בהוראות הפקודה ובתקנות. להלן כמה דוגמאות הממחישות את הפער .בין הוראות הדין והסמכויות בנושא שיקום מחצבות לבין הפרקטיקה שנוקטים שלושה .מהגורמים הקשורים בעניין, כפי שיתואר להלן. | . ,בביקורת הנוכחית עלה שמצב זה לא השתנה. הרוב המוחלט של המחצבות הנטושות .על פי משרד האנרגייה, הן מחצבות שאין אפשרות כלשהי להפקה נוספת של חומרי .חציבה בהן. הפקודה קובעת שתנאי יסודי לשיקום מחצבה הוא הכרזת המפקח על .המכרות שהמחצבה היא אתר הטעון שיקום, וקיימת תוכנית שיקום מאושרת שניתן לעיין .בה. ואולם על פי רוב, המפקח על המכרות לא יוזם פעולות לאיתור מחצבות שאינן .מנוצלות עוד (באופן מלא או חלקי), ולא יוזם בדיקות כדי לקבוע אם ניתן להכריז על .מחצבה - אתר טעון שיקום, כפי שקובעת הפקודה. בפועל המפקח מחליט אם להכריז .על מחצבה כעל אתר הטעון שיקום רק בנוגע לאתרים שהקרן מביאה לפניו אחרי .שביצעה הליכים מקדמיים 34. כאמור, דרך פעולה זו הביאה לכך שרק כ-17% מהמחצבות .הנטושות בישראל שוקמו. כמו כן, לא נמצא כי המפקח הגדיר אמות מידה להכרזה על .מחצבות כאתרים הטעונים שיקום. | 294 |
מוסדות להשכלה גבוהה . תשתיות מחקר מרכזיות באקדמיה .משרד מבקר המדינה ממליץ כי בטרם יוחלט על מסירת ביצוע הפרויקט למוסד כלשהו .תוודא הוות"ת מול המוסד שיש לו את כוח האדם המקצועי לניהול, לתפעול ולתחזוקה .של התשתית. בביקורת עלה כי המוסדות הזוכים מתקשים לעיתים לגייס את כוח האדם .האיכותי הדרוש להפעלת התשתית, דבר שפוגע באיכות תפקודה. מומלץ למוסדות .הזוכים, המקימים ומפעילים תשתיות מחקר, לקבוע תהליכים לאיתור וגיוס של כוח אדם .מתאים לניהול ותפעול של תשתיות מחקר וליצור את התנאים האופטימליים להנגשתה .לכלל ציבור החוקרים, כפי שהתחייבו במסגרת הקול קורא. .עלה שהחלטת הוות"ת להקים מרכז ארצי לעכברים מהונדסים גנטית התקבלה בלי שהיא .גיבשה מדיניות רב-שנתית להקמה ושדרוג של תשתיות מחקר מרכזיות, ובלי שהייתה לה .מפה של תשתיות מחקר מרכזיות קיימות ושל תשתיות שנדרש להקימן. כמו כן, אין .בנמצא מסמכים המנמקים את העדיפות הגבוהה שהיא נתנה לתשתית מחקר זו, המציינים .את התועלת שתצמח ממנה ואת הסיבות להעדפת פרויקט זה על פרויקטים אחרים כולל .סכום התקצוב שאושר - 12 מיליון ש"ח. .גם בהתחשב בהשלכות שיש בשנה האחרונה למשבר הקורונה על המוסדות הזוכים - .מכון ויצמן והאוניברסיטה העברית - ועל כלל מרכזי המחקר, מומלץ שהמוסדות הזוכים, .בשיתוף הוות"ת, יפתחו תוכנית ויקדמו פרסומים בקרב כלל קהילת המחקר וגורמי .התעשייה הרלוונטיים להרחבת השימוש של חוקרים בתשתיות מחקר מרכזיות אלו, על .מנת להגדיל את התועלת שבהקמתן נוכח האתגרים בתחום המחקר המדעי שמציבה .המגפה. בביקורת עלה כי על אף המלצות הדוח לא גובש צוות מומחים לכל תשתית מוצעת ולא .נבחנה התועלת שצפויה לצמוח מכל תשתית. כמו כן, עלה כי הדוח גובש על בסיס .המלצות מומחים ללא שיתוף הציבור הרחב וכלל קהילת המחקר בישראל. עד מועד סיום הביקורת, טרם גובשה הצעה מקיפה וכוללת לקראת הצגתה לממשלה , .ומשכך גם לא נדונו שאר המלצות הוועדה הלאומית לתשתיות מו"פ והמולמו"פ, ובהן .הקמת קרן ייעודית בהיקף של 100 .מיליון ש"ח להקמת תשתיות מחקר לאומיות .יצוין שביוני 2018 התפטר יו"ר המולמו"פ הקודם מתפקידו, ובנובמבר2020 מונה יו"ר חדש .במקומו. יוצא מכך, שבמשך שנתיים פעלה המולמו"פ ללא יו"ר קבוע שמונה בהתאם .לחוק, דבר שיש לו השפעה על היכולת של המולמו"פ לגבש ולקדם המלצות לקידום .תשתיות מחקר לאומיות ולתפקד באופן יעיל לפי החוק. יצוין כי בשנים 2019 - 2020 היו .שלוש מערכות בחירות שבמהלכן לא מונו מינויי קבע. .מכל האמור לעיל עולה כי למרות המחקרים והדוחות שהוצגו למולמו"פ ולמשרד המדע .בנושא בעשור האחרון, הם לא תורגמו להכנת תוכנית אסטרטגית להקמה ושדרוג של .תשתיות מחקר לאומיות, ואף לא נקבע סדר עדיפויות להקמת תשתיות מחקר לפי הצרכים .לטווח הארוך של מדינת ישראל במתכונת של "מפת דרכים" המוסכמת על המולמו"פ, .הוות"ת, האוניברסיטאות, התעשייה ורשות החדשנות. בפועל, קידום תשתיות מחקר .גדולות נעשה בעיקר באמצעות פורום תל"ם - גוף וולונטרי הפועל ללא תכנון ארוך טווח, .ללא תקציב ייעודי וללא מעורבות אופרטיבית מחייבת של המדינה. הוות"ת, שלא הייתה .שותפה לגיבוש ההמלצות של המולמו"פ, פעלה בו-זמנית למיפוי צורכי המחקר האקדמי .בתשתיות גדולות ולמתן מענה עליהם במסגרת מכלול סדרי העדיפויות של האקדמיה .(כמפורט להלן). .משרד מבקר המדינה ממליץ שמשרד המדע - המולמו"פ, ישתף פעולה עם הוות"ת, נציגי .התעשייה, רשות החדשנות, יו"ר פורום תל"ם ומשרד האוצר, ויבחן דרכים לקידום המלצת .המולמו"פ להקמת מערך לתשתיות לאומיות כפי שהוצגו בוועדת השרים לענייני מדע .וטכנולוגיה בדצמבר 2019 ; ובכלל זה, יקבעו את הרכב הגוף שינהל את הנושא (לרבות .בחינת הסדרת מעמדו של פורום תל"ם) ויגבשו הצעה לממשלה על אופן ההקמה .והשדרוג של תשתיות מחקר לאומיות, לרבות אופן המימון והתקצוב. .שתי תשתיות במדעי החברה והרוח לא נבחנו ולא נערך כל דיון בעניינן בוות"ת בשנים .שלאחר מכן - מפעל המילון ההיסטורי ללשון העברית ומאגר הנתונים הישראלי במדעי .החברה. .שלוש תשתיות גדולות, שהופיעו גם במפת הדרכים לאקדמיה 2016 - מרכז לפנומיקה32 . של צמחים, מרכז דלקיםאלטרנטיביים מבוססי פחמן מימני ומתקן למחקר ניצול קרינת .השמש - לא נדונו בוות"ת, והיא גם לא דירגה אותן בסדר העדיפויות לצורך פעילות .עתידית לקידום הקמתן (ראו להלן). .בסה"כ הוות"ת החליטה לקדם 4 מתוך11 תשתיות המחקר המרכזיות המומלצות - 3 .תשתיות קטנות ותשתית אחת גדולה. עלה כי משרד המדע והמולמו"פ לא דנו בדוח תשתיות מחקר 2013 ולא הגישו המלצה .לוועדת השרים למדע וטכנולוגיה ולממשלה בדבר יישום המלצות הדוח ובדבר גיבוש .מפת דרכים לתשתיות מחקר לאומיות. | .עלה שלאחר סיום פעילותה של ועדת הורן, הוות"ת לא דנה במפת הדרכים לאקדמיה .2016, שהגישה לה ועדת הורן ולא החליטה אם לאמץ את המלצותיה. בפועל, הוות"ת .המשיכה לטפל בהקמה של 4 מתוך11 התשתיות המומלצות שצוינו כבר במפת הדרכים .לאקדמיה 2013. בנוסף, אףש הוות"ת החליטה במרץ 2016 כי הסגל המקצועי שלה יגבש .הצעות לתוכניות קונקרטיות לכל קבוצת תשתיות, הדבר לא בוצע בכל הנוגע לתשתיות .מחקר מרכזיות. .כשנה וחצי לאחר מכן, באוקטובר 2017 , החליטה הוות"ת להקים ועדת מומחים בראשות .פרופ' טלמון שתבחן את נושא תשתיות המחקר בכללותן. | 295 |
מוסדות להשכלה גבוהה . ניהול השקעות במוסדות להשכלה גבוהה .מומלץ כי מכללת אשקלון ומכללת סמי שמעון יבחנו את האפשרות להסתייע ביועץ .מקצועי בתחום ההשקעות שילווה את פעילות אגף הכספים ואת ועדת ההשקעות. מומלץ כי מכללת אשקלון, מכללת תל אביב-יפו ומכללת סמי שמעון יתעדו בפרוטוקולים .את מהלך הדיון של הוועד המנהל ואת הבסיס להחלטות שהתקבלו בנושא תיק השקעות. . פרק זה בחןאת ניהול ההשקעות של ארבע מכללות המנהלות תיקים בהיקף של מעל .100 מיליון ש"ח כל אחת. הממצאים העולים מהביקורת מצביעים על ליקויים בהתנהלות .המכללות בת חום זה הן בפעילות המ נהלית השוטפת והן בבקרות הפנימיות. על .המכללות לפעול לתיקון ליקויים אלה. מומלץ כי הו ות"ת תבחן אילו מכלליה נדרשות .המכללות ליישם בעבודתן ותוודא שהן מיישמות אותם כנדרש. .מהשוואת היקף תיקי ההשקעות של אוניברסיטאות בישראל להיקף של תיקי ההשקעות .של המוסדות האקדמיים בארה"ב ובקנדה עולה, כי האוניברסיטאות הגדולות בישראל .הצליחו לבנות לאורך השנים תיקי השקעות בעלי ערך כספי משמעותי, המדרג אותן .במקום מכובד בהשוואה למוסדות אקדמיים בצפון אמריקה (גם ללא חישוב הכספים .בחו"ל שבידי אגודות הידידים). ההישג בולט במיוחד בשל גילן הצעיר יחסית של .האוניברסיטאות בישראל בהשוואה לגילם של המוסדות בארה"ב (למשל אוניברסיטת .בן-גוריון אשר חגגה ב -2019 יובל לייסודה). עם זאת, המבנה הפיננסי של האוניברסיטאות .והמכללות בישראל אינו זהה לזה של המוסדו ת בצפון אמריקה, וחלק מהמוסדות .להשכלה גבוהה בישראל (האוניברסיטאות הגדולות) חשופים להתחייבויות אקטואריות .משמעותיות 74 , המעצימות עוד יותר את הצורך בגיוון מקורות ההכנסה שלהן ובכללם תיק .השקעות גדול המניב תשואות. .מהביקורת עולה כי האוניברסיטה העברית ואוניברסיטת תל אביב משתמשות בקופת גמל .מרכזית להשתתפות בפנסיה תקציבית של אותה חברה; האוניברסיטה העברית משקיעה .במסלול מניות שהניב בשנים 2015 - 2019 תשואה מצטברת של21.26% , ואוניברסיטת .תל אביב במסלול ללא מניות שהניב באותה תקופה תשואה נמוכה יותר במידה רבה - .11.63% . . הן האוניברסיטה העברית והן אוניברסיטת תל אביב הצטרפו לקופות הגמל האמורות .בשנת 2009 - לפני למעלה מעשור. מומלץ כי אגפי הכספים באוניברסיטאות אלה יבחנו .מפעם לפעם את ביצועי הקופה שלהן בהשוואה לאחרות בשוק ואת דמי הניהול שהן .משלמות ויקבלו בהתאם החלטות מושכלות בנושא. תיקי ההשקעות של המוסדות להשכלה גבוהה מממנים פעילות אקדמית ומ נהלית של .מוסדות אלה והם נכס אסטרטגי לשמירה על יציבותם הפיננסית לטווח הארוך. ניהול .השקעות פיננסיות מלווה בעיסוק מתמיד בסכומי כסף גדולים מא וד ובהחלטות המלוות .בסיכונים שונים. מאפיי נים אלה מחייבים את ה מוסדות לפעול להטמע ת התנהלות .פיננסית ברמה מקצועית גבוהה ולשמר אותה תוך הקפדה על פעילות מ נהלית תקינה, .על עבודה על פי נהלים המסדירים את פעילות ההשקעות ואת הליכי העבודה, על מנגנוני .בקרה פנימיים וחיצוניים, על ניהול סיכונים ועל שיתוף פעולה ושקיפות בין הגורמים .השונים המעורבים בפעילות ההשקעות. על המוסדות להשכלה גבוהה לפעול לתיקו ן .הליקויים שעלו ביחס להתנהלותם. .מהביקורת עולה כי בשנים 2012 - 2013 רכשהועדת הקרנות באוניברסיטה העברית את .מעונות שטרן עבור תיק ההשקעות שלה כהשקעה של נדל"ן מניב בריבית שנתית. מאחר .שהוצאות התחזוקה לא נלקחו בחשבון - הסכימה ועדת ההשקעות להפחית משנת 2018 . את הריבית שהיא גובה מהאוניברסיטה בחצי אחוז וההחלטה אושרה על ידי הוועד .המנהל. נמצא כי השינוי שאושר גרם להקטנת התשואה של תיק ההשקעות של .האוניברסיטה. .דוגמה זו של הפחתת התשלום השנתי משקפת את הבעייתיות של נטילת הלוואות על ידי .האוניברסיטה מתיק ההשקעות, בפרט לנוכח חשיבותה של השמירה על עצמאותה של .ועדת ההשקעות בעת ניהול תיק ההשקעות של המוסד. .מומלץ כי הוועד המנהל, ועדת ההשקעות והנהלת האוניברסיטה העברית יפיקו לקחים .מהמקרה האמור בשים לב לחשיבות של השמירה על עצמאות הוועדה ועל כללי ממשל .תאגידי. .מומלץ כי רשות המיסים תשלים את הבחינה ותקבל החלטה, לנוכח ההשפעות הפיננסיות .שיש למגבלות ההשקעה על תיקי ההשקעות של המכללות והתשואה הפוטנציאלית שהם .עשויים להניב. מהביקורת עולה כי בשנת 2018 נטלה האוניברסיטה העברית מתיק ההשקעות שלה .הלוואה על סך של 47 מיליון ש"ח לצורך רכישת זכויות בחברה הפועלת בפארק .התעסוקה בגבעת רם. הוועד המנהל אישר לרכוש את הזכויות בכפוף לאישור של ועדת .ההשקעות לממן את העסקה, וחברי ועדת ההשקעות דנו בתנאי ההלוואה ואישרו אותה. | .מאפייניהם של אפיקי ההשקעה של האוניברסיטאות בישראל דומים לאלה של קבוצות .שונות של מוסדות להשכלה גבוהה בצפון אמריקה; האוניברסיטאות בישראל מחזיקות .במניות בשיעור דומה למוסדות האקדמיים בארה"ב ובקנדה שלהם תיק השקעות בערך .הגדול ממיליארד דולר, אך הן מחזיקות יותר אג"ח בממוצע ביחס למוסדות האקדמיים .בצפון אמריקה, והשקעתן הממוצעת באפיקים האלטרנטיביים דומה לזו של מוסדות .בצפון אמריקה המחזיקים תיק השקעות בערך של פחות מ-25 מיליון דולר עד250 מיליון .דולר. | 296 |
רשות מקרקעי ישראל . היבטים בשירות לציבור ברשות מקרקעי ישראל . בהצהרת הנגישות שלה80 הצהירה רמ"י בעניין זה כי כל דפי התוכן באתר שלה עומדים .ברמה AA , אך מנגד יישומים מסוימים באתר עדיין אינם ברמת נגישות גבוהה, משום שהם .בנויים בטכנולוגיה ישנה, וכי היא עמלה על הנגשתם. מדובר ביישומים של כמה משירותי .הליבה שנותנת רמ"י לציבור באינטרנט - פרסום מכרזים, תוצאות מכרזים ואיתור ת וכניות .מתאר ותוכניות מפורטות (להלן - איתור תוכניות). .במועד סיום הביקורת, ספטמבר 2020 , כשבע שנים לאחר כניסת תקנות השירות .לתוקפן 78, רמ"י קיימה הדרכה כללית והתנסות חווייתית בחמישה מרחבים - חיפה, תל .אביב, ירושלים, צפון, מרכז (מרחב שירות). עם זאת, רמ"י טרם קיימה הדרכה כללית .והתנסות חווייתית לעובדי השירות במרחב דרום ובמרחב העסקי של מרחב מרכז (מדובר .ב-57 עובדיםששיעורם כ-23% מעובדי השירות ברמ"י). כמו כן, רמ"י טרם הכשירה .עובדים בהדרכה פרטנית. .על רמ"י להשלים הדרכה כללית והתנסות חווייתית לכלל עובדי השירות ולהכשיר עובדים .בהדרכה פרטנית כנדרש בתקנות השירות. .על פי נתוני רשות התקשוב, ממוצע הציונים בבדיקה בנושא הנגישות שקיבלו כל הגופים .שנבדקו בשנת 2019 היה80 נקודות, ואילו הציון שרמ"י קיבלה בבדיקה היה 68 . מדובר .בציון נמוך בכ-18% מהציון הממוצע של כלל הגופים הממשלתיים שנבדקו. מדובר בפער .ניכר הדורש פעולה נמרצת של רמ"י לשיפור הנושא. .נמצא כי בפועל לשירות שניתן במוקדי השירות המהיר יש תלות גיאוגרפית: ניתן לקבל .שירות עבור נכס הנמצא באזור גיאוגרפי מסוים רק במוקד שירות מהיר של האזור או .באחד ממוקדי השירות המופעלים באמצעות אותה חברה, כלומר לא בכל מוקד ומוקד. .למשל, אדם שהוא בעל זכויות בנכס בירושלים אך מקום מגוריו בבאר שבע יצטרך להגיע .לקבלת שירות עבור הנכס למוקד השירות בירושלים או למוקד אחר שמופעל באמצעות .אותה חברה (נצרת או חיפה), והוא אינו יכול לקבל שירות במוקד הקרוב למקום מגוריו .המופעל במקרה זה באמצעות החברה האחרת. .מומלץ שבהתקשרות החדשה רמ"י תשקול לאפשר מתן שירות כלל-ארצי במוקד י השירות .המהיר, כלומר ללא תלות במקום הגיאוגרפי של הנכס. .בביקורת עלה כי רמ"י כלל לא דרשה מהחברות המפעילות לבצע את הסקרים האמורים. .מתרשים 12 עולה כי בארבעה מתוך חמשת מוקדיהשירות המהיר (למעט המוקד בדרום) .שיעור הפניות שנענו לא חר יותר מארבעה ימים מתוך כלל הפניות היה גדול - בין כ-30% .לכ-46% מהפניות. מכאן שבמקרים רבים מוקדי השירות המהיר לא עמדו במשך זמן .המענה שנקבע במכרז. משמעות הדבר היא עיכוב במתן מענה ללקוח ופגיעה ברמת .השירות לציבור. נוסף על כך, אף שבמכרז מוקדי השירות המהיר נקבע כי התמורה .לחברות המפעילות עבור פעולות שהושלמו תופחת במקרים של אי-עמידה ב -SLA , בפועל .הדבר לא נעשה. .מתרשים 9 עולה כי רמת שביעות הרצון מהשירות הטלפוני של רמ"י, לפי בדיקת .רשות התקשוב, נמצאה נמוכה יחסית לממוצע רמת שביעות הרצון מהמוקדים ביתר .הגופים הממשלתיים שנבדקו. יתרה מזו, שביעות הרצון מהשירות הטלפוני של רמ"י .נמצאה במגמת ירידה בשנים 2017 - 2019, ואילושביעות הרצון הממוצעת מהמוקדים .האחרים ביתר הגופים הממשלתיים דווקא עלתה. יצוין כי בהשוואת ציוני שביעות .הרצון מהמענה הטלפוני של היחידות השונות רמ"י דורגה בחלק התחתון של .הרשימה: בשנת 2018 דורגה 16 מ-22, ובשנת 2019 דורגה19 מ-23 . יצוין כי נימוקי .הלקוחות לאי-שביעות הרצון מהמענה הטלפוני היו קשורים בעיקר לאי פתרון הבעיה .שבגינה פנו למוקד. .נמצא כי רמ"י לא הקימה מערכת למדידת SLA לשירות הניתן במוקדי השירות המהיר, .והיא לא מודדת את ה -SLA של הפעולות שבוצעו. כמו כן, רמ"י לא דרש ה מהחברות .המפעילות למדוד בעצמן במערכת ממוחשבת את ה-SLA ולדווחלה על תוצאות המדידה .באופן קבוע. בהיעדר כלים ממוחשבים למדידת SLA אין באפשרות רמ"י להבטיח עמידה .של מוקדי השירות המהיר ב-SLA, והיא לא יכולה לקנוס את החברות המפעילות במקרים .שבהם הן לא עמדו בו. | .עוד יצוין כי אף שהמכרז קובע כי יוטל קנס גם על ביצוע פעולה לא תקינה, רמ"י אינה .קונסת את ה חברות המפעילות על מקרים שבבדיקה מתברר שנפלה בהם תקלה. | 297 |
רשות מקרקעי ישראל . רישום זכויות במקרקעין שבניהול רשות מקרקעי ישראל - ביקורת מעקב .נוכח כלל האמור ממליץ משרד מבקר המדינה לרמ"י לבחון עם רשם הקבלנים כיצד ניתן .לחדש ולשפר את שיתוף הפעולה ביניהם, באופן שיביא לכך שהטיפול במקרים שבהם .חברות קבלניות הפרו לכאורה את התחייבותן לרישום זכויות המשתכנים יהיה מיטבי. עוד .מומלץ כי רמ"י תשקול להשתמש באמצעים נוספים העומדים לרשותה , כגון לקיחת .ערבויות לביצוע התחייבויות היזמים לרישום הזכויות. .מתרשים 10 עולה כי בשנים2017 - 2019 חלה עלייה בשיעור הפרצלציות שבתצ"רים .שלהן נכללו עד 10 יח"ד בלבד , ושיעורן הגיע בשנת 2019 לכ-41% . מנגד , בשיעור .הפרצלציות שבתצ"רים שלהן נכללו יותר מ-100 יח"ד כמעט לא חל שינוי, והוא עומד על .קרוב לשליש. משרד מבקר המדינה מציין את פעילותה של רמ"י לאיתור חסמי הרישום והסרתם. עם .זאת, מומלץ כי רמ"י תקיים הליכי הפקת לקחים , תמפה את כלל החסמים באמצעות ניתוח .בסיס הנתונים המלא, ותגבש תוכנית מפורטת להסרת החסמים שתכלול יעדים כמותיים, .אחריות לביצוע, לוחות זמנים וסדר עדיפויות. .בכל הנוגע להליכי גיבוש תוכנית העבודה לרישום הזכויות ואופן ביצועה הליקוי תוקן .במידה מ ועטה, שכן היעדר מידע על מלאי יח"ד בכל שלב של תהליך הרישום אינו .מאפשר גיבוש תוכנית עבודה מיטבית הכוללת טיפול בכלל יח"ד הלא רשומות על .מקרקעי ישראל. כמו כן, יש לציין כי תוכנית העבודה השנתית של רמ"י אינה מתייחסת .לכלל יח"ד הלא רשומות. .נוכח תמונת המצב שעלתה ולפיה לרמ"י אין תוכנית עבודה מיטבית לרישום הזכויות, .מומלץ שרמ"י תקיים הערכת מצב המבוססת על עובדות ומידע ותנתח את המשמעויות .העולות מהם. על בסיס מהלך זה ראוי שהיא תכין תוכנית עבודה מיטבית ומבוססת שבה .יוגדרו כל השלבים ליישומה. .בביקורת המעקב עלה כי ועדת הביקורת קיימה ישיבה א חת, באוקטובר 2015 , בנוגע .לעיקר ממצאי הדוח הקודם, ובה מסר לה המבקר הפנימי דיווח בעניין החלטות הצוות .לתיקון ליקויים של רמ"י 54 . ועדת הביקורת לא דנה בדרך המומלצת לתיקון הליקויים , .וממילא לא דיווחה על מסקנותיה והמלצותיה למועצה. יתרה מכך, הוועדה לא ביצעה .מעקב אחר ביצוע הצעדים שהציע הצוות לתיקון ליקויים עצמו. .מומלץ כי ועדת הביקורת תבצע מעקב סדור ושוטף אחר יישום החלטות הצוות לתיקון .ליקויים, ותפעל לשלב בתוכנית הביקורת של המבקר הפנימי מעקב סדור ועיתי אחר .תיקון ליקויים משנים קודמות. .משרד מבקר המדינה ממליץ כי הנהלת רמ״י תגבש תוכנית אסטרטגית מפורטת שתקבע .את מכלול הצעדים שיש לנקוט להשלמת רישום הזכויות על יח"ד על קרקעות שבניהולה, .וגם תבטיח רישום של הזכויות בעוד מועד על יח"ד שייבנו על מקרקעין שתשווק בעתיד. .כמו כן, מומלץ כי המועצה תקיים דיון ו תבחן את מדיניותה בהמשך לתוכנית ההנהלה .המוצעת, בדרך שתממש את החלטת הממשלה להעביר זכויות על קרקעות ממעמד .חכירה למעמד בעלות. .בביקורת המעקב עלה כי אכן, בנובמבר 2014 הגישה רמ"י לרשם הקבלנים ארבע תלונות .על ארבע חברות קבלניות שלא ביצעו רישום בנוגע לתשעה אתרים הכוללים כ-500 יח"ד, .א ולם מאז לא העבירה רמ"י מקרים לטיפולו של רשם הקבלנים, ובפועל משנת 2016 . שיתוף הפעולהבין רמ"י וב ין הרשם בנושא זה הופסק. מכאן שהליקוי שצוין בדוח הקודם .תוקן במידה מועטה. .בביקורת המעקב עלה כי על אף הנדרש בנהלים, בתוכניות שרמ"י מתכננת באמצעות .חברות מתכננות היא לא קבעה לוחות זמנים לביצוע שלבי התכנון32, לרבותהשלבים .להכנת התצ"ר ורישומה. כמו כן, בבדיקה של 103 התוכניות שתוכננו על ידי חברות .מתכננות ושאושרו בשנים 2016 - 2018 הועלה כי לגבי32 (כ-31% ) מהן, אגף התכנון לא .עקב אחרי אבני הדרך הנוגעות להכנת תצ"ר ורישומה, וממילא לא תיעד את ביצוען של .אבני הדרך במערכת ניהול התכנון. .עוד עלה כי למערכת מעקב פרצלציות מוזנים באופן ידני שלבים בתהליך הכנת התצ"ר .ורישומה שאינם זהים לאבני הדרך המוזנים למערכת ניהול התכנון , ולכן לא ניתן להפיק .מידע מרוכז או תמונת מצב לגבי שלבי רישום הפרצלציות. בין המערכות עדיין אין ממשק, .ולכן אין אפשרות לפתיחת תיק פרצלציה באופן אוטומטי במערכת הפרצלציות , ואין .עדכון אוטומטי בין המערכות בנוגע למצב התקדמות שלבי התכנון ה נוגעים לרישום .התצ"ר. .היעדר מעקב של אגף התכנון אחרי פעולות הרישום בנוגע לכ-31% מהתוכניות שאושרו .בשנים 2016 - 2018 מצביע על הצורך בחיזוק שיתוף הפעולה בין האגפים. עולה אפוא .שרמ"י עדיין לא השלימה פיתוח והטמעה של כלים ניהוליים ותפעוליים שיאפשרו לה .לבצע פיקוח ומעקב יעילים לגבי רישום פרצלציות בידי גורמי חוץ, לזהות חסמים ועיכובים .בתהליך ולזרזו . מכאן שהליקוי שצוין בדוח הקודם תוקן במידה מועטה. ( בביקורת המעקב עלה כי משרד הפניםמינהל התכנון ) עדיין לא הקים את ועדות המשנה . .מכאן שהליקוי שצוין בדוח הקודם לא תוקן. יצוין כי על פי נתוני משרד הבינוי, לגבי כ- .24,000 מ- 50,000 יח"ד שנבנו על פיתוכניות של המשרד, הפרצלציה טרם נרשמה, ולגבי .כ- 26,000 יח"ד נוספות , הפרצלציה נרשמה, אך טרם בוצע רישומן כבתים משותפים, .לרבות רישום זכויות המשתכנים בהן. | .ביקורת המעקב העלתה כי ל - 19,700 מכ- 55,400 יח"ד (כ -36% ) שאושרו בת וכניות .מפורטות בשנים 2018-2016 טרם הוכנו תצ"רים. עוד עלה שכ- 16,500 מכ- 19,700 יח"ד .(כ-84% )שלהן טרם הוכנ ו תצ"רים הן יח"ד שמשרד הבינוי מסר לתכנון באמצעות .הרשויות המקומיות. על כן מומלץ שמשרד הבינוי יהדק את הבקרה והמעקב לגבי השלמת .הליכי רישום תצ"ר סמוך ככל הניתן למועד אישור הת וכניות המפורטות, ובייחוד בתוכניות .המבוצעות באמצעות הרשויות המקומיות. .אשר למערכות המשמשות את משרד הבינוי למעקב אחרי ביצוע שלבי התכנון, לרבות .שלבי רישום הפרצלציה, עלה שאף שייעודן של המערכות הוא לנהל את פעולות התכנון .על כל שלביהן, הן אינן מקושרות ביניהן: אין קישור בין מערכת מעקב תכנון, הכולל .מעקב אחר ביצוע פרצלציות, למערכת התקשרויות מתכננים 34 ,, העוסקת בחוזי תכנון .ועקב כך לא מתקיים מעקב אחר הגשת התצ"ר במועד שנקבע. יתרה מכך, אף שעברו .חמש שנים ממועד פרסום הדוח הקודם והזיהוי הפנים-משרדי של הצורך בב יצוע תיאום .בין המערכות הייעודיות המשמשות באופן שוטף את המשרד בביצוע עבודתו, התיאום .טרם הוסדר בשל סדרי עדיפויות של המשרד. | 298 |
המשרד לשירותי דת . השירות לציבור בבתי הדין הרבניים .נמצא כי הנהלת בתי הדין הרבניים הכניסה את אמנת השירות לשימוש בשנת 2015 . .האמנה כוללת, מלבד התחייבות לעמידה ביעדי זמן לשבעה שירותים שמעניקים בתי הדין .לציבור , גם חלק הצהרתי של מחויבות הנהלת בתי הדין "למצוינות ושיפור מתמיד בשירות .ללקוחות - בדגש על שירות איכותי ומקצועי ללקוחות, תוך הקפדה על מצוינות ארגונית .ויעילות תהליכי העבודה". מלוח2 עולה כימשבעת המדדים שנקבעו באמנה, הנהלת בתי הדין חורגת בשלושה .מדדים, שניים אחרים אינה מודדת, ולמדד אחד נוסף לא הגדירה פרק זמן מרבי לביצוע. .בשלושת המדדים שבהם חרגה, היה זה בשיעור ממוצע של כ -40% עד כ-350% ;כך .לדוגמה, בקביעת מועד לדיון ראשון בתיק מזונות, החריגה בממוצע היא כפי ארבעה .מהיעד שנקבע באמנת השירות (94 במקום21 .)ימי עבודה .כדי לספק לציבור שירות טוב יותר ולהגביר את רמת אמונו של הציבור בבתי הדין, מומלץ .שהנהלת בתי הדין תבחן את החסמים שמונעים עמידה ביעדים ברמות השירות שנקבעו .באמנת השירות, תקבע יעדי ביניים עד להשגת היעדים שנקבעו, ותפעל לעמידה ביעדים .שנקבעו. עוד מומלץ להשלים הגדרת יעדים מדידים לכלל הנושאים, לבחון את המדדים .שנקבעו מדי פעם בפעם, ולבצע מדידה שוטפת של כלל מדדי השירות לכלל הנושאים .שנקבעו באמנה. .מומלץ כי הנהלת בתי הדין הרבניים תפעל להשלים גיבוש תוכנית אסטרטגית כלל- .ארגונית לטיוב השירות לציבור. .בביקורת עלה כי הנהלת בתי הדין הקימה מערך ממוחשב המאפשר לה להפיק דוחות .שבאמצעותם ניתן למדוד חלק מהיעדים שנקבעו באמנת השירות (ראו להלן בפרק בנושא ."איכות השירות - משכי זמן המתנה למועדי דיונים"); ואולם היא לא ביצעה סקרים .במזכירויות, לא קיימה מעקב אחר המדדים שנקבעו באמנת השירות, ולא ערכה דיונים .לבחינת העמידה ביעדים שנקבעו באמנה. .מומלץ כי הנהלת בתי הדין תבצע סקרים חצי שנתיים במזכירויות, תדון בהם, ותקיים .מעקב שוטף אחר המדדים שנקבעו באמנת השירות. .משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את מערך הדוחות שהקימה הנהלת בתי הדין. עם זאת, .בביקורת עלה כי משבעה מדדים שנקבעו באמנת השירות, רק למדד אחד קיימת התראה .מובנית במערכות המחשוב של בתי הדין; על שלשה מדדים מן השבעה אין בקרה. עוד .עלה כי אין להנהלת בתי הדין התראות ממוחשבות לחלק מהמועדים המרביים שנקבעו .בדין44. . מומלץ כי הנהלת בתי הדין תשלים את הקמתו של מערך מדידה ממוחשב התומך באמנת .השירות ובמועדים שנקבעו בדין, אשר יכלול התראות ממוחשבות על אי-עמידה ביעדים. .בביקורת עלה כי טרם נקבעו באמנה רמות שירות לנושאים מרכזיים שבתי הדין עוסקים .בהם: תביעות גירושין, הסדרי ראייה, חלוקת רכוש והחזקת ילדים. עוד נמצא כי חלק .מהמועדים המחויבים על פי דין לא נכללו באמנה, ואף אינם נבדקים במערכות בתי הדין, .כמו למשל, מועד המתנה מרבי לדיון בערעור מעת הגשתו 46. . מומלץ כי הנהלת בתי הדין תעדכן את האמנה ותקבע רמות שירות לכלל ההליכים .המרכזיים. כן מומלץ לתעדף את השירותים הניתנים לציבור ואת שכיחותם, כדי לטייב את .השירות לציבור הבא בשעריה ולפעול להטמיע באמנה ובהליכי הבקרה את כלל המועדים .המחויבים בדין. . נמצא כי הנהלת בתי הדין לא עדכנה את האמנה ואת רמות השירות הכלולות בה מאז .שאישרה אותן בשנת 2015 . .מומלץ כי הנהלת בתי הדין תפעל לבחינה ועדכון של האמנה ורמות השירות הכלולות .בה. .משרד מבקר המדינה ממליץ להנהלת בתי הדין לבחון אם המענה שניתן היום לשירותים .בשפה האמהרית מספיק, נוכח העובדה שמדובר בעובד אחד. מוצע לשקול שבגיוסי כוח .האדם הבאים תיכלל דרישה לידע בשפה האמהרית, או להתקשר עם גורמים חיצוניים .לקבלת שירותי תרגום. שירות ממשלתי מיטבי ואיכותי תורם להפחתת הנטל הבירוקרטי, לייעול העבודה .ולחיסכון במשאבי זמן וכסף. בביקורת עלתה שונּות גבוהה בין בתי הדין בכל אחד מסוגי .הדיונים שנבדקו, אם כי בתיקי גירושין נמצא בכל בתי הדין שיעור גבוה של תיקים .שההמתנה בהם לקביעת דיון ראשון אורכת לעיתים שלושה חודשים ואף למעלה מכך . .פערים משמעותיים בין בתי הדין נמצאו בקביעת דיון ראשון להסדרת החזקת ילדים, וכל .בתי הדין אינם עומדים בממוצע התחייבות המפורטת באמנה לקביעתו תוך 21 יום, ואף .לא ביעדי תוכנית העבודה לקביעת דיון בתוך 30 יום בממוצע. אף-על-פי שדיון בנושא .מזונות ילדים חשוב שיהיה מהיר ביותר, זמן ההמתנה לדיונים אלו ב-6 מ-12 בתי הדין .האזוריים ארוך מזמן ההמתנה לדיונים בנושא גירושין. .מומלץ שהנהלת בתי הדין תגבש תוכנית אסטרטגית כלל -מערכתית לשירות לציבור, .תעדכן, תְ ת קף ותפרסם את אמנת השירות בכל האמצעים העומדים לרשותה , וכן תשלים .את הקמתו של מערך מדידה ממוחשב, שיאפשר לה לעקוב אחר עמידה ביעדים שקבעה. .כל זאת על מנת לוודא שבתי הדין יספקו את השירות האיכותי והמיטבי לציבור. מומלץ .שהשלמת הקמתו של המערך תיעשה על בסיס ניתוח השלבים בתהליכים שמתקיימים .בבתי הדין, איתור חסמים בתהליכים וצמצומם, תוך קביעת יעדי זמן מרביים שיש להקצות .לכל שלב ושלב; עוד מומלץ שהנהלת בתי הדין תבחן את מספר ההרכבים ואת פיזורם .הגיאוגרפי בין בתי הדין בהתאם לגודל האוכלוסייה, למספר המתגרשים ולמאפייניהם, .למספר התיקים ולעומס בבתי הדין. ככל שנדרש לעדכן את מספר ההרכבים ואת פיזורם .הגיאוגרפי - יובא הדבר בפני נשיא בתי הדין הרבניים. .מהתרשים עולה שעל פי תוצאות הסקר, רמת השימוש של הציבור באתר האינטרנט של .בתי הדין נמוכה, כשליש בלבד (32% ) בהשוואה לממוצע בכלל היחידות (56% .) יצוין .שבסקר עלה גם ש שיעור הפונים בלעדית לאתר האינטרנט של בתי הדין הרבניים נמוך .בהשוואה לכלל היחידות ועומד על כ- 13% מהפונים בממוצע. עוד עולה מהסקר כי .שביעות הרצון מהאתר נמוכה מהממוצע בהשוואה לכלל היחידות, ועומדת על ציון של .67 לעומת ציון ממוצע של76 במשרדים וביחידות סמך אחרים בממוצע. השימוש הנמוך .יחסי באתר בכלל וכאפיק שירות בלעדי בפרט, עלול להעיד על חסמים לשימוש באתר .ועל כך שעדיין במרבית המקרים האתר אינו משמש כערוץ קשר שהוא חלופה מלאה .עבור הציבור. החסם המרכזי לשימוש באתר הוא שיכולותיו לתת שירות מוגבלות בעיקר .לשירותים של קבלת מידע; בסקר הומלץ להרחיב את מגוון הפעולות שניתן לבצע, .ולשפר את נגישותו ובהירותו של המידע שבאתר בתי הדין. | .ההשוואה לבתי המשפט העלתה כי ערוצי הקשר לטובת השירות לציבור , הפועלים בבתי .הדין הרבניים נוסף למוקד הטלפוני, מענה קולי אוטומטי המבין דיבור וצ'אט רובוטי, .כוללים את אתר האינטרנט ואת האפשרות לקבלת שירותים מ סוימים, דוגמת אפשרות .גישה אל המידע האישי, ואולם מגוון הפעולות שניתן לבצע מצומצם. כמו כן, קיים יישומון .לקביעת תורים במזכירויות, אך מלבד אפשרות זו, אין יישומון המופעל מטלפונים חכמים, .וטרם הופעל שירות צ'אט אנושי. להלן הפרטים: | 299 |
Subsets and Splits
No community queries yet
The top public SQL queries from the community will appear here once available.